Introdução às relações internacionais

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1 Robert Jackson Georg Sorensen Introdução às relações internacionais Teorias e abordagens 2- edição revista e ampliada Tradução: B árbara D uarte Revisão técnica: A r t h u r It u a s s u Prof. da PUC-Rio, mestre e doutor em Relações Internacionais pelo Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio ZAHAR

2 R ealism o Introdução: elementos do realismo 98 Realism o clássico 100 Tucídides 100 Maquiavel 102 Hobbes e o dilema de segurança 104 O realism o neoclássico de Morgenthau 107 Schelling e o realism o estratégico 112 W a ltz e o neorrealism o 117 Teoria neorrealista da estabilidade 122 O realismo após a Guerra Fria: a questão da expansão da O tan 125 Hegemonia e equilíbrio de poder 132 Duas críticas contra o realism o 135 Program as e perspectivas de pesquisa 141 Pontos-chave 143 Questões 144 Orientação para leitura complementar 145 Links 145 Resumo Este capítulo descreve a tradição realista das RI e observa uma importante dicotomia neste pensamento entre as abordagens clássicas e contemporâneas acerca da teoria. Realistas clássicos e neoclássicos enfatizam os aspectos normativos do realismo, assim como os empíricos. A maioria dos realistas contemporâneos segue uma análise científica social das estruturas e dos processos da política mundial, mas tende a ignorar normas e valores. O capítulo discute tanto tendências clássicas como contemporâneas do pensamento realista, examina o debate entre realistas sobre a expansão da Otan na Europa oriental e revê duas críticas à doutrina: uma da sociedade internacional e outra emancipatória. A última seção avalia as perspectivas para a tradição realista como um programa de pesquisa em RI.

3 98 In tro d u ç ã o às relações in te rn a cio n a is In tro d u ç ã o : e le m en to s d o re a lis m o As ideias e premissas realistas básicas são: (1) uma visão pessimista da natureza humana; (2) uma convicção de que as relações internacionais são necessariamente conflituosas e os conflitos internacionais são, em últim a análise, resolvidos por meio da guerra; (3) apreciação pelos valores da segurança nacional e da sobrevivência estatal; e (4) um ceticismo básico com relação à existência de um progresso comparável ao da vida política nacional (ver links 3.01 e 3.02) no contexto internacional. Essas ideias e premissas orientam o pensamento da maior parte dos teóricos de RI, tanto no passado quanto no presente. O pensamento realista caracteriza os seres humanos como preocupados com o próprio bem-estar nas relações competitivas uns com os outros. Sendo assim, os homens buscam estar no comando e não serem explorados, consequentemente se esforçam para assumir a liderança nas interações com os outros inclusive nas relações internacionais com outros países. Nesse aspecto, pelo menos, os seres humanos são semelhantes em todos os lugares; portanto, o desejo de tirar vantagem sobre os outros e de evitar ser dominado é universal. Esse ponto de vista pessimista da natureza humana está bastante evidenciado na teoria de RI de Hans Morgenthau (1965; 1985), provavelmente o principal pensador realista do século XX. Para ele, homens e mulheres possuem um desejo pelo poder, e isso, em particular, é claramente demonstrado na política e, em especial, na política internacional: A política é uma luta pelo poder sobre os homens e quaisquer que sejam seus objetivos finais, o poder é seu objetivo imediato e as formas de adquiri-lo, mantê-lo e demonstrá-lo determinam a técnica da ação política (Morgenthau 1965: 195). Tucídides, Maquiavel, Hobbes e praticamente todos os realistas clássicos também pensam assim. Eles acreditam que a aquisição e a posse de poder, assim como seu emprego e os usos, são uma preocupação central da atividade política. Nesse sentido, a política internacional é retratada, sobretudo, como uma política de poder : uma arena de rivalidade, conflito e guerra entre Estados nos quais os mesmos problemas básicos de defender seu interesse nacional e garantir sua sobrevivência se repetem várias vezes. Desse modo, os realistas operam com base no pressuposto central de que a política mundial existe e funciona em meio a uma anarquia internacional, ou seja, um sistema sem uma autoridade maior, predominante, sem um governo mundial. O Estado é o ator proeminente na política mundial e as relações internacionais são principalmente interações entre Estados. Os outros atores na política mundial indivíduos, organizações internacionais, ONGs etc. são tampouco menos importantes ou sem relevância. O principal objetivo da

4 R ealism o política externa é projetar e defender os interesses do Estado na política mundial. No entanto, os Estados não são iguais: pelo contrário, há uma hierarquia internacional de poder entre os países, sendo que os Estados mais importantes da política mundial são as grandes potências. De acordo com os realistas, as relações internacionais constituem uma luta entre grandes potências pelo domínio e pela segurança. O núcleo normativo do realismo é a segurança nacional e a sobrevivência estatal: estes são valores que impulsionam a doutrina e a política externa realistas. O Estado é considerado essencial para a vida de seus cidadãos, para garantir os meios e condições da segurança, uma vez que, na sua ausência, a vida humana está limitada a ser, como na famosa frase de Thomas Hobbes (1946: 82), solitária, pobre, desagradável, bruta e curta. O Estado é, portanto, visto como protetor de seu território, de sua população e do seu modo de vida distinto e valioso. O interesse nacional é o árbitro final para julgar a política externa. A sociedade humana e a moralidade estão confinadas ao Estado e não se estendem ao cenário das relações internacionais, uma arena política de considerável tumulto, discórdia e conflito entre Estados autointeressados, onde as grandes potências são os dominadores. O fato de que todos os Estados devem seguir o próprio interesse nacional significa que não é possível confiar completamente em outros países e governos. Sendo assim, os acordos internacionais são provisórios e condicionais e os Estados os cumprem de acordo com sua vontade e disposição. No caso de um conflito, por exemplo, todos os Estados devem estar preparados para sacrificar suas obrigações internacionais em função do interesse nacional. Ou seja, tratados e outros acordos, convenções, hábitos, regras, leis entre os países são simplesmente contratos convenientes que podem e serão ignorados se prejudicarem os interesses vitais dos Estados. Não há obrigações internacionais no sentido moral vínculos de obrigação moral entre Estados independentes. Como demonstrado anteriormente, a única responsabilidade fundamental dos estadistas é promover e defender o interesse nacional. Isso é declarado de modo brutal no famoso livro O príncipe, de Maquiavel (ver Quadro 3.3). Dessa forma, não há como haver uma mudança progressiva na política mundial como ocorre na vida política nacional. Consequentemente, a teoria realista de RI é válida não apenas em épocas específicas, mas em todos os momentos, uma vez que os fatos básicos da política mundial nunca se modificam. Pelo menos, isso é o que a maioria dos realistas argumenta e acredita. O realismo apresenta uma distinção importante entre a linha clássica e a contemporânea. O realism o clássico é uma das abordagens tradicionais de RI proeminentes antes da revolução behaviorista dos anos 1950 e 60, como discutido nos Capítulos 2 e 11. É uma abordagem basicamente normativa e se

5 100 In tro d u ç ã o às relações intern acio nais concentra em valores políticos centrais de segurança nacional e de sobrevivência estatal. Os realistas clássicos estiveram presentes em muitos períodos históricos; da Grécia antiga até os tempos atuais. Por outro lado, o realismo contemporâneo, como o nome implica, é uma doutrina recente de RI: tem uma abordagem especialmente científica e enfoca a estrutura ou o sistema internacional. E uma teoria, em grande medida (embora não exclusivamente), norteamericana em sua origem. De fato, tem sido e ainda hoje é a principal teoria da área nos Estados Unidos, de onde vêm a maioria dos acadêmicos de RI no mundo. Esse ponto em si torna o realismo contemporâneo uma teoria particularmente importante da disciplina. R ealism o clássico O que é o realismo clássico? Quem são os principais realistas clássicos? Quais suas principais ideias e argumentos? Nesta seção, vamos analisar, de forma resumida, o pensamento internacional de três importantes realistas clássicos do passado: (1) o antigo historiador grego Tucídides; (2) o teórico político renascentista italiano Nicolau Maquiavel; e (3) o filósofo político e jurídico do século XVII Thomas Hobbes. Na próxima seção, vamos aprofundar o pensamento realista neoclássico do teórico germano-norte-americano Hans J. Morgenthau. Tucídides O que hoje chamamos de relações internacionais, Tucídides considerava as inevitáveis competições e conflitos entre as antigas cidades-estado gregas (que em conjunto formaram a civilização cultural-linguística conhecida como Grécia) e entre a Grécia e os impérios vizinhos não gregos, como a Macedônia ou a Pérsia (ver links 3.04 e 3.05). Nem os Estados da Grécia nem seus vizinhos não gregos eram equivalentes (ver Quadro 3.1). Pelo contrário, poucos eram grandes potências Atenas, Esparta, o Império Persa - e muitos eram potências menores as pequenas ilhas do mar Egeu. Para o teórico, essa desigualdade era inevitável e natural. Nesse sentido, uma característica distinta do tipo de realismo de Tucídides é o seu caráter naturalista. Aristóteles disse que o homem é um animal político e Tucídides acrescentou que os animais políticos, de fato, são altamente desiguais em poder e na capacidade de dominar os outros e de

6 R ealism o se defender. Todos os Estados, grandes e pequenos, devem se adaptar a essa realidade específica de poder desigual e agir de forma condizente: se cumprirem essa tarefa, sobreviverão e talvez até prosperem. Caso contrário, os países que falharem se arriscarão e podem até ser destruídos. A história antiga está cheia de exemplos de Estados e impérios, pequenos e grandes, destruídos. Quadro 3.1 R elaçõ es in te rn a c io n a is n a G ré c ia a n tig a Os gregos fundaram a Liga Helénica... e colocaram Esparta e Atenas na sua liderança. Apesar da aparência de unidade na Grécia durante as Guerras Greco- persas ( a.c.), havia sérios conflitos entre os membros da Liga, motivados principalmente pelo medo que as menores cidades-estado tinham do imperialismo ou da expansão ateniense. Por isso, após as vitórias dos gregos sobre os persas, os competidores de Atenas, liderados por Esparta, formaram uma organização rival, a Liga Peloponesa, um intricado sistema de segurança coletivo em forma de aliança destinado a impedir a expansão ateniense... Uma competição mais cruel sobre o comércio e a supremacia naval entre Corinto e Atenas levou por fim às Guerras Peloponesas envolvendo as duas congregações militares. Holsti (1988: 38-9) Por isso, Tucídides enfatiza o limite das escolhas e as restrições no campo de manobra disponíveis para os estadistas na conduta da política externa. Ademais, o teórico ressalta as consequências das decisões: antes de qualquer palavra final, um tomador de decisões deve refletir com cuidado sobre os impactos prováveis, bons ou ruins. Ao chamar a atenção para tal situação, Tucídides também ressalta a ética da cautela e da prudência na conduta da política externa em um mundo internacional de grande desigualdade, de escolhas restritas de política externa e de constante perigo e oportunidade. A previsão, a prudência, a cautela, o julgamento formam a ética política característica do realismo clássico que Tucídides e a maioria dos acadêmicos dessa linha de pensamento se esforçam para distinguir da moralidade privada e do princípio da justiça. Se um país e seu governo desejam sobreviver e prosperar, é essencial focar essas máximas políticas fundamentais das relações internacionais. Em seu famoso estudo sobre a Guerra do Peloponeso ( a.c.), Tucídides (1972: 407) popularizou sua filosofia realista entre os líderes de Atenas uma grande potência em seu diálogo com os líderes de Meios uma potência menor durante o conflito entre as duas cidades-estado em 416 a.c. Os melianos apelaram para o princípio da justiça, isto é, a sua honra e dignidade

7 102 Introdução às relações internacionais como um Estado independente, que deveriam ser respeitadas pelos poderosos atenienses. Mas, segundo Tucídides, a justiça é um bem especial nas relações internacionais: em vez de significar um tratamento igual para todos, justiça se refere ao conhecimento de seu próprio lugar e à adaptação à realidade natural do poder desigual. Tucídides, portanto, deixou os atenienses responderem à exigência meliana, como demonstrado no Quadro 3.2. Quadro 3.2 Tucídides sobre os fo rtes e os fracos O padrão de justiça depende da igualdade de poder para coagir e, de fato, os fortes fazem o que têm o poder de fazer e os fracos aceitam o que têm de aceitar.... Essa é a regra certa enfrentar seus iguais, se comportar em consideração aos seus superiores e tratar seus inferiores com moderação. Reflita sobre o assunto e depois que formos embora deixe esse ponto ser recorrente em suas mentes discutam acerca do destino de seu país, vocês só têm um Estado e seu futuro depende, mal ou bem, dessa única decisão que vocês tomarão. Tucídides (1972: 406) ^itk-'wiit'*ntt^riwtirwwr?wíiifrfj7r*tírtmwi'i!wftrni»'h-íiij-irmm iifinir ro»r?tríi'iíitinnírof TiniTC'OT'iTffvfiiTiti;~i(rni'Viirai)^MiiiTwvir.LiTiirar^iiirew>ywwiwtBW.i!iir.T!iUTín'ifiiigi"wiiwxBi!):!3ii Esse é, provavelmente, o exemplo mais famoso da interpretação realista clássica acerca das relações internacionais, vista basicamente como uma anarquia de Estados distintos, que não detêm uma escolha real a não ser agir de acordo com os princípios e as práticas da política de poder, na qual a segurança e a sobrevivência são os principais valores e a guerra é o árbitro final. Maquiavel De acordo com os ensinamentos políticos de Maquiavel (1984: 66), o poder (o leão) e a decepção (a raposa) são os dois meios essenciais para a conduta da política externa. O valor político supremo é a liberdade nacional, a independência e a principal responsabilidade dos governantes é buscar sempre as vantagens e defender os interesses de seus Estados, garantindo sua sobrevivência. Isso requer força: se um Estado não é forte, será uma presa permanente para os outros países; o governante deve ser então um leão. Isso também requer astúcia e se necessário brutalidade na busca do autointeresse: o governante também deve ser uma raposa. Caso os governantes não sejam astutos, ardilosos e espertos, perdem uma oportunidade vantajosa ou benéfica para eles e para o Estado.

8 Realismo 103 Além disso, e ainda mais importante, arriscam não perceber um perigo ou uma ameaça que, se não for defendida, pode causar danos a eles, aos seus regimes ou aos seus Estados. Sendo assim, no centro da teoria realista de Maquiavel (1984: 66), os estadistas devem ser tanto leões quanto raposas. A teoria realista clássica de RI é principalmente uma teoria de sobrevivência (Wight 1966). Quadro 3.3 Maquiavel sob re as ob rigações do príncipe Um príncipe... não pode cumprir tudo que é considerado bom para os homens, pois para manter o Estado ele é muitas vezes obrigado a agir contra sua promessa, a caridade, a humanidade e a religião. Portanto, ele precisa estar pronto para seguir a direção exigida pelos ventos da fortuna e da mutabilidade das questões [políticas].... Na medida do possível, não deve se desgarrar do bem, mas deve saber como usar o mal quando for necessário. Maquiavel (1984: 59-60) A premissa mais essencial de Maquiavel é a de que o mundo é um local perigoso (ver link 3.06), mas, ao mesmo tempo, gera oportunidades. Se alguém espera sobreviver em tal mundo, é preciso estar sempre consciente dos perigos, deve se antecipar e tomar as precauções necessárias contra eles. E, caso desejem prosperar, enriquecer a si mesmos e se deleitar na glória de seu poder e riqueza acumulados, é necessário reconhecer e explorar as oportunidades apresentadas aos Estados de forma rápida, hábil e se preciso com mais crueldade do que seus rivais ou inimigos. A conduta da política externa é por isso uma atividade instrumental ou maquiavélica, com base no cálculo inteligente do poder e do interesse de alguém contra o poder e o interesse de seus rivais e competidores. Essa perspectiva arguta é refletida em algumas máximas maquiavélicas da política realista, como: fique ciente do que acontece; não espere que aconteça; antecipe as razões e ações dos outros; não espere os outros agirem; aja antes deles; um prudente líder de Estado age a fim de evitar qualquer ameaça imposta pelos vizinhos; ele ou ela devem estar preparados(as) para se engajar em uma guerra preventiva e em iniciativas similares; em suma, o líder realista de Estado está alerta para oportunidades em qualquer situação política, além de preparado e equipado para explorá-las. Acima de tudo, segundo Maquiavel, o líder de Estado responsável não deve agir de acordo com os princípios da ética cristã: ame teu vizinho, seja pacífico e evite a guerra, a não ser em autodefesa ou por uma causa justa; seja benevolen-

9 104 Introdução às relações internacionais te, compartilhe sua riqueza com os outros, aja sempre de boa-fé etc. Maquiavel considera essas máximas morais o ápice da irresponsabilidade política, uma vez que, para ele, os líderes políticos que agem de acordo com virtudes cristãs estão fadados a fracassar e tudo perderão. Ademais, esses governantes sacrificarão as posses, a liberdade e até mesmo a vida de seus cidadãos, que dependem da política. A conexão é clara: se um governante não conhece ou não respeita as máximas da política de poder, sua política fracassará, prejudicando também a segurança e o bem-estar de seus cidadãos que são totalmente dependentes dela. Portanto, a responsabilidade política flui em uma direção muito diferente da moralidade particular e comum. Os valores prioritários e fundamentais são a segurança e a sobrevivência do Estado, que definirão o rumo da política externa. Os textos realistas de Maquiavel são algumas vezes retratados (Forde 1992: 64) como manuais de como prosperar em um mundo imoral e caótico. Porém, esse ponto de vista é enganoso. Negligencia a responsabilidade dos governantes não apenas diante deles mesmos e de seus regimes pessoais, mas também em relação aos seus próprios países e cidadãos o que Maquiavel, ao pensar sobre Florença, se refere como a república. Dessa forma, fica claro o aspecto cívico-virtuoso do realismo de Maquiavel, que argumenta que os governantes precisam ser tanto leões quanto raposas porque a sobrevivência e a prosperidade de seus povos dependem deles. Essa dependência das pessoas com relação ao seu governante e, em especial, da sabedoria de sua política externa, deve-se ao fato de que o destino de ambos está associado a um mesmo Estado: este é o núcleo normativo não somente do realismo maquiavélico, mas do realismo clássico em geral. Hobbes e o dilema de segurança Thomas Hobbes pensou ser possível alcançar uma percepção fundamental da vida política, se pudermos imaginar homens e mulheres vivendo em uma condição natural, anterior à invenção e à instituição do Estado soberano. Ele chamou essa condição pré-civil de o estado de natureza. Para Flobbes (1946: 82), essa condição pré-civil é uma circunstância humana extremamente adversa, na qual há um estado de guerra permanente de cada homem contra cada homem ; isto é, no estado de natureza, todos são ameaçados por todos, a vida está em risco constante e ninguém pode ter garantia, durante um período razoável de tempo, de segurança e sobrevivência. As pessoas assim estariam vivendo em constante medo umas das outras. Hobbes caracteriza essa condição pré-civil, como mostra o Quadro 3.4. Certamente, não é somente desejável,

10 Realismo 105 mas bastante urgente, escapar dessas circunstâncias intoleráveis o mais rápido possível (ver link 3.07). Quadro 3.4 Hobbes sobre o estad o de natureza Em tal condição, não há lugar para a indústria; porque o fruto disso é incerto: e consequentemente nenhuma cultura do mundo, nenhuma marinha, nenhum uso de mercadorias que possam ser importadas pelo mar; nenhuma edificação confortável... Nenhuma arte; nenhuma carta; nenhuma sociedade e, pior de tudo, o medo contínuo e o perigo de morte violenta; e a vida do homem, solitária, pobre, detestável, bruta e curta. Hobbes (1946: 82) Para Hobbes, é possível escapar do estado de natureza para uma condição humana civilizada por meio da criação e da manutenção de um Estado soberano. Isso se daria pela transformação do medo de homens e mulheres de si mesmos em uma colaboração conjunta para se formar um pacto de segurança que possa garantir a sobrevivência de todos. De forma paradoxal, as pessoas cooperam no meio político por temerem ser feridas ou mortas por seus vizinhos: são civilizados pelo medo da morte (Oakeshott 1975: 36). O medo e a insegurança afastam as pessoas de suas condições naturais, isto é, a guerra de todos contra todos. A instituição do Estado soberano não é impulsionada pela razão (inteligência), mas pela paixão (emoção), uma vez que os homens, conscientes do valor da paz e da ordem, se unem e colaboram de bom grado para criar um Estado com um governo soberano, detentor da autoridade absoluta e de poder confiável para protegê-los tanto das desordens internas quanto dos inimigos e das ameaças externas. Na condição civil isto é, de paz e ordem, sob a proteção do Estado, todos têm a oportunidade de crescer em segurança relativa, já que não vivem mais o risco constante da ofensa e da morte. Seguros e em paz, estão livres para prosperar e, como o próprio Hobbes afirmou, podem buscar e aproveitar a felicidade e o bem-estar (ver Quadro 3.5). No entanto, a solução estadista para o problema da condição natural da humanidade implica automaticamente um sério problema político. Uma vida pacífica e civilizada só pode ser apreciada dentro de um Estado, não podendo se estender para além do Estado ou existir entre Estados. O próprio ato de instituição de um Estado soberano para escapar do temível estado de natureza cria, ao mesmo tempo, outro estado de natureza entre os países, gerando o

11 106 Introdução às relações internacionais Quadro 3.5 Valores básicos de trê s realistas clássicos TUCÍDIDES M AQ UIAVEL HOBBES Destino político Agilidade política Disposição política Necessidade e segurança Oportunidade e segurança Dilema de segurança Sobrevivência política Sobrevivência política Sobrevivência política Segurança Virtude cívica Paz e felicidade conhecido dilema de segurança na política mundial a realização da segurança pessoal e nacional por meio da criação de um Estado é necessariamente acompanhada pela condição de insegurança nacional e internacional enraizada na anarquia do sistema de Estados. Não se pode escapar do dilema internacional de segurança da mesma forma que há solução para o dilema pessoal de segurança, porque não há possibilidade de se estabelecer um Estado global ou um governo mundial. Ao contrário dos indivíduos no estado primário de natureza, os Estados soberanos não estão propensos a abrir mão de sua independência em prol de qualquer garantia de segurança global, uma vez que o estado de natureza internacional não é tão ameaçador e perigoso quanto o estado de natureza original. É mais fácil para os Estados ter uma garantia de segurança do que indivíduos se sentirem protegidos por conta própria; os Estados podem mobilizar o poder coletivo de um grande número de pessoas; podem se armar e se defender contra ameaças de segurança externa de modo contínuo e confiável. Já as pessoas estão vulneráveis porque, em alguns momentos, precisam baixar a guarda: precisam dormir, por exemplo. Estados nunca adormecem enquanto alguns cidadãos dormem, outros estão despertos e em posição de guarda. Se os Estados cumprem o trabalho de proteger seu próprio povo, o estado de natureza internacional então pode até ser visto como algo positivo porque oferece a grupos particulares liberdade em relação a outras congregações. Em outras palavras, a anarquia internacional com base nos Estados soberanos é um sistema de liberdade para certos agrupamentos. Mas o ponto principal sobre o estado de natureza internacional é que este é uma condição de guerra real ou potencial; não é possível haver uma paz permanente ou garantida entre Estados soberanos. A guerra é necessária, como último recurso, para resolver disputas entre Estados que não conseguem firmar um acordo e também não vão ceder. O realismo clássico hobbesiano contempla tanto o direito internacional quanto o poder militar. Os Estados são capazes de estabelecer acordos uns com os outros, a fim de elaborar uma base legal para suas relações. O direito inter-

12 Realismo 107 nacional pode moderar o estado de natureza internacional ao garantir uma estrutura de acordos e regras vantajosa para todos os Estados. No entanto, vale ressaltar que, segundo Hobbes, o direito internacional é criado pelos Estados e só será cumprido se favorecer o interesse da segurança e da sobrevivência dos Estados; caso contrário, a lei será ignorada. Para Hobbes, como para Maquiavel e Tucídides, a segurança e a sobrevivência são valores de importância fundamental, mas o aspecto principal do realismo hobbesiano é a paz nacional a paz interna à estrutura do Estado soberano e a oportunidade de homens e mulheres serem felizes, que somente a paz civil é capaz de proporcionar. Em suma, o Estado é organizado e equipado para a guerra de modo a prover a paz nacional para seus súditos e cidadãos. A paz que leva à felicidade no sistema de Estados a paz internacional é uma perigosa ilusão. Para resumir a discussão até aqui, podemos explicitar o que os realistas clássicos mencionados anteriormente têm basicamente em comum. Primeiramente, eles concordam que a condição humana de insegurança e de conflito deve ser abordada. Em seguida, acreditam que há um acervo de conhecimento político, ou sabedoria, para lidar com o problema da segurança e cada um deles tenta identificar as suas próprias soluções. Finalmente, eles defendem que não há uma escapatória definitiva de tal condição humana, é uma característica permanente da vida. Embora haja um amplo conhecimento político identificado e declarado na forma de máximas políticas, não há soluções finais ou definitivas para os problemas políticos incluindo a política internacional. Essa visão pessimista e sem esperança está no centro da teoria de RI do principal realista neoclássico do século XX, Hans J. Morgenthau. O realismo neoclássico de Morgenthau De acordo com Morgenthau (1965), homens e mulheres são por natureza animais: nascem para buscar o poder e usufruir seus frutos, que nas palavras do teórico é definido como animus dominandr, o desejo humano pelo poder (Morgenthau 1965: 192). Em função dessa ânsia pelo poder, os homens não procuram somente uma vantagem relativa, mas também um espaço político seguro, onde haja liberdade com relação ao comando político de outros. Esse é o aspecto da segurança de animus dominandi. E, certamente, o espaço político decisivo, no qual a segurança pode ser organizada e aproveitada, é o Estado independente. Portanto, a segurança além do Estado é impossível (ver links 3.08 e 3.09).

13 108 Introdução às relações internacionais O animus dominandi humano incentiva inevitavelmente o conflito entre os indivíduos, gerando assim uma condição ao poder político que é central não só ao realismo de Morgenthau, mas a todas as concepções realistas neoclássicas e clássicas das relações internacionais (ver Quadros 3.6 e 3.7). A política é uma luta pelo poder sobre os homens, e quaisquer que sejam seus propósitos definitivos, o poder é seu objetivo imediato e as formas de adquiri-lo, mantêlo e demonstrá-lo determinam a técnica da ação política (Morgenthau 1965: 195). Aqui, Morgenthau repete claramente Maquiavel e Hobbes. Se as pessoas desejam aproveitar um espaço político livre da intervenção ou do controle de estrangeiros, é necessário mobilizar seu poder e posicioná-lo estrategicamente para o alcance dessa finalidade. Em outras palavras, os homens precisarão se organizar em um Estado capaz e efetivo por meio do qual seja possível defender seus interesses. O sistema anárquico de Estados é um convite ao conflito internacional que, em última instância, assume a forma de uma guerra (ver Quadro 3.8). Quadro 3.6 M orgenthau sobre a m oralidade política O realismo sustenta que os princípios morais universais não podem ser aplicados às ações dos Estados em sua formulação universal abstrata, mas devem ser filtrados pelas circunstâncias concretas de tempo e local. O indivíduo talvez diga: fiat justitia, pereat mundus (deixe a justiça ser feita mesmo que o mundo se acabe), mas o Estado não tem o direito de dizer isso em nome daqueles sob seu cuidado. M orgenthau (1985: 12) Quadro 3.7 O presidente Nixon e a balança de poder ( ) Devemos nos lembrar que a única época na história mundial em que observamos um período pacífico mais longo foi a da balança de poder. Quando uma nação se torna infinitamente mais poderosa em comparação ao seu oponente em potencial, o perigo da guerra emerge. Por isso, acredito em um mundo no qual os Estados Unidos sâo poderosos. Acho que o mundo será melhor e mais seguro se tivermos os Estados Unidos forte e saudável, enquanto que a Europa, a União Soviética, a China e o Japão contrabalançam uns aos outros não por meio da competição, mas de um equilíbrio igual. Citado em Kissinger (1994: 705)

14 Realismo 109 A lura entre Estados leva ao problema da justificativa da ameaça ou do uso da força nas relações humanas (ver Quadro 3.6). Assim, chegamos à doutrina normativa central do realismo clássico e neoclássico. Morgenthau trilha a tradição de Tucídides e Maquiavel: há uma moral para a esfera privada e outra bem diferente para a pública. A ética política permite algumas ações não toleradas pela moralidade privada. Nesse sentido, Morgenthau critica teóricos e praticantes, como o presidente americano Woodrow Wilson, que defendiam a necessidade de aplicar a ética política de acordo com a ética privada. Por exemplo, em um famoso discurso ao Congresso, em 1917, o presidente Wilson afirmou que poderia discernir o início de uma era, na qual os mesmos padrões de conduta e de responsabilidade por ofensas deveriam ser cumpridos entre nações e seus governos e também entre cidadãos individuais dos Estados civilizados (Morgenthau 1965: 180). Para Morgenthau, essa perspectiva é imprudente e irresponsável. A visão apresenta um erro intelectual flagrante porque não consegue avaliar a importante distinção entre a esfera pública da política, por um lado, e a privada ou doméstica, por outro, além de ofender bastante a moralidade. Segundo realistas clássicos, tal diferença é fundamental Maquiavel, por exemplo, provou seu ponto de vista ao observar que um governante, ao agir de acordo com a ética privada cristã, provavelmente fracassaria rapidamente, porque seus rivais políticos não agiriam do mesmo modo cristão. Seria, portanto, uma política externa irresponsável e mal recomendada; e todas as pessoas dependentes da política sofreriam com esse desastre. Quadro 3.8 O presidente Nixon sobre o interesse nacional n o rte-am e- ricano ( ) Nosso objetivo... é apoiar os nossos interesses a longo prazo com uma política externa sólida. Quanto mais essa política se basear em uma avaliação realista dos nossos interesses e dos outros, mais efetivo será nosso papel no mundo. Não estamos inseridos no mundo porque temos compromissos; temos compromissos porque estamos inseridos. Nossos interesses devem moldar nossos compromissos e não o contrário. Citado em Kissinger (1994: 711-2). Tal política seria precipitada ao extremo e por isso constituiria uma falha moral, uma vez que líderes políticos têm um grande compromisso com a se-

15 10 Introdução às relações internacionais gurança e o bem-estar de seu país e seu povo. Consequentemente, espera-se que eles não exponham seu povo a perigos desnecessários ou adversidades. Em certos momentos por exemplo, durante crises ou emergências é necessário implementar políticas externas e se engajar em atividades internacionais, as quais, sem dúvida, seriam consideradas equivocadas de acordo com a moralidade privada: espionar, mentir, trapacear, roubar e conspirar são apenas algumas das muitas atividades tidas, na melhor das hipóteses, como duvidosas e, na pior, como nocivas. Durante uma guerra, por exemplo, o Estado é obrigado a ignorar os direitos humanos pelo bem do interesse nacional, já em outras situações, pode ser necessário sacrificar um bem menor em função de um maior e escolher o menor dos dois males. Para os realistas, essa situação trágica é quase uma característica determinante da política internacional, especialmente em tempos de conflito. Nesse contexto, Morgenthau reitera uma perspectiva sobre a natureza da política comprometida eticamente observada pelo antigo filósofo grego Platão (1974: 82, 121), que abordou a mentira nobre : Nossos governantes provavelmente precisarão fazer uso considerável de mentiras e logros pelo bem de seus súditos. Para Morgenthau, a essência da política é, portanto, o conhecimento equilibrado de que a ética política e a ética privada não são a mesma, uma vez que a primeira não pode nem deve ser reduzida à última, e que a solução para a prática política efetiva e responsável é reconhecer este fato da política de poder e aprender a fazer o melhor uso possível dele. Essa ideia envolve tanto a política defendida por Maquiavel quanto a ação em defesa do Estado e do interesse nacional recomendada por Hobbes (ver Quadro 3.9). Isso também envolve a distinção da ética política, associada à política responsável os estadistas comprometidos não estão simplesmente livres, como governantes soberanos, para agir como lhes convém. Ao contrário, eles precisam agir com total conhecimento de que a mobilização e o exercício do poder político nas questões externas envolvem, inevitavelmente, dilemas morais, atos corrompidos moralmente e, certas vezes, ações malignas. A conscientização de que fins políticos (a defesa do interesse nacional durante tempos de guerra) devem, em certos momentos, justificar o uso de meios corrompidos ou questionáveis moralmente (como a mira e o bombardeio de cidades) leva a uma ética circunstancial e às ordens da sabedoria política. Nesse sentido, as virtudes cardeais da ética política são a prudência, a moderação, o julgam ento, a resolução, a coragem, entre outras. Essas virtudes não impossibilitam ações más, mas realçam a trágica dimensão da ética internacional, ao reconhecer a inevitabilidade de dilemas morais na política internacional, isto é, de que, às vezes, é preciso tomar medidas más a fim de impedir um desastre maior.

16 Realismo Quadro 3.9 O conceito de M orgenthau d a política realista neoclássica NATUREZA H U M A N A (condição básica) Animus dominandi Autointeresse SITUAÇÃO POLÍTICA (meio e contexto) Política de poder Poder político Circunstâncias políticas Habilidades políticas CO NDU TA POLÍTICA (objetivos e valores) Ética política (prudência etc.) Necessidades humanas (segurança etc.) Interesse nacional Balança de poder Morgenthau (1985: 4-17) sintetiza sua teoria de RI em seis princípios do realismo político (ver Quadro 3.9), resumidos a seguir, como uma conclusão desta seção do capítulo: A política se baseia em uma natureza humana permanente e imutável caracterizada pelo egoísmo, autoapreço e autointeresse. A política é uma esfera autônoma de ação e não pode, portanto, ser reduzida à economia (como acadêmicos marxistas tendem a fazer) ou à moral (como os teóricos kantianos ou liberais). Os líderes estatais deveriam agir de acordo com as ordens do conhecimento político. O autointeresse é um fato básico da condição humana: todas as pessoas têm um interesse mínimo em sua própria segurança e sobrevivência. A política é o palco para a expressão desses interesses, que estão propensos a entrar em conflito em algum momento. A política internacional é uma arena de interesses estatais conflitantes. Mas tais desejos não são estáveis: o mundo é dinâmico e os interesses mudam com o tempo e com o espaço. O realismo é uma doutrina que reage à realidade política em transformação. A ética das relações internacionais é uma ética política ou circunstancial, a qual é muito diferente da moralidade privada. Um líder político não é livre para fazer o certo como um cidadão particular, porque um líder político tem responsabilidades muito mais sérias do que um cidadão particular: o líder é responsável pelas pessoas (tipicamente de seu país) que dependem dele; é responsável por sua segurança e bem-estar. Sendo assim, o líder estatal

17 11 2 Introdução às relações internacionais responsável não deveria se esforçar para fazer o melhor, mas obter o melhor desempenho dentro das circunstâncias reais. Essa situação limitada de escolha política é a essência normativa da ética realista.. Os realistas se opõem, portanto, à ideia de que nações particulares até mesmo grandes Estados democráticos como os Estados Unidos possam impor suas ideologias sobre outros países e empregar seus poderes em estratégias com tal objetivo. Os realistas se opõem porque veem isso como uma atividade perigosa que ameaça a paz e a segurança internacional. No fim, isso poderia dar errado e ameaçar o país que partiu para a ofensiva.. A política é uma atividade séria e sem inspiração que envolve uma conscientização profunda das limitações e das imperfeições humanas. Esse conhecimento pessimista dos seres humanos sobre como são e não como gostaríamos que fossem é um difícil fato no núcleo da política internacional. Schelling e o realismo estratégico Realistas clássicos e neoclássicos incluindo Tucídides, Maquiavel, Hobbes e Morgenthau apresentam uma análise normativa e outra empírica de RI. O poder é entendido como um fato da vida política e uma questão de responsabilidade política. De fato, o poder e a responsabilidade são conceitos inseparáveis. A balança de poder, por exemplo, não é simplesmente um relato empírico sobre a forma como a política mundial deveria agir, é também um valor básico, um objetivo legítimo e uma orientação para o estadismo responsável por parte dos líderes das grandes potências. Para os realistas clássicos, a balança de poder é uma instituição desejável que vale a pena ser mantida, porque impede o domínio mundial hegemônico de um grande poder. Consequentemente, defende os valores básicos da segurança e da paz internacional. Desde os anos 1950 e 60, novas abordagens realistas surgiram como produto da revolução behavionsta e da busca por uma ciência social positivista de RI. Muitos realistas contemporâneos investem em uma análise empírica da política mundial, mas hesitam em fornecer uma avaliação normativa sobre o tema, porque esta é considerada subjetiva e não científica. Tal atitude com relação ao estudo dos valores na política mundial marca uma divisão fundamental entre os realistas clássicos e neoclássicos por um lado e os neorrealistas e realistas

18 Realismo 113 estratégicos contemporâneos por outro. Nesta seção, vamos examinar o realismo estratégico, representado pelo pensamento de Thomas Schelling (1980; 1996), que embora perceba a presença de aspectos normativos no realismo, não lhes dá muita atenção. Na próxima seção, vamos abordar o neorrealismo, relacionado mais estritamente a Kenneth Waltz (1979), que tende a ignorar os aspectos normativos do realismo. O realismo estratégico se concentra, principalmente, na tomada de decisão da política externa. Quando líderes estatais confrontam questões militares e diplomáticas básicas, é fundamental que pensem de modo estratégico isto é, instrumental para alcançar o sucesso. Nesse sentido, Schelling (1980; 1996) procura oferecer instrumentos analíticos para o pensamento estratégico. De acordo com o teórico, a diplomacia e a política externa, em especial a das grandes potências e, em particular, a dos Estados Unidos, são atividades racionais e instrumentais, mais bem entendidas por meio da análise lógica chamada de teoria dos jogos. Seu pensamento está resumido no Quadro 3.10 (ver links 3.11, 3.12 e 3.13). O conceito fundamental usado por Schelling é o de ameaça. Suas análises se ocupam do modo pelo qual estadistas podem lidar racionalmente com a ameaça e os perigos de uma guerra nuclear. Por exemplo, ao escrever sobre a dissuasão nuclear, Schelling (1980: 6-7) faz a importante observação que: a eficácia da... ameaça [nuclear] pode depender de quais alternativas estão disponíveis ao inimigo em potencial, que, se não reagir como um leão aprisionado, deve permanecer com um nível tolerante de recursos. Passamos a perceber que uma ameaça de retaliação geral... elimina cursos de ação intermediários e o obriga a escolher entre extremos... podendo induzi-lo a atacar antes. Quadro 3.10 Schelling so b re a diplom acia A diplomacia barganha: ela busca resultados que, embora não sejam ideais para nenhuma das partes, são melhores para ambas do que outras alternativas... A barganha pode ser delicada ou rude, acarretar ameaças e ofertas, assumir um status quo ou ignorar todos os direitos e privilégios e partir do princípio da desconfiança e não da confiança. Mas... deve haver algum interesse comum, no mínimo para evitar perdas mútuas, e uma conscientização da necessidade de convencer a outra parte a preferir um resultado aceitável para si mesma. Com força militar suficiente, um país talvez não precise barganhar. Schelling (1980: 168)

19 114 Introdução às relações internacionais Este é um bom exemplo de realismo estratégico, que se preocupa basicamente em como empregar o poder de modo inteligente, para que o adversário militar cumpra o que se deseja e, ainda mais importante, evite fazer o que se teme. A declaração do presidente Kennedy em 1963 (ver Quadro 3.11) explicita a necessidade de barganha entre potências com armas nucleares pesadas. Para Schelling, a política externa é tecnicamente instrumental e, por isso, livre de escolha moral. Ou seja, essencialmente, não está preocupada com o que é bom ou certo. A política está atenta à seguinte questão: o que é preciso para que nossa política seja bem-sucedida? Esses aspectos são certamente semelhantes àqueles de Maquiavel mencionados anteriormente. Schelling (1980) identifica e avalia cuidadosamente vários mecanismos de escolha racional, estratagemas e jogadas que, se seguidos pelos principais atores, poderiam gerar a colaboração e evitar o desastre em um mundo infestado de conflitos de Estados com armas nucleares. Mas Schelling não baseia sua análise instrumental em uma ética civil ou política subjacente, assim como Maquiavel. Os valores normativos em risco na política externa são aceitos como naturais. Isso assinala uma importante divisão entre o realismo clássico e o neoclássico, por um lado, e o neorrealismo e o realismo estratégico contemporâneo, por outro. Quadro 3.11 Presidente Kennedy fala sobre as relações Estados Unidos- União Soviética ( ) Entre as muitas características comuns que há entre os povos [dos Estados Unidos e da União Soviética], nenhuma é mais forte do que a nossa mútua aversão à guerra. Nunca entramos em guerra um com o outro... um fato quase único entre as principais potências do mundo. Hoje, se uma guerra total estourar mais uma vez não importa como, os dois países se tornariam os alvos principais. É um fato irônico, mas preciso, que as duas potências mais fortes sejam os países com mais risco de devastação.... Estamos ambos presos a um ciclo vicioso e perigoso, no qual a suspeita de um lado gera suspeita no outro, e novas armas produzem mais armas. Tanto os Estados Unidos e seus aliados quanto a União Soviética e seus aliados têm um interesse mútuo em uma paz justa e autêntica e na interrupção da corrida armamentista.... Não fiquemos, portanto, cegos às nossas diferenças, mas é fundamental também prestar atenção em nossos interesses comuns e em como essas diferenças podem ser solucionadas. E se não pudermos acabar com elas, podemos, no mínimo, ajudar a tornar o mundo seguro para a diversidade. C itado em Kegley e W ittk o p f (1991: 56)

20 Realismo 115 Um dos instrumentos cruciais de política externa para uma grande potência, como os Estados Unidos, é o da força armada, e, logicamente, uma das preocupações características do realismo estratégico é o uso internacional do poder militar. Schelling dedica bastante atenção a esta questão e observa (1996: ) que há uma importante distinção entre a coerção e a força bruta: entre tomar o que você quer e fazer alguém dar isso a você. Adverte que a força bruta é bem-sucedida quando aplicada, enquanto que o poder de ferir apresenta um resultado melhor quando mantido em reserva. E a ameaça de danos... que pode forçar alguém a se submeter. Schelling ainda acrescenta que para tom ar nosso aparato coercitivo efetivo precisamos conhecer o que um adversário aprecia e o que o assusta, além da comunicação clara com ele, que fará com que a violência seja imposta e fará com que ela seja retida. Schelling aponta uma questão realista fundamental: para a coerção ser efetiva é preciso que nossos interesses e os [interesses] de nossos oponentes não sejam completamente opostos... a coerção requer o estabelecimento de uma barganha. Ou seja, a coerção é um método para envolver um adversário em uma relação de barganha e conseguir que ele faça o que queremos sem precisar obrigá-lo, já que o uso da força é, em geral, bem mais difícil, menos eficiente e muito mais perigoso (ver links 3.15 e 3.16). Um resumo da análise feita por Schelling (1996: 181) sobre a diplomacia moderna da violência se encontra no Quadro Quadro 3.12 Schelling sobre a diplom acia e a violência O poder de ferir não é novo no conflito armado, mas... a tecnologia moderna... reforça a importância da guerra e de suas ameaças como técnicas de influência, não de destruição; de coerção e dissuasão, não de conquista e defesa; de barganha e insinuação... A guerra não é mais apenas uma competição pela força. A guerra e o limiar da guerra são mais uma competição de nervos e de tomada de riscos, de dor e resistência... A ameaça da guerra sempre esteve em algum lugar inferior à diplomacia internacional... A estratégia militar não pode mais ser pensada... como a ciência da vitória militar. E agora equivalente, ou mesmo superior, à arte da coerção, da intimidação e da dissuasão... A estratégia militar... tornou-se a diplomacia da violência. Schelling (1996: 168, 182) Certamente, há semelhanças impressionantes entre o realismo de Maquiavel e o de Schelling. No entanto, o realismo estratégico de Schelling (1980), em ge

21 16 Introdução às relações internacionais ral, não analisa a ética da política externa; simplesmente pressupõe objetivos externos básicos sem explicações. Os aspectos normativos da política externa e as justificativas da estratégia inteligente em um mundo perigoso formado por superpotências com armas nucleares são sugeridos em seus argumentos, mas em sua maioria escondidos nas entrelinhas de seu texto. Schelling aborda de imediato a essência suja e chantagista do realismo estratégico, mas não questiona o porquê de este tipo de diplomacia ser chamado assim, nem diz se é possível justificá-lo. Nesse importante aspecto, o realismo de Schelling é fundamentalmente diferente daquele de Maquiavel (ver Quadro 3.13). O realismo estratégico, portanto, pressupõe valores e tem implicações normativas, mas, ao contrário do realismo clássico, não os examina nem os investiga. Schelling (1980: 4), por exemplo, está ciente de que o comportamento racional é motivado não só por um cálculo deliberado de vantagens, mas tam bém por meio de um sistema de valores explícito e internamente consistente. A diferença é que o papel do sistema de valores não é claramente analisado por Schelling, que deixa claro apenas que o comportamento está relacionado a valores, como os interesses nacionais vitais. O caráter e o modus operandi dos valores específicos envolvidos na estratégia nuclear ameaças, desconfiança mútua, promessas, represálias, e assim por diante não são verificados. Os valores são avaliados instrumentalmente como dados e tratados. Em outras palavras, o objetivo fundamental do comportamento dos tomadores de decisão sugerido por Schelling não é explorado, esclarecido ou nem mesmo abordado. Sua análise é estratégica, mas não é uma teoria normativa de RI. Essa é uma característica presente em grande parte do realismo contemporâneo. Quadro 3.13 Estadism o realista: realism o instrum ental e realism o e s tratégico ESTADISMO RENASCENTISTA DE MAQUIAVEL ESTADISMO NUCLEAR DE SCHELLING Modo Meio Objetivos Valores realismo instrumental força e astúcia oportunismo e sorte segurança e sobrevivência virtu d e civil realismo estratégico inteligência, coragem e riscos lógica e arte da coerção segurança e sobrevivência [valores neutros, não prescritos]

22 Realismo 11 7 Chegamos aqui a uma diferença fundamental entre o realismo clássico ou neoclássico e o realismo contemporâneo, que é onde Schelling difere abertamente de Maquiavel. Para o autor de O príncipe, o foco era a sobrevivência e a prosperidade da nação Sendo assim, é responsabilidade dos líderes alcançarem essa condição desejável, a qual exigia uma virtude cívica (isto é, política) de sua parte. Os realistas clássicos estão conscientes dos valores básicos em jogo na política mundial e estão bastante atentos a eles, apresentando uma teoria política e ética de RJ. Já os realistas contemporâneos, na maioria das vezes, ficam em silêncio sobre os valores básicos e parecem aceitá-los como naturais sem explicá-los nem desenvolvê-los em suas teorias de RI. Eles lim i tam suas análises aos processos e às estruturas políticas, ignorando, em geral, os fins políticos. Isso é evidente a partir de uma breve análise do neorrealismo contemporâneo. Waltz e o neorrealismo Certamente, o principal pensador neorrealista é Kenneth Waltz (1979) (ver Quadro 3.14). A partir de alguns elementos do realismo clássico e neoclássico Estados independentes existem e operam em um sistema de anarquia internacional, o autor segue uma direção distinta ao ignorar suas preocupações normativas e ao tentar oferecer uma teoria científica de RI (ver link 3.18). Ao contrário de Morgenthau (1985), ele não descreve a natureza humana e ignora a ética da diplomacia. Em sua obra Theory o f International Politics [Teoria da política internacional] (1979), Waltz busca apresentar uma explicação científica do sistema político internacional, cuja abordagem explicativa é bastante influenciada por modelos positivistas de economia (ver Capítulo 11). Com base em uma teoria científica de RI, espera-se que os Estados se comportem de forma previsível. Para Waltz, a melhor teoria de RI é aquela cujo foco é a estrutura do sistema, as suas unidades interativas e os seus atributos permanentes e dinâmicos. No realismo clássico, os líderes estatais e suas decisões e ações nacionais estão no centro das atenções. No neorrealismo, ao contrário, a estrutura do sistema, que é externa aos atores, em particular a distribuição do poder relativo, é o aspecto analítico central. Os atores são relativamente sem importância, porque a estrutura os obriga a agir de determinadas maneiras. Estruturas determinam mais ou menos as ações (ver Quadro 3.15).

23 118 Introdução às relações internacionais Quadro 3.14 A te o ria neorrealista de W altz: estru tu ra e resultados ESTRUTURA INTERNACIO NAL (unidades estatais e relações) Anarquia internacional Estados como unidades similares Capacidade estatal desigual Relações entre grandes potências RESULTADOS INTERNAC IO NAIS (efeitos da competição estatal) Balança de poder Reincidência e repetição internacional Guerra, conflito internacional Mudança internacional Segundo a teoria neorrealista de Waltz, uma característica fundamental das relações internacionais é a estrutura descentralizada da anarquia entre os Estados, que são parecidos em todos os aspectos funcionais isto é, apesar de diferentes culturas, ideologias, constituições ou histórias, todos realizam as mesmas tarefas básicas, como cobrar impostos e conduzir a política externa. Sendo assim, a diferença significativa entre os países é somente com relação às suas capacidades, que são bastante variadas. Nas palavras de Waltz, as unidades estatais do sistema internacional são distinguidas principalmente por meio de seu maior ou menor poder de cumprir tarefas similares... a estrutura de um sistema muda de acordo com as transformações na distribuição de capacidades entre as unidades do sistema (Waltz 1979: 97). Portanto, a variação ocorre quando grandes potências ascendem ou declinam, motivando transformações na balança de poder. Assim, tais movimentações ocorrem tipicamente em uma guerra entre grandes potências. Quadro 3.15 W altz sobre a im p ortância da estru tu ra O interesse do governante, e mais tarde o do Estado, impulsiona a ação; as necessidades da política surgem da competição desregulada entre os Estados; um cálculo com base nessas necessidades pode identificar as políticas que servirão melhor aos interesses estatais; o sucesso é o teste decisivo da política, e é medido pela preservação e pelo fortalecimento do Estado... restrições estruturais explicam por que os métodos são usados de forma repetida, apesar das diferenças entre as pessoas e os países que os utilizam. Waltz (1979: 117)

24 Realismo 119 Como demonstrado, os Estados essenciais na determinação das mudanças na estrutura do sistema internacional são as grandes potências. Uma balança de poder entre Estados pode ser estabelecida, mas a guerra é sempre uma possibilidade em um sistema anárquico. Waltz distingue os sistemas bipolares existente durante a Guerra Fria entre os Estados Unidos e a União Soviética dos sistemas multipolares, presentes tanto antes quanto depois da Guerra Fria. Para o teórico, os bipolares são mais estáveis, e por isso proporcionam uma melhor garantia de paz e segurança do que os multipolares: Com duas grandes potências apenas, espera-se que ambas mantenham o sistema (Waltz 1979: 204), uma vez que ao sustentar o sistema, as potências garantem a si mesmas. De acordo com esse ponto de vista, a Guerra Fria foi um período de paz e estabilidade internacional (ver Quadro 3.16). Quadro 3.16 A descrição de John Gaddis da longa paz bipolar durante a G uerra Fria 1. O sistema bipolar do pós-guerra refletia de fato onde estava o poder militar no final da Segunda Guerra Mundial A estrutura bipolar do pós-1945 era simples e não exigia uma liderança complexa para mantê-la Em virtude da estrutura relativamente simples, as alianças neste sistema bipolar tendiam a ser mais estáveis do que no século XIX e no período de E impressionante que a Organização do Tratado do Atlântico Norte tenha sobrevivido tanto quanto as alianças mais longas firmadas antes da Primeira Guerra Mundial, entre a Alemanha e a Austria-Hungria; que durou quase o dobro da aliança franco-russa e certamente muito mais do que qualquer cooperação tênue acordada no período entre as guerras... Portanto, sem que ninguém planejasse... as nações da era do pós-guerra foram parar em um sistema de relações internacionais que, por estar calcado nas realidades do poder, serviu à causa da ordem se não da justiça bem mais do que qualquer um pudesse esperar. Gaddis (1987: 221-2) Como já mencionado, Waltz se baseia no realismo clássico e neoclássico para desenvolver algumas de suas principais ideias e suposições. Ele emprega, por exemplo, o conceito da anarquia internacional e se concentra exclusivamente nos Estados. Além disso, enfatiza a atividade central de sistemas estatais anárquicos: a política de poder. Seguindo o mesmo raciocínio, Waltz assume

25 120 Introdução às relações internacionais que o foco dos Estados é a segurança e a sobrevivência deles, portanto argumenta que o principal problema do conflito entre grandes potências é a guerra e que a tarefa fundamental das relações internacionais entre as potências é a manutenção da paz e da segurança. Waltz, no entanto, se distancia do realismo clássico e neoclássico em questões fundamentais, o que diferencia a sua abordagem daquela, por exemplo, de Morgenthau. Não há em Waltz uma discussão sobre a natureza humana, como a feita por Morgenthau e assumida por Schelling. O foco de Waltz é na estrutura do sistema e não nos seres humanos que criam ou operam o sistema. Nesse sentido, líderes estatais são prisioneiros da estrutura do sistema de Estados e suas lógicas determinísticas comandam suas políticas externas. Ou seja, não há espaço na teoria de Waltz para a formulação de uma política externa independente da estrutura do sistema. A imagem dos líderes estatais na conduta da política externa construída por Waltz se aproxima de uma atuação mecânica, na qual as decisões são moldadas pelas barreiras estruturais internacionais enfrentadas pelos governos. Ao contrário do realismo estratégico de Schelling, a abordagem neorrealis- ta de Waltz não oferece aos líderes estatais uma orientação política explícita para encarar os problemas práticos da política mundial. Supostamente, isso acontece porque eles têm pouca ou quase nenhuma escolha, devido à estrutura internacional delimitadora onde devem operar. Waltz (1979: ) de fato aborda a questão da administração dos assuntos internacionais. Essa discussão, no entanto, está bem mais direcionada às barreiras estruturais da política externa do que ao que Schelling entende claramente como a lógica e a arte da política internacional. Schelling trabalha com uma noção de escolha situada: a decisão racional para a situação ou contexto em que os líderes se encontram. É claro que a escolha pode ficar bastante limitada pelas circunstâncias, mas não deixa de ser uma opção e pode ser feita de forma inteligente ou estúpida, habilmente ou de modo desastrado etc. O neorrealismo de Waltz dá ainda menos condições para o estadismo e à diplomacia. Waltz defende uma teoria determinista, na qual a estrutura define a política. Nesse importante aspecto, trata-se de um afastamento explícito do realismo clássico e neoclássico, que se concentra na política e na ética da diplomacia (Morgenthau 1985). No entanto, logo abaixo da superfície do texto neorrealista de Waltz, e alguma vezes até mesmo à mostra, um reconhecimento da dimensão ética da política internacional de forma quase idêntica às RI do realismo clássico pode ser percebido. De fato, os principais conceitos empregados por Waltz apresentam um aspecto normativo. O autor trabalha, por exemplo, com um conceito de soberania de Estado: Um Estado é soberano quando decide sozinho como enfrentará seus problemas internos e externos (Waltz 1979: 96). Por isso, a

26 Realismo soberania do Estado implica estar em uma posição de decisão, uma condição em geral representada pelo termo independência : Estados soberanos são avaliados como independentes de outros Estados soberanos. Mas o que é independência? Waltz (1979: 88) diz que cada Estado é oficialmente igual a todos os outros. Nenhum tem o direito de dominar; nenhum é obrigado a obedecer. No entanto, afirmar que a independência é um direito é reconhecer uma norma. Nesse caso, a norma da igualdade da soberania estatal. Considerar que os Estados são os correspondentes legais ou formais uns dos outros significa não só fazer uma afirmação empírica, mas também uma normativa. Para Waltz, todos os Estados são iguais somente em um sentido formal-legal; são desiguais, geralmente, de forma intensa, em um sentido substantivo ou material. São os diferenciais de poder entre Estados que explicam as relações internacionais. Waltz também presume que os Estados têm direito de lutar. Isso implica valores: os de segurança e sobrevivência do Estado. Mas, diferentemente dos realistas clássicos e neoclássicos, Waltz não discute explicitamente esses valores. Simplesmente os assume. Waltz (1979: 113) opera também com um conceito de interesse nacional:... cada Estado planeja o curso que servirá melhor a seus interesses. Para os realistas clássicos, o interesse nacional é a orientação básica da política externa responsável é uma ideia moral que deve ser defendida e promovida pelos líderes de Estado. Para Waltz, no entanto, o interesse nacional parece um sinal automático, que ordena quando e onde os líderes estatais devem agir. A diferença nesse sentido é que Morgenthau acredita que os líderes estatais são obrigados a conduzir suas políticas externas de acordo com o interesse nacional e caso não cumpram a tarefa podem ser condenados. Enquanto que a teoria neorrealista de Waltz supõe que os governantes sempre agirão assim, de forma quase que automática. Portanto, Morgenthau percebe, desse modo, os Estados como organizações conduzidas pelos líderes, cujas políticas externas serão bem-sucedidas ou não, dependendo da astúcia e da sabedoria de suas decisões. Já Waltz considera os Estados estruturas que reagem às barreiras impessoais e às ordens do sistema internacional. De forma similar, Waltz (1979: 195) argumenta que as grandes potências administram o sistema internacional. De acordo com os realistas clássicos e neoclássicos, as grandes potências devem administrar o sistema e podem até ser criticadas quando não fazem isso de forma apropriada isto é, quando a ordem internacional não é mantida. A ideia de que as grandes potências devem ser as principais responsáveis não é somente realista; também é central à abordagem sociedade internacional (ver Capítulo 5). As potências, segundo Waltz, têm um amplo interesse em seu sistema e administrá-lo não é apenas possível, mas também compensador. Sendo assim, não há dúvida que

27 122 Introdução às relações internacionais Waltz valoriza a ordem internacional e que, para ele, esta pode ser alcançada mais facilmente em sistemas bipolares do que em multipolares. Mais uma vez são revelados os valores normativos de Waltz. Aqui novamente encontramos uma diferença básica entre o neorrealismo e os realismos clássico e neoclássico. Waltz percebe a ordem como um fato consumado que se tornará real, enquanto Morgenthau e os realistas clássicos a consideram uma norma importante para julgar a política externa das grandes potências. Neste ponto, surge uma característica distinta do neorrealismo. Waltz quer apresentar uma explicação científica da política internacional que é um grande adiante das teorias políticas e morais do realismo clássico e neoclássico. Mas ele não pode deixar de envolver concepções normativas nem de apresentar pressupostos implicitamente normativos. Toda a sua teoria se baseia em fundamentos normativos de um tipo realista tradicional. Por isso, embora Waltz não se refira de forma explícita a valores ou à ética e evite a teoria normativa, suas suposições, seus conceitos básicos e as questões internacionais com que se preocupa são normativas. Nesse sentido, seu neorrealismo não está tão distante do realismo clássico ou do neoclássico quanto pretende com suas afirmações sobre uma teoria científica. Isso serve como um lembrete de que explicações científicas podem frequentemente envolver normas e valores (ver Capítulo 9). Teoria neorrealista da estabilidade Tanto o realismo estratégico (Schelling 1980; 1996) quanto o neorrealismo (Waltz 1979) estiveram bastante ligados à Guerra Fria de fato, foram respostas teóricas distintas de RI a esta situação histórica especial, se não única. Fortemente influenciados pela revolução behaviorista nas RI (ver Capítulos 2 e 11), ambos procuraram aplicar métodos científicos aos problemas práticos e teóricos do conflito entre os Estados Unidos e a União Soviética. Por um lado, Schelling tentou mostrar como uma noção de estratégia com base na teoria dos jogos poderia ajudar a entender a rivalidade nuclear entre as duas superpotências. Por outro lado, Waltz investiu na análise estrutural como forma de esclarecer a paz duradoura (Gaddis 1987) produzida pela disputa entre os norte-americanos e os soviéticos ao longo da Guerra Fria (ver link 3.20). O final desse período gerou uma importante questão sobre o futuro das teorias realistas desenvolvidas durante o que poderia ser considerado um momento

28 Realismo 123 excepcional da história internacional moderna. Nesta seção, vamos abordar essa questão em relação ao neorrealismo. Em um ensaio amplamente debatido, John Mearsheimer (1993) parte do argumento neorrealista de Waltz (1979) para analisar tanto o passado quanto o futuro. Para Mearsheimer, o neorrealismo tem uma relevância contínua para o entendimento das relações internacionais, ou seja: não é uma teoria restrita ao contexto da Guerra Fria. Ademais, argumenta que o neorrealismo pode ser empregado para prognosticar o curso da história internacional para além desse período. Mearsheimer se baseia no argumento de Waltz (1979: ) (esboçado na seção anterior) sobre a estabilidade de sistemas bipolares em relação aos multipolares (ver link 3.22) estas são consideradas as duas configurações possíveis de arranjo do poder estrutural entre Estados independentes. De acordo com Waltz, os sistemas bipolares são superiores aos multipolares, porque fornecem uma estabilidade internacional maior e, por isso, garantem mais paz e segurança. Há três razões básicas para os sistemas bipolares serem mais estáveis e pacíficos: primeiro, o número de conflitos entre as principais potências é menor, reduzindo as possibilidades de uma guerra entre elas; o segundo é o fato de ser mais fácil operar um sistema efetivo de dissuasão, já que uma quantidade menor de grandes potências está envolvida; e, finalmente, como somente duas potências dominam o sistema, os riscos de julgamentos equivocados e acidentes são menores. São menos dedos no gatilho. Em suma, as duas superpotências rivais podem se manter atentas às movimentações de cada uma sem a distração e a confusão causadas pela presença de um número maior de poderes, como antes de 1945 e a partir de 1990 (Mearsheimer 1993: ). A questão proposta por Mearsheimer (1993: 141) é: o que aconteceria se o sistema bipolar fosse substituído por um multipolar? Como essa mudança de sistema afeta as chances de paz e os perigos de guerra na Europa do pós-guerra Fria? Sua resposta é a seguinte: a probabilidade de grandes crises e de guerra na Europa tende a aumentar notoriamente se... este cenário se expandir. As próximas décadas, em uma Europa sem as superpotências, talvez não sejam cão violentas quanto os primeiros 45 anos deste século, mas serão provavelmente bem mais propensas à violência do que os últimos 45 anos (Mearsheimer 1993: 142). Qual é a base dessa conclusão pessimista? Mearsheimer (1993: 142-3) argumenta que a distribuição e a natureza do poder militar são as principais fontes de paz e guerra e que a paz duradoura entre 1945 e 1990, em particular, foi o resultado de três condições fundamentalmente importantes: o sistema bipolar

29 124 Introdução às relações internacionais do poder militar na Europa; o equilíbrio da capacidade das Forças Armadas dos Estados Unidos e da União Soviética; e o fato de ambas as superpotências rivais estarem equipadas com um arsenal imponente de armas nucleares. A retirada das superpotências do centro da Europa permitiu a ascensão de um sistema multipolar formado por cinco grandes potências (Alemanha, França, Grã-Bretanha, Rússia e talvez a Itália) e por uma série de poderes menores, deixando assim o sistema propenso à instabilidade. A saída das superpotências também causou a retirada dos grandes arsenais nucleares da Europa central e, consequentemente, do efeito pacificador produzido por essas armas na política europeia (Mearsheimer 1993: 143). Desse modo, segundo Mearsheimer (1993: 187), a Guerra Fria entre os Estados Unidos e a União Soviética foi, em especial, responsável por transformar uma região tradicionalmente violenta em um local bastante pacífico (ver Quadro 3.17). Mearsheimer defende que o término da ordem bipolar da Guerra Fria e a emergência de uma Europa multipolar provocarão o retorno indesejável da anarquia, da instabilidade europeia e até do risco renovado do conflito internacional, de crises e, possivelmente, da guerra. O autor chama atenção para o seguinte ponto controverso: O Ocidente tem um interesse em manter a paz na Europa. Portanto, tem o interesse de manter a ordem da Guerra Fria e, por conseguinte, a manutenção do confronto da Guerra Fria; desenvolvimentos que ameaçam terminá-la são perigosos. Quadro 3.17 A teo ria neorrealista da estabilidade de M earsheim er C O N D IÇ Õ ES D A BI P O LA R ID A D E ESTÁVEL Europa durante a Guerra Fria Duas superpotências Igualdade semelhante das superpotências Dissuasão nuclear Conquista difícil Disciplina das superpotências C O N D IÇ Õ E S D A M U LTIP O LA R I- D AD E INSTÁVEL Europa antes de 1945 e depois de 1990 Várias grandes potências Balanças de poder desiguais e em transformação Rivalidade militar convencional Conquista menos difícil e mais atraente Risco e desordem entre as grandes potências

30 Realismo 125 Para concluir, vamos apontar alguns lugares desde o fim da Guerra Fria que parecem confirmar por eventos a tese de Mearsheimer e outros que a refutam. Sua hipótese parece ser confirmada pela irrupção do conflito e da guerra na antiga Iugoslávia (na Croácia, na Bósnia-Herzegóvina e no Kosovo) e na antiga União Soviética (no Azerbaijão, na Armênia, na Geórgia, na Moldávia e na própria Rússia, na Chechênia). Nesses lugares, a paz já não podia ser imposta por um sistema bipolar porque este fora substituído por um sistema multipolar que conduzia ao conflito e à instabilidade. Contudo, é válido ressaltar que esses locais estão posicionados fora do centro da Europa central, onde a tese neorrealista sobre a instabilidade do pós-guerra Fria seria aplicada. Nessa parte da Europa, desde o final dos anos 1950, ocorre um fenômeno diferente que também pode levantar questões sobre a hipótese bipolar de Mearsheimer: a integração de muitos Estados-nação europeus à União Europeia, cujo núcleo é formado pela Alemanha e pela França, que estabeleceram uma paz duradoura e substancial no continente europeu durante as últimas décadas. Em outras palavras, a União Europeia expõe relações internacionais prósperas e pacíficas entre grandes e pequenas potências que, se não refuta, pelo menos coloca à prova a hipótese neorrealista que associa a bipolaridade à produção de estabilidade e a bipolaridade à desestabilização. Os argumentos de Mearsheimer também levantam uma importante questão: como os realistas devem entender a era pós-guerra Fria. Houve dois grandes debates que oferecem perspectivas sobre as relações entre as grandes potências após a Guerra Fria. O primeiro deles foi sobre a expansão da Otan para incluir países do Leste europeu, na maioria antigos membros do Pacto de Varsóvia, dominado pelos soviéticos, que deixou de existir com o fim da Guerra Fria. O segundo debate foi sobre a supremacia dos Estados Unidos no sistema internacional e se isso provocaria novos conflitos em tom o do equilíbrio de poder, com outros Estados se posicionando contra a dominação americana. Esses temas são discutidos nas duas seções seguintes. O realismo após a Guerra Fria: a questão da expansão da Otan Em 1995, a Organização do Tratado do Atlântico Norte realizou um estudo sobre sua ampliação mediante a expansão para o Leste europeu (ver link 3.24). A conclusão foi que o fim da Guerra Fria proporcionava uma oportunidade

31 126 In tro d u ç ã o às relações in te rnacio nais única para melhorar a segurança e a estabilidade de toda a área Euro-Atlântica, e não apenas da Europa ocidental e da América do Norte. O estudo concluiu, ainda, que essa ampliação reforçaria as reformas democráticas no Leste europeu, não só estabelecendo o controle civil e democrático das forças militares, mas promovendo padrões e hábitos de cooperação, consulta e relações, visando à formação de consenso, entre membros mais novos e mais antigos da aliança, e também relações de boa vizinhança. Ela aumentaria igualmente a transparência no planejamento de defesa e nos orçamentos militares, alimentando assim a confiança entre os Estados, e reforçaria a tendência geral a uma integração e cooperação mais íntimas na Europa. O estudo concluiu que essa ampliação aumentaria a capacidade da aliança de contribuir para a segurança europeia e internacional, ao mesmo tempo em que fortaleceria e estenderia a parceria transatlântica (ver Quadro 3.18). Quadro 3.18 A favor da expansão da Otan A expansão da Otan pode proporcionar mais segurança a todos os Estados europeus, mantendo o equilíbrio apropriado com base na dissuasão, a garantia de confiança e um elo diplomático entre as nações. O grande e único argumento favorável à expansão da Otan é o de que a próxima guerra resultará provavelmente da busca desordenada dos países da Europa central por segurança, e não por ações hostis e não provocadas da Rússia. Os temores dos países da Europa centrai com relação ao futuro de sua segurança não são irracionais. Os oponentes da expansão da Otan subestimam ou ignoram as consequências desse medo. A chave para o sucesso da expansão da organização é uma diplomacia que controle a política externa dos países da Europa central ao mesmo tempo que assegure a segurança deles. Bali (1998: 67) Desde que foi criada, em 1949, o número de membros da Otan aumentou de doze fundadores para 26 em Os doze fundadores são Bélgica, Canadá, Dinamarca, França, Islândia, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Reino Unido e Estados Unidos. A primeira rodada de ampliação ocorreu em 1952, com a admissão da Grécia e da Turquia, o que estendeu a Otan ao sudeste europeu e à fronteira da Europa com o Oriente Médio. Três anos depois, em 1955, a República Federal da Alemanha se tomou o 15- membro da organização e a Espanha, em 1982, o 16. Não houve controvérsias quanto a essas ampliações,

32 Realismo 127 vistas como algo que fortalecia a Organização em seu esforço de confrontar e conter a União Soviética e o Pacto de Varsóvia, por ela organizado (ver link 3.25). A ampliação continua em andamento, com base no artigo 102 do Tratado do Atlântico Norte, pelo qual a condição de membro está aberta a qualquer Estado europeu capaz de favorecer o desenvolvimento dos princípios deste Tratado e de contribuir para a segurança da área do Atlântico Norte. A era pós-guerra Fria testemunhou novas rodadas de expansão rumo ao Leste europeu. República Tcheca, Hungria e Polônia, por exemplo, foram convidadas a iniciar conversações de admissão no Encontro de Cúpula da Aliança, realizado em Madri, em 1997, e em 12 de março de 1999 se tornaram os primeiros exmembros do Pacto de Varsóvia a entrarem para a Otan. Em março de 2004, outros sete países se juntaram à aliança: Bulgária, Estônia, Letônia, Lituânia, Romênia, Eslováquia e Eslovênia. De acordo com a Otan em 2005, essa ampliação pode não ser a última. Àquela época, discutia-se o ingresso de três outros países Albânia, Croácia e Macedônia, os quais estavam sendo ajudados a atender aos padrões da Otan e preparar-se para um a possível futura admissão. Diferentemente das ampliações anteriores, ocorridas durante a Guerra Fria, a expansão da Otan à esfera de influência e controle da antiga União Soviética na Europa oriental gerou controvérsias não apenas na Rússia, mas também nos Estados Unidos e na Europa ocidental. Expansão da Otan,

33 128 Introdução às relações internacionais Em certos aspectos, a expansão da Otan é um tema altamente técnico, envolvendo questões complexas em termos de equipamento, emprego e integração de forças armadas nacionais numa aliança militar efetiva (ver links 3.27 e 3.28). Mas, fundamentalmente, o debate envolve questões de estratégia m ilitar e, em última análise, de política internacional no mais alto nível. Há basicamente dois argumentos opostos quanto à expansão da Otan à Europa oriental. Ambos revelam ideias e preocupações realistas. A controvérsia demonstra que pode haver debates no campo do realismo e, por implicação, no âmbito de todas as teorias de RI discutidas neste livro. Os argumentos podem ser resumidos conforme expomos a seguir (ver links 3.29 e 3.30). Aqueles a favor da expansão da aliança para a Europa oriental (Bali 1998: 52-67) afirmam que a finalidade principal é uma garantia maior de segurança regional, capaz de impedir a Rússia de tentar recuperar territórios perdidos ou de intimidar seus vizinhos. Além disso, a região ficaria mais estável e tranquila se os novos Estados-membros do Leste europeu e outros países da área não membros da Otan, como a Ucrânia, se sentissem mais seguros. Com a expansão da organização para o Leste, a Rússia seria obrigada a considerar o fato estratégico de que qualquer ameaça ou uso da força contra seus vizinhos provocaria uma reação da aliança. A presença da Otan na área obrigaria a Rússia a atentar para as consequências de tais ameaças ou ações e não permitiria ao país intimidar vizinhos menores e mais fracos como as repúblicas bálticas (Lituânia, Letônia e Estônia). De acordo com os defensores da expansão da Otan, a Rússia também será beneficiada, ao impedir, por exemplo, que seus vizinhos na Europa oriental como a Polônia tirem proveito da atual fraqueza do país e com isso provoquem uma situação e instabilidade regional. Dessa forma, os Estados do Leste europeu, com antigas suspeitas, medos e até mesmo inimizades em relação à Rússia, seriam controlados de modo positivo. Além disso, a busca por segurança fora da aliança por parte dos países do Leste europeu seria evitada. Uma vez membros da Otan, os Estados do Leste europeu deixariam de temer por sua segurança, não ficariam tentados pelo nacionalismo ou chauvinismo, ideologias capazes de provocar a instabilidade regional, nem desenvolveriam ou equipariam seu poder militar com armas nucleares. Além disso, tais países não tentariam formar alianças entre si que complicassem a construção de uma comunidade de segurança regional e a Alemanha unida não assumiria um papel de segurança mais independente. Com a Otan encarregada pela área, o risco de algum Estado do Leste europeu investir em uma estratégia independente, tornando-se um problema para todos, seria prevenido. Dessa forma, a ameaça de uma corrida arm am entista regional

34 Realismo 129 diminuiria ou seria eliminada, uma vez que a Otan poderia garantir a com patibilidade dos meios de defesa com os objetivos gerais de segurança da aliança. Segundo os defensores da expansão em direção ao Leste, a ampliação da Otan preveniria os planos e as ações de segurança da Rússia nos termos da Guerra Fria: isto é, o erro como uma antiga autoridade do Departamento de Estado norte-americano comentou de definir [a Rússia] segurança à custa de todo o mundo (Strobe Talbott, citado por Bali 1998: 60). A presença da Otan incentivaria arranjos de segurança cooperativa em vez de competitiva entre a Rússia e o Ocidente. Consequentemente, o unilateralismo russo com relação à segurança diminuiria. Em um ambiente sem rivalidade e suspeita, a Rússia e a Otan estariam mais propícias a estabelecerem acordos para reduzir o nível de forças militares no Leste europeu. Dessa maneira, a segurança no Leste europeu e a ordem e a estabilidade internacionais para além dessa região tenderiam a piorar, a se tornar mais incertas e imprevisíveis, mais belicosas e mais perigosas, em última análise, se a Otan não se expandir. Os que são contra a ampliação da Otan apontam uma série de questões que consideram graves (ver Quadro 3.19). Em junho de 1997, em uma carta aberta ao presidente Clinton, um grupo de cinquenta antigos e importantes senadores norte-americanos, ex-membros do gabinete, embaixadores, especialistas em controle de armas e de política externa expressaram sua oposição à expansão nos seguintes termos: o atual esforço liderado pelos Estados Unidos para ampliar a Otan... é um erro político de relevância histórica (McGwire 1998: 23, 42). Essa avaliação negativa tinha por base quatro im portantes argumentos. Quadro 3.19 C ontra a exp an são da O tan O ultranacionalista russo Vladimir Zhirinovsky disse, no sábado, que o Leste europeu se tornaria um campo de batalha de outra guerra mundial se alguns de seus países tentassem se juntar à Otan: Nossos vizinhos devem saber que se deixarem os soldados da Otan se aproximar das fronteiras da Rússia, a Rússia destruirá tanto a Otan quanto os territórios que colocam o mundo à beira da guerra, afirmou Zhirinovsky. Muitos líderes russos, inclusive o presidente Boris Yeltsin, discursaram com veemência contra a proposta de expansão da Otan para o Leste, embora nenhum tenha ido tão longe quanto o incendiário Zhirinovsky. Associated Press, 11 fev 1996

35 130 Introdução às relações internacionais Primeiro, colocaria em dúvida todo o arranjo do pós-guerra Fria (McGwi- re 1998: 23). A Rússia seria ameaçada e ficariam enfraquecidos as autoridades e os políticos russos a favor de relações cooperativas mais próximas com os Estados Unidos e que desejassem realizar reformas democráticas internas para alinhar o sistema político do país aos Estados do Ocidente. A própria Rússia expressou ampla preocupação com a perspectiva de expansão da Otan na direção leste. Ignorar tal fato impulsionaria os russos a acreditar que seus interesses de segurança não estão sendo levados a sério pelo Ocidente. A expansão colocaria em xeque o argumento da Otan de ser uma aliança puramente defensiva e pacífica. Além de tudo, aumentaria o antagonismo de muitos políticos russos e encorajaria a oposição às negociações com os Estados Unidos para reduzir armas estratégicas e nucleares. Partidos e políticos russos contra a reforma democrática, inclusive os comunistas, ganhariam poder. Em essência, a expansão da aliança em direção à antiga esfera soviética da Europa oriental poderia unir todas as forças políticas nacionalistas e xenófobas na Rússia contra uma relação mais próxima de seu país com o Ocidente, em particular os Estados Unidos. Por fim, a divisão da Guerra Fria entre Ocidente e Oriente poderia ser retomada. O segundo argumento é a existência de profunda linha de divisão entre os antigos satélites soviéticos membros da Otan (a Polônia, a República Tcheca, a Eslováquia, a Hungria) e os não pertencentes, que teriam sua segurança reduzida. Sendo assim, eles precisariam se defender sozinhos e talvez buscar outras alianças de segurança. Isto provocaria instabilidade em vez de paz. O terceiro ponto diz respeito a uma questão interna da própria Otan: a expansão reduziria a credibilidade da aliança no seu principal aspecto, ou seja: na sua não qualificada promessa de defender, sem exceção, qualquer membro no caso de um ataque. Segundo esse argumento, à medida que a aliança se expande em direção ao Leste, sua capacidade de defender a segurança e a independência de seus Estados-membros e, talvez, a sua própria vontade política para tal ato diminuam caso esse empreendimento arriscasse uma guerra total contra a Rússia, por exemplo. Nesse sentido, um fator significante é que alguns dos membros aspirantes da Otan estão muito mais próximos da Rússia do que do Ocidente, alguns deles têm ressentimentos históricos e animosidades com relação ao país, como problemas de minorias russas nacionais e sistemas de governo instáveis e subdesenvolvidos. Portanto, esses Estados estão em locais inadequados, têm histórias infelizes e carecem de fundações políticas para serem membros seguros e confiáveis da aliança. A Otan poderia se enredar nos perigos dos países [-membros] da Europa central (Bali 1998: 49). Finalmente, a expansão da organização para áreas da Europa tradicionalmente mais instáveis e difíceis de defender poderia arriscar o compromisso dos

36 Realismo Estados Unidos com a aliança, dado o sempre latente, e algumas vezes ativo, isolacionismo político norte-americano. O resultado seria um enfraquecimento fatal da aliança, porque os Estados Unidos sempre foram e precisam permanecer como a peça-chave militar e política para o sucesso da Otan como uma organização militar defensiva. É bem provável que a expansão da organização incentivasse o isolacionismo norte-americano, o que seria um golpe fortíssimo à paz e à segurança internacionais. Quais as consequências desse importante debate histórico para o realismo após a Guerra Fria? Ele revela claramente um ponto fundamental, mas muitas vezes obscurecido pelos acadêmicos de RI: os realistas podem divergir sobre questões fundamentais de política externa. Ambos os argumentos, a favor e contra, apresentam valores basicamente realistas: estão atentos à segurança nacional, à estabilidade regional, à paz internacional etc. Os dois empregam uma linguagem instrumental, como perigo, risco, incerteza, ameaça, capacidade, credibilidade, dissuasão, medo, garantias, confiança. Ambos entendem com clareza as relações internacionais em termos realistas estratégicos, cujo objetivo primário é o uso do poder militar e da política externa para defender os interesses nacionais e promover a ordem internacional. Nesse contexto, tanto realistas a favor quanto contra a expansão consideram o estadismo uma atividade que requer o uso responsável do poder. Ambos trabalham com a mesma ética realista do manejo do Estado, divergindo apenas na forma. Estão preocupados com base nos mesmos valores e empregam a mesma linguagem, mas diferem nos julgamentos acerca da política proposta e nas avaliações em relação às circunstâncias em que as ações devem ser realizadas. Um lado entende que a expansão promove valores realistas básicos, ao contrário do outro, que a vê sabotando os mesmos valores. Uns consideram a expansão da Otan uma oportunidade a ser aproveitada, outros veem um risco a ser evitado. Portanto, cada lado estima oportunidades e riscos de modo diferente, mas ambos estão atentos ao perigo e preocupados com os valores fundamentais da segurança e da estabilidade. Nesse aspecto, o debate sobre a expansão da Otan para o Leste europeu revela o enfoque dado pelos realistas clássicos e neoclássicos ao estadismo responsável e a virtudes políticas como a prudência e o discernimento. O estadismo responsável e a virtude política são preocupações morais. E necessária uma análise normativa para se entender tais preocupações. Sendo assim, o neorrealismo não pode avaliar essa questão, uma vez que procura a explicação científica, que rejeita a análise normativa o estudo dos valores e das normas, trazendo à tona uma vantagem importante do realismo clássico e do neoclássico sobre o neorrealismo nas RI. Ou seja, diferentemente do neorrealismo, os realismos clássico e neoclássico têm a habilidade de pesquisar assuntos refe-

37 132 Introdução às relações internacionais rentes à política externa, que envolvem questões básicas de valores como: dada a importância fundamental do valor da segurança e da estabilidade na política mundial, a Otan deveria se expandir em direção ao Leste ou não? Uma vez que essa é uma questão normativa, que envolve o julgamento político, é possível perceber diferenças significativas por parte dos praticantes e dos observadores do debate e não uma resposta objetiva ou científica. Portanto, não conseguir lidar com questões que envolvem valores é uma clara limitação do neorrealismo como abordagem de RI. Hegemonia e equilíbrio de poder O fim da Guerra Fria levantou questões sobre a aplicabilidade do realismo como teoria de RI; agora ele seria menos ou mais relevante do que antes? Será que as novas circunstâncias tornariam outras teorias de RI, como o liberalismo, mais aplicáveis à situação? Será que elas exigiriam algum tipo de revisão da teoria realista? E possível responder a essas perguntas de diferentes formas. Isso vai depender, em parte, de como os teóricos interpretam a nova situação. Será que o sistema internacional está se tornando um mundo mais integrado, com base na globalização e em atores não estatais, em que os Estados-nação são menos importantes que no passado? Essa é uma tese característica das teorias liberais de RI. Estaria o mundo das relações internacionais se tornando mais hegemônico devido à desintegração da União Soviética e à emergência dos Estados Unidos como única superpotência restante (ver link 3.21)? Essa é uma tese característica das teorias realistas de RI. Estas também levantam a questão de como a primazia dos Estados Unidos no sistema internacional pós-guerra Fria se relaciona com o equilíbrio de poder. Será que os Estados atuam para defender e manter o equilíbrio de poder ou para superá-lo e estabelecer sua própria supremacia na política mundial? Tem havido debates no campo do realismo sobre essas questões, que constituem um dos principais focos dos argumentos realistas de John J. Mears- heimer (2001). Como outros realistas, Mearsheimer argumenta que o Estado é o principal ator na política internacional, e que os Estados se preocupam necessariamente com o equilíbrio de poder (ver link 3.23). Além disso, o poder em questão é a força militar: os realistas dão muita atenção ao uso da força e a questões que envolvam os diferentes empregos políticos e militares da força armada: dissuasão, armas nucleares, guerra, intervenção armada, e assim por diante.

38 Realismo 133 Como foi indicado anteriormente neste capítulo, esse é o caso das teorias realistas de Hans J. Morgenthau, Thom as Schelling e Kenneth Waltz, entre outros. Mearsheimer difere desses pensadores realistas de diversas maneiras. D iferentemente de Morgenthau, mas da mesma maneira que Waltz, ele considera que o comportamento dos Estados é moldado, se não realmente determinado, pela estrutura anárquica das relações internacionais. Para ele, esse com portamento é ditado pela natureza humana e pela ética prudente da diplomacia, buscando segurança e sobrevivência num mundo anárquico. Ele difere de Waltz, a quem caracteriza como um realista defensivo, ou seja, alguém que reconhece que o Estado deve buscar e, de fato busca, o poder com vistas à segurança e à sobrevivência, mas que acredita que o poder excessivo é contraproducente, pois provoca alianças hostis de outros Estados. Para Waltz, portanto, não faz sentido esforçar-se para obter um poder excessivo, além do que é necessário para a segurança e a sobrevivência. Mearsheimer descreve a teoria de Waltz como realism o defensivo. Ele concorda com Waltz que a anarquia força o Estado a competir por poder. Entretanto, afirma que os Estados buscam a hegemonia, que são, em última instância, mais agressivos do que Waltz os apresenta. O objetivo de um país como os Estados Unidos é dominar o sistema inteiro, pois só assim pode ter a garantia de que nenhum outro Estado ou combinação de Estados iria sequer pensar em lhe declarar guerra. No hemisfério ocidental, por exemplo, os Estados Unidos têm sido há muito o Estado mais poderoso. Nenhum outro Canadá, México, Brasil ao menos pensaria em ameaçar ou empregar uma força armada contra os Estados Unidos. Todas as principais potências lutam para chegar a essa situação ideal. Mas o planeta é grande demais para uma hegemonia global. Os oceanos constituem enormes barreiras. Nenhum Estado teria o poder necessário. Mearsheimer argumenta, assim, que os Estados só podem tornar-se hegemônicos em sua própria região do planeta. Uma potência regionalmente hegemônica pode perceber, contudo, que não há outras no resto do planeta, sendo-lhe possível evitar a emergência e a existência de um competidor. Segundo Mearsheimer, é o que os Estados Unidos estão tentando garantir. Isso porque um competidor poderia tentar interferir na esfera de influência e controle da potência hegemônica. Por quase dois séculos, desde a Doutrina Monroe, em 1823, os Estados Unidos se esforçaram para garantir que nenhuma grande potência interviesse militarmente no hemisfério ocidental. Tendo sido uma grande potência durante a maior parte do século passado, os Estados Unidos também se esforçaram para garantir que não existisse uma potência hegemônica na Europa ou no leste da Ásia, as duas áreas nas quais há outras potências de porte e nas quais poderia surgir um potencial competidor: a

39 134 Introdução às relações internacionais Alemanha, na Europa, e a China, no Extremo Oriente. Os Estados Unidos confrontaram o Império Alemão na Primeira Guerra Mundial, a Alemanha nazista na Segunda Guerra e a União Soviética na Guerra Fria, porque se algum desses Estados tivesse obtido a hegemonia na Europa, estaria livre para intervir no hemisfério ocidental e possivelmente ameaçar a segurança americana. Segundo Mearsheimer, todos os Estados almejam a hegemonia regional. Ele afirma que a Alemanha se tornará o Estado dominante na Europa e a China acabará emergindo como potência dominante no leste da Ásia. Pela mesma teoria, se isso acontecer, é de esperar que os Estados Unidos reajam tentando evitar ou minar o poder chinês naquela região. Com efeito, se a China se tornar um competidor dos Estados Unidos, é de esperar que estes façam um grande esforço para conter sua influência e evitar que ela intervenha em outras regiões do mundo em que estejam em jogo os interesses nacionais americanos. É por isso que ele se refere à sua teoria como realismo ofensivo, com base no pressuposto de que as grandes potências estão sempre procurando oportunidades de ganhar poder sobre seus rivais, tendo a hegemonia como objetivo final (Mearsheimer 2001: 29). Mearsheimer, como outros realistas, acredita que esse argumento tem aplicação geral a todos os lugares em todas as épocas. Sempre haverá uma luta entre Estados por poder e dominação no sistema internacional. O conflito por poder sempre existiu, existe e existirá. E não há nada que se possa fazer para evitá-lo. Por isso que o título de um de seus livros é The Tragedy o f GreatPowerPolitics [A tragédia da política das grandes potências], A teoria do realismo ofensivo de Mearsheimer tem recebido críticas de diversas origens. Algumas delas são apresentadas por teóricos liberais de RI. Ele menospreza a teoria liberal de que as democracias têm menor probabilidade de travarem guerras entre si. Sua teoria do realismo ofensivo foi criticada por não explicar a mudança e a cooperação pacíficas entre grandes potências, como entre Grã-Bretanha e Estados Unidos no último século e além. Críticos também sustentam, por exemplo, que ela não explica a emergência da União Europeia, que envolve o compartilhamento da soberania por diferentes Estados numa comunidade internacional. Só devemos nos preocupar, contudo, com algumas críticas provenientes do próprio realismo. Pelo menos uma potência hegemónica em potencial se envolveu no processo de unificação da Europa: a Alemanha. Mearsheimer explicaria isso pela presença militar americana na Europa, que freia a expansão militar alemã. Mas, a partir de sua teoria, poderíamos indagar: por que as forças armadas americanas permanecem na Europa mais de uma década após a desintegração da União Soviética e na ausência de qualquer outra grande potência tentando dominar a região? Um realista como Morgenthau provavelmente criticaria o argumento de Mearsheimer por ignorar as responsabilidades da diplomacia e por deixar a im

40 Realismo 135 pressão de que os Estados são máquinas de poder conflituosas que se comportam sem qualquer envolvimento humano em seu gerenciamento correto ou equivocado. Não há desventuras, incompreensões ou equívocos no comportamento das grandes potências; há apenas poder, conflito, guerra, hegemonia, subjugação, e assim por diante. Essa mesma crítica de um modelo mecânico poderia ser dirigida à teoria defensiva de Waltz. Uma crítica correlata é a deficiência da teoria em sua perceptividade e sutileza empírica. Mearsheimer não vê nenhuma diferença significativa nas atuais e futuras relações de poder na Europa ocidental, em comparação com o leste da Ásia. Aqui, como se apontou, ele está em desacordo com o mais famoso realista, Henry Kissinger, que em seu livro Does America Need a Foreign Policy? [A América precisa de uma política externa?] sustenta convincentemente que em um futuro previsível há pouca ou nenhuma probabilidade de que nações da Europa ocidental travem guerras entre si ou com os Estados Unidos, mas que isso é muito mais possível entre nações da Ásia ou entre os Estados Unidos e potências asiáticas (ver link 3.31). Isso leva a uma crítica mais geral: as limitações e distorções resultantes quando o processo, geralmente complicado, de contingência e mudança histórica é explicado exclusivamente por meio de uma única teoria: nesse caso, o realismo ofensivo. A teoria do realismo ofensivo de Mearsheimer também foi criticada por não examinar experiências históricas que contrariam sua tese ou, em outras palavras, por não ser suficientemente aberta e eclética na tentativa de explicar as relações entre as grandes potências e o equilíbrio de poder. Ecletismo, contudo, significa alguém abrir uma abordagem à possibilidade de fatores e forças não previstos por sua teoria. Em última instância, o ecletismo também transformaria a teoria em história. As teorias neorrealistas não estão abertas a isso. Mearsheimer, como Waltz, deseja apresentar explicações que se ajustem ao conceito de uma teoria científica de acordo com os critérios da filosofia da ciência. O grau de sucesso por elas obtido ainda é motivo de debate. Duas críticas contra o realismo A predominância do realismo nas RI durante a segunda metade do século XX, em especial nos Estados Unidos, provocou críticas a muitos de seus argumentos e premissas centrais (ver link 3.32). Como demonstrado no Capítulo 2, o próprio realismo ascendeu a uma posição de superioridade acadêmica nos anos 1940 e 50, ao criticar de forma efetiva o idealismo liberal do período entre

41 136 Introdução às relações internacionais guerras. O neorrealismo contemporâneo participou do novo debate com o liberalismo contemporâneo, que será analisado no Capítulo 4. Nesta seção, vamos limitar nossa discussão a duas críticas importantes contra o realismo: uma da perspectiva voltada para a sociedade internacional e outra emancipatória. A tradição da sociedade internacional (ver Capítulo 5) critica o realismo em dois pontos: primeiro, o considera uma teoria de RI unidimensional com enfoque muito limitado; e, em segundo lugar, afirma que o realismo não consegue entender que a política internacional é de fato um diálogo entre diferentes opiniões e perspectivas de RI. Isso não significa que a tradição da sociedade internacional critique todos os aspectos do pensamento realista de RI. Em vez disso, reconhece que os realismos clássico e neoclássico oferecem um im portante ponto de vista sobre a política mundial e concorda que a natureza humana tem uma tendência egoísta e belicosa. Ambos compartilham um foco de análise centrado no Estado e operam com base em uma concepção anárquica das relações internacionais. Também concordam que o poder é importante e que as relações internacionais são constituídas de modo expressivo pela política de poder. Ademais, aceitam que a teoria internacional é, em aspectos fundamentais, uma teoria de segurança e de sobrevivência e reconhecem que o interesse nacional é um valor importante na política mundial. Em suma, acadêmicos da sociedade internacional incluem vários elementos do realismo em sua abordagem. No entanto, eles não acreditam que o realismo seja capaz de entender todos os aspectos das RI ou até mesmo seus aspectos mais fundamentais. De fato, eles argumentam que o realismo negligencia, ignora ou subestima muitas facetas importantes da vida internacional, como a vontade de cooperar da natureza humana e o fato de que as relações internacionais formam uma sociedade anárquica e não simplesmente um sistema anárquico. Certamente, os Estados não estão somente em conflito, mas apresentam interesses mútuos e cumprem regras comuns que significam obrigações e direitos iguais. O realismo ignora outros atores fundamentais além dos Estados, como seres humanos e ONGs, e subestima a influência do direito internacional no gerenciamento das relações entre os Estados e o grau em que a cooperação pode prevalecer em detrimento do conflito na política internacional. Os estudiosos da sociedade internacional reconhecem a importância do interesse nacional como um valor, mas se recusam a aceitá-lo como o único valor essencial da política mundial. Martin Wight (1991), um importante representante da abordagem da sociedade internacional, enfatiza o caráter da política internacional como um diálogo histórico entre três filosofias/ideologias essenciais: o realismo (Maquiavel), o racionalismo (Grotius) e o revolucionismo (Kant). Para adquirir um entendimento holístico das RI, é necessário, de acordo com Martin Wight,

42 Realismo 137 entender as relações dialéticas entre essas três perspectivas normativas básicas (ver Capítulo 5). Pelo menos um importante realista neoclássico parece concordar com Martin Wight. Em um trabalho monumental sobre a diplomacia, o acadêmico e estadista norte-americano Henry Kissinger (1994: 29-55) analisa o antigo e prolongado diálogo na teoria e na prática diplomática entre as perspectivas de política externa pessimista do realismo e otimista do liberalismo. O autor discerne a discussão, por exemplo, nas contrastantes políticas externas dos presidentes norte-americanos Theodore Roosevelt, republicano, e Woodrow Wilson, democrata, no início do século XX. Roosevelt foi um analista complexo da balança de poder, enquanto Wilson foi o criador da visão de uma organização mundial universal, a Liga das Nações. Ambas as concepções configuraram a política externa norte-americana durante a história. Esse diálogo entre o realismo e o liberalismo não está confinado à política externa norte-americana do passado e do presente; também está evidente na história da política externa britânica. Kissinger contrasta a política externa britânica pragmática e cautelosa do primeiro-ministro conservador Benjamin Disraeli no século XIX com a política externa intervencionista e moralmente entusiasta de seu equivalente liberal, William Gladstone. O autor sugere que as duas perspectivas são legítimas nas políticas externas norte-americana e britânica e que nenhuma delas deve ser ignorada. Aqui está claro, portanto, uma crítica implícita ao realismo, que tende a ignorar ou, no mínimo, subestimar a opinião democrática e liberal nos assuntos mundiais. Assim, temos motivos suficientes para perguntar se Kissinger deve ser classificado como realista. Será ele um membro secreto da escola da sociedade internacional? Acreditamos que a resposta certa à primeira questão é sim e da última não. Kissinger deve ser considerado um realista neoclássico. Embora retrate a visão wilsoniana na política externa norte-americana e a gladstoniana na política externa britânica como legítimas e importantes, é totalmente notório em sua extensa análise que as bases preferidas de Kissinger para uma política externa bem-sucedida para os Estados Unidos e para a Grã-Bretanha são as do realismo de Roosevelt e Disraeli, com os quais o autor se identifica plenamente. Acadêmicos partidários da sociedade internacional podem, assim, ser criticados por não conseguirem reconhecer que, apesar de a opinião liberal ser importante na política mundial, a realista sempre será a primeira em importância porque é a melhor perspectiva no que diz respeito ao problema central das RI: a guerra. De acordo com os realistas, tempos difíceis, como aqueles durante as guerras, exigem escolhas complexas capazes de serem esclarecidas melhor pelos realistas do que por quaisquer outros estudiosos ou praticantes de RI. Os liberais segundo os realistas clássicos e neoclássicos tendem a trabalhar

43 138 Introdução às relações internacionais a partir da suposição de que as escolhas da política externa são mais fáceis e menos perigosas do que realmente poderiam ser. Eles são os principais teóricos dos períodos pacíficos, prósperos e tranquilos. Para os realistas, o problema se refere ao que devemos fazer em tempos difíceis. Se seguirmos os liberais, talvez não consigamos reagir de modo adequado ao desafio e, ao não tomar decisões apropriadas, podemos arriscar a nós mesmos e aqueles que dependem de nossas políticas e ações. Por isso, o realismo será sempre um recurso em tempos de crise, quando escolhas difíceis precisam ser feitas e alguns critérios para a tomada de decisões são exigidos. Uma crítica alternativa e bem diferente ao realismo deriva da teoria eman- cipatória. Como o realismo tem sido a teoria dominante de RI, estudiosos emancipatórios se esforçam para criticar argumentos e premissas realistas com a intenção de tornar possível uma reconceitualização completa das RI. Para esses teóricos, de fato, a crítica ao realismo é fundamental ao próprio projeto de emancipação humana global. Remetendo a marxistas de períodos anteriores, os emancipatórios argumentam que as RI deveriam buscar compreender corretamente a forma por meio da qual os indivíduos são prisioneiros das estruturas internacionais existentes. Acadêmicos de RI devem, assim, indicar o caminho para a libertação dos indivíduos da opressão do Estado e de outras estruturas da política mundial contemporânea, que os impedem de florescer como floresceriam caso tais estruturas não existissem. Um propósito central da teoria emancipatória, portanto, é a transformação da estrutura política internacional realista, centrada no Estado e no poder. O objetivo é a libertação e a realização humanas. O papel dos teóricos da emancipação é determinar a teoria correta para orientar a prática da libertação humana. Uma das críticas emancipatórias do realismo foi desenvolvida por Ken Booth (1991), que construiu (p ) seu argumento sobre o familiar enfoque realista no sistema vestfaliano : um jogo disputado por diplomatas e soldados em nome dos estadistas. O jogo de segurança aprendido pelos Estados foi o da política de poder, com ameaças que produzem contra-ameaças, alianças, contra-alianças, e assim por diante. Em RI, essa dinâmica produziu uma hegemonia intelectual do realismo, que é uma teoria conservadora ou de status quo, com base na segurança e na sobrevivência dos Estados existentes e centrada em um pensamento estratégico, no qual o conceito de ameaças militares (algumas vezes nucleares) era o seu núcleo do pensamento. Assim, Booth critica em especial o realismo estratégico de pensadores como Thomas Schelling (1980), discutido anteriormente. Booth afirma que o jogo realista da política de poder e da estratégia militar (inclusive das armas nucleares) está obsoleto, porque a segurança é atualmente um problema local, dentro de Estados desordenados e algumas vezes fracas-

44 Realismo 139 sados. Em vez de ser um problema de defesa e segurança nacional, é, mais do que nunca, cosmopolita e local ao mesmo tempo: um problema dos indivíduos (cidadãos em Estados fracassados) e da comunidade global (enfrentando, por exemplo, ameaças ecológicas ou a extinção nuclear). A segurança é agora diferente no seu campo de ação; e também em sua natureza: a emancipação é a libertação do povo (indivíduos e grupo) das restrições físicas e humanas que o impedem de realizar o que gostaria de fazer voluntariamente. A guerra e a ameaça da guerra são algumas dessas restrições, em conjunto com a pobreza, a educação de baixa qualidade, a opressão política, e assim por diante. A segurança e a emancipação são dois lados da mesma moeda. A emancipação, não o poder e a ordem, geram a verdadeira segurança (Booth 1991: 319). Nesse argumento, o imperativo categórico kantiano está implícito: a ideia moral de que devemos tratar as pessoas como fins e não como meios. Os Estados, contudo, devem ser tratados como meios e não como fins (Booth 1991: 319). Isto é, as pessoas sempre são mais importantes; os Estados são simplesmente instrumentos ou ferramentas que podem ser descartados à medida que forem perdendo utilidade. De modo semelhante, Andrew Linklater (1989) contesta a visão realista das RI e propõe uma perspectiva emancipatória alternativa em seu lugar (ver Quadro 3.20). Tanto Booth quanto Linklater afirmam que a política mundial pode ser construída segundo o modelo solidário universal, com os teóricos de RI à frente. Além disso, argumentam que esse movimento social, afastado da sociedade anárquica calcada nos Estados e na política de poder e direcionado a uma ideia cosmopolita da segurança humana global, está em andamento. A consequência disso para as RI é clara: o realismo se torna obsoleto como uma abordagem teórica de estudo da disciplina e irrelevante como uma atitude prática à política mundial. Esperava-se que a resposta realista a tais críticas emancipatórias incluísse algumas das seguintes observações. A afirmação de Linklater e Booth sobre o fim do Estado independente e, desta forma, do sistema de Estados anárquico, como o famoso anúncio equivocado da morte de Mark Twain, é prematura as pessoas por todo o mundo continuam claramente a se apegar ao Estado como forma preferida de organização política. Um exemplo é o desejo de autodeterminação e independência política com base no Estado dos povos da Ásia, da África e do Oriente Médio, durante o fim do colonialismo europeu, e dos países do Leste europeu, durante o término do Império Soviético. Quando os Estados se fragmentam como no caso da Iugoslávia no fim da Guerra Fria, as partes se tornam novos (ou antigos) Estados como a Eslovênia, a Croácia e a Bósnia, Kosovo. Em termos históricos, todos esses movimentos importantes em direção ao Estado soberano ocorreram recentemente isto é,

45 140 Introdução às relações internacionais i.n u ii iii!j i ' iv_ aiiji'.it)wtin<i«miiwimirr'iii'iiinhilim f«i'i>v>r<~inrri'nr~~irinnniin~nrr ^fiirwriiífiitiiisfirímiiitiir^torriiittr^ywiiptftrrrrfimirttirrritiritmnriiitvr Quadro 3.20 A visão em ancipatória de Linklater acerca da política global Uma nova estrutura para a política mundial, com base em: 1. a construção de um sistema político, legal e global que vai além do Estado e protege todos os seres humanos ; 2. o declínio do autointeresse e da competitividade que, de acordo com a perspectiva realista, sustentam o Estado e fomentam o conflito internacional e, em último caso, a guerra; 3. a ascensão e a difusão da generosidade humana que transcende as fronteiras estatais e chega às pessoas em todos os lugares; 4. o consequente desenvolvimento de uma comunidade de seres humanos à qual todas as pessoas devem sua lealdade principal. Linklater (1989: 199) no século XX ou no século XXI. A segurança continua fundamentada, acima de tudo, no Estado e no sistema de Estados e não em uma organização politicolegal global: tal entidade não existe nem há qualquer indício que existirá em um futuro previsível. Quando a segurança se baseia em outras organizações sociais, como a família ou o clã, como ocorre às vezes na África e em outras regiões do mundo, é porque o Estado local não foi capaz de proporcioná-la. As pessoas tentam fazer o melhor de uma situação ruim. Apesar de o Estado ter falhado com essas pessoas, não significa que tenham desistido dele. O que querem é o que muitos em outros países já possuem: o próprio Estado desenvolvido e democrático. No entanto, esses novos Estados não querem um sistema político e legal global como o descrito por Linklater, uma vez que, dificilmente, isso seria diferente do colonialismo ocidental do qual escaparam. Também é necessário assinalar a contínua importância dos Estados mais poderosos. Os realistas enfatizam a centralidade das grandes potências na política mundial, já que as interações entre elas configuram as relações internacionais e influenciam as políticas externas da maioria dos outros Estados. Não há por que duvidar que os Estados Unidos, a China, o Japão, a Rússia, a Alemanha, a França, a Grã-Bretanha, a índia e alguns outros Estados centrais continuarão a reafirmar seus papéis dominantes na política mundial nem que a população mundial permanecerá dependente desses países, antes de todos os outros, para manter a paz e a segurança internacionais. No sistema global, não há ninguém mais que possa fornecer este serviço fundamental.

46 Realismo 141 Program as e perspectivas de pesquisa O realismo é uma teoria, em primeiro lugar, sobre os problemas de segurança dos Estados soberanos em um ambiente de anarquia internacional e, em segundo lugar, sobre a questão da ordem internacional. Seu núcleo normativo é a sobrevivência do Estado e a segurança nacional. Enquanto a política mundial continuar organizada com base no Estado independente e um pequeno grupo de Estados poderosos permanecerem responsáveis em grande parte por moldar os eventos internacionais mais importantes, o realismo, provavelmente, continuará a ser uma importante teoria de RI. O único desenvolvimento capaz de torná-lo obsoleto é uma transformação histórica mundial, que envolvesse o abandono do Estado soberano e do sistema de Estados anárquico. Isso, no entanto, não parece muito provável no futuro próximo. Este capítulo discutiu várias das principais tendências do realismo: uma im portante distinção foi feita entre o realismo clássico (e o neoclássico), por um lado e o realismo estratégico contemporâneo e o neorrealismo, por outro. Qual tendência apresenta o programa de pesquisa mais promissor? John Mearsheimer (1993) defende que o neorrealismo é uma teoria geral aplicada a outras situações históricas além da Guerra Fria, porque é capaz de prever o curso da história internacional após o conflito. Já percebemos que o neorrealismo formula uma série de questões importantes sobre a distribuição de poder no sistema internacional e o equilíbrio de poder das potências principais. Ainda assim, também enfatizamos algumas limitações dessa teoria, em especial quanto à análise da cooperação e da integração da Europa ocidental a partir do fim da Guerra Fria. Alguns neor- realistas, no entanto, acreditam que esses padrões de colaboração podem ser abordados sem grande dificuldade desenvolvendo-se uma análise neorrealista mais detalhada (ver, por exemplo, Grieco 1997). De um ponto de vista mais cético, o neorrealismo (e o realismo estratégico) está mais associado às circunstâncias históricas especiais do conflito Ocidente/Oriente: (1) um sistema bipolar com base em duas superpotências rivais (os Estados Unidos e a União Soviética), cada uma implacavelmente contraposta à outra e preparada para se arriscar em uma guerra nuclear em prol de suas ideologias; e (2) o desenvolvimento de armas nucleares e os meios de transportá-las a qualquer ponto da Terra. Desde o término da Guerra Fria, a União Soviética se extinguiu e o sistema bipolar foi substituído por várias grandes potências. Os Estados Unidos são agora reconhecidamente a única superpotência. Armas nucleares continuam existindo, evidentemente, mas o estrito controle que se rinha sobre elas durante a Guerra Fria pode ter se afrouxado. Há hoje mais perigo, portanto, do que antes da dispersão desse tipo de armamento. Em 1998, a índia e o Paquistão

47 142 Introdução às relações internacionais testaram dispositivos nucleares, transformando o subcontinente do sul da Ásia em uma região nuclear. Em 2002, tais países quase entraram em guerra, provocando uma angústia geral sobre a possibilidade de um conflito nuclear. Para neutralizar a situação, os Estados Unidos e alguns membros da União Europeia se uniram em esforços diplomáticos. Mas nenhuma das grandes potências com armas nucleares como a Rússia e a China deu indícios de querer retomar o sistema de coerção nuclear da Guerra Fria. Acreditamos que o realismo neoclássico tem o programa de pesquisa mais promissor para o futuro. Tentamos mostrar como o debate sobre a expansão da Otan para o Leste europeu acentuou a necessidade da discussão de importantes questões de valores na análise de temas de política externa. Os neorrealistas estão certos ao apontar o risco de uma nova Guerra Fria, mas é o realismo clássico que se concentra na análise de como as escolhas difíceis feitas pelos líderes de Estado podem ou não ocasionar algo assim. No debate sobre a expansão da Otan é bastante evidente que tanto os realistas a favor quanto os contrários estavam muito preocupados com o assunto, ambos querendo evitar uma segunda Guerra Fria, embora apresentassem conclusões conflitantes sobre o fato de a expansão aumentar ou diminuir as chances de um retorno a um ambiente de bipolaridade mais rígida. Esse debate foi um bom exemplo sobre as verdadeiras diferenças entre os realistas neoclássicos. Segundo essa visão, um futuro programa de pesquisa para o realismo seria mais influenciado por Hans Morgenthau do que por Schelling, Waltz ou Mearsheimer, e abordaria questões fundamentais do sistema de Estados do pós-guerra Fria não compreendidas pela reflexão mais limitada do neorrea- lismo e do realismo estratégico. Entre esses temas estão: (1) O surgimento dos Estados Unidos como um grande poder sem rivais após o fim da União Soviética e a importância reduzida da Rússia se comparada à União Soviética. (2) A ameaça im posta pelos Estados párias periféricos, preparados para ameaçar a segurança e a paz internacionais, apesar de não assumirem uma posição capaz de ameaçar a balança de poder global. (3) Os problemas dos Estados fracassados e a questão da responsabilidade do grande poder pela proteção dos direitos humanos no mundo. (4) A crise de segurança criada por atos do terrorismo internacional, em particular os ataques de 11 de setembro de 2001 contra Nova York e a capital, Washington, que colocaram a segurança pessoal de cidadãos em mais perigo do que a segurança nacional dos Estados ou da paz e da segurança internacionais. Uma estratégia de pesquisa plausível para o realismo do pós-guerra Fria, portanto, envolveria a tentativa de entender o papel de um poder supremo sem rivais, mas condolente em um sistema internacional que deve enfrentar vários problemas fundamentais: a proteção da segurança e da paz globais, a

48 Realismo 143 contenção de Estados párias e Estados fracassados na periferia do sistema de Estados e a proteção de cidadãos, em particular dos países ocidentais, contra o terrorismo internacional. Pontos-chave Os realistas têm, em geral, uma visão pessimista da natureza humana. Não acreditam que possa haver um progresso na política internacional com parável ao da vida política nacional. Trabalham com a premissa central de que a política mundial consiste em uma anarquia internacional formada por Estados soberanos. Os realistas consideram as relações internacionais como basicamente conflituosas e os conflitos internacionais são resolvidos, em último caso, por meio da guerra. Os realistas acreditam que o objetivo, os meios e os usos do poder são uma preocupação essencial da atividade política. A política internacional é retratada, então, como uma política de poder. A conduta da política externa é uma atividade instrumental com base no cálculo inteligente do poder e do próprio interesse contra o poder e o interesse de seus rivais e competidores. Os realistas apreciam os valores da segurança nacional, da sobrevivência estatal e da ordem, além da estabilidade internacional. Em geral, não acreditam que haja obrigações internacionais no sentido moral isto é, vínculos de obrigação mútua entre Estados independentes. Para os realistas clássicos e neoclássicos, há uma moralidade para a esfera privada e uma outra bem diferente para a pública, sendo que a ética política permite algumas ações não toleradas pela moralidade privada. Os realistas dão muita importância à balança de poder, um conceito empírico, sobre a forma como a política mundial opera, e também normativo por ser um objetivo legítimo e uma orientação para o estadismo responsável por parte dos líderes das grandes potências. O mecanismo defende os valores básicos da paz e da segurança. Muitos realistas contemporâneos buscam apresentar uma análise empírica da política mundial, mas hesitam em fornecer uma análise normativa da política mundial considerada subjetiva e, portanto, não científica. Essa atitude marca uma divisão fundamental entre os realistas clássicos e neoclássicos, por um lado, e os neorrealistas e realistas estratégicos contemporâneos por outro.

49 144 Introdução às relações internacionais Schelling procura fornecer instrumentos analíticos para o pensamento estratégico. Entende a diplomacia e a política externa, em especial a das grandes potências e, em particular, a dos Estados Unidos, como uma atividade racional-instrumental que pode ser mais bem compreendida por meio da aplicação de uma forma de análise matemática chamada teoria dos jo gos. A coerção é um método de atrair um adversário para uma relação de barganha e, assim, conseguir dele o que deseja sem precisar obrigá-lo com o emprego da força bruta, que, além de ser perigosa, é geralmente bem mais difícil e menos eficiente. O neorrealismo é uma tentativa de explicar as relações internacionais em termos científicos por meio da referência às capacidades desiguais dos Estados e à estrutura anárquica do sistema de Estados, além de focar as grandes potências, cujas relações determinam os resultados mais importantes da política internacional. Uma teoria científica de RI nos leva a esperar que os Estados se comportem de forma previsível. Waltz e Mearsheimer acreditam que os sistemas bipolares são mais estáveis e, sendo assim, oferecem mais garantia de paz e segurança do que os multipolares. Segundo essa visão, a Guerra Fria foi um período de paz e estabilidade internacional. A tradição da sociedade internacional critica o realismo em dois pontos. Primeiro, considera o realismo uma teoria de RI unidimensional com um enfoque muito limitado. Segundo, afirma que o realismo não é capaz de entender que a política internacional é um diálogo entre opiniões e perspectivas diferentes em RI. Já a teoria emancipatória argumenta que a política de poder é obsoleta, porque a segurança, hoje, é tanto um problema local e interno dos Estados desordenados algumas vezes fracassados quanto um problema cosmopolita, que afeta as pessoas em todos os lugares sem levar em consideração suas cidadanias. Portanto, não é mais um problema exclusivo de segurança e defesa nacionais. Q uestões Os realistas são pessimistas quanto ao progresso humano e à cooperação além das fronteiras do Estado-nação. Quais as razões desse pessimismo? Trata-se de razões convincentes? Por que os realistas enfatizam tanto a segurança? Qual é o sentido dessa prática? Como a segurança é importante para a política mundial?

50 Realismo 145 Identifique as principais diferenças entre o realismo neoclássico de Hans Morgenthau e o neorrealismo de Kenneth Waltz. Qual é a melhor abordagem para analisar as relações internacionais após a Guerra Fria? Descreva os principais argumentos a favor e contra a expansão da Otan. Formule sua própria posição com argumentos que a sustentem. O que apresenta a crítica emancipatória do realismo? Faz sentido? O rientação para leitura com plem entar Kennan, G. Realities o f American Foreign Policy. Princeton, Princeton University Press, Maquiavel, N. The Prince. Trad. P. Bondanella e M. Musa. Nova York, Oxford University Press, Mearsheimer, J. The Tragedy o f Creat Power Politics. Nova York, W.W. Norton, Schelling, T. The Strategy o f Conflict. Cambridge, MA, Harvard University Press, Waltz, K. Theory o f International Politics. Nova York, McGraw-Hill, William s, M.C. Realism Reconsidered: The Legacy o f Hans Morgenthau in International Relations. Oxford, Oxford University Press, Links Os links mencionados neste capítulo, além de outros, podem ser encontrados no Centro de Recursos Online que acompanha este livro. w w w.oxfordtextbooks.co.uk/orc/jackson_ sorensen4e/

51 Liberalism o Introdução: prem issas liberais básicas 148 Liberalism o sociológico 151 Liberalism o da interdependência 155 Liberalism o institucional 161 Liberalism o republicano 165 C ríticas neorrealistas contra o liberalism o 170 O recuo para o liberalismo menos convicto 173 O contra-ataque do liberalismo mais convicto 175 Liberalism o e ordem mundial 180 Liberalism o: a atual agenda de pesquisa 184 Pontos-chave 185 Questões 186 Orientação para leitura complementar 187 Links 188 Resumo Este capítulo apresenta a tradição liberal de relações internacionais. As premissas liberais básicas são: (1) uma visão positiva da natureza humana; (2) uma convicção de que as relações internacionais podem ser cooperativas em vez de conflituosas; e (3) uma crença no progresso. Ao refletir sobre a cooperação internacional, os teóricos liberais enfatizam diferentes características da política mundial. Os liberais sociológicos acentuam as ligações não governamentais transnacionais entre as sociedades, como a comunicação entre indivíduos e grupos. Os liberais da interdependência dão atenção particular às ligações econômicas de intercâmbio e dependência mútua entre povos e governos. Os liberais institucionais ressaltam a importância da cooperação organizada entre os Estados; e, finalmente, os liberais republicanos argumentam que as constituições liberais democráticas e as formas de governo são de importância vital para induzir relações pacíficas e cooperativas entre os Estados. O capítulo discute essas quatro tendências do pensamento liberal e o debate com o neorrealismo. A conclusão avalia as perspectivas para a tradição liberal como um programa de pesquisa em RI.