REFERÊNCIA Transporte Aéreo e Infraestrutura Aeroportuária 3ª CÂMARA DE COORDENAÇÃO E REVISÃO-CONSUMIDOR E ORDEM ECONÔMICA SAFS Q. 4 Cj. C Bl. B S/ 301; Brasília/DF, CEP 70050-900, (61)3105-6028, http://3ccr.pgr.mpf.gov.br/, 3camara@pgr.mpf.gov.br Agenda - 2012 Acompanhamento & Monitoramento das políticas públicas de transporte aéreo e infraestrutura aeroportuária AGENDA SETORIAL Nº de folhas: 8 Nº de anexos: Data: 3/2012 Gerente: Mauro Melo Analista em Engenharia Civil / Perito 1 - INTRODUÇÃO 1.1 O setor de transportes de um país é um dos principais fatores que propiciam o desenvolvimento econômico e social, visto que é responsável por integrar o território com a livre mobilidade de bens e pessoas. A extensão territorial e o desafio da integração nacional em um novo ciclo de desenvolvimento são fatores que colocam a aviação civil em situação estratégica na formulação das políticas públicas. Nesse setor é importante observar não apenas a qualidade da infraestrutura, mas também a integração entre os diferentes modais, o que pode reduzir os custos operacionais, tornando o país mais competitivo no mercado exterior. Atualmente o Brasil enfrenta tanto problemas de infraestrutura, quanto falta de integração entre os modais. 1.2 Cabe à 3ª CCR monitorar as políticas públicas adotadas pelo governo, bem como acompanhar sua implementação pela agência reguladora setorial, no caso a ANAC, buscando monitorar a regulação aplicada, verificando sua adequação e eficácia em relação aos objetivos propostos e a observância de boas práticas regulatórias pelas autoridades reguladoras. 1.3 A avaliação do impacto das ações dos reguladores pode ser realizada tanto a priori quanto a posteriori. A primeira, a priori, deverá dar ênfase à Análise de Impacto Regulatório (AIR), cujo desenvolvimento é de responsabilidade da autoridade reguladora, através do Planejamento Estratégico ou quando da implementação de novo regulamento ou reavaliação de regulamento já existente. A análise a posteriori consiste na avaliação do cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos, com base nos seus impactos sociais e econômicos. 1.4 Compete à 3ª CCR incentivar a agência na elaboração da AIR, por ser instrumento importante na regulação moderna, e na busca de melhoria das práticas regulatórias. Da sua parte, a 3ª CCR deverá compreender esse instrumento em profundidade, a fim de realizar eficientemente a sua missão, seja na avaliação a priori ou a posteriori. É entendimento da Câmara que a análise de custo e benefício dos atos mais relevantes da regulação é o caminho para uma atuação mais eficiente das agências, maximizando, em longo prazo, a alocação de recursos e promovendo maior bem-estar para a sociedade. Para cada modo de transporte podemos tratar separadamente: 1.4.1 Infraestrutura Qual a política governamental para a infraestrutura? Que critérios devem ser aplicados Ao citar este documento, favor indicar as referências em epígrafe e a fonte. 3ª CCR/MPF 2011 1 de 8
para a conservação, manutenção e/ou construção de novas infraestruturas? Qual o orçamento reservado? Como identificar e como medir resultados da aplicação dos recursos públicos? Como reduzir a participação pública na administração aeroportuária? Como promover a aplicação de recursos privados na infraestrutura aeroportuária? 1.4.2 Operação Raramente um deslocamento é unimodal (exceto o modal rodoviário), em geral o transporte de cargas e de pessoas é multimodal, de modo que a integração entre os modais é fundamental. A integração entre os modais ocorre nos terminais, principalmente portos e aeroportos, temas de estudo da nossa agenda. Funções de operações para segurança do sistema ( safety/security ) na administração aeroportuária e em aeronavegabilidade tem relevância para a autoridade regulatória da ANAC. 1.4.3 Regulação A atuação das agências reguladoras atende aos interesses econômicos do país, permite a concorrência, atende aos interesses da sociedade? Quais os níveis de segurança operacional ( safety ) dos passageiros e cargas, e a segurança contra atos ilícitos ( security )? Como mensurar a qualidade dos serviços? Há estímulo à inovação, ao desenvolvimento de novas tecnologias e à gestão dos sistemas de transporte? Como está a fiscalização? Existe um sistema de informação capaz de auxiliar o acompanhamento das operações e ações das agências? Há integração com as questões ambientais? Como avaliar os resultados das políticas públicas dos modais de transporte? 1.5 Para direcionar a atuação da Câmara, foram estabelecidos os seguintes critérios de avaliação dos impactos das políticas públicas relacionadas ao setor e da atuação das agências reguladoras: 1.5.1 Fomento à Concorrência: incentivo à criação de ambientes competitivos. Deve acontecer de modo a eliminar barreiras que impeçam a participação de empresas prestadoras de serviços de transporte no mercado, além da fiscalização de condutas como medida de prevenção a atitudes predatórias. O cenário de competição gera vários benefícios ao consumidor, como preço menor e qualidade maior, além da possibilidade de ampliação da oferta de serviços. Assim, a promoção à competição é importante na medida em que é considerada uma das principais causas de melhora no serviços prestados ao consumidor. 1.5.2 Universalização: A universalização consiste em tornar disponível o acesso ao transporte por qualquer pessoa dentro do território brasileiro. 1.5.3 Qualidade do serviço: no critério de qualidade do serviço, devem ser observados fatores como o atendimento aos usuários, a eficiência e qualificação técnica dos agentes e servidores públicos, a estrutura e os equipamentos operacionais explorados, fatores esses que incidem no nível de satisfação da sociedade. 1.5.4 Modicidade tarifária: a modicidade tarifária define que o serviço de transporte deve ser ofertado a preço justo, de forma que consiga cobrir todos os custos e remunerar 2 de 8
adequadamente o ofertante, evitando lucros excessivos. 2 REALIZAÇÕES E DIFICULDADES ENFRENTADAS 2.1 O setor de transporte aéreo pode ser considerado como importante ferramenta para o desenvolvimento e crescimento sustentado do País. Realiza papel fundamental na integração nacional (turismo, transporte de pessoas e distribuição de cargas), além de promover a inserção internacional do País em termos de fluxos comerciais e culturais. Segundo dados do BNDES 1, entre 2003 e 2010, o transporte aéreo no Brasil cresceu 13,5% ao ano, enquanto a aviação civil mundial evoluiu apenas 5,2%. 2.2 Em 2010, o crescimento aeroviário no País foi de 23,5%, o que tornou o Brasil um dos países emergentes com maior potencial de desenvolvimento do transporte aéreo, em virtude de uma conjugação favorável de fatores, segundo estudo do IPEA 2 : i) dimensão continental do território; ii) alta mobilidade geográfica e social da sua população; iii) acelerado deslocamento das fronteiras econômicas; iv) inserção competitiva nos mercados globais em vasta gama de bens e serviços; e v) estabilidade monetária no longo prazo e o consequente aumento persistente do poder aquisitivo dos consumidores. Note-se que o que torna o país atraente para investimentos no setor é o fato da pujança do mercado brasileiro abranger, praticamente da mesma forma, o transporte aéreo em todos os seus níveis, ou seja, internacional, doméstico, regional, táxi aéreo, assim como as aviações geral e executiva. 2.3 Ainda segundo o IPEA, o crescimento do setor não foi acompanhado por: i) adequado planejamento de longo prazo para o sistema de aviação civil como um todo; ii) políticas públicas consistentes; iii) marco legal e regulador mais condizente com o novo ambiente competitivo; iv) superação das notórias deficiências nas infraestruturas aeroportuária e aeronáutica; v) ausência de definição clara de estratégias para a aviação brasileira nos próximos 30 ano; vi) ausência de políticas e regras de regulação econômica que balizem a evolução dos mercados internacional, doméstico e regional. 3 - CONSTRUINDO A AGENDA SETORIAL 3.1 A agenda setorial tem o objetivo de priorizar diretrizes gerais a serem seguidas pela 3ª CCR durante o ano de 2012, definir uma pauta de atuação e acompanhamento visando a uma atuação mais significativa e eficiente da câmara no setor de transporte aéreo, bem como ao monitoramento mais ativo da agência reguladora (ANAC), tanto em seu aspecto institucional quanto regulatório. 3.2 A agenda setorial está organizada em dois grupos. O primeiro é composto por temas relacionados ao bom funcionamento do setor de transporte aéreo, ou seja, são temas gerais referentes ao acompanhamento e implementação dos regulamentos e resoluções 1 Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil, 1ª Edição, RJ, 2010 2 Comunicado IPEA nº 53 3 de 8
da ANAC (operacionalização do setor). O segundo grupo é composto por temas relativos ao bom funcionamento da própria agência (estrutura organizacional e administrativa). 3.3 A Agenda Setorial não visa a explicitar o posicionamento da 3ª CCR em relação a esses tópicos. O objetivo é, principalmente, delimitar as áreas prioritárias de sua atuação nos próximos meses e orientar a atividade de monitoramento. Com isso, a 3ª CCR busca participar e contribuir mais ativamente no monitoramento das políticas públicas no setor de transporte aéreo. 3.4 O desdobramento da agenda setorial reflete-se na elaboração de Projetos, conforme previsto na Portaria 734/MPF, ou em realizações de atividades contínuas de Acompanhamento e Monitoramento A&M 3.5 Considerações para o bom funcionamento da agência reguladora ANAC Quanto às questões institucionais, cabe verificar os aspectos relacionados à estrutura organizacional e governança das agências, observando principalmente os processos decisórios, planejamento estratégico, sistemas de informação, logística, acessibilidade dos dados pela sociedade, audiências e consultas públicas, com base nos princípios da transparência, publicidade, e eficiência. Especial importância para o ambiente organizacional deve ser atribuída às atividades de gestão de pessoas. Principais projetos relacionados à boa atuação da agência e a melhorias em seu funcionamento: 3.5.1 Fiscalização 3.5.1.1 Um subprojeto ou uma atividade contínua relacionada à organização da agência que influi de forma contundente em todos os subprojetos referentes ao bom funcionamento do setor de transportes é a fiscalização realizada pela ANAC do cumprimento, por parte das concessionárias, das determinações e resoluções da agência. Esse poder de fiscalização está diretamente relacionado com a própria credibilidade da ANAC. Caso não ocorra uma fiscalização vista como adequada pelos outros entes do setor, as determinações e resoluções terão pouco ou nenhum efeito. 3.5.1.2 Acompanhamento e monitoramento de dados sobre a fiscalização e apuração de infrações e aplicação de penalidades. 3.5.2 Transparência Em respeito ao princípio da publicidade que deve estar presente em todos os atos da administração pública, esta 3ª CCR estimula a disponibilização dos dados das agências, preferencialmente, nos respectivos sítios eletrônicos por meio de internet ou intranet. Um dos indicadores da maturidade gerencial da agência reguladora reflete-se na aplicação de banco de dados estruturados para tratamento da informação do ambiente regulado, inclusive a aplicação de informações georreferenciadas. Entre os sistemas de informações gerenciais, a ANAC mantém um sistema para homologação de aeródromos, denominado Sistema de Informações da Gestão de Infraestrutura Aeroportuária SISGIA. Verifica-se a importância dos órgãos de controle participarem do conhecimento de dados e informações das fiscalizações aeroportuárias realizadas pelos especialistas Inspetores de Aviação Civil INSPACs. 4 de 8
3.5.3 Apuração de Infrações e Aplicação de Penalidade Além da fiscalização propriamente dita, é crucial que a agência possua mecanismos adequados de punição, observados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Este subprojeto consiste em acompanhar o aprimoramento do processo administrativo sancionador da ANAC, visando a garantir celeridade, objetividade e transparência na aplicação de penalidades pela agência. Para isso, é preciso efetuar cruzamento dos dados de fiscalização e de penalidades. Para ganhos em eficiência gerencial, necessita-se de relatórios gerenciais, apresentados com agilidade de forma analítica ou sintética, para avaliação de resultados da atividade de fiscalização. A modernização dessa atividade também, envolve aplicação de tecnologia da informação e comunicação. 3.5.4 Acompanhamento de processos em trâmite na agência via internet Introduzir no endereço eletrônico da ANAC link para acompanhamento eletrônico de processo em trâmite na agência, nos moldes do disponibilizado pelo CADE. 3.6 Sistemas de Informações Técnicas e Gerenciais da ANAC Os sistemas de informações estão entre os instrumentos da condução das políticas públicas. Devem ser, portanto, um conjunto de ferramentas e técnicas relevantes para promover a qualidade das decisões de cunho técnico, fundamentadas em dados e informações que representam da forma mais realística e substanciada os problemas enfrentados pela agencia reguladora. As análises de dados e informações possibilitam a geração do conhecimento institucional necessário às atividades de regulação, possibilitando um ambiente especializado de insulamento burocrático para apoiar também decisões políticas na administração direta, fundamentando-se no conhecimento técnico dos problemas. As atividades de tratamento das informações de cunho técnico e gerencial devem ser consideradas atividades finalísticas da agência, evitando contrações de servidores terceirizados ou empresas de Tecnologia da Informação e comunicação - TIC com domínio sobre a armazenagem e o tratamento de informações sobre o negócio da instituição. Verifica-se também a necessidade de utilização corporativa de sistemas informáticos e de banco de dados estruturados em padrões estabelecidos nos planos de informática da instituição. Interessa à 3ª CCR a qualidade dos dados e informações utilizados pela ANAC para tomada de decisões, que podem ser apresentados por meio de: Informações Gerenciais Informações Técnicas Sistemas de Informações Geográficas SIG Banco de dados tabulares/corporativos do sistema da aviação civil 3.7 O conteúdo das informações e o conhecimento dos modelos de dados de interesse do MPF serão definidos no desenvolvimento do projeto para avaliação dos sistemas de informações técnicas e gerenciais. Esse projeto deverá estar em sintonia com as atividades de auditorias operacionais do TCU. 3.8 As ferramentas de informações georreferenciadas têm mostrado eficiência na gestão dos dados espaciais de instituições públicas. Algumas agências reguladoras (ANA, ANEEL) criaram carreiras de especialistas em regulação para tratar da área de geoprocessamento. O geoprocessamento é um conjunto de tecnologias, ferramentas e técnicas que abrangem 5 de 8
áreas de sensoriamento remoto, cartografia e Sistemas de Informações Geográficas - SIG. Esses sistemas SIG têm recursos tanto de consulta como análises espaciais, podendo integrar outras informações de dados tabulares disponíveis na ANAC ou gerados por outras instituições. A ANAC não possui em seus quadros especialistas com atuação específica no assunto. Deve-se levar em conta que grande parte das informações tratadas pelos especialistas das agências reguladoras possuem a componente espacial como fator relevante. Na ANAC, informações sobre o zoneamento aeroportuário, pistas de pouso, taxiamento, áreas de segurança, sinalizações, cone de aproximação, aerovias, torre de controle, equipamentos para aeronavegabilidade, terminais de passageiros TPS, estacionamentos, posicionamento regional dos aeródromos, espaços para novos aeródromos, malhas aeroviárias, tráfego aéreo, posicionamento dos polos urbanos e centros de demanda, entre muitas outras informações associadas à componente espacial, têm relevância para a ANAC cumprir sua função institucional de realizar estudos especializados sobre a regulação técnica e regulação econômica. Essas informações espaciais também são úteis nas atividades de fiscalização e homologação de aeródromos. Interessa à 3ª CCR conhecer o processo decisório no que tange à qualidade das informações utilizadas, a abrangência dos temas utilizados nos estudos, o nível de profundidade técnica alcançado nas análises, o tratamento de dados e informações, e os modelos aplicados nas tomadas de decisões para a regulação técnica e econômica. 3.9 Ouvidoria Embora a diretoria deva ter livre acesso às informações da Ouvidoria, não pode deter controle sobre esta, que deve manter-se autônoma e independente a fim de cumprir suas atribuições. As atividades da Ouvidoria devem ser bem divulgadas, e seus relatórios devem ser transparentes e de boa qualidade, de forma a servir de base para formação da opinião pública sobre o trabalho da agência. Recursos de tecnologia da informação e comunicação podem agilizar o tratamento e a comunicação de dados e informações. 4 AÇÕES PRIORITÁRIAS EM ACOMPANHAMENTO E MONITORAMENTO - A&M 4.1 Acompanhamento do processo de concessão de aeroportos A Administração Pública, visando a melhorar a eficiência e o aumento dos investimentos em infraestrutura dos aeroportos, irá conceder a administração destes ao setor privado. A atenção da 3ª CCR se concentrará nos editais de concessão quanto aos aspectos da concorrência, modicidade tarifária, investimentos, qualidade do serviço e segurança. O acompanhamento das concessões dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília serão uma ação de A&M. 4.2 Acompanhamento e avaliação da política setorial elaborada na Secretaria Especial de Aviação Civil - SAC. A Secretaria foi criada no início do ano de 2011 com o objetivo de desenvolver o setor de aviação civil por meio da formulação, coordenação e supervisão de políticas, bem como formular e implantar o planejamento estratégico, coordenar os órgãos e entidades do sistema de aviação civil, entre outros. 4.2.1Governança organizacional do setor de aviação civil 6 de 8
4.2.2 Formulação e implementação das políticas públicas 4.2.3 Plano Aeroviário Nacional PAN 4.2.4 Plano Geral de Outorgas 4.3 Pugnar pela integração dos modais de transportes mediante interação do Ministério dos Transportes e Ministério da Justiça, no que tange aos seguintes aspectos: 4.3.1 Compatibilização ao Plano Nacional de Logística de Transportes PNLT 4.3.2 Políticas de integração do modal aéreo aos outros modais 4.3.3 Políticas para o desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária 4.4 Pugnar pela fiscalização eficaz da ANAC sobre a Infraero (administradora da infraestrutura dos maiores aeroportos e aeródromos e operadora de torres em alguns aeroportos) focalizando os seguintes aspectos: 4.4.1 Capacitação dos quadros funcionais 4.4.2 Modernização dos equipamentos de controle de tráfego aéreo 4.4.3 Níveis qualitativos dos controles operacionais dos processos de aeronavegabilidade 4.5 Pugnar pela definição das atuações entre ANAC e CENIPA/DECEA a fim de aprimorar abordagens das questões relacionadas ao controle do espaço aéreo, especialmente na questão da segurança da prestação do serviço, tendo em conta os seguintes aspectos: 4.5.1 Distância de operação das aeronaves, quando da aproximação dos aeroportos 4.5.2 Aderência aos padrões internacionais de controle do espaço aéreo 4.5.3 Níveis qualitativos e quantitativos de acidentes e incidentes 4.6 Pugnar pelo aprimoramento de critérios técnico-econômicos aplicados ao processo decisório da ANAC, quanto à: 4.6.1 Distribuição dos slots 4.6.2 Mudança do controle acionário das concessionárias 4.6.3 Observação da reação do mercado às medidas decisórias do regulador Análise de Impactos Regulatórios- AIR 4.6.4 Desenvolvimento da aviação regional / Cartel 4.6.5 Maior abertura à exploração do mercado de aviação fretada 4.7 Sistemas de Informações 4.7.1 Monitoramento qualitativo de sistemas de informações da ANAC 5 PROPOSTAS DE PROJETO NO SUBSETOR INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA 5.1 Níveis de utilização dos aeródromos e dos transportes aeroviários 5.1.1 Metodologias aplicadas aos estudos e ao monitoramento do sistema aeroportuário pela ANAC 5.1.2 Indicadores de desempenho 5.1.3 Qualidade das informações da infraestrutura aeroportuária 5.2 Consolidação Temática dos Atos Regulatórios 7 de 8
7 - METODOLOGIA 7.1 O monitoramento dos projeto/subprojetos será realizado com o auxílio da Equipe Técnica de Transportes e Portos (Etec 3), a partir da análise dos possíveis impactos concorrenciais da proposta de resolução, bem como dos possíveis impactos regulatórios. As análises de impactos regulatórios das agências serão realizadas caso a caso, partindo do conteúdo já existente e/ou das inovações introduzidas pelo regulamento. Quanto aos impactos concorrenciais, a 3ª CCR utilizará a metodologia desenvolvida pela OCDE 3, que consiste na análise de três aspectos básicos: i) limitação na concorrência entre empresas; ii) limitação no número ou variedade de fornecedores; e iii) diminuição do incentivo à competição. 7.2 Os temas propostos serão acompanhados por meio de reuniões e encontros de trabalho. Quanto aos assuntos que precisam de maior conhecimento, a 3ªCCR buscará participar de cursos de capacitação, procurar auxílio e material de pesquisas junto a universidades, bem como a ajuda da própria agência para o entendimento de procedimentos, metodologias e práticas a adotar. 7.3 Deverão ser formalizados GAEs para realização das ações de A&M e projetos. É imprescindível no planejamento e no monitoramento (atuação preventiva e concomitante) a participação do Grupo de Trabalho 4 do setor (GT-Transportes), não somente para estudo e avaliação dos aspectos estritamente legais, mas para dar mais consistência às metas do apoio técnico. Com isso, em caso de averiguação de irregularidade, será possível fornecer aos ofícios (procuradores da República) apoio e material em relação ao assunto específico. 7.5 A comunicação da agenda facilita a 3ª CCR contribuir mais ativamente nos debates prioritários desse setor, tanto na fase da elaboração quanto na fase de implementação das políticas públicas apresentadas pelo Governo Federal. Equipe responsável: Antonio Fonseca Roberto Teixeira Alves Silvia Cardoso Mauro Melo Graziela Bandeira Magalhães 3 OCDE (2007). Guia de Avaliação da Concorrência. Versão 1.0 Disponível em: http://www.oecd.org/dataoecd/15/43/3968119.pdf, acessado em 21/11/2011. 4 A 3ª CCR conta com Grupos de Trabalho, de atuação permanente, formados só por membros que se ocupam de discussão geral e preventiva dos problemas setoriais, e de Grupos de Ações Estratégicas (GAE s), criados com prazo e escopo definidos, formados por membros e pessoal de apoio (analistas periciais), para atacar aspecto pontual, geralmente de interesse de mais de um ofício. 8 de 8