RELATÓRIO ANUAL das PPP 2012 U T A P Relatório Anual das PPP 2012 i
Índice de Conteúdos 1. Introdução e Enquadramento... 7 2. Parcerias Público-Privadas... 8 2.1 Enquadramento económico... 8 2.2 Eventos relevantes na área das PPP... 8 2.2.1 Novo regime jurídico e institucional das PPP... 8 2.2.2 Relatório de auditoria aos contratos de PPP... 11 2.2.3 Renegociação dos contratos de PPP do setor rodoviário... 11 2.3 Investimentos realizados na modalidade de PPP... 12 2.4 Síntese dos fluxos financeiros... 13 2.5 Fluxos financeiros plurianuais previsionais futuros... 15 3. Análise setorial das PPP... 18 3.1 Setor rodoviário... 18 3.1.1 Factos setoriais relevantes... 18 3.1.2 Evolução da procura... 19 3.1.3 Fluxos financeiros por PPP rodoviária... 20 3.2 Setor Ferroviário... 26 3.2.1 Factos setoriais relevantes... 26 3.2.2 Evolução da procura... 26 3.2.3 Fluxos financeiros por PPP... 27 3.3 Setor da Saúde... 30 3.3.1 Factos setoriais relevantes... 30 3.3.2 Fluxos Financeiros no setor da saúde... 30 3.4 Setor da Segurança... 33 3.4.1 Factos setoriais relevantes... 33 3.4.2 Fluxos financeiros no setor da segurança... 33 4. Análise dos Fluxos de Crédito às PPP... 34 5. Análise Económico-financeira das PPP... 38 5.1 Setor rodoviário... 39 5.2 Setor ferroviário... 41 5.3 Setor da saúde... 42 5.4 Setor da segurança... 43 5.5 Síntese da análise económico-financeira às PPP... 44 6. Riscos e Contingências... 48 7. Anexo I: Identificação das PPP... 52 Relatório Anual PPP 2012 Página 2
Índice de Quadros Quadro 1 Encargos líquidos em 2012 e variações homólogas... 13 Quadro 2 Encargos líquidos e desvios... 15 Quadro 3 Encargos plurianuais de acordo com o OE2013... 16 Quadro 4 Encargos líquidos (EL) por PPP rodoviária em 2012, variações face ao ano 2011 e desvio face à previsão (P)... 21 Quadro 5 Encargos brutos (EB) por concessão... 22 Quadro 6 Pagamentos extraordinários por concessão... 23 Quadro 7 Receitas da EP relativas a portagem por concessão... 24 Quadro 8 Nível de cobertura dos encargos... 25 Quadro 9 Evolução da procura do MST... 27 Quadro 10 Encargos por concessão ferroviária... 28 Quadro 11 Encargos líquidos por PPP no setor da saúde... 31 Quadro 12 Encargos com o SIRESP... 33 Quadro 13 Empréstimos concedidos pelo setor financeiro residente a PPP... 37 Quadro 14 Empréstimos concedidos pelo exterior a PPP... 37 Quadro 15 Contingências das PPP do setor rodoviário até 31 de dezembro de 2012... 49 Quadro 16 Identificação das PPP por setor... 52 Relatório Anual PPP 2012 Página 3
Índice de Gráficos Gráfico 1 Indicadores económicos Taxa de crescimento do PIB e da Procura Interna... 8 Gráfico 2 Investimento realizado em PPP por ano e por setor... 12 Gráfico 3 Evolução dos encargos líquidos das PPP de 2010 a 2012... 14 Gráfico 4 Repartição dos encargos líquidos das PPP em 2011 e 2012... 14 Gráfico 5 Previsão da evolução dos encargos líquidos plurianuais no OE2013... 17 Gráfico 6 Evolução do TMD ponderado... 20 Gráfico 7 Evolução dos encargos líquidos das PPP rodoviárias... 20 Gráfico 8 Principais concessões rodoviárias em função dos encargos líquidos para o setor público (2012)... 22 Gráfico 9 Evolução dos encargos líquidos no setor ferroviário... 27 Gráfico 10 Evolução dos encargos com PPP no setor da saúde... 30 Gráfico 11 Encargos dos hospitais (milhares de euros) em 2012... 32 Gráfico 12 Evolução dos encargos líquidos no setor da segurança... 33 Gráfico 13 Prazos dos empréstimos concedidos por Bancos residentes... 34 Gráfico 14 Repartição dos empréstimos por setores... 35 Gráfico 15 Repartição da origem dos empréstimos concedidos... 35 Gráfico 16 Resultados Líquidos das PPP do setor rodoviário em 2012... 39 Gráfico 17 Resultados Líquidos das PPP do setor ferroviário... 41 Gráfico 18 Variações 2012/2011 na demonstração de resultados no setor ferroviário (por rúbrica)... 41 Gráfico 19 Variações 2012/2011 na demonstração de resultados na área da saúde (por rubrica). 42 Gráfico 20 Variações 2012/2011 da demonstração de resultados no SIRESP (por rúbrica)... 43 Gráfico 21 Parceiros privados que mais influenciaram os Resultados Líquidos obtidos em 2012. 44 Gráfico 22 Variação na demonstração de resultados em 2012 (por rubrica)... 44 Gráfico 23 Universo das PPP Análises dos Resultados 2012/2011... 45 Gráfico 24 Universo das PPP Proveitos Operacionais 2012/2011... 45 Gráfico 25 Universo das PPP Gastos Operacionais 2012/2011... 46 Gráfico 26 Universo das PPP Ativo, Passivo e Capital Próprio 2012/2011... 46 Gráfico 27 Universo das PPP Nível de Endividamento 2012/2011... 47 Relatório Anual PPP 2012 Página 4
Acrónimos 2012P Previsão para 2012 ACSS AVF BCE BEI CA SNS CMFRS CPC DGIE DGS DGTF EGC EG Edifício EG Estabelecimento EP Ex-SCUT IMT InIR IVA MAI MST OE PAEF PPP PREMAC REF SCUT SIRESP SIRIEF/PPP TMD UTAP Administração Central do Sistema de Saúde Alta Velocidade Ferroviária Banco Central Europeu Banco Europeu de Investimento Centro de Atendimento do Serviço Nacional de Saúde Centro de Medicina Física e Reabilitação do Sul Custo Público Comparável Direcção-Geral de Infraestruturas e Equipamentos Direção Geral da Saúde Direção Geral do Tesouro e Finanças Entidade Gestora do Contrato Entidade Gestora do Edifício Entidade Gestora do Estabelecimento EP Estradas de Portugal, S.A. Autoestradas anteriormente sujeitas ao regime SCUT Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, I.P. Imposto sobre o Valor Acrescentado Ministério da Administração Interna Metro Sul Tejo Orçamento do Estado Programa de Assistência Económica e Financeira Parceria Público-Privada Plano de Redução e Melhoria da Administração Central Reposição do equilíbrio financeiro Sem custos para o utilizador Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal Sistema de Recolha de Informação Económica e Financeira para as Parcerias Público-Privadas Tráfego Médio Diário Var. 2012/2011 (ou Δ 2012/2011) Variação ocorrida entre o ano de 2012 e o ano de 2011 Relatório Anual PPP 2012 Página 5
Notas metodológicas No relatório anual são apresentados valores de encargos e receitas com PPP, recolhidos periodicamente junto das entidades gestoras dos contratos públicos. Para efeitos de análise deste documento, importa ter em consideração o seguinte: Os valores incluem IVA à taxa legal aplicável; Os encargos no setor da saúde relativos à atividade clínica (gestão do estabelecimento) estão isentos de IVA; Os encargos suportados a título de indemnização estão isentos de IVA; Os encargos brutos incluem todos os pagamentos efetuados pelo parceiro público, designadamente remunerações e compensações contratuais (por exemplo, pagamentos relativos a processos de reposição do equilíbrio financeiro); Os encargos líquidos resultam da diferença entre os encargos brutos e as receitas da atividade arrecadadas pelo parceiro público e/ou representante deste; Os valores dos encargos plurianuais líquidos são apresentados a preços constantes de 2012, incluindo, quando aplicável, IVA (em milhões de euros), conforme referenciado no relatório do OE2013; Foram considerados apenas os valores dos encargos plurianuais líquidos estimados até ao termo do prazo de cada contrato de PPP; Os valores apresentados são arredondados à unidade mais próxima. A análise económico-financeira dos parceiros privados foi baseada nos elementos contabilísticos fornecidos pelos mesmos e inseridos no SIRIEF/PPP. O presente relatório contou com o contributo do Banco de Portugal, o qual é responsável pela elaboração do capítulo 4. Análise dos Fluxos de Crédito às PPP. Relatório Anual PPP 2012 Página 6
1. Introdução e Enquadramento A UTAP, entidade administrativa sob a tutela do Ministério das Finanças, apresenta o Relatório Anual das PPP - 2012, em linha com o disposto no Decreto-Lei nº 111/2012, de 23 de maio e de acordo com o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica. O Relatório Anual das PPP encontra-se disponível para consulta e download no website oficial da UTAP (www.utap.pt), na área de publicações. Os fluxos financeiros apresentados neste relatório proporcionam uma visão da execução dos valores de despesas e receitas do setor público com as PPP em 2012. Os principais resultados desta análise foram já apresentados no Boletim Trimestral PPP 4.º Trimestre de 2012, publicado pela UTAP e igualmente disponível para download no seu website. Em termos previsionais, os valores apresentados relativamente aos encargos com as PPP têm implícito o resultado estimado das negociações dos contratos das PPP rodoviárias, considerando os efeitos acordados até ao momento e em linha com as previsões orçamentais, não obstante a formalização das diversas alterações contratuais estar ainda dependente de verificação de formalidades decorrentes dos próprios contratos. O relatório apresenta ainda uma caraterização da situação económico-financeira dos diversos parceiros privados em 2012 e a respetiva evolução face a 2011. Relatório Anual PPP 2012 Página 7
2. Parcerias Público-Privadas 2.1 Enquadramento económico De acordo com dados publicados pelo Banco de Portugal, a economia portuguesa registou em 2012 uma contração do PIB (-3,2%) e um aumento do desemprego (para 15,7%). Esta evolução decorreu num contexto internacional marcado por uma desaceleração da atividade económica e por uma contração do PIB na Zona Euro. O contexto nacional foi ainda influenciado pelo PAEF, que impôs uma orientação de consolidação da política orçamental e financeira. Em consequência do enquadramento macroeconómico e das orientações assumidas, em 2012, Portugal registou um recuo significativo no investimento e no consumo (-5,4% no consumo privado e -4,8% no consumo público). Por outro lado, os progressos no processo de ajustamento da economia portuguesa e, consequentemente, a melhoria na perceção de risco por parte dos investidores internacionais contribuíram para uma estabilização gradual das condições financeiras enfrentadas pela economia portuguesa, expressa numa redução das yields da dívida pública e dos spreads de crédito, bem como para a reabertura dos mercados de dívida wholesale para empresas e bancos. Gráfico 1 Indicadores económicos Taxa de crescimento do PIB e da Procura Interna 2,00% 0,00% -2,00% -4,00% 2012 2013(P) 2014(P) PIB Procura interna -6,00% -8,00% Fonte: UTAP, a partir de dados do Banco de Portugal (Relatório do conselho de administração, A economia portuguesa em 2012 ). 2.2 Eventos relevantes na área das PPP 2.2.1 Novo regime jurídico e institucional das PPP Em março de 2012, o Conselho de Ministros aprovou um novo regime jurídico aplicável às PPP, vertido no Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, que introduziu modificações significativas, nomeadamente em matéria de âmbito de aplicação e organização institucional do setor público, bem como relativamente ao desenvolvimento e acompanhamento dos projetos e à transparência dos diversos atos relacionados com esta modalidade de contratação. Relatório Anual PPP 2012 Página 8
É neste enquadramento de reforma setorial que é criada a UTAP, a qual iniciou as suas atividades em novembro de 2012. A UTAP, sob a tutela do Ministério das Finanças, surge da necessidade de aperfeiçoar e otimizar os meios técnicos e humanos ao dispor do setor público no quadro das PPP. Tal como se verifica em vários países da União Europeia e do resto do mundo, esta entidade assume responsabilidades no âmbito da preparação, desenvolvimento, execução e acompanhamento global dos processos de PPP e assegura um apoio técnico especializado, designadamente em matérias de natureza económicofinanceira e jurídica, concentrando um conjunto assinalável de responsabilidades e competências, eliminando-se, assim, a dispersão de múltiplas tarefas por diferentes entidades públicas. A UTAP passou, assim, a ter um papel crucial no desenvolvimento e o acompanhamento de processos de PPP, em estreita colaboração com os ministérios setoriais e com as entidades públicas contratantes envolvidas, permitindo colher os seus indispensáveis contributos, que são conjugados com as valências da UTAP. O acompanhamento realizado pela UTAP segue os seguintes objetivos: a) Assegurar a continuidade do conhecimento dos projetos, de forma a dotar o setor público de uma adequada capacidade negocial; b) Assegurar que permanece no setor público o conhecimento dos projetos, contribuindo para a progressiva redução tendente à eliminação do recurso à consultadoria externa; c) Recolher, tratar e centralizar a informação económico-financeira relativa a contratos de PPP a celebrar ou celebrados; d) Informar o membro do Governo responsável pela área das finanças da situação económico-financeira dos contratos de PPP e da sua evolução; e) Dotar o Ministério das Finanças de adequados instrumentos de informação, suscetíveis de contribuir para a formação de decisões políticas relacionadas com PPP; f) Identificar situações suscetíveis de contribuir para um eventual agravamento do esforço financeiro do setor público; g) Contribuir para a prevenção da ocorrência das situações a que se refere a alínea anterior; h) Contribuir para melhorar o processo de constituição de novas PPP; i) Contribuir para uma eficaz divulgação da experiência recolhida no âmbito do setor público; j) Avaliar os resultados de contratos de PPP celebrados, designadamente comparandoos, quando possível, com aqueles que são alcançados por outras entidades públicas ou privadas que desenvolvem atividades de conteúdo semelhante. Finalmente, importa destacar que a reforma do regime legal aplicável às PPP dá corpo aos objetivos e medidas setoriais específicas previstas no PAEF, mais concretamente no que respeita à obrigação do Estado Português de introduzir no ordenamento jurídico um Relatório Anual PPP 2012 Página 9
quadro legal e institucional reforçado, no âmbito do Ministério das Finanças, que permita um efetivo e rigoroso controlo dos encargos, bem como dos riscos, associados às PPP. Neste contexto, o ano de 2013 constituiu um teste fundamental à eficácia deste processo reformista, dado que exigiu a resposta de uma unidade técnica, ainda em fase de instalação, ao processo negocial mais complexo que alguma vez foi encetado em Portugal no âmbito das PPP. Recorde-se que, com a aprovação da Lei do Orçamento do Estado para 2013, foi estabelecido o objetivo de assegurar, no decurso desse ano, uma poupança de 250 milhões de euros, depois elevada para 300 milhões de euros, ao nível das PPP do setor rodoviário, devendo tais poupanças ter repercussões, de forma sustentada e estrutural, nos restantes anos de vida dos projetos. É assim que, quase em simultâneo com o arranque da UTAP, é nomeada a Comissão de Renegociação das PPP do setor rodoviário, sob a égide desta Unidade e composta maioritariamente por colaboradores seus. O sucesso deste processo negocial, materializado nos acordos celebrados em 2013 relativos às concessões da Costa de Prata, Grande Porto, Beira Litoral/Beira Alta, Norte, Grande Lisboa, Beira Interior e Interior Norte, a que acrescem outras duas concessões e as subconcessões da EP em que se está em vias de obtenção de acordo, permitirá cumprir globalmente os objetivos fixados, muito embora, à data de elaboração do presente Relatório, estejam ainda por alcançar determinadas etapas, dependentes de entidades terceiras, incluindo de entidades financiadoras, fulcrais para apurar se os respetivos efeitos financeiros serão, ou não, ainda suscetíveis de se refletir orçamentalmente em 2013. Importa ainda destacar que este processo negocial, longo e particularmente complexo, constitui um ponto de viragem na estratégia habitualmente seguida pelo sector público, com uma redução muito substancial do recurso a consultores externos e, consequentemente, dos respetivos encargos, tendo os elementos da UTAP assegurado a maioria das tarefas associadas ao mesmo, em particular nas vertentes jurídica e financeira. Note-se, ainda, que, em simultâneo com este processo e ao mesmo tempo que iam sendo ultrapassados os diversos obstáculos inerentes a um processo de instalação, a UTAP teve de responder a outras solicitações, designadamente, a assessoria no processo de renegociação das PPP rodoviárias da Região Autónoma da Madeira, a participação no processo de avaliação do concurso relativo ao futuro Hospital Lisboa-Oriental, o estudo da continuação do projeto do Centro de Medicina Física e de Reabilitação do Sul e a participação no concurso público relativo à subconcessão dos Estaleiros Navais de Viana do Castelo. Adicionalmente, foi ainda assegurado o apoio técnico ao Ministério das Finanças no âmbito de diversos temas relacionados com PPP e com concessões em geral. Por fim, a UTAP tem vindo a colaborar ativamente com o Ministério das Finanças e com os ministérios setoriais nas interações havidas com a Troika no âmbito do PAEF. Relatório Anual PPP 2012 Página 10
2.2.2 Relatório de auditoria aos contratos de PPP No primeiro semestre de 2012, a Ernst & Young 1 realizou uma auditoria a 36 projetos de PPP, efetuando uma análise transversal a todas as fases das parcerias, desde a preparação dos concursos, seleção de propostas, realização dos contratos, análise das cláusulas-chave e cumprimento dos contratos, até à análise da situação financeira das parcerias e avaliação do acompanhamento realizado pelo gestor público. O estudo foi concluído em junho desse ano e foi objeto de análise e apreciação, em primeira instância, pelo Ministério das Finanças e, posteriormente, pela Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Setor Rodoviário e Ferroviário 2. 2.2.3 Renegociação dos contratos de PPP do setor rodoviário No âmbito do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica, celebrado com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional, o atual Governo assumiu o compromisso de renegociar as PPP do setor rodoviário, com o objetivo de alcançar um impacto orçamental significativo já durante o ano de 2013, assegurando uma redução sustentada dos encargos públicos, bem como do nível de endividamento da EP, cujas projeções, sem incluir o impacto das renegociações das PPP rodoviárias em curso, apontam para um crescimento insustentável. Sobre este pano de fundo, e em face dos condicionalismos externos, o Governo obrigouse, nos termos do artigo 143.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2013, a realizar todas as diligências necessárias à conclusão da renegociação dos contratos de PPP do setor rodoviário com encargos para o erário público, estimando uma redução dos mesmos em 2013 de cerca de 30% face ao valor originalmente contratado, representativa de cerca de 250 milhões de euros, tendo, subsequentemente, esse valor sido elevado para 300 milhões de euros pelo Conselho de Ministros. Por despacho datado de 3 de dezembro, o Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (atualmente Secretário de Estado das Infraestruturas Transportes e Comunicações) determinou o lançamento formal do processo de renegociação dos contratos referentes às seguintes PPP do setor rodoviário: (i) concessões ex-scut do Norte Litoral, do Grande Porto, do Interior Norte, da Costa de Prata, da Beira Litoral/Beira Alta, da Beira Interior e do Algarve; (ii) concessões Norte e da Grande Lisboa; e (iii) subconcessões, designadamente Autoestrada Transmontana, do Baixo Tejo, do Baixo Alentejo, do Litoral Oeste, do Pinhal Interior e do Algarve Litoral. 1 A Ernst & Young foi selecionada para o projeto de auditoria às PPP na sequência de concurso público internacional lançado pela DGTF, em linha com as diretrizes constantes do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades da Política Económica, na sua versão de maio de 2011. 2 Os trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito à Contratualização, Renegociação e Gestão de todas as Parcerias Público-Privadas do Sector Rodoviário e Ferroviário tiveram início em maio de 2012 e foram encerrados no fim de junho de 2013, tendo sido aprovado o respetivo Relatório Final em 4 de julho de 2013. Relatório Anual PPP 2012 Página 11
Nos termos do referido despacho, a renegociação dos supra elencados contratos de PPP tem como objetivos últimos a reestruturação do setor rodoviário nacional e a sustentabilidade económica e financeira da EP, tendo em vista a redução do impacto das PPP rodoviárias nas contas públicas. 2.3 Investimentos realizados na modalidade de PPP No ano de 2012 verificou-se uma forte contração do investimento público. Consequentemente, também os projetos de PPP sofreram uma quebra vertiginosa, comparativamente com os anos anteriores, como se pode verificar no Gráfico 2 seguinte. Esta redução é sobretudo consequência da: Suspensão de todos os projetos estruturados em modalidade de PPP, em fase de lançamento, em observância dos compromissos assumidos pelo Estado Português no ponto 3.17. do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades da Política Económica, na versão de 17 de maio de 2011; Celebração de acordos pela EP, entre agosto e outubro de 2012, com as seis entidades adjudicatárias das subconcessões rodoviárias, com o objetivo de minimizar os investimentos em curso, mediante a redução do respetivo âmbito e, consequentemente dos encargos a elas associados. Estes acordos antecederam a nomeação da Comissão de Renegociação referida no n.º 2.2.3, servindo, assim, de ponto de partida negocial no desenvolvimento dos seus trabalhos. De acordo com os dados fornecidos pelos parceiros privados, o valor global do investimento realizado sob a modalidade de PPP registou, em 2012, uma quebra de 48% face ao ano anterior, valor que se reconduz essencialmente no âmbito do setor rodoviário. Gráfico 2 Investimento realizado em PPP por ano e por setor Valores em milhões de euros 1600 1400 1200 1000 800 600 400 Segurança Saude Rodoviário Ferroviário 200 0 2010 2011 2012 Fonte: UTAP, a partir de dados fornecidos pelos parceiros privados. Relatório Anual PPP 2012 Página 12
2.4 Síntese dos fluxos financeiros Em 2012 registou-se uma diminuição significativa dos encargos públicos líquidos com PPP em comparação com 2011 (ver Quadro 1 seguinte). Note-se, contudo, que esta evolução face ao ano transato é justificada essencialmente pelo impacte em 2011 de um conjunto de pagamentos extraordinários ocorridos nesse ano, no âmbito das concessões rodoviárias, sobretudo associados a processos de reposição do equilíbrio financeiro que tiveram lugar em anos anteriores, bem como à necessidade da intervenção financeira do Estado na Concessão do Túnel do Marão, em face de compromissos financeiros anteriormente assumidos. Quadro 1 Encargos líquidos em 2012 e variações homólogas Valores em milhares de euros PPP 2012 2011 Δ 2012/11 Ferroviárias 17.379 10.683 63% Segurança 47.892 47.397 1% Saúde 326.420 243.583 34% Rodoviárias 675.515 1.520.944-56% TOTAL 1.067.207 1.822.607-41% Fonte: UTAP, a partir de dados fornecidos pelas EGCs Em sentido contrário, importa destacar o aumento de 34% face a 2011 dos encargos líquidos com as parcerias do setor da saúde. Este acréscimo de encargo deve-se, particularmente, aos encargos com o Hospital de Loures, que iniciou a sua atividade como PPP no início de 2012, e ao aumento dos encargos da EGE do Hospital de Vila Franca de Xira, pelo facto de registar, em 2012, um ano completo de atividade, comparativamente a sete meses de atividade em 2011. Importa contudo salientar que o acréscimo de encargos com PPP neste setor é compensado pela correspondente redução de encargos no âmbito do orçamento do Ministério da Saúde e que estavam associados aos gastos com o funcionamento das anteriores unidades de saúde que os antecederam. Trata-se, assim, de encargos com natureza de substituição, ao contrário do que sucedeu, por exemplo, com os setores rodoviário e da segurança. Por seu turno, a variação ocorrida ao nível das parcerias ferroviárias deveu-se, essencialmente, ao pagamento de indemnizações aos concorrentes do concurso relativo à ligação de Lisboa ao Poceirão através de rede de alta velocidade, no montante de 12.224 milhares de euros, na sequência do cancelamento deste procedimento. Para além da redução global dos encargos com PPP, verifica-se uma diminuição do peso dos respetivos encargos líquidos no PIB (0,6% em 2012, ver Gráfico 3 seguinte) e, simultaneamente, uma alteração da estrutura de repartição dos encargos entre os vários setores, com destaque para o setor da saúde, que ganha peso de 2011 para 2012, aumentando de 13% para 31% no valor global. Relatório Anual PPP 2012 Página 13
Gráfico 3 Evolução dos encargos líquidos das PPP de 2010 a 2012 Valores em milhares de euros 2.000.000 1.822.607 (1,1% PIB) 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.125.715 (0,7% PIB) 1.200.000 1.067.207 (0,6% PIB) 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2010 2011 2012 Segurança Saude Rodoviário Ferroviário Fonte: UTAP, a partir de dados fornecidos pelas EGCs e Banco de Portugal Gráfico 4 Repartição dos encargos líquidos das PPP em 2011 e 2012 2011 2012 13% 3% 1% 4% 2% Ferroviário Rodoviário 31% Saude 83% Segurança 63% Fonte: UTAP, a partir de dados fornecidos pelas EGCs É ainda de destacar, em 2012, o contributo positivo para a redução dos encargos líquidos gerado pelas receitas resultantes da introdução de portagens nas sete concessões rodoviárias ex-scut. O regime de cobrança de portagens nessas concessões entrou em vigor de forma faseada: desde 15 de outubro de 2010, nas concessões da Costa de Prata, do Grande Porto e do Norte Litoral; e desde 8 de dezembro de 2011, nas concessões da Beira Litoral/Beira Alta, do Interior Norte, da Beira Interior e do Algarve. O efeito da cobrança de taxas de portagem nestas últimas concessões nos encargos líquidos de 2011 foi, assim, muito limitado. Em termos de execução orçamental, e face ao previsto no OE2012, os valores registados em 2012 conduziram a um desvio global de 8% (ver Quadro 2 seguinte). Relatório Anual PPP 2012 Página 14
Quadro 2 Encargos líquidos e desvios Valores em milhares de euros PPP 2012 2012P % Desvio Valores Extraordinários VE Total sem VE % Desvio sem VE face à previsão Ferroviárias 17.379 10.000 74% 12.224 5.155-48% Segurança 47.892 46.000 4% 1.332 46.561 1% Saúde 326.420 326.500 0% 0 326.420 0% Rodoviárias 675.515 604.616 12% 76.738 598.778-1% TOTAL 1.067.207 987.116 8% 90.293 976.913-1% Fonte: UTAP, a partir de dados fornecidos pelas EGCs. As principais causas dos desvios verificados em cada setor, face aos valores previstos no OE2012, foram as seguintes 3 : 1) O desvio do setor ferroviário (+74%) foi influenciado sobretudo pelo pagamento de indemnizações em virtude do cancelamento de concurso público no âmbito do projeto de AVF (Lisboa-Poceirão), no montante de 12.224 milhares de euros; 2) Regularizações de pagamentos do Concedente, anteriores a 2012, no âmbito do contrato de concessão do SIRESP; 3) No setor rodoviário, ocorreram pagamentos extraordinários (76.738 milhares de euros) relacionados com os investimentos efetuados nos sistemas de cobrança de taxas de portagem nas concessões ex-scut. 2.5 Fluxos financeiros plurianuais previsionais futuros De acordo com o relatório do OE2013, as previsões de encargos líquidos para 2013 atingem o montante de 884 milhões de euros e correspondem, essencialmente, a encargos com as PPP rodoviárias (51%) e PPP da saúde (43%). Estas previsões incluem uma antecipação dos efeitos da renegociação das PPP rodoviárias posteriormente encetadas, estimados em 250 milhões de euros de redução dos encargos para o ano 2013 (posteriormente elevados para 300 milhões de euros). No quadro seguinte são apresentadas as estimativas de encargos plurianais com as PPP no OE2013. 3 As análises sectoriais detalhadas são apresentadas nos capítulos respetivos, na secção 3. Análise Sectorial das PPP deste relatório. Relatório Anual PPP 2012 Página 15
Quadro 3 Encargos plurianuais de acordo com o OE2013 Valores em Milhões de Euros Parcerias Sectores 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Rodoviárias 449 1.132 823 870 827 809 755 715 encargos brutos 721 1.403 1.164 1.258 1.235 1.242 1.221 1.210 receitas 272 271 341 388 408 433 466 495 Ferroviárias 12 10 10 10 10 10 10 9 Saúde 377 391 389 384 379 349 252 189 Segurança 46 48 47 45 43 42 27 28 Total 884 1.581 1.268 1.309 1.259 1.210 1.044 941 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Rodoviárias 698 679 511 455 284 304 230 215 164 encargos brutos 1.199 1.182 1.024 975 1.013 934 871 852 751 receitas 500 503 514 521 729 630 641 637 588 Ferroviárias 9 9 9 9 9 9 9 9 9 Saúde 149 50 35 38 38 35 33 34 36 Segurança 10 0 0 0 0 0 0 0 0 Total 867 738 554 501 330 348 272 258 209 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 Rodoviárias 187 194 226 176 192 109 135 148 174 encargos brutos 678 538 476 391 402 516 488 462 489 receitas 490 344 250 215 210 407 353 314 315 Ferroviárias 9 9 9 0 0 0 0 0 0 Saúde 37 34 33 31 30 29 29 29 26 Segurança 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Total 233 238 268 207 222 138 165 178 200 Fonte: OE2013 2039 2040 2041 Rodoviárias -8 3 0 encargos brutos 174 6 0 receitas 182 3 0 Ferroviárias 0 0 0 Saúde 19 7 3 Segurança 0 0 0 Total 11 10 3 Nota: Valores previstos a preços constantes com IVA (quando aplicável), «Relatório do OE 2013». Este quadro não inclui ainda o efeito das poupanças adicionais de 50 milhões de euros. Em termos gráficos, a previsão de evolução dos encargos líquidos com PPP no OE2013, por setor, apresenta-se no Gráfico 5 seguinte. Relatório Anual PPP 2012 Página 16
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 U T A P Gráfico 5 Previsão da evolução dos encargos líquidos plurianuais no OE2013 Valores em Milhões de Euros 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 Rodoviárias Ferroviárias Saude Outros Fonte: UTAP, a partir de dados do OE2013 Nota: Valores previstos a preços constantes com IVA quando aplicável, «Relatório do OE 2013 outubro de 2012» Importa ter presente que o aumento de encargos em 2014 coincide com o início dos pagamentos de disponibilidade nas subconcessões rodoviárias o qual, nos termos dos contratos celebrados entre 2008 e 2010, foi deferido por um período entre três e cinco anos. Relatório Anual PPP 2012 Página 17
3. Análise setorial das PPP 3.1 Setor rodoviário 3.1.1 Factos setoriais relevantes Durante o mês de dezembro de 2012, foi dado início, formalmente, ao processo de renegociação dos contratos referentes às seguintes PPP do setor rodoviário: (i) concessões ex-scut do Norte Litoral, do Grande Porto, do Interior Norte, da Costa de Prata, da Beira Litoral/Beira Alta, da Beira Interior e do Algarve; (ii) concessões do Norte e da Grande Lisboa; e (iii) subconcessões da EP, a saber: Transmontana, Baixo Tejo, Baixo Alentejo, Litoral Oeste, Pinhal Interior e Algarve Litoral. 4 Os trabalhos da Comissão de Renegociação, nomeada, para o efeito, pelo coordenador da UTAP através do Despacho n.º 16198-F/2012, de 19 de dezembro, tiveram início em janeiro de 2013. As linhas estratégicas discutidas para a renegociação dos contratos e consequente redução dos encargos públicos a estes associados foram as seguintes: Redução das TIR acionistas previstas em caso base para níveis compatíveis com a tipologia de riscos assumidos pelas concessionárias; Redução dos custos operacionais das concessionárias, em sintonia com a adequação dos níveis de serviço exigíveis com os standards e práticas europeias; Eliminação, em cada caso base, dos custos associados às grandes reparações relacionadas com repavimentação, até agora pagos antecipadamente pelo Concedente, com base numa mera previsão de ocorrência. Futuramente, estes encargos serão apenas suportados pelo parceiro público se, e quando, vier efetivamente a ser necessária a realização de uma grande reparação, com base em critérios técnicos; e Dedução dos saldos de contas de reserva das concessionárias afetas a grandes reparações, aos pagamentos a efetuar pelo Concedente e supressão de reforços futuros destas contas. Previamente ao início do processo negocial, o Governo fixou um objetivo de poupanças para 2013 de 250 milhões de euros, correspondente a cerca de 30% dos encargos brutos desse ano com as PPP rodoviárias. Este esforço de poupança deverá ainda manter-se de forma sustentada e estrutural nos exercícios seguintes. Posteriormente, em 17 de abril de 2013, o Conselho de Ministros aprovou orientações para [ ] garantir o cumprimento dos limites orçamentais, de forma a libertar a 8.ª parcela do empréstimo internacional e garantir a extensão das maturidades de pagamento deste empréstimo, tendo elevado o objetivo inicial de poupança em 50 milhões de euros, agora fixado em 300 milhões de euros de redução global de encargos para 2013. 4 Embora, por lapso, não tenha sido mencionada no Despacho a Concessão do Douro Interior, a mesma encontra-se igualmente englobada no mesmo processo negocial. Relatório Anual PPP 2012 Página 18
Este processo negocial, que será seguramente o mais complexo de todo o historial de projetos de PPP em Portugal, tem-se desenvolvido ao longo do ano de 2013, tendo já sido alcançados acordos com sete concessionárias, conforme anteriormente referido, com vista a viabilizar o cumprimento global dos objetivos fixados, muito embora estejam ainda por concluir algumas etapas dependentes de entidades terceiras, incluindo o BEI, demais entidades financiadoras e a obtenção do visto do Tribunal de Contas ou a confirmação da dispensa de visto prévio. 3.1.2 Evolução da procura A evolução do tráfego em 2012 foi fortemente influenciada pela evolução das principais variáveis macroeconómicas que influenciam o comportamento da procura de transporte rodoviário, tanto de mercadorias como de pessoas. Assistiu-se a uma forte contração da atividade económica (-3.2% no PIB) e do consumo, o que, conjugado com o fenómeno do aumento do desemprego (15,7% da população ativa), bem como, com o aumento do preço dos combustíveis em dois anos consecutivos contribuiu negativamente para a evolução do tráfego automóvel. Neste enquadramento, em 2012 assistiu-se a uma quebra significativa do tráfego automóvel nas estradas, em comparação com 2011. Para o conjunto das concessões rodoviárias, registaram-se quebras de entre 11,5% (em dezembro) e 20,2% (em abril) do TMD, seguindo a sazonalidade típica para cada período, mas sempre abaixo do verificado no ano anterior, conforme se apresenta no Gráfico 6 seguinte. Em termos de evolução do TMD por concessão, as maiores quebras médias face aos períodos homólogos de 2011 verificaram-se nas ex-scut da Beira Litoral/Beira Alta, do Interior Norte, da Beira Interior e do Algarve, com reduções superiores a 30%. Naturalmente que, nestas concessões, o efeito da introdução de portagens no final do ano de 2011 acentuou ainda mais o efeito da quebra de tráfego. Não pode, contudo, associar-se a quebra de tráfego exclusivamente ao início da cobrança de portagens, dada a quebra generalizada ocorrida na restante rede rodoviária. Relatório Anual PPP 2012 Página 19
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro U T A P Gráfico 6 Evolução do TMD ponderado Valores em veículos/dia 25.000 20.000 2011 2012 15.000 10.000 5.000 0 Fonte: IMT/InIR - Relatórios de Tráfego na RNA (1º, 2º, 3º e 4º trimestres de 2012). 3.1.3 Fluxos financeiros por PPP rodoviária Em 2012, os encargos líquidos para o setor público com as PPP rodoviárias atingiram o montante de 675.515 milhares de euros, o que representa uma redução superior a 55% face a 2011 e de cerca de 25% face a 2010, conforme se apresenta no gráfico seguinte. Gráfico 7 Evolução dos encargos líquidos das PPP rodoviárias Valores em milhares de euros 1.800.000 1.520.944 1.600.000 1.400.000 1.200.000 895.787 1.000.000 675.515 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2010 2011 2012 Fonte: UTAP, a partir de dados da EP e da DGTF. Em termos de execução orçamental, os encargos com as PPP do setor rodoviário apresentaram um desvio de 12%, devido, essencialmente, a pagamentos efetuados no final de 2012 para financiamento dos investimentos efetuados nos sistemas de cobrança de portagens implementados nas ex-scut da Beira Litoral/Beira Alta, do Interior Norte, da Beira Interior e do Algarve. Com efeito, expurgado o efeito destes pagamentos extraordinários, a execução orçamental teria ficado praticamente em linha com os valores orçamentados. Relatório Anual PPP 2012 Página 20
Em termos acumulados anuais, as concessões da Beira Interior e da Grande Lisboa são as únicas que apresentam acréscimos de encargos líquidos face ao ano anterior, com 3% e 39%, respetivamente (ver Quadro 4 seguinte). No caso da Beira Interior, o acréscimo de encargos líquidos face ao ano anterior deriva do pagamento extraordinário do investimento realizado com a implementação dos equipamentos de cobrança de portagens. No caso da Grande Lisboa, esse acréscimo resulta da alteração do modelo de remuneração, em linha com o regime de disponibilidade resultante do processo de renegociação concluído em 2010 e cujos efeitos se refletiram apenas em parte do ano de 2011, afetando assim a comparabilidade entre 2011 e 2012. Quadro 4 Encargos líquidos (EL) por PPP rodoviária em 2012, variações face ao ano 2011 e desvio face à previsão (P) Valores em milhares de euros PPP Rodoviárias - EL 2012 2011 Δ 2012/11 2012P % Desvio Concessão Algarve 40.544 42.103-4% 33.952 19% Concessão Beira Interior 145.426 140.979 3% 119.697 21% Concessão Interior Norte 124.139 440.680-72% 104.659 19% Concessão Beiras Litoral e Alta 158.718 171.289-7% 148.778 7% Concessão Travessia do Tejo -1.357 15.672-109% -1.338 1% Concessão Grande Lisboa 14.933 10.757 39% 15.391-3% Concessão Oeste 2.083 11.506-82% 1.200 74% Concessão Costa de Prata 64.417 71.921-10% 65.004-1% Concessão Grande Porto 84.645 99.103-15% 82.701 2% Concessão Norte Litoral 26.731 46.839-43% 35.947-26% Concessão Túnel do Marão 3.585 199.499-98% 4.461-20% Concessão Norte 22.924 275.927-92% 21.376 7% Outros ( 1 ) -11.271-5.333 111% -27.212-59% TOTAL 675.515 1.520.944-56% 604.616 12% Fonte: UTAP, a partir de dados da EP e da DGTF. Nota: ( 1 ) Inclui receitas ou encargos diretos da EP (Taxas de Gestão, troços da A23 e A21) e taxas de cobrança de subconcessões da EP. Em termos percentuais, a principal redução de encargos líquidos verificada ocorreu na Concessão para a Travessia do Tejo (Lusoponte), onde se gerou um fluxo financeiro líquido em benefício do Concedente, sobretudo por força da reintrodução da cobrança de taxas de portagem no mês de agosto. As restantes reduções de encargos (%) mais expressivas (Túnel do Marão, Concessão Norte, Interior Norte e Oeste) resultam de situações pontuais e extraordinárias ocorridas em 2011, nomeadamente pagamentos de investimentos ou acordos de reposição do equilíbrio financeiro. Relatório Anual PPP 2012 Página 21
Gráfico 8 Principais concessões rodoviárias em função dos encargos líquidos para o setor público (2012) Valores em Milhares de Euros 180.000 160.000 140.000 120.000 158.718 (23%) 145.426 (22%) 124.139 (18%) 100.000 80.000 60.000 40.000 84.645 (13%) 64.417 (10%) 40.544 (6%) 20.000 0 Beiras Litoral e Alta Beira Interior Interior Norte Grande Porto Costa de Prata Algarve Fonte: UTAP, a partir de dados da EP. Nota: Valor absoluto de encargos líquidos e respetiva % face ao valor total dos encargos líquidos para o setor rodoviário. Em termos de encargos brutos, as PPP rodoviárias apresentam um acréscimo de 6% em 2012 relativamente a 2011 (ver quadro seguinte). As concessões da Beira Litoral/Beira Alta, da Beira Interior, do Interior Norte e do Grande Porto são as concessões que apresentam os maiores valores dos encargos públicos brutos (incluindo os pagamentos pela disponibilidade das vias e os encargos com a prestação do serviço de cobrança de portagens). Estas quatro concessões rodoviárias representam 65% do total dos encargos brutos correntes, pagos em 2012, no setor rodoviário. Quadro 5 Encargos brutos (EB) por concessão Valores em milhares de euros PPP Rodoviárias EB 2012 2011 Δ 2012/11 Concessão Algarve 48.761 41.855 17% Concessão Beira Interior 153.063 140.979 9% Concessão Interior Norte 117.394 118.604-1% Concessão Beiras Litoral e Alta 176.615 171.533 3% Concessão Grande Lisboa 24.013 21.173 13% Concessão Costa de Prata 93.306 83.858 11% Concessão Grande Porto 106.679 96.979 10% Concessão Norte Litoral 49.825 55.523-10% Concessão Túnel do Marão 3.585 2.269 58% Concessão Norte 76.835 64.697 19% Outros ( 1 ) 726 2.116-66% TOTAL 850.801 799.585 6% Fonte: UTAP, a partir de dados da EP. Nota: Não inclui pagamentos relativos a procedimentos de reposição do equilíbrio financeiro. ( 1 ) Inclui encargos diretos da EP (Taxas de Gestão, troços da A23 e A21). Relatório Anual PPP 2012 Página 22
Para além dos encargos brutos correntes anteriormente referidos, ocorreram ainda em 2012 pagamentos extraordinários, no valor de 82.465 milhares de euros (ver Quadro 6 seguinte), dos quais 76.738 milhares de euros relacionados com o financiamento dos investimentos relativos à instalação de sistemas de cobrança de portagens em quatro concessões 5. Comparativamente com o ano anterior registou-se uma redução muito substancial dos encargos extraordinários (-91%), devido sobretudo ao elevado montante que foi suportado em 2011 com o acerto financeiro de diversos processos de reposição do equilíbrio financeiro negociados no período de 2006 a 2010, mas cuja regularização apenas ocorreu em 2011 6. Quadro 6 Pagamentos extraordinários por concessão Valores em milhares de euros Compensações /REF 2012 2011 Δ 2012/11 Concessão Algarve 12.198 249 4807% Concessão Beira Interior 24.966 0 - Concessão Interior Norte 21.556 322.076-93% Concessão Beiras Litoral e Alta 19.902 0 - Concessão Travessia do Tejo 47 15.672-100% Concessão Grande Lisboa 0 108-100% Concessão Oeste 2.083 11.506-82% Concessão Costa de Prata 0 20.491-100% Concessão Grande Porto 0 25.212-100% Concessão Norte Litoral 1.715 16.234-89% Concessão Túnel do Marão 0 197.230-100% Concessão Norte 0 268.195-100% Outros 0 910-100% TOTAL 82.465 877.883-91% Fonte: UTAP, a partir de dados da EP. Considerando que a totalidade das receitas provenientes da cobrança de portagens em dez PPP do setor rodoviário são da titularidade da EP, importa ainda analisar o comportamento deste tipo de proveitos, reconhecidos como receita da EP, e que conduzem ao apuramento dos encargos líquidos com PPP (no Quadro 7 seguinte). 5 Beira Litoral/Beira Alta, Beira Interior, Interior Norte e Algarve. 6 Acordos celebrados com o Grupo Ascendi e com a concessionária da Concessão do Interior Norte. Relatório Anual PPP 2012 Página 23
Quadro 7 Receitas da EP relativas a portagem por concessão Valores em milhares de euros Proveitos 2012 2011 Δ 2012/11 Concessão Algarve 20.415 0 - Concessão Beira Interior 32.603 0 - Concessão Interior Norte 14.810 0 - Concessão Beiras Litoral e Alta 37.798 243 15440% Concessão Travessia do Tejo 1.403 0 - Concessão Grande Lisboa 9.081 10.524-14% Concessão Costa de Prata 28.889 32.428-11% Concessão Grande Porto 22.034 23.087-5% Concessão Norte Litoral 24.808 24.918 0% Concessão Norte 53.911 56.964-5% Outros ( 1 ) 11.997 8.359 44% TOTAL 257.750 156.524 65% Fonte: UTAP, a partir de dados da EP. Nota: O reconhecimento anual é efetuado de acordo com o momento em que as receitas são entregues à EP, razão pela qual não são evidenciadas receitas em 2011 nas concessões do Algarve, Beira Interior e Interior Norte, apesar de o início da cobrança de portagens ter ocorrido em 8 de dezembro desse ano. ( 1 ) inclui proveitos diretos da EP (Taxas de Gestão, troços da A23 e A21), e taxas de cobrança de subconcessões da EP. Em sintonia com a análise anterior, relativa à quebra de tráfego rodoviário, verifica-se que em todas as concessões em que os dados são comparáveis com o ano anterior se registou uma quebra das receitas. Deste modo, o aumento de receitas registado, em termos globais, decorre exclusivamente do efeito da introdução de portagens em quatro concessões ex- SCUT, desde 8 de dezembro de 2011. De salientar o peso das concessões Norte, Beira Litoral/Beira Alta e Beira Interior, cujas receitas de portagem representam 48% das receitas de portagem da EP no ano de 2012. Contudo, face à quebra generalizada do tráfego, em termos mais acentuados do que se previa, o valor das receitas de portagem da EP em 2012 ficaram 9% abaixo do valor previsto para o ano. Em termos do nível de cobertura dos encargos de cada concessão pelas respetivas receitas de portagem, a situação é apresentada no Quadro 8 seguinte. Relatório Anual PPP 2012 Página 24
Quadro 8 Nível de cobertura dos encargos Valores em milhares de euros PPP Encargos ( 2 ) Proveitos Défice Taxa de cobertura Concessão Norte 76.835 53.911 22.924 70% Concessão Norte Litoral 49.825 24.808 25.016 50% Concessão Algarve 48.761 20.415 28.346 42% Concessão Grande Lisboa 24.013 9.081 14.933 38% Concessão Costa de Prata 93.306 28.889 64.417 31% Concessão Beira Litoral/Beira Alta 176.615 37.798 138.816 21% Concessão Beira Interior 153.063 32.603 120.460 21% Concessão Grande Porto 106.679 22.034 84.645 21% Concessão Interior Norte 117.394 14.810 102.584 13% Outros ( 1 ) 4.311 13.400-9.089 TOTAL 2012 850.801 257.750 593.050 30% TOTAL 2011 799.585 156.524 643.061 20% Δ 2012/2011 6% 65% -8% Fonte: UTAP, a partir de dados EP Nota: (1) Inclui encargos e proveitos diretos da EP (Taxas de Gestão, troços da A23 e A21), e taxas de cobrança de subconcessões EP (2) Encargos Brutos Correntes (não inclui compensações e REF) Tendo em conta a introdução de portagens em quatro concessões ex-scut no final de 2011, a situação global de 2012 não é comparável com a do ano anterior. Importa ainda referir que o regime de discriminação positiva terminou a 30 de setembro de 2012 (conforme definido no artigo 5.º da Portaria n.º 1033-A/2010, de 6 de outubro, alterada pela Portaria n.º 211/2012, de 13 de julho), tendo entrado em vigor, em 1 de outubro de 2012, um novo regime de descontos e taxas de portagem reduzidas a aplicar nas ex-scut, que visa assegurar a mitigação do impacto associado à introdução da cobrança de taxas de portagens nas regiões afetadas, respeitando a legislação vigente na União Europeia. O efeito conjugado da substituição da discriminação positiva pela política de descontos foi, contudo, favorável sobre o nível de receitas arrecadado. As concessões Norte, Norte Litoral e Algarve apresentaram os melhores índices de cobertura, com taxas de 70%, 50% e 42%, respetivamente. Em sentido contrário, a concessão Interior Norte (com apenas 13% no rácio proveito/encargo) apresentou uma reduzida cobertura dos encargos, seguida pelas concessões do Grande Porto, Beira Interior e Beira Litoral/Beira Alta, todas com proveitos que asseguraram apenas a cobertura de 21% dos encargos correntes suportados com as respetivas vias. Estes desequilíbrios devem-se sobretudo ao elevado montante dos investimentos realizados nestas vias, com impacto significativo ao nível dos encargos, designadamente de natureza financeira associados ao respetivo serviço da dívida. Embora, de uma forma geral, nas concessões com maior volume de tráfego o nível de cobertura tenda a ser superior, importa igualmente ter presente o custo de construção das infraestruturas, que é distinto de concessão para concessão, o que implica que os respetivos encargos por Km também sejam distintos. Relatório Anual PPP 2012 Página 25
3.2 Setor Ferroviário 3.2.1 Factos setoriais relevantes No âmbito dos factos relevantes ocorridos, em 2012, no setor ferroviário, destaca-se a decisão do Tribunal de Contas de recusa de visto ao contrato de concessão do projeto, construção, financiamento, manutenção e disponibilização de infraestruturas ferroviárias no troço Poceirão-Caia e ainda do projeto, construção, financiamento, manutenção, disponibilização e exploração da Estação de Évora (Acórdão nº 9/2012, de 21 de março, 1ª S/SS do Tribunal de Contas). 3.2.2 Evolução da procura As duas PPP do setor ferroviário servem o transporte suburbano de passageiros: o Eixo Norte-Sul efetua a exploração comercial da ligação ferroviária entre Lisboa e Setúbal, enquanto o Metro Sul do Tejo (MST) explora a concessão da linha de metro de superfície de Almada. A Fertagus (concessionária do serviço de transportes do Eixo Norte-Sul) assegura a exploração da ligação ferroviária e a manutenção dos comboios e estações da Margem Sul (do Pragal a Penalva). A concessão serve atualmente 14 estações numa extensão de linha com cerca de 54 km 7. A Fertagus transportou, durante o ano de 2012, 21 milhões de passageiros, cuja distância média de viagem foi de 17,5 kms, representando um decréscimo de 10,5% face à procura verificada em 2011 8. O MST é o metropolitano de superfície que circula na cidade de Almada, pela EN10 até Corroios e nas vias urbanas do Monte da Caparica. O quadro seguinte apresenta a evolução da procura efetiva desde 2008, em comparação com a procura esperada, incluída no caso base contratual para o mesmo período. Em 2012 verificou-se uma redução superior a 8% na procura efetiva da concessão (medida em passageiros-km), o que veio contrariar a tendência positiva de aumento da procura verificada desde o início da exploração do serviço. Em qualquer caso, deve-se destacar que a procura real nunca superou 35% da procura prevista no contrato de concessão, o que tem dado origem a indemnizações pagas pelo Concedente à Concessionária 9. 7 Dez estações na Margem Sul: Setúbal, Palmela, Venda do Alcaide, Pinhal Novo, Penalva, Coina, Fogueteiro, Foros de Amora, Corroios e Pragal; e quatro na Margem Norte: Campolide, Sete Rios, Entrecampos e Roma-Areeiro. 8 Dados proporcionados pelo Relatório e Contas de 2012 da Fertagus. 9 O valor das indemnizações é apresentado e analisado em pormenor de seguida. Relatório Anual PPP 2012 Página 26
Quadro 9 Evolução da procura do MST Ano Procura Caso Base (pax.km) Procura Efetiva (pax.km) Procura Efetiva / Procura Caso Base 2008 8 428 991 1 889 278 22% 2009 88 064 228 24 725 862 28% 2010 88 228 363 29 329 763 33% 2011 88 681 649 30 897 180 35% 2012 89 138 089 28 408 693 32% Fonte: IMT No atual contexto de crise económica poderia esperar-se um movimento acentuado de transferência de utilizadores de viatura própria para a rede de transporte ferroviária suburbana. Contudo, tal não se terá verificado, tendo em conta a quebra na procura registada. 3.2.3 Fluxos financeiros por PPP Em 2012, no setor ferroviário foram pagos encargos no valor de 17.379 milhares de euros, um aumento de 63% face a 2011. Este aumento ficou a dever-se, essencialmente, às pagas no âmbito do projeto de AVF (Lisboa-Poceirão), no montante de 12.224 milhares de euros. Gráfico 9 Evolução dos encargos líquidos no setor ferroviário Valores em milhares de euros 20.000 18.000 17.379 16.000 15.033 14.000 12.000 10.683 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2010 2011 2012 Fonte: UTAP, a partir de dados da DGTF. As indemnizações no âmbito do projeto de AVF (Lisboa-Poceirão) foram pagas aos concorrentes Agrupamento Alta Via Tejo e Agrupamento Elos, ao abrigo dos artigos 79.º e 80.º do Código dos Contratos Públicos, por força da decisão de não adjudicação do contrato no âmbito do respetivo concurso público. Relatório Anual PPP 2012 Página 27
Note-se que a negociação do montante destas indemnizações constituiu uma das primeiras intervenções da UTAP, pouco tempo depois do início da sua instalação, da qual resultou a obtenção de um acordo com os concorrentes a este concurso por valores substancialmente inferiores, não só aos que eram solicitados por estes como também aos montantes que, inclusive, já tinham sido validados por parte de outras entidades públicas intervenientes neste processo. Com efeito, muito embora tenham sido submetidos inicialmente pedidos de indemnização no montante global de 20.373 milhares de euros, foi possível obter-se um acordo de compensação que permitiu uma redução muito significativa do mesmo (40%), tendo sido efetivamente pagos apenas 12.224 milhares de euros 10.Sem o referido encargo extraordinário, os valores dos encargos com as PPP Ferroviárias ficariam abaixo dos valores de anos anteriores, devido às reduções significativas nos encargos ordinários com as concessões Eixo Norte/Sul (-44%) e MST (-51%). Quadro 10 Encargos por concessão ferroviária Valores em milhares de euros PPP Ferroviárias 2012 2011 Δ 2012/11 2012P % Desvio Concessão do MST 5.981 12.162-51% 10.000-40% Encargos 0 0 Compensações /REF 5.981 12.162 Proveitos 0 0 Concessão Eixo Norte/Sul -825-1.479-44% - - Encargos 0 0 Compensações /REF 0 0 Proveitos 825 1.479 Concessão AVF PPP2 (*) 12.224 0 - - - TOTAL 17.379 10.683 63% 10.000 74% Fonte: UTAP, a partir de dados da DGTF. Nota: (*) AVF (Lisboa-Poceirão) Os encargos suportados com a concessão do MST, previstos contratualmente e decorrentes de insuficiência de procura, foram inferiores aos valores apresentados e liquidados no ano anterior, por duas ordens de razão. Por um lado, no ano de 2011 foi recuperado algum atraso existente, dado que ainda persistiam em dívida valores de anos anteriores. Por outro lado, as compensações pagas (por insuficiência de procura) no ano de 2012 não correspondem a um ano completo de atividade da concessionária. Com efeito, os valores apresentados para pagamento obedecem a um processo de controlo e fiscalização, que determina a ocorrência de atrasos nas liquidações previstas. Deste modo, a regularização dos pagamentos à Concessionária, referentes ao 2.º semestre de 2012, apenas teve lugar em 2013. 10 Importa referir que as poupanças para o erário público decorrentes da intervenção da UTAP neste processo correspondem a cerca de quatro anos de encargos com o funcionamento desta Unidade Técnica, tendo por referência os encargos orçamentais ocorridos em 2013 e os valores orçamentados para 2014. Relatório Anual PPP 2012 Página 28
No que se refere à concessão ferroviária Eixo Norte/Sul (Fertagus), apesar da quebra de procura registada, o efeito gerado pela atualização tarifária extraordinária ocorrida em agosto de 2011 permitiu obter receitas de bilheteira superiores ao previsto contratualmente, tendo daí resultado compensações positivas, a favor do Estado, decorrentes de partilha de benefícios de receita, no valor de 825 mil euros, em conformidade com o previsto no contrato de concessão, revisto em 2010. Note-se, contudo, que não se encontra refletido neste ano o efeito decorrente do aumento de cerca de 50% na tarifa de utilização da infraestrutura ferroviária, determinado pela REFER, o que conduziu já à apresentação de um pedido de reequilíbrio financeiro, por parte da Concessionária, o qual se encontra, no momento de publicação deste relatório,em fase de análise e negociação Relatório Anual PPP 2012 Página 29
3.3 Setor da Saúde 3.3.1 Factos setoriais relevantes No início de 2012, o edifício hospitalar de Loures Hospital Beatriz Ângelo iniciou a sua atividade, ainda que de uma forma faseada. O Hospital serve uma população de 287 mil habitantes, dos concelhos de Loures, Mafra, Odivelas e Sobral de Monte Agraço. 3.3.2 Fluxos Financeiros no setor da saúde Os encargos com as PPP da saúde registaram a seguinte evolução. Gráfico 10 Evolução dos encargos com PPP no setor da saúde Valores em milhares de euros 350.000 300.000 250.000 243.583 326.420 200.000 150.000 170.330 100.000 50.000 0 2010 2011 2012 Fonte: UTAP, a partir de dados da ACSS Os encargos com as PPP da saúde ascenderam a 326.420 milhares de euros em 2012, evidenciando um aumento de 34% face a 2011. Este aumento deve-se à gradual entrada em funcionamento dos novos hospitais em regime de PPP, tal como estava previsto e com valores de acordo com o inicialmente orçamentado para o setor (ver Quadro 11 seguinte). Este crescimento de encargos face a 2011 deve-se, particularmente: a) Aos encargos com o Hospital de Loures, que iniciou a sua atividade como PPP no início de 2012; b) Ao aumento dos encargos da EGE do Hospital de Vila Franca de Xira, pelo facto de registar, em 2012, um ano completo de atividade, comparativamente a sete meses de atividade em 2011. Relatório Anual PPP 2012 Página 30
Quadro 11 Encargos líquidos por PPP no setor da saúde Valores em milhares de euros PPP Saúde 2012 2011 Δ 2012/11 2012P % Desvio CA SNS 15.642 10.053 56% 12.600 24% CMFRS 7.261 7.716-6% 7.700-6% H. Cascais 65.253 71.919-9% 64.600 1% EG Estabelecimento 56.772 62.991-10% 55.700 2% EG Edifício 8.481 8.928-5% 8.900-5% H. Braga 124.683 129.539-4% 128.000-3% EG Estabelecimento 97.638 111.350-12% 100.700-3% EG Edifício 27.044 18.189 49% 27.300-1% H. Loures 65.334 0-64.900 1% EG Estabelecimento 53.066 0-53.100 0% EG Edifício 12.268 0-11.800 4% H. V.F. Xira 48.248 24.357 98% 48.700-1% EG Estabelecimento 48.248 24.357 98% 48.700-1% EG Edifício 0 0-0 - TOTAL 326.420 243.583 34% 326.500 0% Fonte: UTAP, a partir de dados da ACSS. Nota: No total dos encargos de cada Hospital estão incluídos os encargos da Entidade Gestora (EG) do Estabelecimento e da Entidade Gestora do Edifício. Os quatro hospitais, com capacidade total para mais de 1.600 camas de internamento, representam 93% do total dos encargos com as PPP da saúde. De notar, particularmente, a maior expressão dos encargos associados ao Hospital de Braga, que apresenta a maior dimensão (700 camas) e que representa 41% do total dos encargos públicos com os hospitais geridos em regime de PPP. O edifício do novo Hospital de Vila Franca de Xira encontrava-se em fase de construção em 2012, com um nível de execução no final do ano acima dos 80%, tendo-se verificado a sua inauguração em 2013. No entanto, desde junho de 2011 que a gestão do estabelecimento (parte clínica) está a ser assegurada pelo parceiro privado, nas instalações do antigo edifício público hospitalar. No quadro Quadro 11 anterior são apresentados os encargos detalhados por PPP na área da saúde, repartidos entre a gestão do edifício e a gestão do estabelecimento. Os encargos com as infraestruturas hospitalares, que correspondem ao pagamento por disponibilidade do edifício, assumindo as componentes de construção e manutenção dos novos hospitais, representam cerca de 15% do total dos encargos para o parceiro público no final do ano. Deste modo, são os encargos relacionados com a prestação de cuidados médicos que representam a fatia mais relevante dos gastos públicos destas PPP, muito embora se trate de encargos de substituição, anteriormente registados na esfera orçamental direta do Ministério da Saúde. Relatório Anual PPP 2012 Página 31
Gráfico 11 Encargos dos hospitais (milhares de euros) em 2012 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 EG Edifício EG Estabelecimento 20.000 0 H. Cascais H. Braga H. Loures H. VFXira Fonte: UTAP, a partir de dados da ACSS Nota: O Hospital de Vila Franca de Xira encontrava-se em 2012 ainda em fase de construção. A atividade da Entidade Gestora do Estabelecimento foi nesse período realizada nas instalações do antigo hospital público (que foi substituído já no decurso de 2013). Relatório Anual PPP 2012 Página 32
3.4 Setor da Segurança 3.4.1 Factos setoriais relevantes No setor da segurança, o único projeto de PPP é o SIRESP, cujo contrato foi celebrado para a conceção, gestão e manutenção de um sistema integrado de tecnologia truncking digital de comunicações e é acompanhado pela DGIE. O SIRESP está atualmente operacional no território continental e na Região Autónoma da Madeira. Para a implementação do sistema foram instaladas 502 torres de comunicações que servem um universo de 53.500 utilizadores potenciais. A rede inclui 6 comutadores de tráfego, 53 salas de despacho e 2 estações móveis de reforço com sistema de comunicação via satélite. Atualmente estão a ser desenvolvidos trabalhos para a integração e cobertura da Região Autónoma dos Açores. 3.4.2 Fluxos financeiros no setor da segurança No setor da segurança, os valores de encargos líquidos com esta PPP, em 2012, apresentam um desvio de 4% face ao orçamentado para o ano. Este acréscimo deve-se ao facto de a EGC ter procedido nesse ano à regularização de pagamentos em atraso. Em comparação com 2011, verifica-se em 2012 um aumento dos encargos liquidados de 1% face ao liquidado no ano anterior. Gráfico 12 Evolução dos encargos líquidos no setor da segurança Valores em milhares de euros 49.000 47.892 48.000 47.397 47.000 46.000 45.000 44.565 44.000 43.000 42.000 2010 2011 2012 Fonte: UTAP, a partir de dados DGIE Quadro 12 Encargos com o SIRESP Valores em milhares de euros PPP Segurança Total 2011 Δ 2012/11 2012P % Desvio Concessão SIRESP 2012 47.892 47.397 1% 46.000 4% Fonte: UTAP, a partir de dados DGIE Relatório Anual PPP 2012 Página 33
4. Análise dos Fluxos de Crédito às PPP A presente secção avalia de uma forma sucinta a evolução recente do financiamento bancário às PPP. Uma restrição que importa sublinhar à partida é que estes dados se referem estritamente ao financiamento das entidades identificadas como PPP. Deste modo, o financiamento indireto destes projetos, designadamente o que envolve o financiamento dos seus acionistas, não é apurado nesta apreciação. A análise que se segue deve assim ser interpretada tendo presente esta limitação. O Quadro 13 apresenta o stock de empréstimos concedidos pelo setor financeiro residente a PPP entre Dezembro de 2010 e Dezembro de 2012, com uma desagregação por maturidade residual e por setor. Note-se que, de acordo com informação do Banco de Portugal, nenhuma destas entidades emitiu títulos de dívida, pelo que as séries correspondem também ao crédito total concedido pelo setor financeiro residente. O Quadro 14 complementa esta informação com os empréstimos concedidos por não residentes às PPP, incluindo o financiamento concedido pelo Banco Europeu de Investimento ( BEI ). Em dezembro de 2012, o stock de empréstimos concedidos pelo setor financeiro residente às PPP ascendia a 4,5 mil milhões de euros, cerca de 400 milhões de euros acima do registado em dezembro de 2011. Estes empréstimos foram na quase totalidade concedidos sob a forma de project finance por bancos, com um montante negligenciável associado a outras instituições de crédito. Refira-se ainda que não tem havido vendas significativas destes créditos. A maturidade residual dos empréstimos é bastante longa, com 92% dos empréstimos a evidenciarem uma maturidade residual entre 5 e 25 anos. Gráfico 13 Prazos dos empréstimos concedidos por Bancos residentes Até 90 dias De 90 a 180 dias De 180 dias a 1 ano De 1 a 5 anos 4.100; 92% De 5 a 25 anos Mais de 25 anos Indeterminado Fonte: Banco de Portugal Relatório Anual PPP 2012 Página 34
Gráfico 14 Repartição dos empréstimos por setores 430; 10% 43; 1% 1.199; 27% 287; 6% 44; 1% F - Construção H - Transportes e armazenagem K - Atividades financeiras e de seguros L - Atividades imobiliárias 2.478; 55% M - Atividades de consultoria, científicas, técnicas e similares Q - Atividades de saúde humana e apoio social Fonte: Banco de Portugal Note-se que esta repartição não permite associar o financiamento a cada um dos setores em que se desenvolve cada PPP, o que é também limitador da análise. Por seu turno, em 2012, o stock de empréstimos concedidos por não residentes a PPP ascendia a 3,7 mil milhões de euros, dos quais 2,7 mil milhões de euros foram concedidos pelo BEI. Gráfico 15 Repartição da origem dos empréstimos concedidos 3.664; 45% Banca e Outras instituições residentes 4.481; 55% Banca internacional Fonte: Banco de Portugal A avaliação do impacto da concessão de crédito às PPP sobre a afetação de crédito e sobre eventuais efeitos de crowding-out é necessariamente especulativa, dada a dificuldade de aferir quais seriam os desenvolvimentos no mercado de crédito na ausência destes empréstimos. Não obstante, a informação acima descrita permite identificar algumas ideias importantes neste âmbito. Em primeiro lugar, importa sublinhar que os empréstimos concedidos pelo sector financeiro residente às PPP ascendem a cerca de 4% do total de empréstimos concedidos pelo sector financeiro às empresas não financeiras. Conjugando o peso relativamente pequeno destes empréstimos com a sua maturidade residual longa, é possível concluir que Relatório Anual PPP 2012 Página 35