Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial Abertura, Política Cambial e Comércio Exterior eiro Lições dos Anos 90 e Pontos de Uma Agenda Para a Próxima Década Agosto 2000 Versão Preliminar
Principais Conclusões e Sugestões...2 Introdução...6 1 - Convergência das Exportações eiras...12 2 O Dinamismo das Exportações e Importações eiras...19 3 O Comércio de Produtos de Maior Intensidade Tecnológica...26 4 Os Setores Com Vantagem e Desvantagem Comparativa...31 5 - O Comércio Intra-Setorial...34 6 Abertura e Exportação...37 7 Radiografia do Resultado Comercial...42 8 A Maxidesvalorização e o Ano de 1999...47 9 Pontos Para Uma Agenda de Política...54 Referências...59 Anexo...60 1
PRINCIPAIS CONCLUSÕES E SUGESTÕES Este é um estudo que dá seqüência a outros trabalhos do IEDI sobre o tema do setor externo brasileiro, com o objetivo de contribuir para uma política que auxilie o a exportar mais e melhor, prossiga na abertura de importações e gere um resultado de comércio exterior que permita financiar seu balanço de pagamentos. É convicção do IEDI que a mudança da política cambial em 1999 tem sido e será decisiva para reordenar o comércio exterior brasileiro, no qual até pouco tempo sobressaía a característica de conferir pouco incentivo às exportações, o que contrastava com o dinamismo que a abertura conferia às importações. Do ponto de vista do IEDI, o reequilíbrio deve ser promovido pelo lado das exportações e para isso é indispensável a vigência de uma taxa de câmbio não-penalizadora dos setores exportadores, o que tornou-se possível com a mudança da política cambial. São também indispensáveis outras providências, como na infra-estrutura de exportação, promoção de exportação de micro e pequenas empresas, desburocratização de procedimentos para exportação, política comercial voltada a abrir mercados a produtos brasileiros submetidos ao protecionismo no comércio mundial. Tem ocorrido inegáveis avanços nessas áreas, mas uma avaliação de resultados terá que aguardar um certo prazo de maturação das iniciativas, muitas delas recentes. Duas outras ações nos parecem urgentes. No campo tributário, a cada momento em que não se dá o desfecho do já extremamente prolongado processo de reforma tributária o comércio exterior sofre um revés. É preciso deixar claramente registrado que enquanto não retirarmos de fato e integralmente os impostos que recaem sobre as exportações, teremos uma incompleta e parcial política de exportação, seja ela qual for. A solução da questão tributária está na aprovação da Reforma Tributária nos moldes em que foi proposta pela Comissão de Reforma Tributária da Câmara dos Deputados. Uma solução de transição ou de urgência enquanto não há o desfecho da Reforma, é o estabelecimento para valer de um índice de desoneração das exportações equivalente a duas etapas de cobrança das contribuições PIS/COFINS/CPMF, resultando em um índice de desoneração médio de 8%. No financiamento interno e à exportação, a despeito dos avanços que também aqui devem ser reconhecidos, precisamos ampliar os recursos disponíveis, minorar seus custos, ampliar seus prazos e reafirmar, frente aos riscos de descontinuidade que se apresentam no momento, dois mecanismos fundamentais para as exportações brasileiras, sobretudo as de produtos manufaturados: o mecanismo de equalização de taxas de juros e o sistema de seguro de risco em operações entre países da ALADI, antes estruturado em torno ao antigo mecanismo do CCR, virtualmente extinto por recente medida do Banco Central. Restabelecidos esses mecanismos (ou encontrados substitutos que preencham os mesmos objetivos equalizar as condições de oferta de financiamento à exportação, entre exportadores brasileiros e de outros países, no primeiro caso, e segurar com custo adicional apenas marginal, o risco de operações no âmbito da ALADI, no segundo), o desafio para uma agenda de médio prazo (horizonte de três a 4 anos), estará em progredir na oferta de recursos para financiamento às exportações até triplicar o valor para financiamento atualmente disponível (equivalente a 0,6% do PIB). 2
No plano do financiamento das atividades internas, o que também condiciona a competitividade das exportações e, ainda, a competitividade do produto nacional frente ao importado este podendo contar, em geral, com financiamentos para produzir e vender em condições superiores ao produtor nacional, a solução do problema dos elevados custos domésticos é difícil e só virá com o tempo, mantida a linha de redução das taxas de juros básicas e das taxas cobradas pelo sistema financeiro. Uma agenda para o futuro próximo horizonte de 1 a 2 anos tem como balizamento uma taxa de juros básica de 7% em termos reais (11% nominal, considerando-se uma taxa de inflação em torna a 4%) e uma taxa para os financiamentos de curto prazo para tomadores preferenciais de 10%. Quanto às importações, o IEDI não vê necessidade de aumento de tarifas, posicionando-se, portanto, a favor de que as importações mantenham seus padrões e níveis atuais de abertura. Não vê, no entanto, oportunidade de redução de tarifas de importação de produtos industrializados, considerando que o grau de abertura dos mercados brasileiros é amplo, já que as barreiras não-tarifárias aplicadas ao produto importado são pequenas (e preponderantemente de procedência técnica) e que a tarifa média real de importação, correspondente a janeiro/junho de 2000, é de 7,5%, um nível de primeiro mundo. Reconhece os avanços no sistema de defesa comercial (mecanismos anti-dumpping, valoração aduaneira, etc), vendo necessidade de aperfeiçoamento no sistema de valoração aduaneira. Quanto à questão tributária, persistindo o impasse que vem prolongando a aprovação da Reforma Tributária, ou impondo-se uma solução transitória na qual os impostos cumulativos sejam mantidos ainda que por um período de tempo (3 anos, segundo a última proposta de Reforma encaminhada pelo governo), é necessário que seja aplicada às importações (como, na prática seria, caso fosse aprovada imediatamente a Reforma) uma contribuição, valendo o mesmo índice da desoneração das exportações. No horizonte da próxima década, portanto, o IEDI concebe um modelo de regulação do setor externo brasileiro em que vigoram baixas barreiras à importação, isonomia tributária e de financiamento entre produtos produzidos no exterior e a produção doméstica e um eficiente sistema de defesa comercial, o qual, sem constituir barreira efetiva à importação, presta-se à proteção contra a concorrência desleal e a sonegação de impostos. Nesse modelo, o câmbio é neutro (não é sobrevalorizado, nem subvalorizado), as exportações têm financiamento adequado, estão desburocratizadas e são processadas a baixo custo, não se exporta impostos e as micro e pequenas, além das grandes empresas, têm uma crescente vinculação e tradição de operação com o mercado externo. No plano internacional, o acordo de subsídios e medidas compensatórias da OMC é revisto abrindo mercados sobretudo de bens agrícolas hoje protegidos e subsidiados para os países em desenvolvimento; aos subsídios permitidos à tecnologia e meio ambiente, que se voltam aos interesses dos países mais desenvolvidos são acrescentados para os países em desenvolvimento, o apoio ao investimento e ao financiamento à exportação para a devida equalização de suas condições de competitividade de exportações em produtos industrializados com as economias desenvolvidas. Cabe observar que os desenvolvimentos acima preconizados nas políticas de importação e exportação não são inovadores, pois todos os países cujos setores externos têm alguma expressão na economia os adotam. Tampouco são políticas favorecedoras das exportações ou punitivas das importações, estando muito mais próximas do objetivo de assegurar isonomia entre um lado e outro, algo que muitos outros países líderes do comércio 3
mundial logram fazer, mas onde o deixa muito a desejar. Mesmo no âmbito da política comercial, o objetivo a ser perseguido é também o da isonomia, no caso entre as condições de acesso a mercados agrícolas e industrias, uma vez que as regras atuais não favorecem países como o. Por fim, são políticas caracteristicamente de corte horizontal (comum e geral a todos os setores de exportação e de importação) e, do ponto de vista do IEDI, uma política de comércio exterior deve adotar também uma perspectiva de complemento mediante políticas voltadas a objetivos ou setores específicos. Políticas direcionadas devem sempre ser datadas (pelo prazo estimado para que seja alcançado o objetivo proposto) e, sendo o caso, devem explicitamente estabelecer as contrapartidas ou os resultados a serem alcançados. Além disso, os objetivos e setores específicos, objetos da política, devem ser claramente indicados, assim como os motivos que justificaram sua seleção. Esses procedimentos visam evitar favorecimentos e maximizar objetivos, os quais devem sempre se situar acima de objetivos particulares ou mesmo setoriais para estarem submetidos exclusivamente aos interesses nacionais. Esses procedimentos nortearam o presente estudo, que indicou objetivos e segmentos específicos a serem objeto de políticas. Essas políticas, entendidas como complementares às demais cujas linhas de orientação já foram expostas, devem compor com prioridade uma agenda para o comércio exterior brasileiro para a próxima década. O objetivo é que contribuam para a qualidade e dinamismo ao comércio exterior, acrescentando ganhos aos que serão obtidos com a nova política cambial e as demais políticas sugeridas. São elas: 1) Um primeiro critério de política setorial poderia ser o diagnóstico e a análise dos setores de oportunidades perdidas que possam vir a ser dinamizados e através de que instrumentos e iniciativas. Justificativa: Constatou-se que entre a primeira e a segunda metade da década caiu pela metade a participação nas exportações brasileiras de setores classificados como muito dinâmicos no mercado mundial. Os muito dinâmicos representavam quase 1/5 das exportações brasileiras entre 1991 e 1994 e apenas 13% em 1994-98. Por outro lado, constatou-se que os setores de oportunidades perdidas (vale dizer, setores cuja demanda cresce no mercado mundial, mas a competitividade brasileira declina) representavam 1/3 das exportações brasileiras. 2) Maiores esforços de associação e coordenação entre a política de desenvolvimento tecnológico que tem recebido estímulos por parte do governo e a política de exportação. Justificativa: Os resultados do estudo apontaram um descompasso muito acentuado e não verificado em outros países (ao menos na magnitude encontrada para o setor exportador brasileiro) entre o que o país exporta em produtos de alta intensidade tecnológica, representando apenas 5% do valor total de exportação, e a média mundial (18%), sugerindo que há espaço para esforços na direção apontada. 3) Exame da viabilidade da substituição de importações (escala, capacitação técnica, interesse empresarial) em setores de importação de produtos de média-alta tecnologia. 4
Justificativa: Foi também registrado pelo estudo um descompasso muito acentuado em setores de média-alta tecnologia, desta feita, do lado das importações. As importações desses setores representam 33% das importações totais no caso brasileiro e apenas 19%, segundo o padrão mundial. Este fato, aliado à característica de ter o um mercado interno de dimensão apreciável, sugere a iniciativa proposta. 4) Avaliação da adoção de incentivos para fomentar as exportações dos setores de alto coeficiente de importação/produção. Justificativa: Constatou-se a baixa contribuição para as exportações brasileiras dos setores de alto coeficiente de importação/produção, setores estes considerados de elevado potencial competitivo, podendo contribuir com maior valor e qualidade nas exportações. 5) Aplicação de programas de incentivo (nos moldes da política para o setor de informática) para promover a substituição de importações em segmentos intensivos em tecnologia. Justificativa: O levantamento mostrou que a origem do elevado déficit dos setores de alto coeficiente de importação/produção está localizado em importações volumosas de segmentos intensivos em tecnologia (destacadamente, os setores eletroeletrônico, comunicações e bens de capital) e setores intensivos em capital (destacando-se a indústria química). Uma vez mais, a dimensão do mercado interno brasileiro autoriza levar em conta a possibilidade de substituição de importação. 6) Política específica, através de linhas especiais de financiamento (estas, prescindindo de juros subsidiados, mas com condições especiais de pagamento e prazo) para incentivar os investimentos dos setores intensivos em capital que apresentem atual ou potencial capacidade exportadora. Poderia contribuir muito para o objetivo de dinamizar investimentos e exportações o incentivo à reestruturação de empresas brasileiras abertura de capital e desenvolvimento de sistemas de gestão, descruzamento de participações e definição de focos de atuação, fusões de empresas. Este é um item da pauta da agenda do governo e do setor privado que, no entanto, deveria receber maior prioridade Justificativa: por serem intensivos em capital, o custo e as condições de obtenção de capital são decisivos para a decisão de investir desses setores que são deficitários em seu conjunto, mas que, em casos importantes, têm elevada propensão a exportar. 7) Políticas para aprofundar o envolvimento, via exportações, das empresas brasileiras com o mercado externo. Justificativa: Os dados do levantamento mostraram que os setores de mais alto coeficiente de abertura (relação exportação/produção), têm elevada expressão na exportação total do país (mais de 2/3 do total), nas exportações dos setores com competitividade (63%) e nos setores com vantagem comparativa (69%). Cabe ressaltar que, ao longo dos anos 90, até mesmo os setores de mais alto coeficiente de abertura, passaram da condição de geradores de (expressivo) superávit para a de setores deficitários no balanço comercial. A mudança da política cambial já tem favorecido o objetivo de estreitar laços das empresas brasileiras com o exterior, mas é necessário desenvolver ou intensificar outras políticas (aprofundar o apoio à exportação de micro, pequenas e médias empresas, favorecer alianças estratégicas, conceder financiamentos em bases especiais não precisam ser subsidiados para setores de mais alto coeficiente de exportação) e assegurar regularidade nessas políticas. 5
INTRODUÇÃO Os dados básicos utilizados no estudo são os dados de exportação (valor FOB) e importação (valor CIF) 1 de mercadorias reunidos pelas Nações Unidas, desagregados em grupos setoriais (3 dígitos) de acordo com a classificação SITC (Standard International Trade Classification) Revisão 2, englobando 237 grupos setoriais. Como em outros trabalhos do IEDI, foram selecionados países para efeito de comparação com os resultados para o. São países a respeito dos quais o Instituto vem acompanhando suas políticas não apenas de comércio exterior, mas também suas políticas industriais ou de promoção do desenvolvimento. 2 São eles: EUA, Japão, Alemanha, França, Inglaterra, Itália, Espanha, Coréia, Índia, México, Argentina, Malásia e Chile. Ao todo, o trabalho apresenta informações sobre 14 países (incluindo o ), além de dados para o mundo. Para cada um desses países, os dados são referentes às suas relações com o resto do mundo. O estudo apoiou-se em dados para três anos, 1991,1994 e 1998, permitindo comparar as informações relativas a exportações, importações e resultado comercial de:! 1994, tendo como base de referência o ano de 1991;! 1998, tendo como base de referência o ano de 1994. São, portanto, dois subperíodos: 1991-94 e 1994-98. São apresentados dados para o referentes a 1999 para que possamos comentar preliminarmente os resultados desse ano tão particular. Igualmente para um propósito específico o cruzamento entre os dados da fonte utilizada e os coeficientes de importação/produção e exportação/produção são apresentados dados referentes a para os anos de 1989, 1994 e 1998. Convém observar que para a Índia não há informações para 1998, utilizando-se em substituição dados para 1997. A outra observação é que os dados de exportação de mundo para 1998 foram estimados com base no crescimento entre 1997 e 1998 das importações dos países desenvolvidos da seleção de países do presente estudo (EUA, Japão, Alemanha, França, Inglaterra, Itália, Espanha e Coréia). Cabe destacar as características de cada subperíodo que justificam sua seleção. 1991-94 É um período no qual a economia brasileira se recuperara do pior da recessão de 1990-91 provocada pelo Plano Collor. Podemos considerar que vigorou nesse período uma taxa de câmbio favorável às exportações, após as fortes oscilações ocorridas durante (valorização) e após (desvalorização) o referido Plano (ver o gráfico a seguir). A forte valorização verificada no início da execução do Plano Real (logo após a introdução da nova 1 Os valores CIF incluem transporte e seguro das mercadorias. O registro de importações pelos seus valores CIF resulta em que os agregados de importação e de saldo/déficit comercial aqui apresentados, por exemplo, para o, acusem uma diferença com relação aos dados da balança comercial brasileira normalmente divulgados (e que seguem o critério de registro pelos valores FOB, que não incluem os referidos gastos de transporte e seguro). 2 Ver IEDI, 1988 e IEDI, 2000. 6
moeda, em julho de 1994) somente afetaria mais profundamente o comércio exterior brasileiro a partir do ano seguinte. Nesse período também caminhara a abertura de importações iniciada em 1990, com a redução de tarifas e remoção de barreiras não-tarifárias, o que aliado ao retorno dos fluxos de financiamento externo à economia brasileira, conferiu um significativo impulso às importações. Trata-se, portanto, de um período em que se apresentavam fatores de relativo estímulo às exportações (câmbio) e às importações (abertura). Crescimento Médio Anual - Em % Exportação Importação Mundo 1991/98 6,5 7,1 15,2 1991/94 7,2 11,4 16,2 1994/98 6,0 4,1 14,4 1994-98 Nesse segundo período, inverte-se dramaticamente o sinal da taxa de câmbio, que, em função de uma forte sobrevalorização, passa a operar como desestímulo às exportações e soma-se aos incentivos da abertura (que, do ponto de vista tarifário, teve prosseguimento até a crise da Ásia), do financiamento externo (ainda mais abundante do que no período anterior) e do crescimento econômico (impulsionado nos primeiros anos do Plano Real) sobre as importações. Portanto, é um período de forte desestímulo às exportações devido, principalmente, à taxa de câmbio sobrevalorizada e, por variados fatores (o câmbio, a abertura e as facilidades de financiamento), de forte estímulo às importações. São conhecidos os efeitos dos fatores assinalados particularmente os referentes à taxa de câmbio e abertura de importações sobre os fluxos de exportação, importação e resultado comercial brasileiros, este último revertendo rápida e dramaticamente seu sinal: de volumoso superávit para grande déficit. Com base nas informações da fonte utilizada nesse estudo, os dados abaixo mostram a evolução dos valores de exportação e importação para os períodos considerados. Como os dados evidenciam, o período 1991-94 é propriamente um período de abertura, esta entendida como uma maior vinculação e exposição das importações e exportações (e não somente as primeiras) de um país aos fluxos do comércio mundial. Ao lado de um crescimento muito acentuado das importações motivado pelo rebaixamento dos instrumentos de proteção até então existentes, nesse período as exportações também crescem expressivamente (embora a uma taxa inferior à das importações), superando a média mundial. No período seguinte, perde-se o duplo sentido da abertura. As importações continuam a acusar forte expansão (que incide agora sobre uma base mais expressiva), mas os desestímulos às exportações as fazem crescer muito menos do que no período anterior e abaixo da média mundial. Crescimento Médio Anual - Em % Exportação Importação Mundo 1991/98 6,5 7,1 15,2 1994/91 7,2 11,4 16,2 1994/98 6,0 4,1 14,4 7
Como já se observou, os dados básicos foram processados a 3 dígitos, em um total de 237 grupos setoriais. São apresentados, no entanto, segundo agregações estabelecidas de acordo com diversos procedimentos descritos a seguir. 3 Classificação Por Capítulo da SITC (1 dígito) Os valores de exportação e importação dos 237 grupos setoriais a 3 dígitos de acordo com a classificação da SITC foram agregados pela classificação a 1 dígito (Capítulo da SITC). Os capítulos são os seguintes: 0 Alimentos 1 Bebidas e Fumo 2 Matérias-Primas, Exclusive Combustíveis 3 Combustíveis 4 Óleos e Gorduras 5 Produtos Químicos 6 Manufaturas por Tipo de Material 7 Maquinaria e Material de Transporte 8 Artigos Manufaturados Diversos 9 Outros A agregação de Manufaturas, por vezes utilizadas nas tabelas e gráficos, corresponde aos capítulos 5 a 8. Ganho e Perda de Competitividade; Demanda Mundial Crescente e Decrescente 4 Os dados foram agregados de acordo com as categorias acima, cujo significado pode ser assim resumido:! considera-se que em um certo período um determinado setor de exportação de um país obteve ganho de competitividade (perda de competitividade) em relação aos demais fornecedores, se aumentou (diminuiu) o seu market share no contexto do mercado considerado (no caso, o mercado mundial desse mesmo setor).! um determinado setor é de demanda crescente ( demanda decrescente ) se, em um determinado período, aumentou (diminuiu) sua participação no total (todos os setores) do comércio mundial. Setores Ótimos, Oportunidades Perdidas, Setores em Declínio e Setores em Retrocesso Combinando as possibilidades das duas classificações acima, é possível estabelecer um critério de convergência das exportações de um país à dinâmica das exportações mundiais (critério de setores ótimos, oportunidades perdidas, setores em retrocesso e setores em declínio ). 3 No IEDI estão disponíveis os dados completos e desagregados para os períodos cobertos e para todos os países da seleção. 4 Maiores detalhes e formalização das definições desta e da próxima seção podem ser encontrados em Bauman e Neves, 1998 e em vários outros autores que adotaram a metodologia, como Mandeng, O, 1991 e Fajnzyberg, F., 1991. 8
! Ganho de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda crescente. Os setores nessa situação formam os setores ótimos de exportação desse país.! Perda de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda crescente. É uma oportunidade perdida.! Ganho de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda decrescente. É um setor em declínio.! Perda de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda decrescente. É um setor em retrocesso Setores Muito Dinâmicos, Dinâmicos, Intermediários, Em Regressão e Em Decadência Adotou-se a classificação dos grupos setoriais pelo dinamismo desses grupos no comércio mundial, segundo a hierarquia de muito dinâmicos, dinâmicos, intermediários, em regressão e em decadência. 5 As exportações e importações foram classificadas de acordo com esse critério, cujos detalhes encontram-se no quadro abaixo. Um setor classificado como muito dinâmico (MD) no período 1994-98, por exemplo, significa que as exportações (importações) mundiais desse setor nesse período cresceram mais do que 8% em média. Portanto, um setor é classificado como muito dinâmico não devido ao desempenho de suas exportações considerando um determinado país, mas pelo seu desempenho no comércio mundial no período em foco. O objetivo desta classificação é observar o desempenho de setores considerando os casos limites de crescimento muito acima da média e os de crescimento bem inferior à média. Evidentemente, há arbitrariedade na classificação dos setores segundo a hierarquia acima, que é tanto maior quanto maiores as diferenças de crescimento do comércio mundial nos períodos considerados. Por isso, para cada subperíodo foram estabelecidas faixas de crescimento correspondentes às médias globais. Grupos Setoriais Crescimento Médio Crescimento Médio Crescimento Médio entre 1991-98 (%) entre 1991-94 (%) entre 1994-98 (%) MD Muito Dinâmicos superior a 8,5 superior a 9 superior a 8 D Dinâmicos 6,5 a 8,5 7 a 9 6 a 8 I Intermediários 4,5 a (menos de) 6,5 5 a (menos de) 7 4 a (menos de) 6 R Em Regressão 2,5 a (menos de) 4,5 3 a (menos de) 5 2 a (menos de) 4 DE Em Decadência inferior a 2,5 inferior a 3 inferior a 2 Média do Período 6,5 7,2 6,0 Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica Os valores de exportação e importação foram classificados pela hierarquia dos produtos industriais segundo a sua intensidade tecnológica, uma metodologia que foi desenvolvida pela OCDE. Os setores são hierarquizados (de acordo com os gastos em P&D 5 Ver Machado, João Bosco e Markwald, Ricardo, 1997. Tanto quanto no citado estudo, o crescimento das exportações foi calculado em valores correntes, o que causa distorções, conforme apontam os autores. (Ver também Xavier, 2000). 9
em proporção à produção e ao valor adicionado de cada setor) em setores de produtos de baixa, média-baixa, média-alta e alta intensidade tecnológica. Para efeito desse trabalho, foram destacados os grupos setoriais classificados como de intensidade tecnológica Alta (A) e Média-Alta (MA). Em muitas situações, os setores foram agregados na categoria intensidade tecnológica Alta e Média-Alta (A/MA). A agregação intensidade tecnológica Não Alta e Média-Alta (Não A/MA), também freqüentemente utilizada, corresponde, naturalmente, aos demais setores não classificados como de alta e média-alta intensidade tecnológica. Setores Com Vantagem (V) e Desvantagem (D) Comparativa O Indicador de Contribuição ao Saldo (CS) A Contribuição ao Saldo (CS) é um indicador que o Centro de Estudos Prospectivos em Informações Internacionais (C.E.P.I.I.) da França desenvolveu ao longo da década de 80, baseado em saldos comerciais e não apenas em exportações, como no conceito mais tradicional de indicador de vantagem comparativa. Para um determinado país, os setores com vantagem comparativa (V) são aqueles com indicador CS positivo (CS>0). Caso contrário, acusando CS negativo, são setores com desvantagem comparativa (D). Na versão mais simples aqui utilizada 6, o indicador CS, calculado para cada grupo setorial de um determinado país, resulta da diferença entre dois termos (ambos normalizados pelo PIB do país em questão):! o saldo efetivo do setor; e! um saldo neutro ou saldo teórico, este definido como o saldo que ocorreria caso a participação de cada grupo setorial no saldo comercial do país fosse equivalente à sua participação no fluxo do comércio desse país (suas exportações mais importações). O valor de CS será positivo (negativo) se o saldo efetivo for maior (menor) do que o saldo neutro. 7 Índice de Comércio Intra-Setorial São apresentados os índices de comércio intra-setorial (ICI) do e dos demais países da seleção em suas respectivas relações comerciais com o resto do mundo. O índice 8 avalia a participação relativa (em %) do intercâmbio do tipo intra-setorial (ou seja, de produtos da mesma classificação setorial) no fluxo de comércio de um determinado setor de um determinado país. 6 Utilizada também em vários outros trabalhos, como Lafay, 1990 (que desenvolveu o indicador), Nonnenberg, 1995 e Xavier, 2000. Desses trabalhos foram extraídos os comentários a seguir. 7 A expressão do indicador CS é: CS = 1000/PIBi * {( Xki - Mki ) {[(Xki + Mki)/(Xi + Mi)] * (Xi - Mi)}} onde: Xki e Mki são respectivamente as exportações e importações do setor k efetuadas pelo país i. Xi e Mi são respectivamente as exportações e importações totais do país i. PIB é o Produto Interno Bruto do país i. 10
Setores de Alto Coeficiente Importação/Produção (Coeficiente de Penetração) e Exportação/Produção (Coeficiente de Abertura) Para os anos de 1989, 1994 e 1998 e exclusivamente para o, os dados foram agregados segundo a classificação acima, de acordo com os seguintes procedimentos: Os setores de alto coeficiente importação/produção (ou de alto coeficiente exportação/produção ) são aqueles com coeficiente de importação/produção (exportação/produção) em 1994 e 1998 superior à média de seu grupo (grupo por intensidade de fator) ou superior nesses mesmos anos à média da indústria. Alguns poucos casos foram considerados como alto coeficiente importação/produção (ou alto coeficiente exportação/produção ) devido à proximidade com a média do grupo ou à média global e à muito expressiva variação do coeficiente registrada no período 1989-98. Os dados básicos utilizados para a classificação são de Mesquita (1999), inclusive a classificação dos setores de acordo com a intensidade de fatores. Como os coeficientes de penetração e de abertura foram calculados pelo autor segundo os setores da matriz de insumoproduto, foi necessário compatibilizar os 237 grupos setoriais da SITC com os setores-matriz com que o autor trabalha. Para tanto, foi adotada a metodologia apresentada por Bauman e Neves (1998). Nessa metodologia, os grupos setoriais da SITC a 3 dígitos foram classificados de acordo com os setores-matriz, tornando possível compatibilizar as duas bases de dados. 8 Foi utilizado o índice de Grubel-Lloyd (Ver Baumann, 1998), definido como: CII = [1 ( Xki Mki ) / (Xki + Mki)] * 100 Onde: Xki Mki é o módulo do valor do saldo comercial do setor k do país i. (Xki + Mki) é o fluxo total (exportação mais importação) de comércio do setor k do país i. 11
1 CONVERGÊNCIA DAS EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS Perda e Ganho de Competitividade das Exportações / Setores de Demanda Crescente e Decrescente no Comércio Mundial Os dados não deixam margem a dúvidas de que ocorreu um grave retrocesso nas exportações brasileiras entre os períodos 1991-94 e 1994-98. As evidências são listadas a seguir. Em termos de ganho/perda de competitividade dos produtos nacionais, os resultados entre um período e outro são:! caiu de 128 para 99 o número de produtos nos quais o obteve ganho de competitividade; em contrapartida, aumentou de 76 para 129 o número de setores com perda de competitividade;! os setores com ganho de competitividade respondiam por 61% da exportação total no período 1991-94, reduzindo essa participação para 52% em 1994-98. 9 Setores Com Ganho e Perda de Competitividade no Comércio Mundial Ganho Perda Ganho Perda Ganho Perda 1991/94 1994/98 1991/98 No. Setores 128 76 99 129 114 90 % da Exportação 61 39 52 48 60 40 O contraste com outros países é gritante. O padrão brasileiro de retrocesso no período 1994-98 só se verificou em países asiáticos (Japão e Malásia) que enfrentaram crise em 1997/98. Em termos de setores de demanda crescente/decrescente no comércio mundial, os resultados entre um período e outro são:! na pauta de exportação brasileira, os setores de demanda crescente no comércio mundial representavam 52% das exportações totais em 1991-94, reduzindo-se para 36% (1994-98);! consequentemente, quase 2/3 das exportações brasileiras no último período (cerca de metade no período anterior) foram de produtos de demanda decrescente no mercado mundial. Note-se que na pauta de mundo, as exportações dos setores de demanda crescente representavam no último período, cerca de 60%. Note-se também que do total importado pelo no período mais recente, 54% são de produtos de demanda crescente no comércio mundial. 9 Estamos adotando uma forma simplificada para redigir a interpretação de resultados que envolvem a referência a períodos. A forma mais correta e completa de redação e interpretação dos dados como os citados nessa passagem (em várias outras do texto o mesmo se aplica) seria: os setores com ganho de competitividade no período 1991-94 respondiam por 61% da exportação total de 1994; considerando os setores com ganho de competitividade no período 1994-98, essa participação se reduz para 52% em 1998. 12
Ou seja: entre um período e outro, o passou a ser predominantemente um exportador de produtos de demanda decrescente no comércio mundial, enquanto permanecia como um importador de produtos de demanda crescente. Setores Com Demanda Crescente e Decrescente no Comércio Mundial Dem. Cresc. Dem. Decresc. Dem. Cresc. Dem. Decresc. Dem. Cresc. Dem. Decresc. 1991/94 1994/98 1991/98 No. Setores 107 97 84 144 90 114 % da Exportação Mundo 59 41 58 42 58 42 52 48 36 64 35 65 % da Importação 52 48 54 46 53 47 A comparação com outros países da seleção mostra que com exceção da Índia (cujos dados, no entanto, não têm a mesma qualidade dos demais países, como foi assinalado na Introdução) e dos países asiáticos mais afetados pela crise de 1997/98 (Coréia e Malásia), o padrão brasileiro não foi acompanhado pelos países em geral. A comparação com outros países evidencia também a enorme distância que separa países como o, Índia, Argentina e Chile dos demais países da seleção nesse quesito de participação de setores de demanda crescente no total exportado de cada país no período mais recente. Matriz de Convergência Na situação ideal, quanto maior o número de setores de exportação ótimos e quanto maior a participação desses setores na exportação total, melhor para o país, pois, nesses casos, as exportações estarão ganhando competitividade em setores de demanda crescente. Portanto, o primeiro indicador de convergência das exportações de um país ao dinamismo do comércio mundial a ser avaliado diz respeito aos setores ótimos. No caso brasileiro, como resultado do balanço já descrito para setores com ganho e perda de competitividade e setores da pauta brasileira de exportação com demanda crescente e decrescente no comércio mundial, os setores ótimos regridem sensivelmente entre os dois períodos considerados, como se pode observar no quadro abaixo. 13
Exportação - Classificação Segundo o Critério de Setores Ótimos, etc. Número de Setores Ótimos Setores em Declínio Setores em Retrocesso Op. Perdidas Total 1991/98 47 67 47 43 204 1991/94 63 65 32 44 204 1994/98 32 67 77 52 228 Participação dos Setores no Total Exportado - % 1991/98 17 43 22 18 100 1991/94 28 33 15 24 100 1994/98 18 34 31 18 100 O número desses setores cai para a metade de 63 para 32 entre 1991-94 e 1994-98 e o percentual que suas exportações representam na exportação total regride de 28 para apenas 18%. Não é demais repetir o significado desse último número: ele informa que 18% do valor das exportações brasileiras são procedentes de setores em que o país obteve ganho de competitividade no período recente e que, simultaneamente, são setores de demanda crescente no comércio mundial. O que os números acima representam em termos comparativos com outros países? Primeiramente, embora outros países tenham também regredido em termos da participação de setores ótimos no valor exportado, estes foram poucos: além do, Japão, Índia, Malásia e Chile, muito em função da crise asiática. Os dados mostram também, por outro lado, que a participação de 18% correspondente ao período mais recente para o, é um dos mais baixos entre todos os países (Japão e Chile têm valores inferiores). Vamos passar da melhor para a pior situação em termos de convergência das exportações do país à dinâmica do comércio mundial, vale dizer, estamos passando da análise dos setores de exportação ótimos para a dos setores em retrocesso, lembrando que esses combinam perda de competitividade dos setores de exportação do país e demanda decrescente por produtos desses setores no comércio mundial. No caso brasileiro, o número dos setores em retrocesso cresce de 32 para 77 e sua participação no valor exportado aumenta de 15 para 31% entre o primeiro e o segundo período. A comparação com os países selecionados mostra que a trajetória brasileira foi contrária a da maioria dos demais países, para os quais, com exceção de Japão, Coréia e Malásia (novamente a crise asiática deve ter tido forte influência nesses resultados), foi reduzida a participação dos setores em retrocesso no valor exportado. Por outro lado, os dados mostram a posição brasileira líder na proporção desses setores na exportação no período mais recente, o que está longe de constituir uma vantagem. Cabe frisar que um país estará acompanhando o padrão de comércio internacional se, de um lado, o número de setores e a proporção nas exportações de setores ótimos aumentam e, de outro, diminuem o número e a participação nas exportações dos setores em retrocesso. O percurso brasileiro no período 1994/98 foi inverso ao ideal. Os setores de oportunidades perdidas (setores de demanda crescente no mercado mundial, nos quais a participação brasileira nas exportações mundiais declinou) são em 14
número de 52 e representavam no período mais recente, 18% das exportações. O ponto a ser considerado com relação a esses setores é a potencialidade a ser investigada caso a caso de que esses segmentos dinâmicos no comércio mundial possam vir a contribuir mais para as exportações brasileiras. Uma última observação sobre os setores em declínio setores nos quais o logrou elevar o seu market share, mas que são de demanda decrescente no comércio mundial que representavam cerca de 1/3 das exportações brasileiras no período mais recente e englobavam 67 grupos setoriais. Por não terem dinamismo no mercado internacional, esses setores requerem uma muito apurada política para se manterem com competitividade, envolvendo qualidade do produto, desenvolvimento da marca e de canais de venda e, muito particularmente, uma política cambial que preserve a rentabilidade das exportações e permita ao produtor brasileiro a concorrência em preços, a qual tende a ser preponderante nos mercados desses setores. Número de Setores Com Ganho de Competitividade 200 190 180 160 140 138 129 134 172 128 128 127 138 157 166 157 146 144 120 113 115 100 84 96 98 94 99 95 80 60 47 54 50 64 73 40 35 20 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 15
Setores Com Ganho de Competitividade - % da Exportação 120 100 96 94 80 60 62 50 50 44 62 53 58 72 61 52 52 71 82 65 51 83 81 66 48 86 40 31 20 18 17 17 8 9 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 Setores Com Demanda Crescente no Mercado Mundial - % da Exportação 90 80 70 60 50 58 66 70 67 57 65 52 61 56 65 65 52 48 54 52 73 57 69 67 62 79 69 40 36 36 30 26 28 20 10 16 12 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 16
Número de Setores Ótimos 100 93 90 80 72 72 76 70 60 50 40 33 49 46 34 48 43 53 60 63 32 60 42 60 48 61 40 33 55 30 20 10 11 10 26 13 23 18 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 Setores Ótimos - % da Exportação 70 66 66 60 57 60 50 52 40 39 38 42 41 30 34 32 26 31 28 31 23 20 16 18 18 19 17 10 5 4 3 7 6 9 7 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 17
Número de Setores Com Ganho de Competitividade 200 190 180 160 140 138 129 134 172 128 128 127 138 157 166 157 146 144 120 113 115 100 84 96 98 94 99 95 80 60 47 54 50 64 73 40 35 20 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 18
2 O DINAMISMO DAS EXPORTAÇÕES E IMPORTAÇÕES BRASILEIRAS Desponta na análise dos dados o contraste entre duas situações:! segundo o dinamismo dos setores no período 1991-94, o tinha participações de setores muito dinâmicos e dinâmicos (MD/D), tanto em sua pauta de exportação, quanto de importação (54% em ambos os casos) relativamente próximas ao padrão médio mundial (61%);! segundo o dinamismo dos setores no período seguinte (1994-98), a participação de setores muito dinâmicos e dinâmicos (MD/D) nas importações brasileiras permaneceu no nível do período anterior (54%, um nível ainda próximo ao padrão médio mundial), mas o mesmo não ocorreu do lado das exportações onde os muito dinâmicos e dinâmicos passam a representar apenas 38% das exportações brasileiras, enquanto na média mundial esse percentual era de 59%. Setores Classificados Pelo Dinamismo do Comércio Mundial - % MD D I R DE MD/D R/DE % da Exportação 1991/98 Mundo 35 23 25 10 7 58 17 17 18 32 20 12 35 32 % da Exportação 1991/94 Mundo 43 18 18 8 12 61 20 32 22 15 18 13 54 31 % da Exportação 1994/98 Mundo 33 26 17 12 12 59 23 13 25 26 20 16 38 36 MD D I R DE MD/D R/DE 1991/98 % da Exportação 17 18 32 20 12 35 32 % da Importação 30 24 25 9 13 53 22 % do Saldo/Déficit* 96 51 (15) (48) 16 147 (32) 1991/94 % da Exportação 32 22 15 18 13 54 31 % da Importação 36 18 17 9 20 54 29 % do Saldo/Déficit* 13 43 5 56 (16) 56 40 1994/98 % da Exportação 13 25 26 20 16 38 36 % da Importação 28 27 20 11 14 55 25 % do Saldo/Déficit* 103 39 (8) (36) 2 142 (34) Nota * 1991/98 saldo 1991/94saldo 1994/98déficit Portanto, relativamente, entre um período e outro, o deixou de ser um exportador de produtos mais dinâmicos (os muito dinâmicos e dinâmicos MD/D), permanecendo como um importador desses produtos. É muito importante frisar esse ponto, qual seja, o de que o desequilíbrio que passa a se apresentar no período mais recente entre exportações e importações brasileiras de produtos de 19
maior dinamismo no comércio internacional é resultado de um afastamento (com relação à média mundial), não do desempenho de nossas importações, mas sim das exportações. Em outras palavras, foram as exportações que regrediram em termos qualitativos (menor proporção de setores de maior dinamismo mundial), não as importações. A abertura das importações não alterou a estrutura das importações brasileiras segundo esse critério: éramos e continuamos sendo importadores de produtos de maior dinamismo no comércio mundial. Podemos também constatar que esta perda de qualidade no desempenho exportador brasileiro no último período está localizado nos setores situados no topo do dinamismo mundial de comércio: os setores muito dinâmicos (MD) passam a representar no período 1994-98 apenas 13% das exportações totais do país (32% no entre 1991 e 1994), contra um padrão médio mundial de 33%. Seguramente, os resultados acima refletem uma pauta de exportação carente de produtos que por suas características (mais elevada intensidade tecnológica, por exemplo) possam vir a ter maior dinamismo no comércio mundial. Mas, certamente, o período relativamente curto aqui considerado (1994-98) reflete sobretudo a baixa competitividade que afetou praticamente todos os segmentos de exportação brasileiros. Uma constatação interessante que resulta dos comentários acima diz respeito às mudanças na contribuição dos segmentos para o resultado comercial. Os setores muito dinâmicos e dinâmicos respondiam por uma parcela expressiva do superávit comercial do primeiro período (56%); no segundo, passaram a responder por 142% do déficit. Considerando o período mais recente, foram setores geradores de superávit os setores intermediários (I) e em regressão (R). O déficit dos setores em decadência (DE) é explicado pelo déficit em petróleo. A comparação com outros países selecionados confirmam os comentários acima, cabendo as seguintes observações adicionais:! para qualquer das classificações adotadas de dinamismo dos setores, no que diz respeito às importações, os padrões relativos a se aproximam aos padrões relativos aos demais países da seleção; nas exportações é onde são encontradas diferenças marcantes;! a queda da participação de muito dinâmicos (MD) na pauta de exportação brasileira coloca o país em patamar comparável ao de países como Índia, Argentina e Chile, quando antes, tinha muito maior proximidade com países de economia desenvolvida;! na pauta brasileira despontam (relativamente à pauta de outros países) os setores de crescimento intermediário (I), setores de em regressão (R) e em decadência (DE). Concluindo, resultou das políticas aplicadas no período 1994-98 uma pauta de exportação que revela-se presentemente fraca quanto à participação de produtos de maior dinamismo no comércio mundial; por outro lado, essa mesma pauta, destaca-se na comparação internacional pela maior participação de setores em regressão e em decadência (os de mais baixa classificação na escala de dinamismo) e, sobretudo, em produtos de setores de crescimento intermediário. Do lado das importações, a pauta brasileira segundo a mesma classificação acima, é comparável à maioria dos países e não parece ter sido afetada pelo grande incentivo que a abertura, a política cambial e as demais políticas de governo concederam às importações nos últimos anos. 20
Setores Muito Dinâmicos - % da Exportação 80 74 70 60 60 50 40 30 43 43 52 34 39 30 36 33 43 43 39 27 31 32 39 45 50 35 27 52 20 19 13 15 15 10 9 8 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 Setores Muito Dinâmicos - % da Importação 70 60 57 57 52 50 40 30 46 36 33 29 41 35 38 31 43 35 37 26 36 36 22 28 35 31 30 24 35 42 27 35 26 20 10 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 21
Setores Dinâmicos - % da Exportação 40 36 36 37 35 31 33 30 25 20 24 18 18 22 20 16 27 27 25 20 22 25 16 21 26 21 18 15 10 12 14 12 10 5 6 5 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 Setores Dinâmicos - % da Importação 40 35 34 30 28 26 26 28 27 30 27 29 28 25 20 15 15 14 17 18 18 17 19 20 18 20 16 14 13 16 21 15 19 21 10 5 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 22
Setores Intermediários - % da Exportação 40 35 34 30 25 20 15 17 17 22 16 23 23 20 17 19 14 18 22 28 20 26 15 15 14 15 13 15 13 19 14 26 10 7 8 5 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 Setores Intermediários - % da Importação 25 24 20 15 20 13 19 19 16 17 21 19 19 16 20 17 19 22 17 20 15 14 17 15 19 19 13 12 19 22 10 10 5 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 23
Setores Em Regressão - % da Exportação 50 45 44 45 40 35 36 39 30 25 20 15 17 12 15 18 20 18 10 5 8 8 3 4 8 7 8 9 10 7 8 5 9 7 6 9 2 7 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 Setores Em Regressão - % da Importação 20 18 18 16 16 14 12 10 8 6 6 11 10 9 12 12 10 10 13 8 13 10 11 11 9 8 12 11 6 8 8 7 7 6 7 11 4 2 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 24
Setores Em Decadência - % da Exportação 25 24 20 21 15 10 14 8 6 9 8 7 13 9 15 10 7 8 9 9 13 16 17 8 15 16 10 11 16 6 12 5 4 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 Setores Em Decadência - % da Importação 40 35 34 30 28 25 24 23 23 25 20 15 10 13 13 13 13 12 11 12 9 17 15 15 15 20 14 6 9 10 8 11 9 18 13 5 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/94 1994/98 25
3 O COMÉRCIO DE PRODUTOS DE MAIOR INTENSIDADE TECNOLÓGICA É reconhecido que a ampliação de segmentos de maior intensidade tecnológica na pauta de exportação de um país deva ser um objetivo permanente de suas políticas, ainda que seja este um objetivo de complexa realização, pois exige vultosos recursos privados e públicos em investimento de risco, como é característico do desenvolvimento tecnológico. São segmentos importantes porque, de acordo com padrões mundiais, os setores industriais de maior intensidade tecnológica estão geralmente classificados nas categorias muito dinâmicos e dinâmicos do comércio internacional. Também porque o déficit de comércio de produtos de maior intensidade tecnológica tende a ser muito elevado em países em desenvolvimento, como por exemplo, o déficit acentuado que o registra para esses produtos. Por fim, são setores em que os efeitos internos sobre a produtividade e o crescimento de outros setores da economia são relevantes. Quanto aos dados do levantamento, três resultados merecem ser destacados:! do lado das exportações, as vendas externas brasileiras de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA) como proporção das exportações totais (24% em 1998), são muito inferiores ao padrão médio mundial (43%);! do lado das importações, as compras externas de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA) como proporção das importações totais (47% em 1998), é superior ao padrão mundial (sendo, porém, mais aproximada);! as diferenças acima apontadas derivam, no primeiro caso, do descompasso existente entre o que o país exporta de produtos de alta intensidade tecnológica (A), representando apenas 5% do valor total de exportação, e a média mundial (18%); no segundo caso, do descompasso entre importações de produtos de média-alta intensidade tecnológica (MA) do país (33% das importações totais) e o padrão mundial (19%). Há, portanto, descompassos entre exportação e importação, aparentemente localizados na exportação de produtos de mais alta intensidade tecnológica (A) que é desproporcionalmente baixa no caso brasileiro com relação ao padrão mundial, e na importação de produtos de média-alta tecnologia, desproporcionalmente alta no caso do com relação ao mesmo padrão de comparação. Para evitar a influência de diferenças acentuadas de pauta nos resultados (o, por exemplo, tem em sua pauta de exportação uma participação muito mais elevada de produtos primários que não se enquadram na classificação segundo a intensidade tecnológica, esta atinente a produtos industrializados do que o padrão mundial), tomemos apenas o setor de manufaturas (Cap. 5 a 8 da SITC) e façamos as mesmas comparações. Em termos médios, o padrão mundial que, a propósito, apresentou nos anos 90 uma lenta evolução, é de que em manufaturas se exporta/importa cerca de 50% de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA). Considerando o, pelo lado das exportações, cuja evolução, a propósito, foi muito mais acentuada nos anos 90 do que a média mundial, a exportação de produtos de maior intensidade tecnológica representou em 1998, 42% das exportações de manufaturas. Pelo lado das importações, onde o índice não mostrou tendência de crescimento ao longo dos anos 90 no caso brasileiro, as compras externas de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA) representavam no mesmo ano, 60%. 26
Os resultados acima não constituem surpresa, em se tratando o de um país de inferior desenvolvimento tecnológico, muito embora eles pareçam indicar que há espaço para o, que tem um mercado interno considerável, substitua importações sobretudo de produtos de média-alta intensidade tecnológica (MA) onde as importações brasileiras são relativamente mais expressivas, como já foi assinalado, e promova exportações de segmentos de maior tecnologia. Setores Classificados Pela Intensidade Tecnológica (%) Exportação A MA Não A/MA A/MA Total Mundo 1991 13 23 64 36 100 1994 15 24 61 39 100 1998 18 25 57 43 100 1991 4 13 83 17 100 1994 3 16 82 18 100 1998 5 19 76 24 100 A MA Não A/MA A/MA Total 1991 % da Exportação 4 13 83 17 100 % da Importação 10 26 64 36 100 % do Saldo/Déficit* (12) (19) 131 (31) 100 1994 % da Exportação 3 16 82 18 100 % da Importação 12 31 56 44 100 % do Saldo/Déficit* (39) (54) 193 (93) 100 1998 % da Exportação 5 19 76 24 100 % da Importação 15 33 53 47 100 % do Saldo/Déficit* 64 108 (72) 172 100 Nota * 1991 saldo 1994 saldo 1998 déficit As indicações que dão suporte a estas orientações para uma política de comércio exterior são resumidas a seguir. Tomemos a comparação de dados de importação e exportação de manufaturas entre países:! os dados de importação mostram que a proporção de importações brasileiras de produtos de maior conteúdo tecnológico sobre os importações totais de manufaturas (60% em 1998) excede a de qualquer outro país exceto Coréia e Malásia, para quem os dados podem estar refletindo os efeitos da crise e da desvalorização cambial ocorrida nesses países em 1997/8; há um aparente exagero nessas importações, refletida nessa mais do que proporcional participação de produtos de mais elevado conteúdo tecnológico na pauta de importação.! na exportação, a participação de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica na pauta brasileira, de 42% em 1998, encontra-se em posição inferior ao de qualquer outro emergente (inclusive Argentina) e em posição intermediária entre países onde é muito baixa a participação (entre 15 e 29%, como Índia e Chile) e os países industrializados 27
(excetuando-se Itália, entre 55 e 65%). A indicação é a de o pode ambicionar exportar relativamente mais produtos de maior conteúdo tecnológico. Isto, aliás, já vem ocorrendo o foi um dos países da seleção que nos anos 90 mais aumentou a participação das exportações de produtos de maior tecnologia como proporção das exportações de manufaturas, passando de 29% do total em 1991 para 42% em 1998 o que deve receber impulso adicional a partir da mudança da política cambial. Setores Manufaturas (Cap. 5 a 8) de Alta e Média-Alta Intens. Tecnol. (%) A MA Não A/MA A/MA Total 1991 % da Exportação 6 22 71 29 100 % da Importação 17 44 39 61 100 % do Saldo/Déficit* (19) (31) 150 (50) 100 1994 % da Exportação 5 27 69 31 100 % da Importação 18 45 37 63 100 % do Saldo/Déficit* (365) (497) 962 (862) 100 1998 % da Exportação 9 33 58 42 100 % da Importação 19 42 40 60 100 % do Saldo/Déficit* 33 56 11 89 100 Nota * 1991 saldo 1994 saldo 1998 déficit Mas o fato a ser notado é que esse aumento (de 13 pontos percentuais) foi determinado pela evolução em apenas 5 grupos setoriais relacionados a dois grupos de indústrias: a automobilística e a industria de aeronaves, justamente os setores em que se foram aplicadas políticas de investimento, de desenvolvimento tecnológico, de formação de mão-de-obra qualificada, culminando, no caso do setor de aeronaves, com a privatização da empresa e a conseqüente mudança em sua gestão. A participação das exportações desses setores nas exportações de manufaturas sobe de 10% em 1991 para 21% em 1999, um aumento de 11 pontos percentuais. É uma demonstração de que políticas de investimento e de desenvolvimento tecnológico voltadas ao objetivo da exportação funcionam, e que, podendo ser melhor estruturadas do que foram nos casos acima, surtirão resultados ainda superiores sobre a qualidade e o montante das exportações. Exportações de Itens de Manufaturas (Cap. 5 a 8) Com Intensidade Tecnológica Alta (A) ou Média-Alta (MA) - % do Total da Exportação de Manufaturas A ou MA 1991 1994 1998 781 Veíc. de passag. a motor, exc. ônibus MA 1,8 2,1 5,6 782 Veículos p/ mercad. e serviços MA 2,2 2,4 3,5 783 Veículos a motor nea MA 0,7 1,3 1,0 784 Partes e acessór. de veíc. a motor nea MA 3,5 5,6 6,2 Sub-total 8,3 11,4 16,4 792 Aeronaves, espaçonaves etc. A 2,0 1,2 4,6 Total 10,2 12,7 21,0 28
Exportação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - % da Exportação - 1991, 1994 e 1998 70 60 64 63 63 57 60 50 40 53 50 49 48 48 46 47 44 42 46 45 51 42 42 40 35 44 45 52 40 53 30 29 28 28 30 24 20 10 17 18 15 13 12 9 14 19 6 7 4 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991 1994 1998 Importação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - % da Importação - 1991, 1994 e 1998 70 61 60 52 52 53 50 40 30 42 45 45 21 25 32 38 36 36 42 38 36 47 47 43 42 44 39 38 39 38 35 35 36 36 34 39 26 24 22 30 38 46 47 46 39 38 39 20 10 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991 1994 1998 29
Exportação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - % da Exportação de Manufaturas - 1991, 1994 e 1998 80 70 60 50 40 30 6263 62 66 66 66 55 53 51 57 54 53 58 55 54 32 32 31 54 53 52 31 29 42 37 46 50 55 6566 32 40 53 65 71 75 20 18 19 16 1415 10 8 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991 1994 1998 Importação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - % da Importação de Manufaturas - 1991, 1994 e 1998 80 70 71 60 50 5655 55 44 48 54 51 48 47 51 49 47 48 56 53 53 52 51 53 53 52 61 63 60 51 51 62 47 43 44 53 50 46 58 56 57 56 61 49 48 47 40 30 20 10 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991 1994 1998 30
4 OS SETORES COM VANTAGEM E DESVANTAGEM COMPARATIVA Nenhuma margem a dúvida deixam os dados abaixo reproduzidos: entre 1991 e 1994, pelo critério de vantagens comparativas, é nítida a tendência de melhora da situação do comércio exterior brasileiro, uma progressão que foi revertida no período 1994-98. O número de setores com vantagem comparativa cresce no primeiro período (de 95 para 105), declinando muito fortemente no segundo (para 87 em 1998). Os dados da comparação com os países da seleção mostram que nos mesmos anos considerados não se assistiu a uma trajetória como a verificada para o, ou seja, não se assistiu a uma queda tão acentuada de setores em que os países têm vantagem comparativa no comércio exterior. Os países onde também declinou o número de setores com vantagem comparativa no último período foram: Japão, França, Argentina e Chile. Setores Com Vantagem (V) / Desvantagem (D) Comparativa V D V D V D 1991 1994 1998 No. Setores 95 134 105 130 87 147 % da Exportação Mundo 40 60 39 61 32 68 79 21 79 21 77 23 % da Importação 11 89 16 84 20 80 % do Saldo/Déficit* 249 (149) 358 (258) (284) 384 Nota * 1991 saldo 1994 saldo 1998 déficit Uma comparação muito importante diz respeito ao indicador que informa a participação no comércio mundial dos setores nos quais um determinado país apresenta vantagem comparativa. Evidentemente, para um país, quanto maior a expressão no comércio mundial dos produtos de que dispõe de vantagem comparativa, maior o seu potencial de exercer sua vantagem através de aumento de exportações e geração de saldos de comércio. Em um indício a mais do retrocesso verificado no comércio exterior brasileiro entre 1994 e 1998, o comércio mundial dos setores onde o país revelou ter vantagem comparativa correspondeu a apenas 32% do total em 1998, quando em 1991 ou 1994 esse percentual era de cerca de 40%. Neste caso também o retrocesso brasileiro não tem paralelo na comparação com os demais países selecionados. Alguns países registraram queda no período considerado casos da Espanha e da Índia mas não com a mesma intensidade que o. Em todos os demais, assistiu-se à manutenção ou, como em geral ocorreu, ao aumento da expressão de seus produtos de vantagem comparativa no comércio mundial. O outro dado frisante é a passagem de uma posição brasileira muito próxima a países como EUA, França, Inglaterra, Itália, Espanha, Coréia e México no início da década, para uma posição em 1998 na qual apenas Argentina e Chile apresentavam menor percentual do que o registrado para o. 31
Uma observação importante é que as variações que os dados apresentados registram no número e expressão no comércio mundial de setores com vantagem comparativa em cada país, mostram que vantagem comparativa (ou o seu oposto, a desvantagem comparativa) não é um conceito estático que reflete unicamente a dotação de fatores de um país. Ao contrário, os dados colocam em evidência que vantagens comparativas podem ser criadas ou fomentadas por fatores adicionais e políticas (a agregação de tecnologias pode ser um desses fatores, uma boa política de exportação e a substituição de importações são exemplos de políticas), assim como podem ser destruídas, por exemplo, por políticas equivocadas, como mostra o caso brasileiro no período 1994-98. O incentivo à modernização e à maior vinculação de setores da economia brasileira ao mercado externo proporcionado pela mudança da política cambial de 1999, será importante para reequilibrar o balanço de setores com vantagem/desvantagem comparativa, mas a ação de políticas pode também ajudar. Número de Setores Com Vantagem Comparativa - 1991, 1994 e 1998 140 127 120 114 114 109 112 116115 113 103 103 106 104 105 100 94 93 84 90 97 97 92 95 91 86 87 84 87 84 95 88 80 75 76 75 76 77 73 72 73 68 60 60 52 61 55 40 20 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991 1994 1998 32
Setores Com Vantagem Comparativa do País - % da Pauta de Exportação Mundial - 1991, 1994 e 1998 60 50 40 30 36 42 50 53 56 56 50 48 50 46 4445 42 48 52 39 38 38 40 40 39 37 34 32 39 46 53 47 43 41 36 42 45 26 24 27 32 30 20 21 15 16 14 10 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991 1994 1998 33
5 O COMÉRCIO INTRA-SETORIAL Convém tecer algumas observações sobre o significado do comércio intra-setorial. 10 Exportar e simultaneamente importar os mesmos produtos ou grupos de produtos pareceria uma heresia de acordo com a teoria convencional, mas tem sido uma característica relevante do comércio mundial nas últimas décadas. Os estudos registram o crescimento do comércio de produtos pertencentes aos mesmos setores ou grupos setoriais de produtos, sobretudo no comércio de produtos industrializados, um fenômeno que vem sendo associado com vários fatores, como: o comportamento de consumidores em cada país, as estratégias empresariais de produção e concorrência a nível global, o aproveitamento de economias de escala e a existência de diferenciação de produtos. A intensidade do comércio intra-setorial é maior entre os países industrializados e maior na Europa ocidental do que em qualquer outra região. Na América Latina e no, onde a importância relativa do comércio do tipo intra-setorial é menor, este tem crescido expressivamente desde os anos 80, atribuindo-se ao Mercosul um fator que o impulsionou. Aliás, os processos de integração regional em geral são apontados como responsáveis por incentivar o comércio intra-setorial. As estimativas do Índice de Comércio Intra-Setorial (ICI) são sensíveis ao nível de desagregação adotado. O nível aqui adotado para o cálculo do indicador é o da base de dados utilizada SITC a 3 dígitos, Revisão 2, com 237 grupos setoriais. São apresentadas estimativas de ICI para o nível de 1 dígito (Capítulo da SITC), calculadas mediante a ponderação (pelo fluxo de comércio) dos ICIs dos grupos setoriais a 3 dígitos. Foi incluído o ano de 1999 nas estimativas de ICI para o. São apresentadas ainda algumas tabulações referentes a uma agregação que leva em conta os grupos setoriais com índice relevante de comércio intra-setorial, arbitrado em 40% ou mais. Os resultados mostram um crescimento expressivo do índice, sobretudo em manufaturas. Mostram ainda que até meados da década, cresce o número de setores com índice superior a 40%, ou seja, setores para os quais o comércio do tipo intra-setorial é superior a 40% do total. Entre os setores com comércio intra-setorial expressivo (superior a 40%) é possível observar que é crescente sua participação nas exportações do país passam de 33% em 1991 para 44% em 1998 e 1999, enquanto suas importações situam-se em 45% do total. Seu déficit comercial respondia por 80% do déficit comercial total em 1999. A comparação internacional aponta que índices muito mais elevados são verificados em algumas das economias emergentes como México e Malásia e, sobretudo, nas economias mais avançadas (a exceção é o Japão). A observação desses resultados sugere que à medida em que o avance em seu processo de abertura (incorporando a dimensão de abertura maior de suas exportações a um processo que nos anos 90 foi predominantemente de abertura de importações) é de se esperar um aumento do índice. 10 As observações abaixo foram resumidas de Baumann, 1998. 34
Índice de Comércio Intra-Setorial (ICI) 1991 1994 1998 1999 ICI - Total (%) 33 36 42 40 ICI - Manufaturas (%) 44 47 54 52 (ICI) > a 40% No. Setores - Total 97 114 113 118 No. Setores - Manufaturas 79 89 86 90 Exportação em US$ milhões 10.356 16.606 22.474 20.980 % 33 38 44 44 Importação em US$ milhões 10.126 17.839 27.696 23.973 % 45 50 46 46 Saldo/Déficit* em US$ milhões 230 (1.232) (5.222) (2.994) % 3 (15) 54 80 Nota * 1991 saldo 1994 saldo 1998 déficit 1999 déficit Médias dos ICI (%) - Ponderadas pelo Fluxo de Comércio a 3 dígitos - e Número de Setores Por Capítulo ICI (%) Número de Setores acima de 40% 1991 1994 1998 1999 1991 1994 1998 1999 0 - Alimentos 10 11 15 14 5 7 8 10 1 - Bebidas e Fumo 14 19 14 9 1 2 2-2 - Mat.Primas, Exc. Combust. 26 21 20 23 9 11 12 13 3 - Combustíveis 15 26 12 13 1 2 - - 4 - Óleos e Gorduras 44 41 54 46 2 2 3 4 5 - Produtos Químicos 56 51 48 47 17 19 18 18 6 - Manufat. por Tipo de Material 30 37 54 50 24 26 33 31 7 - Máq. e Material de Transporte 55 53 58 57 28 27 21 27 8 - Artigos Manufat. Diversos 28 41 40 41 10 17 14 14 9 - Outros 0 2 1 1-1 2 1 Total 33 36 42 40 97 114 113 118 Total Manufaturas - 5 a 8 44 47 54 52 79 89 86 90 35
Índice de Comércio Intra-Setorial - 1991 e 98 90 80 70 60 63 63 70 71 77 74 78 79 58 56 57 66 57 60 50 40 30 29 39 33 42 40 49 30 34 34 26 36 45 20 19 10 10 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991 1998 Índice de Comércio Intra-Setorial - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - 1991 e 98 90 80 70 60 68 66 75 72 83 81 81 82 63 62 64 72 54 52 62 55 65 50 40 35 45 44 46 43 38 45 41 42 30 20 19 10 12 - EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991 1998 36
6 ABERTURA E EXPORTAÇÃO Há registro de que, como decorrência da abertura, aumentaram substancialmente os coeficientes de penetração de importações (relação importação/produção) e de abertura (relação exportação/produção) na economia brasileira ao longo dos anos 90. No primeiro caso, o aumento foi particularmente expressivo: para a indústria, em média, teria aumentado de um nível tão baixo quanto 4,3% em 1989 (um nível de economia fechada ) para 20% em 1998. No segundo, o aumento teria sido de 8,8% para 14,8% entre os mesmos anos. 11 Os dados da experiência internacional mostram que nos anos 80 e primeira metade dos 90 o coeficiente de penetração aumentou para países e grupos de países desenvolvidos (exceção para Japão). 12 Mostram também que há padrões diferentes do indicador para países ou grupo de países: é relativamente baixo para EUA que tinha em meados dos anos 90 um nível semelhante ao brasileiro atual, bem mais elevado nos países europeus e muito baixo para o Japão. A média dos países mais ricos (G7) nos últimos anos do período eqüivale ao valor do indicador para o em 1998. Os dados evidenciam ainda que as elevações do indicador de penetração das importações para o setor manufatureiro são impulsionadas pelos segmentos de maior intensidade tecnológica. A evolução do coeficiente de abertura relação exportação/produção apresenta trajetória semelhante, mas é aí onde a evolução brasileira parece estar aquém do ocorrido com os países desenvolvidos. Penetração das Importações % 35 33 30 28 25 23 20 18 15 13 10 8 5 3 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 G7 EU-13 Estados Unidos Japão Alemanha (Ocidental) 35 33 30 28 25 23 20 18 15 13 10 8 5 3 0 % Voltando ao caso brasileiro, o que se objetiva avaliar é se a elevação dos coeficientes de importação e exportação contribuíram para o desempenho exportador nos anos 90. A questão é pertinente e muito importante porque, por exemplo, o sobreincentivo concedido às importações no período 1994-98 (como através da sobrevalorização cambial) amparou-se no argumento de que a elevação da relação importação/produção tornaria a produção doméstica 11 Mesquita, 1999. 12 O indicador de penetração de importação da OECD (a fonte utilizada para os gráficos apresentados) é calculado pela relação entre importação e consumo aparente. Os dados citados para, referem-se à relação importação/produção. Os dados da mesma fonte citada para a relação importação/consumo aparente no caso brasileiro são: 4,5% em 1989, 15,1% em 1994 e 19,3% em 1998. 37
mais eficiente, mais competitiva, refletindo-se isto em melhor desempenho exportador. O déficit comercial pressionado por importações sobreincentivadas seria neutralizado à frente por maiores exportações. Coeficiente exportação / produção % 40 38 35 33 30 28 25 23 20 18 15 13 10 8 5 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 G7 EU-13 Estados Unidos Japão Alemanha (Ocidental) 40 38 35 33 30 28 25 23 20 18 15 13 10 8 5 % De modo semelhante, observam Bauman e Neves (1998), maior participação do mercado externo nas vendas totais de um setor produtivo é em princípio um indicador de maior envolvimento com esse mercado e de competitividade do setor, sendo razoável esperar igualmente uma relação positiva com o desempenho das exportações. Seguindo a metodologia descrita na Introdução, os resultados podem ser assim sumariados: Tomando os setores de mais alto coeficiente de penetração das importações (relação importação/produção):! Esses setores aumentaram muito sua participação nas importações totais do país (respondiam em 1989 por 48% das importações e nada menos do que 66% em 1998). O aumento pode ter sido exagerado em função do subsídio que a política cambial do período 1994-98 conferiu às importações, mas era de esperar um aumento expressivo como conseqüência da abertura das importações.! O que também seria de se esperar, mas não ocorreu, é que aumentasse expressivamente a participação desses setores nas exportações totais do país. Aqui a evolução foi de 32% em 1989 para 33% em 1994 e daí para 36% em 1998.! Nas exportações do conjunto de setores que obtiveram ganho de competitividade no período 1898-94, as exportações dos setores de mais elevado coeficiente importação/produção correspondiam a 37% e 35% no período 1994-98. Os mais elevados coeficientes de penetração de importações não foram responsáveis por maior exportação de setores competitivos.! Nas exportações dos setores brasileiros com vantagem comparativa, os setores de mais alto coeficiente de importação respondiam por 26% em 1989, praticamente o mesmo percentual de 1998 (27%). Ao maior coeficiente de penetração de 38
importações não correspondeu, portanto, maiores exportações em setores com vantagem comparativa do país. O que sugerem os dados acima é que ou os setores de mais alto coeficiente de importação/produção esbarraram, assim como os demais setores, nos poderosos desestímulos para exportar existentes no na fase mais recente (câmbio e tributação despontando como os principais, mas não os únicos) ou (o que também parece ter ocorrido) a importação sobreincentivada veio substituir produção interna que tinha alguma parcela da produção voltada para exportações, tratando-se, nesse caso, de uma peculiar substituição: a de exportações. O que compete fazer para um melhor desempenho exportador é, além da remoção dos referidos fatores gerais de desincentivo remanescentes após a mudança da política cambial, promover uma política voltada à substituições de importações, considerando-se que normalmente a produção interna comporta uma fração para mercado interno (dada a dimensão do mercado brasileiro, esta fração pode ser elevada) e uma parcela para exportação. Para certos setores a melhor política de fomento às exportações pode ser uma eficiente política de substituição de importações. Com relação aos setores de mais alto coeficiente de abertura (relação exportação/produção), o que se observa é que a participação desses setores na exportação era no início da década e continuou sendo no final dos anos 90, muito elevada (mais de 2/3 do total), assim como sua participação era e é muito expressiva (embora tenha declinado entre 1989-94 e 1994-98) nas exportações dos setores com ganho de competitividade (63% no período mais recente) e nas exportações dos setores com vantagem comparativa (69% em 1998). Neste caso, o que se ressalta é a importância de que seja aprofundado o envolvimento, via exportações, das empresas brasileiras com o mercado externo. A mudança da política cambial já tem favorecido este objetivo, mas é necessário desenvolver ou intensificar outras políticas (como para micro, pequenas e médias empresas, financiamentos em bases especiais não precisam ser subsidiados para setores de mais alto coeficiente de exportação) e assegurar regularidade nessas políticas. Participação na Exportação e Importação Total dos Setores de Alto Coeficiente Importação / Produção e de Alto Coef. Exportação / Produção - % Setores de Alto Coef. Import. / Prod. % da Exportação Total 33 32 36 % da Importação Total 48 62 66 Setores de Alto Coef. Export. / Prod. % da Exportação Total 64 68 67 % da Importação Total 46 53 59 1989 1994 1998 39
Setores Com Ganho de Competitividade - Participação de Setores de Alto Coeficiente de Exportação/Produção e de Alto Coeficiente de Importação/Produção - Em % da Exportação Set. Com Ganho de Compet. e de Alto Coef. Import./Prod. 35 37 Set. Com Ganho de Compet. e de Alto Coef. Export./Prod. 63 80 1989/94 1994/98 Setores Com Vantagem Comparativa - Participação de Setores de Alto Coeficiente de Exportação/Produção e de Alto Coeficiente de Importação/Produção - Em % da Exportação Set. Com Vantagem Comparativa e de Alto Coef. Import./Prod. 24 26 27 Set. Com Vantagem Comparativa e de Alto Coef. Export./Prod. 62 68 69 1989 1994 1998 40
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