MERCOCIDADES E GOVERNANÇA MULTINÍVEL NO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO REGIONAL SULAMERICANO

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1 MERCOCIDADES E GOVERNANÇA MULTINÍVEL NO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO REGIONAL SULAMERICANO Prof. Dr. Armando Gallo Yahn Filho Universidade Federal de Uberlândia Instituto de Economia Núcleo de Estudos e Pesquisas em Relações Internacionais

2 RESUMO Ao considerarmos o processo de integração regional, em mundo cada vez mais globalizado, é preciso incluir no debate os diversos atores que influem neste processo, bem como os diversos níveis em que eles se encontram. Quando se trata de atores governamentais, especificamente, temos os atores locais ou municipais, regionais, estaduais ou provinciais, nacionais e supranacionais. Neste sentido, a participação de todos eles traz à tona um debate sobre a governança multinível no processo integracionista e coloca em questão o real papel do Estado neste processo. Seria o Estado o único ator com poder decisório na integração regional? Ao considerarmos o MERCOSUL, tomaremos como análise o papel da Rede Mercocidades na integração do Cone Sul. A governança multinível amplia as possibilidades de integração, por meio da interdependência entre os atores governamentais de níveis diferentes, além da participação de atores nãogovernamentais, que expressam os reais interesses que estão por trás do regionalismo. Palavras-chave: Relações Internacionais, Integração regional, Mercocidades, governança multinível, atores subnacionais. 1

3 1. Introdução O processo de integração sul-americano, especialmente, a constituição do Mercosul, tem sua importância na medida em que os países do mundo vivem um processo de interdependência, no qual a cooperação está na base para a solução de problemas globais. No entanto, o processo de globalização, fruto dessa interdependência, traz consigo a participação de novos atores nas Relações Internacionais, entre eles os governos subnacionais. Dessa forma, o processo de integração também abre espaço para uma atuação das unidades subnacionais e de atores nãogovernamentais, que passam a cooperar na busca de soluções para problemas locais, que antes estavam na esfera de competência exclusiva dos governos centrais. E, se a globalização se faz sentir, em primeira instância, no âmbito local, a integração regional não deixa de ser uma resposta das próprias unidades subnacionais a este fenômeno. Ou seja, não há regionalismo sem a incorporação da dimensão subnacional, do que decorre a importância da participação de cidades, e os demais atores não-estatais locais, para o êxito desse processo de integração. 2. Região, Regionalismo e Regionalização Definir o conceito de região é fundamental para podermos aprofundar nossa análise sobre o fenômeno da integração regional e levarmos em consideração a participação dos atores subnacionais. Segundo Louise Fawcett (2004), um entendimento amplo sobre região permite uma compreensão mais adequada de regionalismo e regionalização. Uma região não deve ser restrita aos aspectos territoriais ou confinada às fronteiras dos Estados. Na verdade, uma região pode ser composta por unidades 2

4 subnacionais, supranacionais e transnacionais, com diferentes modelos de organização e colaboração. (FAWCETT, 2004, p. 432) Outro aspecto importante a se ressaltar é o fato de que as regiões não precisam ser, necessariamente, contíguas (FAWCETT, 2004). Se pensarmos em Mercocidades, por exemplo, estamos falando de um modelo de organização regional de unidades subnacionais que não traz consigo o fator contigüidade geográfica. Importante a distinção entre regionalismo e regionalização. Segundo Louise Fawcett, estes dois termos, apesar de serem predefinidos por aspectos geográficos, políticos, econômicos, estratégicos e culturais, devem ser considerados em um ambiente regido por normas, tendências, valores e práticas relacionados a diferentes características regionais e globais (FAWCETT, 2004, p. 429). Regionalismo implica em uma política pela qual atores Estatais e não- Estatais cooperam e coordenam estratégias em uma dada região, tendo como objetivo perseguir e promover objetivos comuns em uma ou mais áreas temáticas (FAWCETT, 2004, p. 433). Esta definição nos leva à conclusão de que no conceito de regionalismo está implícita a ideia de vontade dos atores. Regionalismo assim concebido como política e projeto evidentemente pode operar tanto acima quanto abaixo do nível do Estado; e atividades regionais sub ou supranacionais podem prevenir as atividades de nível estatal. De fato, um projeto regionalista verdadeiramente bem sucedido atualmente pressupõe elos eventuais entre atores estatais e não-estatais: uma rede interligada de estruturas de governança regional (...). (FAWCETT, 2004, p. 433) O regionalismo é um processo que surge como forma de enfrentar problemas que os Estados, sozinhos, não conseguem fazê-lo. Muitas vezes, o regionalismo surge como forma de solucionar problemas que nascem além de suas fronteiras e têm suas conseqüências dentro de seus territórios. Um exemplo é a diversidade de blocos regionais que surgiram para enfrentar os efeitos da globalização ou as questões ambientais, como o aquecimento global. Além disso, é preciso considerar que o espaço geográfico dentro de território nacional está quase sempre sob uma administração local ou regional. Nesse 3

5 sentido, ao se falar de integração regional como forma de solucionar problemas nacionais é inevitável que se pense, também, em problemas locais. Segundo Maria Del Huerto ROMERO (2004, p. 413), em nível dos territórios integrados, é no âmbito local que os cidadãos sentem direta e cotidianamente os impactos do processo de integração. Segundo Fawcett, Se o regionalismo é uma política ou um projeto, a regionalização é tanto projeto quanto um processo. Tal como a globalização, ele ocorre como consequência de forças espontâneas. Basicamente, não passa de uma concentração de atividades em um nível regional. Isto pode dar origem à formação ou caracterização de regiões, que podem, por sua vez, dar origem à emergência de grupos, atores e organizações regionais. (FAWCETT, 2004, 433). Podemos tomar como exemplo, na América do Sul, o caso da exploração da floresta amazônica, e todas as conseqüências dela advindas, como um exemplo de regionalização do tema ambiental, que culminou no Tratado de Cooperação Amazônica, originalmente um regime e, atualmente, uma organização internacional. Ainda no continente sulamericano, a questão energética, somada à navegação, foi causa de regionalização do tema recursos hídricos, especialmente na Bacia do Prata. Independentemente dos processos de regionalização ou das políticas e dos projetos regionalistas, nota-se que a integração regional não pode ser considerada tão-somente como um fenômeno inter-estatal, deixando de envolver os atores subnacionais e não-estatais. De acordo com Maria Del Huerto ROMERO (2004, p. 412), as cidades redefinem (ou vêm redefinindo) seus papeis internacionais, regionais e inclusive nacionais, como resposta à estrutura de oportunidades e à matriz de impactos derivados do entorno imediato de integração regional. Segundo Marcelo e Karina Mariano: Os processos de globalização e de integração regional deixaram de ser políticas de Estado para serem incorporados ao cotidiano das localidades, passando a influenciar de modo direto a atuação dos governos subnacionais. Conseqüentemente, houve uma redefinição quanto à sua 4

6 função e ao seu papel no cenário internacional, sobretudo no caso dos processos integracionistas. (MARIANO & MARIANO, 2005, p. 148) Neste sentido, tomamos como base o neofuncionalismo que, entre as correntes teóricas explicativas da integração regional, vale-se da dimensão utilitarista, descrevendo um processo pelo qual atores em diversos contextos nacionais distintos são persuadidos a mudar suas lealdades, expectativas e atividades políticas para um novo e mais amplo centro, cujas instituições possuem ou demandam jurisdição sobre os Estados pré-existentes (HAAS apud MATTLI, 1999, p. 24). Dentro da corrente neofuncionalista, reforçamos a nossa hipótese central de que os atores sub e supranacionais são determinantes para a integração regional: Os jogadores primários no processo de integração estão acima e abaixo do Estado-nação. Atores abaixo do Estado incluem grupos de interesses e partidos políticos. Acima do Estado estão as instituições regionais supranacionais. Estas promovem a integração, alimentam o desenvolvimento dos grupos de interesses, cultivam laços estreitos com eles e com companheiros tecnocratas nos serviços civis nacionais, e manipulam ambos, caso seja necessário. (MATTLI, 1999, p. 24) Neste caso, ao falarmos de integração regional, é preciso ter claro que os interesses que estão em jogo partem de atores que se encontram em níveis abaixo dos Estados envolvidos e alcançam suas expectativas na constituição de atores supranacionais, em forma de instituições regionais. Ainda dentro dos atributos analíticos do neofuncionalismo, importante destacar que os motivos que conduzem à integração regional são os interesses políticos, sob uma visão utilitarista, que diferem completamente das idéias funcionalistas de bom desejo, dedicação ao bem comum e harmonia de interesses. Segundo Walter MATTLI (1999, p. 25), os atores supranacionais não são imunes ao pensamento utilitarista. Eles procuram incansavelmente expandir o mandato de suas próprias instituições para ter uma maior influência nos assuntos da comunidade. É utópico imaginar que um processo de integração regional siga uma linha funcionalista e kantiana de bem de todos e paz perpétua. Sendo difícil pensar nisso 5

7 no plano de uma integração baseada na perspectiva estatocêntrica, mais difícil ainda quando trazemos esta integração para o plano subnacional, como é o caso das redes de cidades, a exemplo de Mercocidades, pois a quantidade de atores envolvidos é muito maior. No entanto, pensar na utopia de uma harmonia de interesses não significa a impossibilidade de sucesso de um projeto de integração regional. Afinal, esta integração traz consigo uma perspectiva de ganho pautada na interdependência entre os atores e na complementaridade das suas atividades, sejam elas políticas, econômicas ou sociais. No plano do Mercosul, Felix Peña confirma o que colocamos acima: Em termos positivos, devemos destacar o aprendizado acumulado sobre como desenvolver um processo de integração que deseja ser profundo entre nações com diferentes dimensões econômicas, que optaram voluntariamente por associar-se permanentemente e trabalhar juntas no cenário internacional. Entende-se que o façam por perceber que lhes convêm. Ou seja, por verem no desenvolvimento de um espaço econômico comum uma forma inteligente de satisfazer seus objetivos e interesses nacionais, imediatos mas sobretudo de longo prazo, tanto no plano econômico como, eventualmente, no político. (PEÑA, 2006, p. 146) Dentro de uma perspectiva neofuncionalista, Felix Peña colocava, em 2006, como desafio para o Mercosul a demonstração de que os conflitos naturais entre seus sócios podem ser solucionados na medida em que se aprofundam visões de conjunto e métodos de trabalho que assegurem um quadro de lucros mútuos (PEÑA, 2006, p. 147). 3. Governança multinível e reescalonamento do Estado: o caso da Rede Mercocidades É no trajeto de consolidação da integração regional, de baixo para cima, que temos uma governança multinível, conceituada como um sistema de contínua negociação entre governos ligados em diversos níveis territoriais, além de inseridos dentro de redes políticas que ultrapassam os limites da esfera pública (MARKS apud 6

8 BACHE & FLINDERS, p. 3). Desta forma, segundo Ian Bache e Matthew Flinders, o conceito de governança multinível contém tanto a dimensão horizontal como a vertical. A palavra multinível se refere ao aumento da interdependência de governos operando em diferentes níveis territoriais, enquanto governança assinala o crescimento da interdependência entre atores governamentais e nãogovernamentais em vários níveis territoriais (BACHE & FLINDERS, p. 3). Neste sentido, trazendo a governança multinível para o plano do Mercosul, voltamos ao trabalho de Feliz Peña (2006, p. 147): O que importa é ter presente que o debate sobre o Mercosul faz parte de algo mais amplo referente à construção de um espaço sulamericano de cooperação e integração. Uma tarefa que se tem pela frente é construir na região um espaço institucional comum no qual caibam as múltiplas diversidades existentes. Nesta mesma linha, Gary Marks & Liesbert Hooghe defendem a ideia de que governança multinível está centrada, principalmente, no fato de que há uma grande variação de externalidades na provisão dos bens públicos. E tais externalidades não são internalizadas por uma única escala de governo, requerendo uma negociação entre diversas escalas para se chegar a uma decisão final. Muitas vezes, esta negociação também envolve setores da sociedade, como empresas, organizações não-governamentais, entidades de classe, etc. (MARKS & HOOGHE, 2004, p. 16). Retomamos, assim, a tese de Neil BRENNER (2004) segundo a qual, em um mundo globalizado, existe uma diminuição da centralização do Estado no processo regulatório nacional, porém essa distribuição de responsabilidades com as escalas urbanas e regionais não retira, de forma total, o papel do Estado no seu processo de desenvolvimento. Ademais, esta reestruturação multiescalar traz consigo o conceito de governança, que extrapola a fronteira nacional. Ou seja, a cidade é o local onde as coisas acontecem em um mundo globalizado, porém o Estado não deixa de ser o ator central deste sistema internacional, redistribuindo suas funções ao longo das principais cidades e regiões que compõem seu território. 7

9 O objetivo de Brenner, ao estudar o reescalonamento do Estado, está focado na regulação da urbanização capitalista e na mediação institucional do desenvolvimento geográfico desigual. Nas palavras do autor: Em termos genéricos, desenvolvimento geográfico desigual se refere às circunstâncias em que os processos sociais, políticos e econômicos, sob o regime capitalista, não são distribuídos uniformemente ou homogeneamente pela superfície terrestre, mas são sempre organizados dentro de configurações sócio-espaciais distintas tais como aglomerados urbanos, clusters regionais, zonas rurais, territórios nacionais, blocos econômicos supranacionais, etc. que são caracterizados por divergentes condições sócio-econômicas, capacidades de desenvolvimento e arranjos institucionais (BRENNER, 2004, p. 13). E, considerando o papel das empresas no processo de integração, bem como as regras que se criam pelas instituições comuns para atender aos seus interesses, garantindo-lhes o acesso ao mercado ampliado e diminuindo as assimetrias estruturais ou artificiais entre os países sócios (PEÑA, 2006, p. 146 e 147), podemos atrelar os interesses envolvidos no regionalismo às localidades que se apresentam como ilhas de desenvolvimento nos países sócios. Neste sentido, reforçamos, mais uma vez, o papel das localidades na integração regional e o peso de uma governança multinível para o sucesso de uma instituição supranacional bem sucedida. Afinal, se o Estado-nação não consegue proteger suas unidades subnacionais dos efeitos devastadores externos (econômicos, principalmente), não há que se impedir que estas unidades defendam seus interesses por conta própria, às vezes, contribuindo com o próprio Estado-nação (KINCAID, 1990, p. 56). No entanto, esta ação por conta própria nem sempre ocorre sem a participação, ainda que indireta, de outros níveis de governo ou de outros atores não-governamentais. Na mesma linha de raciocínio de Felix Peña, Tullo Vigevani destaca o fato de que o Mercosul representa um estímulo ao comércio exterior dos países do bloco, tanto intrabloco quanto fazendo deste uma forma de ampliação de seus mercados para além da região, o que torna um fator de motivação para a consolidação do bloco, e não o seu fracasso. (VIGEVANI, 2005, p. 107 e 108) 8

10 E, ao se considerar o interesse de empresas do bloco na continuidade do processo de integração, leva-se em conta o aspecto sub-regional do mesmo, incluindo outras instâncias de governo e a participação da sociedade nos processos decisórios (VIGEVANI, 2005, p. 108 e 109). Assim, ao considerarmos que os grupos de interesses empresariais estão atrelados a determinados municípios, ilhas de desenvolvimento em territórios nacionais, seus prefeitos e alcades podem ser representantes deles no processo de integração. Isso nos leva à discussão sobre o papel que a Rede Mercocidades traz ao desenvolvimento do Mercosul, contribuindo com a governança multinível que fortalece as tomadas de decisões no âmbito supranacional. A Declaração de Assunção (1995), ata de fundação da Rede Mercocidades, deixa explícito que as cidades constituem espaços de interação humana de importância crescente e suas organizações administrativas representam entidades ativas de participação política que não podem estar alheias à globalização das relações internacionais. Também como razão de ser do mesmo documento, entende-se que a representação institucional municipal joga um papel um papel essencial nos processos de integração regional, haja vista vários de seus objetivos essenciais coincidirem com os do Mercosul. Ou seja, retomamos aqui nosso argumento de que os interesses das unidades subnacionais, bem como os problemas que a globalização traz a elas, não deixam de coincidir com os interesses do próprio Estado. Afinal, se o Mercosul é representativo dos interesses de seus sócios, também o é dos interesses das unidades federadas e dos atores não-estatais que se encontram em seus territórios. Dessa forma, é natural que a consolidação do Mercosul dependa da lógica neofuncionalista de spillover e upgrading of common interests (MATTLI, 1999, p.25). Assim, não só havendo um transbordamento das ações que estavam centralizadas em nível do Estado, no processo de integração, mas também trazendo à tona os interesses de outros atores envolvidos, por meio de instituições intermediárias, tal como ocorre com o caso da Rede Mercocidades. 9

11 Tal visão neofuncionalista vai ao encontro do pensamento de Maria Del Huerto Romero, segundo o qual: (...) a participação das cidades constitui um contrapeso aos déficits democráticos característicos da maioria dos esquemas integrativos. A tomada de decisões na formação de blocos regionais no mundo tende a estar excessivamente centralizada nas capitais políticas dos países sócios. (ROMERO, 2004, p. 412) Desde o início, a Rede Mercocidades se mostrava na intenção de trazer para o âmbito supranacional os interesses comuns das cidades e dos grupos de interesses que nelas se encontram, ou seja, aquilo que se constatava no plano horizontal entre elas. Nos itens 2 e 3 de Declaração de Assunção, constam os seguintes objetivos: 2. Criar um conselho de Mercocidades composto por prefeitos, intendentes e alcades das cidades pertencentes à rede, como instância intermunicipal, a fim de ter uma participação ativa frente aos órgãos do Mercosul; 3. Incentivar o reconhecimento desta participação na estrutura do Mercosul, buscando a co-decisão nas áreas de sua competência. É necessário, sim, dizer que o Foro Consultivo de Cidades, Estados federados, Províncias e Departamentos seja tal como Maria del Huerto Romero coloca, ainda quando estava em funcionamento a Reunião Especializada de Municípios e Intendências (REMI) o canal de ligação vertical das unidades subnacionais com a instância supranacional. No entanto, as relações horizontais estabelecidas pela Rede Mercocidades são imprescindíveis para a atualização dos interesses comuns, antes de se chegar às instâncias de tomadas de decisão no âmbito do bloco. 4. Conclusão Enfim, a região, definida como o espaço geográfico sobre o qual se constitui um bloco regional, tal como o Mercosul, também está dividida em espaços sub- 10

12 regionais, que podem ser definidos como ilhas de desenvolvimento dos Estadosnação. Sendo assim, os interesses que estão por trás da constituição dos blocos econômicos regionais, mais especificamente os interesses empresariais, podem ser identificados em localidades que, tomadas em conjunto, nem sempre se apresentam em contigüidade geográfica. Dessa forma, definir as metas comuns de um bloco econômico regional e alcançar o sucesso de seu funcionamento depende da capacidade de inserção das unidades subnacionais que podem representar os interesses de atores nãogovernamentais nas instâncias decisórias do bloco. No caso do Mercosul, a Rede Mercocidades é resultado de um transbordamento funcional do processo de integração para os municípios e os atores a eles vinculados, que, por meio de uma governança multinível, levam ao nível supranacional a atualização dos interesses comuns, obtidos nas suas relações horizontais. 11

13 REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA BACHE, Ian; FLINDERS, Matthew. Themes and issues in multi-level governance. BACHE, Ian; FLINDERS, Matthew (Ed.). Multi-level governance. Oxford: Oxford University Press, p. 1 a 11. BRENNER, Neil. New State Spaces: urban governance and the rescaling of statehood. Oxford: Oxford University Press, DECLARAÇÃO DE ASSUNÇÃO. Assunção, 11 de novembro de FAWCETT, Louise. Exploring regional domains: a comparative history of regionalism. International Affairs, vol. 80, nº 3, Maio 2004, p. 429 a 446. MARIANO, Marcelo P.; MARIANO, Karina P. Governos subnacionais e integração regional: considerações teóricas. WANDERLEY, Luiz Eduardo; VIGEVANI, Tullo (orgs.). Governos subnacionais e sociedade civil: integração regional e Mercosul. São Paulo: EDUC; Fundação Editora da Unesp; Fapesp, pp. 131 a 160. MARKS, Gary; HOOGHE, Liesbert. Contrasting visions of multi-level governance. BACHE, Ian; FLINDERS, Matthew (Ed.). Multi-level governance. Oxford: Oxford University Press, p. 15 a 30. MATTLI, Walter. The logic of regional integration: Europe and beyond. Cambridge: Cambridge University Press, PEÑA, Felix. As qualidades de um Mercosul possível. Política Externa, vol. 15, nº 3, dez./jan./fev , p. 145 a 154. ROMERO, Maria del Huerto. Poder local y relaciones internacionales en contextos de integración regional. El caso de la Red de Mercociudades y La Reunión Especializada de municípios e Intendencias. VIGEVANI, Tullo et al. (Orgs.). A dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: EDUC; Fundação Editora UNESP; Bauru: EDUSC, p. 403 a 440. VIGEVANI, Tullo. História da integração latino-americana: Mercosul e questões subnacionais. WANDERLEY, Luiz Eduardo; VIGEVANI, Tullo (orgs.). Governos subnacionais e sociedade civil: integração regional e Mercosul. São Paulo: EDUC; Fundação Editora da Unesp; Fapesp, pp. 25 a