Grandes Opções do Conceito Estratégico de Defesa Nacional (GOCEDN): Breves Comentários

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1 2013/02/25 Grandes Opções do Conceito Estratégico de Defesa Nacional (GOCEDN): Breves Comentários Luís Falcão Escorrega 1 Numa altura em que o documento do Governo que trata das GOCEDN foi disponibilizado publicamente e está em debate na Comissão Parlamentar de Defesa da Assembleia da República, julgam-se apropriados, e espera-se que de alguma forma úteis, alguns comentários relacionados com o alcance estratégico do documento, tendo em vista a ulterior elaboração de um conceito estratégico na área da segurança e/ou defesa nacional. Os conceitos estratégicos devem ter várias funções, das que se realçam, a agregadora, a clarificadora, e a orientadora. A agregadora no sentido de mobilizar os diversos sistemas que operacionalizarão as estratégias; a clarificadora, no sentido de identificar claramente os interesses a salvaguardar, as opções e as prioridades estratégicas; e a orientadora, para proporcionar as necessárias diretrizes gerais para o planeamento subsequente em cada um dos domínios de ação e não para justificar decisões já tomadas. Para que os conceitos estratégicos sejam eficazes devem ter em consideração três premissas fundamentais que lhe vêm da essência da estratégia: a adequabilidade, a viabilidade e a aceitabilidade. Com a adequabilidade, pretende-se verificar se os efeitos estratégicos (que se prendem com interesses a salvaguardar) são atingidos através dos objetivos e métodos estabelecidos. Com a viabilidade pretende-se verificar se o conceito estratégico é exequível com os recursos disponíveis. Com a aceitabilidade pretendese verificar se os efeitos estratégicos justificam os objetivos estabelecidos, os métodos utilizados, e os respetivos custos. O documento em questão pode-se considerar, do ponto de vista conceptual e estratégico, um documento relativamente equilibrado, cumprindo (com algumas exceções) os requisitos e funções atrás referidos. Define os aspetos fundamentais 1 Master of Military Art and Science (MMAS) in Strategic Studies, nos EUA. É Doutorando em Estudos Estratégicos no ISCSP. Página 1 de 5

2 da estratégia global a adotar pelo Estado para a consecução dos objetivos da política de segurança e defesa nacional. Liga, de uma forma geral, os fins e as ações aos meios, constituindo uma referência orientadora para a articulação das prioridades do Estado, para o necessário e consequente alinhamento das estratégias subordinadas (conceitos estratégicos setoriais) públicas e privadas e, finalmente, para se obter a coordenação de esforços a pedir à sociedade em geral e, em particular, a exigir do Estado. Em abono da objetividade e eficácia estratégica seria útil que as diversas linhas de ação elencadas estivessem associadas a determinadas metas para as quais aquelas concorreriam. É ainda de constatar que estas GOCEDN não rompem com a estrutura e conteúdo do CEDN ainda em vigor (de 2003), antes pelo contrário, aproveitando e repetindo mesmo um grande número de conceitos, objetivos, ameaças e formas de resposta a essas ameaças (como por exemplo no caso das ADM). Acrescente-se ainda que grande parte das linhas de ação previstas no documento estão já em vigor, principalmente as associadas às mudanças em curso nas FA, não trazendo por isso novidades em algumas das áreas abordadas. Pode-se considerar que do ponto de vista da ação estratégica as principais linhas orientadoras assentam em quatro aspetos fundamentais: 1) A afirmação de que a EU e a OTAN, com as suas dinâmicas e características, são vitais para a segurança e defesa nacionais, se bem que a aliança crucial para a segurança e defesa de Portugal é a Aliança Atlântica; 2) É fundamental a racionalização de estruturas e a rentabilização de meios e capacidades, valorizando a componente conjunta e o aprofundamento da reforma das estruturas da Defesa Nacional e das FA, através da maior integração de estruturas de comando e direção, mas também do conceito do duplo-uso; 3) Para a necessária eficácia e utilidade das FA no atual contexto estratégico é necessário o desenvolvimento/criação de certas capacidades como o transporte estratégico, a capacidade efetiva nas áreas de comando, controlo e informações e de proteção e sustentação das forças, NBQR, ciberdefesa e ainda a melhoria das capacidades de vigilância e controlo de fronteiras marítimas e do espaço aéreo português. 4) É desejável uma maior participação das FA no âmbito interno aprofundando a ligação e capacidade de resposta das FA com a rede de entidades responsáveis em situações de catástrofe e calamidade. Há contudo aspetos no documento que se julga carecerem do necessário esclarecimento e/ou aprofundamento: Página 2 de 5

3 a. Não são identificados os riscos que o país corre se faltarem os meios para cumprir as diversas linhas de ação. Este é um aspeto fundamental para justificar à Nação as opções tomadas, tendo por base razões essenciais de caráter estratégico, e sobrepondo-se a demagogias populistas fáceis, superficiais e perigosas. b. A Europa é considerada a principal área geográfica de interesse estratégico nacional, sendo o espaço euro-atlântico a segunda área geográfica de interesse estratégico permanente. Por outro lado, no documento é referido que a aliança crucial para a segurança e defesa de Portugal é a Aliança Atlântica e que a prioridade para o sistema de forças deve assentar em investimentos seletivos nas capacidades que permitam satisfazer os compromissos internacionais assumidos no âmbito da defesa coletiva (quer dizer, NATO!). Existe aparentemente uma discordância entre estas duas prioridades estratégicas que deverá ser devidamente esclarecida, até porque os recursos (pelo menos os militares) a disponibilizar para ambas as organizações serão provavelmente os mesmos. c. Não se percebe bem como é que os conflitos regionais não são considerados ameaças à segurança nacional. Os conflitos recentes no Magrebe ou mesmo na Europa (alguns deles de natureza separatista ou outros decorrentes de conflitos sociais) são exemplos de ameaças que deverão ser considerados numa estratégia de segurança e defesa nacional, com as inerentes linhas de ação e respetivos meios. d. As vulnerabilidades estratégicas nacionais identificadas no documento são: os desequilíbrios económico-financeiros e os níveis de competitividade da economia; o envelhecimento da população; a dependência energética e alimentar; as insuficiências do sistema de justiça; os constrangimentos de ordenamento do território. O caráter arquipelágico do território (definido no documento como um importante ativo nacional) não será uma vulnerabilidade importante a ter em conta (principalmente no quadro dos riscos e ameaças identificados), e para a qual as capacidades das Forças Armadas são muito importantes? Porque não afirmá-lo? e. Não são devidamente valorizadas as capacidades características das FA as quais se devidamente aproveitadas lhe conferem um tal caráter de flexibilidade estratégica que as tornam imprescindíveis face à multidimensionalidade e imprevisibilidade das ameaças atuais, mas igualmente, a uma panóplia enorme de situações internas e externas. f. A defesa do prestígio internacional de Portugal é referida como objetivo permanente e, simultaneamente, como objetivo conjuntural. Julga-se que será Página 3 de 5

4 uma gralha pois esse objetivo, pela sua importância, é naturalmente e prima facie de natureza permanente. g. As linhas de ação para valorização das informações estratégicas são demasiado vagas, não se conseguindo perceber o alcance real das medidas prescritas no documento. h. No documento é referida a operacionalização de um efetivo sistema nacional de gestão de crises. Com isto pretende-se reativar o extinto Sistema Nacional de Gestão de Crises (DL173/2004 revogado pela Lei de Segurança Interna), com as suas características e capacidades? Se assim for o conceito de gestão de crises deixa de ter uma dimensão exclusivamente interna e passará, como deve, a ter também uma dimensão externa, associada a áreas contíguas ao TN, ou a zonas de interesse estratégico nacional. i. No documento é referida a necessidade de promover uma abordagem integrada da segurança interna, contemplando uma dimensão horizontal, incluindo a necessidade de intervenção articulada e coordenada de forças e serviços de segurança, da proteção civil, da emergência médica e das autoridades judiciárias, bem como de entidades do sector privado, e uma dimensão vertical, incluindo os níveis internacional, nacional e local. Respeitando o princípio da complementaridade, tão propalado no documento, não se entende como não é feita qualquer referência à articulação com as FA. j. No domínio da cibercriminalidade é referida a intenção de levantar a capacidade de ciberdefesa nacional. Como é sabido, esta capacidade - vital para a segurança nacional e aparentemente tão mal tratada - tem enormes custos e especificidades técnicas e legais, pelo que interessa sobremaneira esclarecer onde, com que meios e como será levantada, bem como será integrada com os outros sistemas nacionais neste domínio. k. No documento é referida a intenção de criar uma Unidade Militar de Ajuda de Emergência. Esta Unidade poderá materializar a intenção de aprofundar a participação das FA no âmbito da Proteção Civil. No entanto, importa clarificar uma série de pontos, dos que se realçam as missões, os meios, as dependências e, principalmente, a filosofia de emprego; se o objetivo é uma Unidade Militar de Emergências à semelhança da que existe em Espanha 2, então a sua capacitação será exigente e os recursos necessários significativos, mas terá um espetro de atuação diverso, o que a torna potencialmente muito útil, quer interna, quer externamente; se o objetivo é apenas uma Unidade Logística de Emergência, ou equivalente, então bastará praticamente adequar as estruturas existentes. 2 Ou noutros países europeus, como a Áustria. Página 4 de 5

5 l. Relativamente à reformulação da cadeia operacional das FA, prevista no documento, quais os princípios orientadores? Se for a potenciação da capacidade de planeamento e a conduta de operações conjuntas, tal como referida, então de que forma serão comandadas as forças nas missões específicas dos Ramos e o que acontecerá aos seus Comandos Operacionais? m. Relativamente à estrutura do EMGFA é referida a necessidade de aprofundar a reforma em curso, vocacionando-o, em definitivo, para o planeamento e a conduta das operações militares. E então quanto à estratégia militar, quem será a entidade responsável? Se a Defesa Nacional tem um caráter transversal, portanto integral 2, é necessário um órgão no MDN (v.g. Estado-Maior de Defesa) que trate da estratégia geral militar 3. n. No documento é referido que Portugal deverá ter uma capacidade dissuasora própria 4. O que é que isto quer realmente dizer? Que tipo de forças é que isto implica? Contra que tipo de ameaças é que essa capacidade deve ser concebida para que a dissuasão seja eficaz? o. No documento é referida a necessidade imperiosa de ter uma rápida e eficaz capacidade de projeção de força, designadamente de transporte estratégico. Esta capacidade deverá ser autónoma, por razões óbvias ligadas a necessidades de segurança e defesa nacional, (v.g. NEO e operações de estabilização) e pode incluir a aquisição/desenvolvimento de meios aéreos e navais que não existem atualmente; contudo, como naturalmente comporta enormes custos, é necessária a identificação clara do nível de ambição e das respetivas prioridades estratégicas. No final, e para concluir, o que se espera é que o documento em questão seja tido em consideração depois de discutido, e realmente implementado depois de aceite; pelo menos nas suas principais medidas. Caso contrário, corre-se o risco de não fazer o que se diz ou escreve e isso, na teoria da estratégia, relaciona-se com a credibilidade estratégica, ou falta dela, com as inerentes e graves consequências. 3 A organização da estratégia nacional deverá, para ser eficaz, respeitar a pirâmide clássica da teoria da estratégia: estratégia integral (nível mais elevado da nação) estratégias gerais (diplomática, militar, económica, etc.) estratégia particular (dentro de cada uma das estratégias gerais). 4 Neste âmbito, julga-se que o conceito de dissuasão inteligente poderá ser útil e interessante para a realidade atual pois a gestão inteligente e integrada da capacidade dissuasória nacional obriga a que sejam postas de lado discussões paroquianas entre os diversos sistemas de segurança, pois todos são chamados à tarefa fundamental da dissuasão. Mais do que a mera coordenação de atividades, o que é absolutamente vital para o sucesso da dissuasão inteligente é a integração de todos num sistema único o da segurança nacional o qual deixa de olhar para as ameaças numa lógica interna ou externa, passando a respeitar uma lógica de eficácia. Página 5 de 5