Como ler as Grandes Opções do CEDN

Transcrição

1 2013/01/18 Como ler as Grandes Opções do CEDN Alexandre Reis Rodrigues Ao contrário do que sucedeu no processo de aprovação do Conceito Estratégico de Defesa Nacional de 2003, desta vez não foi tomada a iniciativa de submeter a discussão pública as Grandes Opções do novo conceito. 1 A lei não obriga a isso mas seria uma oportunidade de interessar as elites nacionais num assunto que tem importância. Com uma discussão pública, talvez, no final, os responsáveis pela redação da última versão do conceito pudessem dispor de mais alguns comentários e elementos de ponderação. Seria também uma forma de incentivar o interesse pela discussão do assunto e fomentar uma cidadania responsável. É o próprio documento que lhe atribui essa natureza quando diz na Nota final : «O Conceito deve assumir-se como a estratégia total do Estado português, destinado a dar cumprimento às suas tarefas fundamentais, para que concorrem todas as instâncias e organismos, bem como a própria sociedade. Este é um desafio para o qual estamos todos convocados». 2 É sob esta interpretação que resolvi fazer este comentário. Limito-me, no entanto, aos assuntos relacionados com as Forças Armadas e apenas com o propósito de dar algumas sugestões que, embora de importância variável, podem, no seu conjunto, melhorar o documento, clarificando alguns aspetos que suscitam dúvidas e corrigindo outros que não me parecem devidamente abordados. Não obstante o défice de utilidade que o documento ainda mantém, aliás à semelhança dos anteriores, parto do princípio que a fase de propor alterações substanciais já passou. 3 Se voltasse a ela agora estaria a desviar atenções do que me parece ainda possível mudar para fazer um documento melhor Comentário sobre a estrutura e aspetos gerais do conteúdo A parte mais importante do documento é o conceito de ação estratégica. É também a mais extensa; ocupa quase 50% da sua dimensão total. Julgo que se lucraria se fosse mais concisa e se, sobretudo, não se dispersasse por assuntos de importância e natureza discutível para serem tratados num documento deste nível. Dou três exemplos: 1 Recentemente entregues na Assembleia da República para debate parlamentar. 2 Logo a seguir acrescenta-se: «O Conceito Estratégico só se torna Nacional a partir do momento em que Portugal e os Portugueses no seu todo o assumam como tal». O realce é da responsabilidade do autor deste texto. 3 Não faltaram sugestões, quer nos últimos anos, quer durante o próprio processo de revisão. Ver, por exemplo, o nº 2529, outubro de 2012, da Revista Militar; Forças Armadas Uma Visão para Portugal (Diário de Bordo); Forças Armadas A continuação do Processo de Transformação (Edição do Instituto Humanismo e Desenvolvimento, Vários artigos em Jornal Defesa e Relações Internacionais ( etc. Página 1 de 7

2 1. A inclusão de uma listagem de tarefas a desenvolver, que se me afigura como algo mais próprio de um programa de Governo ou de determinado ministério. Refiro-me, por exemplo, à elaboração do Plano de Articulação Operacional para coordenação entre as Forças Armadas e as Forças e Serviços de Segurança, à implementação de um Programa Nacional de Proteção das Infraestruturas Críticas, a criação de um Sistema de Proteção da Infraestrutura de Informação Nacional, a definição de uma Estratégia Nacional de Cibersegurança e a montagem de uma estrutura responsável pela cibersegurança, a definição de uma Estratégia Nacional Sanitária- Epidemiológica e de uma Estratégia Nacional do Ambiente, a criação de uma Unidade Militar de Ajuda de Emergência, etc. Grande parte destas medidas, senão todas, não precisam de um conceito estratégico que as justifique; são medidas de gestão que deviam ser acionadas mal fosse detetada a sua necessidade. 4 Não é para esta finalidade que se fazem conceitos estratégicos. Por outro lado, se são legítimas as expetativas de que se trata de assuntos para começar a concretizar desde já, então o conceito vai ter que ser atualizado dentro de um ano ou dois para refletir os passos entretanto dados. Deste modo, o documento não terá a estabilidade que deveria ter A inclusão de orientações que, na prática, são quase apenas pressupostos do regular funcionamento do Estado e das suas instituições. Podem apontarse, por exemplo, as recomendações para «gerir adequadamente as capacidades civis e militares existentes», «adaptar e racionalizar estruturas», «rentabilizar meios e capacidades», «clarificar competências das Forças e Serviços de Segurança». Tudo isto são responsabilidades elementares de qualquer Governo. Aliás, algumas delas já vinham referidas no conceito de 2003 sem que tenha havido qualquer progresso. 6 Um Conceito Estratégico não se deve dispersar por orientações elementares que não se compreende que o Governo não tenha permanentemente presente para imediata implementação. 3. A forma adotada na estrutura do documento, em especial a descrição do conceito de ação estratégica, talvez também seja responsável por uma dimensão que poderia ser menor. Refiro-me à opção de descrever o conceito desdobrando os vetores de ação em quatro patamares, como se mostra esquematicamente no anexo a este artigo. É uma forma que não serve nem a concisão nem a clareza. Na verdade, dificulta captar a essência do conceito porque a dispersão é grande, leva a repetições desnecessárias de alguns temas e não permite realçar devidamente os pontos importantes. Já chegava a circunstância de a dimensão ter sempre que ser maior do que a do conceito precedente, por se ter voltado a usar a conceção alargada de 4 Na secção do documento respeitante a Medidas de racionalização de estruturas encontram-se várias com o mesmo tipo de teor. Refiro-me à criação de um Sistema centralizado de Aquisições, à centralização da execução da LPM, à integração de serviços para obter economias de escala, etc. 5 Uma estabilidade razoável seria adotar um ciclo de revisões a intervalos de quatro anos. Se uma década de intervalo, que é o período que se tem verificado, é excessivo, a possibilidade de revisões a intervalos menores de quatro anos não é aconselhável. 6 Há vários aspetos que já se encontravam referidos no conceito de Por exemplo: a necessidade de repensar a «evolução da fronteira entre segurança e defesa» de forma a «não inibir a articulação dos esforços que as diferentes organizações devem desenvolver, procurando sinergias, rentabilizando meios»; «a evolução dos orçamentos deve refletir uma mais adequada distribuição entre agregados, melhorando, gradualmente, as funções de investimento e operação e manutenção». Página 2 de 7

3 Defesa 7 e essa opção alargar consideravelmente o âmbito dos assuntos a tratar. Também não ajuda à concisão repetir desnecessariamente assuntos que estão perfeitamente identificados e até repetidos a montante. É o caso, por exemplo, da identificação das missões das Forças Armadas que também consta da Constituição, da Lei de Defesa Nacional e da Lei Orgânica de Bases das Forças Armadas. 8 Poderia fazer sentido voltar a esse tema para eventuais clarificações, estabelecimento de prioridades ou novas orientações em face da previsível evolução da conjuntura no período que se espera o conceito dever cobrir, até porque a forma genérica como estão redigidas pouco ajuda os planeadores que as terão que transformar em planos de ação. Nada se acrescentando ou alterando, não se justifica repetir pela quarta vez a sua listagem. O mesmo se passa com a definição dos princípios e objetivos da Defesa, que são apenas transcritos da legislação a montante com ligeiras variações de texto. No fim, tudo isto é apenas a base de partida para desenvolvimento do conceito, não o conceito em si mesmo. Comentário sobre assuntos específicos O que pretendo destacar neste ponto é o conteúdo da secção Rentabilizar meios e capacidades. É certamente uma das mais importantes do documento. Muito embora o título não o sugira, é nela que se tenta desenhar uma caracterização do modelo de Forças Armadas que o País deve ter. Infelizmente, é também a parte mais dececionante de todo o documento. Na caracterização das Forças Armadas fica-se pelas habituais generalidades. Em vários outros aspetos, ou é pouco útil - limita-se a mencionar o óbvio -, ou é pouco clara, senão mesmo incompreensível. Por vezes, confunde conceitos ou gera dúvidas de interpretação por não seguir a terminologia ou doutrina habitual. 9 Dou, seguidamente, alguns exemplos do que estou a falar. Problemas de terminologia ou doutrina: São essencialmente dois: capacidade dissuasora e transporte estratégico. Começo pela questão da dissuasão. Malgrado os anteriores conceitos também refiram a necessidade de o País ter uma capacidade dissuasora, os termos em que agora o assunto se expressa ou são diferentes, ou precisam de ser clarificados. Em 2003, falava-se numa «capacidade dissuasora no quadro do nosso sistema de alianças». O documento agora apresentado não segue uma linha coerente. Num local, refere que «A aliança crucial para a segurança e defesa de Portugal é a Aliança Atlântica» e que «a defesa da integridade territorial e da coesão são inseparáveis da participação na OTAN». Noutro local, fala de uma «capacidade dissuasora própria que assegure autonomia da defesa nacional». 10 Está à vista 7 Segundo o conceito adotado em Portugal, a Defesa Nacional é o conjunto de atividades necessárias para garantir a segurança nacional, entendida esta como a condição de paz, liberdade, independência, soberania e integridade territorial que se pretende atingir. É um conjunto de atividades que não se remete apenas às militares; inclui atividades políticas, económicas, sociais, culturais, etc., necessárias para ter segurança. 8 Respetivamente o artigo 275º da Constituição, o artigo 24º da LDN e o artigo 4º da LOBOFA. 9 Não me refiro a doutrina/terminologia oficial porque não existem, no âmbito nacional, referências suficientes. No entanto, há referências na NATO e de outros aliados que são geralmente utilizadas. Esta dificuldade já era visível no anterior conceito. 10 Há ainda outra parte do documento que refere como objetivo permanente «Assegurar uma capacidade dissuasora, reforçada pelo quadro de alianças». Os realces da responsabilidade do autor deste texto. Página 3 de 7

4 que são formas muito diferentes de encarar o assunto. Se a fórmula prevalecente é esta última, então estamos a adotar uma postura muito mais ambiciosa e assertiva. Mas se é esse o caso estaremos perante uma abordagem que não é realista e acaba por dizer precisamente o contrário da argumentação usada para explicar a indispensabilidade da nossa participação na NATO, como garantia de um nível de segurança que Portugal isoladamente não conseguiria. Aliás, em termos conceptuais, é discutível e controverso falar em dissuasão tout court. O termo dissuasão, sem nenhuma caracterização complementar ou com o adjetivo própria, só é aplicável a potências nucleares. Dissuasão convencional, expressão que alguns autores também usam, pressupõe uma vantagem militar que possa por si só passar a perceção de que qualquer tentativa de a desafiar terá um custo muito maior do que o esperado benefício. Como regra, dissuasão convencional, mais que a nuclear, tem que ter um determinado alvo, como referência de planeamento. Se é nessa base que o requisito de dissuasão é invocado, então é preciso ir mais longe e esclarecer o objetivo. Se não puder ser referido neste âmbito, por se tratar de um documento não classificado, então a questão tem que ser remetida para onde for apropriado. Talvez fosse mais sensato e credível colocar a meta ao nível de um sistema de forças que nos garanta capacidade de ganhar tempo para fazer funcionar os mecanismos internacionais e preparar outras formas de resistência em caso de ameaças a interesses eminentemente nacionais. É o que se chama vulgarmente estratégia de fio de tropeçar, ou seja, para ganhar tempo. O segundo comentário neste campo é mais de pormenor. Destaco-o porque encerra um erro. Refiro-me à menção sobre a necessidade de o País dispor de «transporte estratégico» para uma «rápida e eficaz projeção de forças». Transporte estratégico refere-se ao transporte aéreo a grandes distâncias (mais de 3500 milhas náuticas, 6500 quilómetros), entre teatros de operações e é normalmente intercontinental. Portugal precisa que a sua capacidade de intervenção no exterior inclua um elemento de transporte para o elemento de intervenção em terra, mas não pode ambicionar colocá-lo ao nível estratégico, por razões que certamente não precisam de ser explicadas. Por outro lado, clarificar o tipo de transporte, nos termos usados no conceito, exclui outras alternativas que Portugal, à luz da experiência adquirida, não deve dispensar. 11 Problemas de clareza do texto Para que o conceito possa ser assumido como nacional - objetivo constante do próprio documento - é essencial, entre outros aspetos, que seja facilmente entendível pela opinião pública. É também desejável que se evitem redundâncias e desnecessárias declarações do que é óbvio, o que desencoraja a leitura. Em vários pontos não me parece que o documento em apreciação na Assembleia da República cumpra esse requisito. Dou alguns exemplos, de entre vários possíveis, através das seguintes transcrições: 11 Ver a intervenção militar na República Guiné-Bissau em 1998, por ocasião do golpe militar que tentou derrubar Nino Vieira. Por vezes, é preciso estar-se disponível para explorar a liberdade de navegação no alto mar, não havendo alternativa de obtenção de apoio próximo em terra. Aliás, nem sempre a rapidez de intervenção é o mais adequado; pode ser preferível, apenas mostrar ou dar a entender que existe essa possibilidade deslocando a força para a proximidade do objetivo, i.e., dando um sinal político sem comprometer irreversivelmente a decisão de intervir ou não. Página 4 de 7

5 1º Exemplo «Os investimentos devem concentrar-se em equipamentos de utilidade tática e estratégica que assegurem resultados operacionais significativos a custos mais baixos. Por outro lado, a estratégia de meios deve assegurar novos requisitos de empenhamento operacional, conjunto e combinado que privilegie a interoperabilidade dos meios». Certamente que quem escreveu este texto atribui grande importância ao seu conteúdo mas é bom que fique a saber que não se compreende o que tem em vista. Quem estiver ligado a estes assuntos, poderá pôr-se a adivinhar, mas a margem de incerteza é tão grande que o melhor é não arriscar. Francamente, eu não compreendo que ideia se pretende transmitir. Pessoas menos familiarizadas com estes temas, ficarão a pensar que não percebem o conteúdo porque não dominam o assunto. Não é por sua culpa; é por culpa do redator do documento. 2º Exemplo «Face às novas ameaças, é indispensável dimensionar para um nível de risco aceitável as capacidades militares indispensáveis para responder às consequências de ataques terroristas, cibernéticos, NBQR e de catástrofes e calamidades». O interessante é saber como deverá o planeador, que vai dar sequência prática ao conceito estratégico, interpretar o conceito nível de risco aceitável. É algo que pode ser medido? e, caso afirmativo, de que forma? Seria desejável que estes tipos de fórmulas fossem evitadas porque, além de não serem úteis, transmitem uma ideia de desresponsabilização política que não é aceitável. Não terá sido essa a ideia do redator, certamente, mas é essa a perceção que passa. Não se compreende, em qualquer caso, que não se tenha feito qualquer diferenciação entre as ameaças citadas, muito menos que o assunto tenha sido tão superficialmente tratado. É óbvio que a importância das situações referidas e respetivas necessidades de investimento não é uniforme. A importância pode, hoje, ser menor, por exemplo, na área NBQR, desde que estejam implementadas as medidas recomendadas de controlo e de segurança preventiva. Porém, não é esse o caso da segurança cibernética, de que o funcionamento do Estado e setores vitais de atividade do País estão dependentes. Compreende-se a preocupação de limitar os investimentos, devido à conjuntura que o País atravessa, mas essa restrição, neste campo, deve ser encarada em termos de diferenças de prioridades e não através de uma fórmula comum a todas as situações e, pior do que isso, subjetiva. 3º Exemplo «Num contexto de constrangimentos orçamentais,, o conceito estratégico deve ser preciso 12 na definição das capacidades de dissuasão, das missões prioritárias e dos cenários mais prováveis de emprego». Aqui põem-se duas perguntas e um comentário. Será que se não fossem os constrangimentos orçamentais, o conceito já poderia não ser preciso? Será que este requisito foi atingido em grau suficiente ao longo do texto? Pelo que se disse 12 Realce da responsabilidade do autor deste texto. Página 5 de 7

6 atrás, não foi. A ideia dos cenários mais prováveis de emprego é interessante mas não é claro que tenha sido adotada! 4º Exemplo «É necessário orientar o investimento para as capacidades necessárias ao cumprimento das missões prioritárias da defesa nacional». Será realmente necessária esta recomendação? Se é, então o texto precedente devia clarificar, de entre todas as missões, quais são as prioritárias; se fossem todas, não teria sido usado o adjetivo prioritárias. Será também necessária a recomendação de «gerir adequadamente as capacidades civis e militares existentes»? Não é isso um pressuposto das obrigações dos responsáveis da administração pública? Será apropriado fazer este tipo de recomendações num documento de nível estratégico que, se for seguida a prática comum, deve ser dado a conhecer a aliados e amigos? Conclusão Estas considerações concluem os comentários que, nas atuais circunstâncias, a leitura das Grandes Opções do novo Conceito Estratégico me suscita. Fico na expectativa de que seja possível encontrar espaço e vontade política, no debate parlamentar que se vai seguir, para, pelo menos, corrigir o que não está bem. Sei que é um voto modesto. O que o assunto requereria seria conseguir eliminar o défice de substância e conteúdo que o documento tem, mas isso devia ter sido assegurado previamente. Página 6 de 7

7 Conceito de ação estratégica Exercer soberania, neutralizar ameaças e riscos; Ultrapassar constrangimentos e vulnerabilidades Potenciar recursos e explorar oportunidades Defender a posição internacional (na EU, NATO, CPLP, Magrebe, comunidades portuguesas, através da participação em missões de paz, presença nas instituições internacionais, etc.) Consolidar relações externas de Defesa (missões de paz, NATO, EUA, PCSD, CPLP, Magrebe) Valorizar as informações estratégicas Adequar as políticas de Segurança e Defesa Investir nos recursos marítimos Conhecimento, tecnologia e inovação Recursos humanos Língua e cultura Promover equilíbrio financeiro e crescimento económico. Autonomia energética e alimentar Renovação demográfica Melhorar sistema justiça Ordenamento do território Defender território e cidadãos (capacidade dissuasora, vigilância e controlo território e espaços, intervenção autónoma, reservas estratégicas) Responder ameaças e riscos (Sistema Nacional de Gestão de Crises, Plano de articulação operacional, Programa nacional de proteção de infraestruturas, Sistema de proteção de infraestruturas críticas, Estratégia nacional de cibersegurança, Estratégia nacional sanitária-epidemiológica, Estratégia nacional do ambiente, Unidade militar de ajuda de emergência) Portugal como produtor segurança (na região europeia e euro-atlântica, nas áreas vitais de combate ao terrorismo, na CPLP e missões de emergência da ONU) Missões de Interesse Público (apoio ao SNPC, fiscalização da ZEE, SAR, proteção ambiental, combate a incêndios) Racionalizar estruturas (sistema centralizado de aquisições, centralização de execução da LPM, investigação e desenvolvimento, integração para obter economia de escala) Rentabilizar meios e capacidades Clarificar competência forças de segurança. Missões Defesa integrada do território Responder crises e conflitos Apoio à paz e auxílio humanitário Cooperação técnico militar Missões de Interesse Público Cooperação com forças de segurança Requisitos Capacidade dissuasora Meios para satisfação compromissos Internacionais Transporte estratégico Comando, controlo e Informações Proteção e sustentação de forças Vigilância espaços Economia do mar Preservação recursos marítimos Racionalizar vigilância marítima Resposta a acidentes ambientais Combate atividades criminais no mar Estudar alterações climáticas Utilização sustentável dos recursos O mar como fator de poder Página 7 de 7