URANDI ROBERTO PAIVA FREITAS A QUESTÃO DO SUPERÁVIT PRIMÁRIO COMO ENTRAVE AO CRESCIMENTO ECONÔMICO (O CASO DO BRASIL )

Transcrição

1 URANDI ROBERTO PAIVA FREITAS A QUESTÃO DO SUPERÁVIT PRIMÁRIO COMO ENTRAVE AO CRESCIMENTO ECONÔMICO (O CASO DO BRASIL ) SALVADOR 2005

2 URANDI ROBERTO PAIVA FREITAS A QUESTÃO DO SUPERÁVIT PRIMÁRIO COMO ENTRAVE AO CRESCIMENTO ECONÔMICO (O CASO DO BRASIL ) Versão final da monografia a ser apresentada no curso de graduação de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas Orientador: Prof. Dr. Bouzid Izerrougene SALVADOR 2005

3 URANDI ROBERTO PAIVA FREITAS A QUESTÃO DO SUPERÁVIT PRIMÁRIO COMO ENTRAVE AO CRESCIMENTO ECONÔMICO (O CASO DO BRASIL ) Aprovada em. Orientador: Prof. Dr. Bouzid Izerrogene Faculdade de Ciências Econômicas da UFBA Prof. Dr. João Damásio Faculdade de Ciências Econômicas da UFBA Prof. Osmar Sepulveda Faculdade de Ciências Econômicas da UFBA

4 RESUMO Esta monografia visa demonstrar por via teórica e empírica a ineficiência do superávit primário como fator de contenção da dívida pública, bem como sua inviabilidade no que concerne ao crescimento econômico. Neste sentido será discutido o modelo de gestão fiscal e dívida pública implementados no período de 1999 a 2004, baseado na austeridade fiscal (corte de gastos públicos e aumento da carga tributária) e seus impactos na demanda agregada via multiplicador. Palavras chave: Dívida pública/pib. Superávit primário. Efeito multiplicador.

5 AGRADECIMENTO Agradeço de coração á minha família, que sempre me incentivou e me apoiou nesta longa caminhada acadêmica; aos meus colegas que sempre propiciaram bons momentos de estudo e diversão e aos professores, de maneira geral, por ter dado suporte teórico necessário para a minha formação profissional. Agradeço, em especial, ao professor Bouzid, por ter dedicado seu escasso tempo nos debates e discussões que contribuíram para viabilizar este trabalho.

6 Dedico este trabalho à minha avó, Zelita Paiva, em memória. Minha maior incentivadora.

7 LISTA DE ILUSTRAÇÕES Quadro 1 Matriz Departamental 14 Tabela 1 Relação crescimento real do PIB e superávit primário (em %) 26 Gráfico 1 Detentores da Dívida Pública Interna (2004) 29 Gráfico 2 Comportamento do SP e Ji do Setor Público Consolidado 31 Gráfico 3 Composição da Dívida Pública Mobiliária Financeira Interna 33 Tabela 2 Superávit primário como porcentagem do PIB, em condições de estabilidade da relação dívida/pib, como função da taxa de crescimento do PIB e da taxa de juros 36 Tabela 3 NFSP nominal como percentagem do PIB, em condições de estabilidade da relação dívida/pib, como função da taxa de crescimento do PIB e da relação dívida/pib 36 Gráfico 4 Superávit Primário Consolidado 39 Gráfico 5: Comportamento da DLSP 40 Gráfico 6 Evolução da DLSP não financeira consolidada (2002) 42

8 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO 8 2 OS FUNDAMENTOS MACROECONÔMICOS DO DÉFICIT PÚBLICO AS FORMULAÇÕES TEÓRICAS DE KEYNES SOBRE A DEMANDA EFETIVA E O MULTIPLICADOR DE GASTO A VISÃO KALECKIANA SOBRE O PRINCÍPIO DA DEMANDA EFETIVA A ANTECIPAÇÃO DOS CONTRIBUINTES E A TEORIA DA EQUIVALÊNCIA RICARDIANA 22 3 A RELAÇÃO DÉFICIT PÚBLICO E CRESCIMENTO ECONÔMICO A REDUÇÃO DO DÉFICIT ORÇAMENTÁRIO É RECESSIVA? 25 4 A ANÁLISE DO COEFICIENTE DÍVIDA PÚBLICA/PIB (O CASO DO BRASIL ) GESTÃO REAL VERSUS GESTÃO NOMINAL SIMULAÇÃO PARA A ESTABILIDADE DA RELAÇÃO DLSP/PIB A EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA ( ) 38 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 46 REFERÊNCIAS 48

9 1 INTRODUÇÃO 8 A presente monografia tem como objetivo mais geral analisar por via teórica e empírica o modelo de gestão fiscal e dívida pública introduzido no Brasil a partir de 1999, devido à necessidade de se realizar superávits cada vez mais consistentes. No ano de 1999, em meio ao cenário externo agitado pelas crises internacionais e uma situação abalada pela crise cambial, o país foi obrigado, mais uma vez na sua história, a recorrer ao FMI (Fundo Monetário Internacional) a fim de viabilizar um acordo para liberação de empréstimo. Dessa vez, tendo que assumir um compromisso de geração de superávit primário como forma de controlar o endividamento. Isso só é possível porque o país reprime o consumo, esterilizando recurso da demanda agregada (lado real da economia) para cumprir o acordo financeiro (lado nominal). Partindo das formulações teóricas do princípio da demanda efetiva, de Keynes e Kalecki, sem, para tanto, ignorar a teoria ortodoxa sobre o ajuste fiscal, o presente estudo pretende desenvolver uma análise crítica sobre a estratégia do Brasil de conter a evolução da dívida pública via manutenção e ampliação do superávit primário. O trabalho não pretende esgotar o assunto, isso quer dizer que podem faltar pontos importantes que não serão citados ou desenvolvidos com o rigor merecido. O estudo é apenas uma humilde contribuição sobre os aspectos gerais da gestão fiscal e da dívida pública. A monografia está composta das seguintes partes: Introdução (capitulo I); Os fundamentos Macroeconômicos do Déficit Público (capitulo II); A Relação Déficit Público e Crescimento Econômico (capítulo III); A Análise do Coeficiente Dívida Pública/PIB no caso do Brasil, (capítulo IV); Considerações Finais (capitulo V).

10 2 OS FUNDAMENTOS MACROECONÔMICOS DO DÉFICIT PÚBLICO AS FORMULAÇÕES TEÓRICAS DE KEYNES SOBRE A DEMANDA EFETIVA E O MULTIPLICADOR DE GASTO O ponto de partida da teoria macroeconômica de Keynes é o princípio da demanda efetiva 1, desenvolvido e aprofundado na sua obra revolucionária, a Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. Segundo ele, são as decisões de gasto, seja privado ou público, em consumo e investimento, que determinam o nível de atividade econômica. Adicionalmente, são as expectativas que orientam as decisões de investir de longo prazo. Para explicar as causas subjacentes ao movimento da demanda agregada, e por conseguinte da renda, Keynes procurou pelos componentes autônomos da demanda agregada, determinados, em grande medida, independente da renda corrente. Quando esses componentes do dispêndio se alteram, a renda varia. Keynes acreditava que os investimentos eram o componente autônomo da demanda agregada que exibia maior variância. Ele achava que a variabilidade dos dispêndios com investimentos era a principal responsável pela instabilidade da renda. Keynes apresenta de forma consistente duas variáveis que determinam os dispêndios com investimento no curto prazo: a taxa de juros e as expectativas formadas pelos agentes. Ao explicitar a relação entre investimentos e taxa de juros, Keynes, em seu modelo teórico, verifica que o nível de investimentos está inversamente relacionado a esta. Para uma taxa de juros mais alta há menos projetos para investimentos, pois juros elevados tornam-se um obstáculo para aquisição de empréstimos. Os benefícios do investimento são os lucros futuros diretamente imputáveis ao investimento; estes devem ser comparados aos custos gerais do equipamento de capital e, em seguida, o resultado líquido comparado com a alternativa de emprestar dinheiro a juros ou com o custo do empréstimo, se tiver que procurar financiamento (CHICK, 1993, p. 129). 1 Este princípio contrapõe-se frontalmente à lei de Say (a oferta cria sua própria demanda).

11 10 Por outro lado, Keynes chama a atenção para o papel das expectativas como algo essencial e decisório no momento de investir. Keynes acha que diante da necessidade de investir no ambiente de incerteza, os agentes agem racionalmente usando técnicas e fazendo projeções futuras de cálculo. Os levantamentos das intenções dos investimentos são uma indicação do Estado Geral de otimismo ou pessimismo, mas ninguém sabe realmente o que provoca flutuações nas percepções dos homens de negócio quanto ao futuro. Essas flutuações de expectativas são fundamentais para a explicação de Keynes na economia como um todo: um colapso da confiança (um desvio para a esquerda da função de demanda de investimento) precipita a recessão, e as políticas para restaurar a confiança, são a chave para restabelecer a atividade e o emprego (CHICK, 1993, p. 140). Diante disso, a decisão de investir é tomada a partir do confronto entre o valor presente do fluxo de receita esperada do investimento, o qual Keynes denomina como preço de demanda do bem capital, frente ao custo de realizá-lo, denominado preço de oferta do bem capital. Com base nessas duas definições, o autor define a chamada eficiência marginal do capital como sendo a taxa de desconto que iguala o fluxo de receita esperada ao custo do investimento. Se esta taxa for superior ao juro, que corresponde ao custo de se obter empréstimos para se realizar o investimento ou o custo de oportunidade de se imobilizar os recursos, o empresário investe; se for o contrário, não investe. O problema, segundo Keynes, é que a eficiência marginal do capital é muito instável, uma vez que é calculada basicamente a partir das expectativas dos empresários, cuja base para formação é bastante precária, uma vez que o nosso conhecimento sobre o futuro é bastante limitado, reinando um ambiente de ignorância sobre as condições vigentes a longo prazo. A eficiência marginal do capital pode alterar-se tanto por pressões na indústria produtora de bens de capital, como por mudanças no estado de espírito do empresário. Com isso, os investimentos tendem a sofrer oscilações, impactando o nível de atividade econômica e a demanda agregada. Outro componente da demanda agregada é o consumo, que costuma ser em termos quantitativos o maior elemento da demanda agregada. Este desempenha um papel central na teoria Keynesiana de determinação da renda. De acordo com a formulação de Keynes, o consumo aumenta com o aumento da renda, mas em menor magnitude. Pode-se expressar o consumo em duas divisões: o consumo autônomo que corresponde àquele consumo que independe do nível de renda, ou seja, existe mesmo que a renda seja zero; e, a propensão

12 marginal a consumir, que mostra a parcela de renda destinada para o consumo, em outras palavras, mostra a variação no consumo por aumento unitário da renda disponível. 11 Keynes acreditava que o consumo fosse uma função estável da renda disponível. Isso não implica que os dispêndios com o consumo não iriam variar no decorrer do tempo. Os dispêndios com o consumo não seriam, contudo, uma forma independente e importante para explicar a variabilidade da renda. O consumo é, fundamentalmente, um dispêndio induzido, dependente do nível da renda. Os gastos do governo constituem o terceiro elemento dos dispêndios autônomos. Supõe que os gastos governamentais sejam controlados pelos formuladores da política econômica e que não dependam diretamente do nível de renda. Portanto, o aumento nos gastos públicos depende do bom senso e da responsabilidade do gestor da política econômica. Supõe-se também que a arrecadação tributária seja uma variável de política econômica, controlada pelos mesmos formuladores desta política. Uma suposição factível é que o formulador fixe a alíquota de imposto e que a receita tributária varie de acordo com a renda. Não se pode deixar de reconhecer que um dos pontos cruciais da obra de Keynes é a preocupação com o emprego. Neste sentido, Keynes apóia-se no instrumental da política fiscal gasto governamental e tributação para melhorar o nível de emprego. Em princípio o segredo para viabilizar tal situação seria alterar a propensão marginal a consumir da sociedade via redução dos impostos e modificação da estrutura dos investimentos, através do aumento dos padrões de gasto do governo. Sendo assim, a demanda agregada seria aumentada e conseqüentemente o emprego seguiria pari passo. O efeito do impacto do gasto seria imediatamente benéfico para o nível de emprego e reduziria o custo do desemprego. O consumo induzido pelo gasto inicial (efeito multiplicador) melhoraria mais o emprego e, se as rendas crescessem suficientemente, talvez elevassem alguns impostos. Desse modo um déficit não seria tão dispendioso (para o governo) quanto poderia parecer. E o efeito sobre os preços são mínimos com tais níveis de produção muito baixos (CHICK,1993, p. 351). Partindo da noção de que a demanda efetiva é constituída dos gastos de investimento, dos gastos de consumo e governamentais, o pleno emprego só será atingido no instante em que o investimento, juntamente com o consumo (que é dado pela função propensão marginal a consumir da sociedade), for capaz de absorver o desemprego involuntário (SANTOS,

13 2001). Por essa razão, a variável investimento passa a jogar papel importante no comportamento cíclico da economia capitalista. 12 Para estabilizar a economia, Keynes propõe uma atuação mais efetiva do Estado, tanto por meios de gastos públicos, que compensem a falta de investimento privado, quanto pelo direcionamento e incentivos aos investimentos, via redução da carga tributária. A principal proposta de Keynes consistia no desenvolvimento de mecanismos fiscais compensatórios que permitissem contrabalançar a falta de gastos privados, quando se deteriorassem as expectativas ou diminuíssem os ímpetos expansivos. A expressão obras públicas sugere gastos governamentais feitos em circunstâncias especiais, distintos dos gastos regulares. Política fiscal expansionista abrange tanto os gastos governamentais (G), o aspecto expansionista da política fiscal, quanto a tributação (T), os aspectos restritivo. Como ambos tem a função de estabilização, a expressão mais ampla a política fiscal entrou em uso. Ao lado desta mudança, no entanto, veio a identificação de tudo que envolve G ou T como política fiscal, independente da origem ou uso dos fundos a G ou T. (CHICK, 1993, p. 352). Essa é a lógica geral do enfoque Keynesiano. É obvio que cada elemento da política fiscal depende das características e da situação enfrentada pelos formuladores de política econômica. Portanto, a teoria de Keynes, em sua forma mais simples, pode ser expressa da seguinte forma: o consumo é função estável da renda, ou seja, a propensão marginal a consumir é estável. As mudanças na renda resultam principalmente no instável componente investimento. Uma variação no componente autônomo da demanda agregada causa uma mudança ainda maior na renda de equilíbrio, devido ao efeito multiplicador. O conceito do multiplicador 2 é essencial na teoria Keynesiana, pois explica a forma pela qual os deslocamentos nos investimentos causados por mudanças nas expectativas dos agentes, desencadeiam um processo que causa variações não só nos investimentos, mas também no consumo. O multiplicador mostra como os choques num setor são transmitidos por toda a economia. A teoria de Keynes também dá a entender que outros componentes dos dispêndios autônomos afetam o nível total de equilíbrio. O efeito sobre a renda de 2 A fórmula do multiplicador de uma economia aberta é K = 1 1 c( 1 t) + m (Ver Lopes e Vasconcelos 2000).

14 13 equilíbrio de uma mudança em cada um dos dois elementos do dispêndio autônomos controlados pela política econômica (os gastos do governo e impostos) pode causar impactos diversos. Como uma descrição do que deverá ocorrer, se o gasto autônomo mudar, o multiplicador tem a característica de um processo. Ele é dinâmico. A alternativa é encarar o multiplicador como uma afirmação da condição necessária para a expansão da renda até algum nível ou a manutenção da renda num nível determinado (CHICK, 1993, p. 280). A teoria Keynesiana mostra que um aumento unitário nos gastos do governo tem exatamente o mesmo efeito sobre a renda de equilíbrio que um aumento unitário nos dispêndios autônomos. O processo multiplicador, pelo qual o aumento inicial de renda gera aumentos induzidos no consumo, é o mesmo para um aumento nos gastos do governo e nos investimentos. Entretanto, vale ressaltar que o multiplicador também tem um efeito perverso, ou seja, é o chamado efeito inverso do multiplicador, em que o aumento na carga tributária e cortes nos componentes de demanda agregada afetam negativamente o nível de atividade econômica. Esse tipo de política econômica é utilizado fundamentalmente pela ortodoxia quando o Estado é impossibilitado de financiar seu déficit fiscal de longo prazo. Dessa forma, a saída encontrada por alguns formuladores de política econômica para enfrentar tal situação consiste em utilizar política fiscal contracionista, como forma de gerar receita através de aumento de impostos e corte dos gastos públicos, capaz de gerar um superávit primário (receita menos despesas exceto pagamento de juros) necessário para controlar o déficit público. 2.2 A VISÃO KALECKIANA SOBRE O PRINCÍPIO DA DEMANDA EFETIVA O processo de distribuição da renda, em Kalecki, é um fenômeno de ordem microeconômica 3. Ainda assim, constitui-se num importante parâmetro para a determinação do nível de produto. Para o autor, o crescimento econômico tem como elemento essencial o 3 Apesar de Kalecki partir do referencial teórico microeconômico sua obra constitui uma oposição a Teoria Neoclássica.

15 14 princípio da demanda efetiva, segundo o qual são os gastos que determinam o produto. É com base nessa premissa que Kalecki rejeita a suposição ortodoxa do produto dado, visto que esta se baseia nas premissas de determinação do produto por uma função de produção, que relaciona capital, trabalho e pleno emprego. Assim, Kalecki, através do princípio da demanda efetiva, rejeita a lei de Say, um corolário assumido pela teoria do mainstream. Kalecki inicia sua análise com base nos esquemas de reprodução de Marx. Contudo, enquanto Marx divide o sistema econômico em dois departamentos, Kalecki considera três departamentos que produzem respectivamente bens de investimento, DI, bens de consumo para os capitalistas, DII, e bens de consumo para os trabalhadores, DIII. Admite-se algumas hipóteses para a formulação do modelo: abstrai-se a poupança dos trabalhadores, ou seja, os trabalhadores gastam todo o seu salário na compra de bens de consumo, admite-se também a ausência do governo e do comércio exterior. Conseqüentemente a produção de cada setor, bem como a soma dos lucros e salários setoriais representam o produto e a renda gerada no país. Isto posto, define-se por I os investimentos brutos, por Cc o consumo dos capitalistas e por Cw o consumo dos trabalhadores; os P1, P2, P3 como os lucros brutos de cada departamento e W1, W2, W3 como os respectivos salários de cada setor e finalmente a renda nacional bruta definida por Y: DI DII DIII TOTAL P 1 P 2 P 3 P W 1 W 2 W 3 W I Cc Cw Y Quadro 1 Matriz Departamental O departamento III paga montante W 3, é com este montante que os trabalhadores do departamento III compram bens de consumo deste mesmo departamento. Conforme hipótese adotada 4 (os trabalhadores gastam o que ganham) assim a renda do DIII corresponde à massa salarial paga no próprio departamento. Conclui-se que o excedente neste departamento ou, o lucro, corresponde ao valor dos salários pagos nos outros dois departamentos. Como: 4 Em boa parte do capítulo a análise deverá ser feita de forma simplificada, só no final, relaxe-se as hipóteses.

16 Cw = W 15 Tem-se P 3 + W 3 = W 1 + W 2 + W 3 P 3 = W 1 + W 2 Adicionando P 1 +P 2 a ambos os lados desta equação ocasiona-se, então, que: P 1 +P 2 +P 3 = W 1 +P 1 +W 2 +P 2. Como P 1 +P 2 +P 3 = P, W 1 +P 1 = I e W 2 +P 2 = C c, então: P = I + C c (1) Matematicamente, esta equação nos diz apenas que o lucro total é igual ao investimento mais o consumo dos capitalistas. Daí a famosa frase de Kalecki os trabalhadores gastam o que ganham e os capitalistas ganham o que gastam. Ademais, dada a distribuição da renda nos três setores representada respectivamente por: W1 Z 1 = 1 ; Z W2 2 = ck ; Z W3 3 = cw Portanto, o consumo dos trabalhadores pode ser representado por: Z1 + Z2Ck Cw = 1 Z 3 (2) Percebe-se que o próprio consumo dos trabalhadores, ou seja, a massa salarial é determinada pelos gastos dos capitalistas, assim como os lucros, além dos fatores de distribuição que determinam a participação de salários e lucros em cada departamento. Dessa maneira, a renda é determinada pelos gastos dos capitalistas e pelos fatores de distribuição: Dado: Y = I + Ck + Cw Z1 + Z2Ck Logo: Y = I + Ck + (3) 1 Z 3

17 16 O que foi dito acima esclarece o papel dos fatores de distribuição, isto é, os fatores que determinam a distribuição de renda (como o grau de monopólio) na teoria dos lucros. Dessa forma, o consumo e o investimento dos capitalistas, em conjunto com os fatores de distribuição, determinam o consumo dos trabalhadores e, conseqüentemente, a produção e o emprego em escala nacional (KALECKI, 1985, p. 37). Logo, a determinação da renda Y depende unicamente dos gastos dos capitalistas (I e Ck), uma vez que os fatores de distribuição Z 1, Z 2, Z 3 são dados. Os fatores que afetam a distribuição de renda, que determinam a parcela Z, só afetam o tamanho da massa salarial, uma vez que os lucros são determinados totalmente pelos gastos dos capitalistas. E, por conseguinte, a ampliações nos gastos provocam elevações na renda devido ao aumento nos lucros. Para analisar mais profundamente a distribuição de renda ou os determinantes dos coeficientes Z em Kalecki, deve-se recorrer à sua teoria de formação de preços. A característica normal da economia, segundo Kalecki, é operar com capacidade ocioso devido ao grau de monopolização da economia. Com base nisso, Kalecki descarta a possibilidade de que a função de produção possa ter a forma assumida pela teoria do mainstream. Assim, a curva de custo marginal é, na sua maior parte constante e não crescente como assume a teoria neoclássica. E por conseqüência o preço é determinado por uma margem sobre os custos de acordo com uma regra de mark-up. P = mu + np* (4) Onde tanto m como n são coeficientes positivos e menores que a unidade. Os coeficientes m e n, que caracterizam a política de fixação de preços da firma, refletem aquilo que podese chamar de grau de monopólio da firma. O P e o p* são respectivamente o preço do produto e o preço médio das demais empresas do mercado e o coeficiente u significa os custos diretos.

18 17 Então, o preço cobrado pelas empresas depende de seus custos e do preço cobrado pelos concorrentes. Quanto menor o porte da empresa, ou seja, quanto menor seu poder do mercado, mais próximo de p* deverá situar-se seu preço, o contrário é verdadeiro quando a empresa domina uma grande parcela do mercado. A relação entre o preço cobrado pela empresa e seus custos diretos reflete o chamado grau de monopólio ou poder de mercado da empresa: K = p preço = u custos diretos Tendo em vista que Kalecki identifica o mark-up como grau de monopólio, é importante aqui discutir os fatores subjacentes às modificações no grau de monopólio nas economias capitalistas. São quatro as principais causas de modificação que (KALECKI, 1985) identifica: 1) a influência do processo de concentração da indústria, ou seja, quanto maior a concentração em um dado mercado, maior tende a ser o grau de monopólio; 2) o aumento da concorrência por vias alternativas ao preço, como por exemplo, o desenvolvimento da publicidade, que afeta as escolhas dos consumidores quanto às (preferências por marcas e, além disso, cria novas necessidades etc.), pode aumentar o grau de monopólio; 3) a relação entre custos indiretos e custos diretos: um aumento nesta relação, mantido o mark-up, leva a uma redução necessária na margem de lucro. Neste caso, Kalecki argumenta que pode haver um acordo tácito entre os diversos produtores para assegurar a manutenção da margem de lucro. Com isso, um aumento na relação custos indiretos / custo diretos, mantida a margem de lucro, leva a um aumento no grau de monopólio; 4) o poder de barganha dos sindicatos, em mercados onde os sindicatos são fortes, este podem conseguir ampliar a participação dos salários, elevando os custos diretos e reduzindo o grau de monopólio. Desse modo, como os salários participam dos custos diretos, obviamente um aumento daqueles leva a uma redução do mark-up, ceteris paribus. Além dos salários, os custos diretos são compostos também pelos custos de matériasprimas. Como estas são formadas pela demanda, suas variações tendem a ser muito maior do que as variações salariais.

19 18 Faz-se necessário para tornar a teoria consistente, ligar a razão entre rendimentos e custos diretos em uma indústria, e a parcela relativa dos salários no valor agregado daquela indústria. Conforme (KALECKI,1985, p.21): Custo indireto + lucros = (K-1)(W+M) Onde a razão entre P e os custos diretos define K (mark-up), como indicado acima pelo grau de monopólio, M é o gasto total em matérias-primas e W o total dos salários. Daí, resulta que a parcela relativa dos salários (w) no valor agregado de uma indústria é: w = W W + ( K 1)( W + M) = 1 1+ ( j + 1)( k 1) (5) Sendo j = M/W a relação entre custo de matérias-primas e custo salários. Então, a parcela do salário na renda é uma função decrescente do grau (K) e da relação matériasprimas/salários (j). Dessa forma, quanto maior K e j, menor será w e, portanto, maior será a parcela dos lucros. Retornando-se à relação entre distribuição de renda e nível do produto, é imprescindível que se faça uma análise dinâmica, a fim de determinar os efeitos daquela sobre o crescimento econômico. Para compreender melhor essa dinâmica, é preciso conhecer o que está por trás do comportamento dos capitalistas no que concerne aos seus gastos. Em suma, é preciso saber o que determina as decisões de consumir por parte dos capitalistas e, sobretudo, de investir. Kalecki considera uma função consumo para o capitalista em que estes possuem um consumo autônomo A, que pode ser tomado como constante no curto prazo e, uma parcela que oscila de acordo com os lucros de períodos anteriores (λ). Portanto, a função consumo dos capitalistas pode ser definida da seguinte forma: C ct = qpt λ + A (6)

20 19 Em que, (qp) é a parte do consumo que varia em função dos lucros (p) e q é definido como < 1 e λ representa a defasagem temporal. Assim, como definido anteriormente P = I + Cc (1) logo: P t = I t + qp t-λ + A (7a) ou P t = (I t + A) 1/ 1 - q (7b) Pode-se observar que quanto menor q, que é a propensão marginal a consumir dos capitalistas, mais rapidamente a seqüência de investimentos tende a zero, fazendo com que apenas os investimentos realizados no passado próximo afetam os lucros do período atual. Assumir que q seja próximo de zero significa que os níveis de consumo dos capitalistas não se alterem rapidamente, em resposta a mudanças no lucro. É importante observar que os lucros são determinados basicamente pelos investimentos realizados ao longo de certo período. Logo, os investimentos devem ser o principal responsável pelas variações nos lucros, ou seja, o investimento passa a constituir o principal determinante dos lucros. Fica claro que os lucros, ao tempo t, são função linear do investimento ao tempo t, t - λ, t - 2 λ etc... e que os coeficientes de investimentos são I t, I t - λ, I t - 2λ etc. Para completar o modelo, Kalecki analisa no capitulo 9 da Teoria da Dinâmica Econômica (TDE) os determinantes dos investimentos. Antes de entrar propriamente na discussão ele abre um parêntese nos capítulos 6 e 7 da TDE, para explicar o papel da taxa de juros em seu modelo. Diferentemente do modelo teórico de Keynes, em que a taxa de juros tem papel central para determinação do investimento, em Kalecki a taxa de juro tem apenas um papel secundário, não influenciando efetivamente o nível de investimento (MIGLIOLI, 1982). Para Kalecki a taxa de juros de curto prazo é determinada no mercado monetário e tende a ter um comportamento pró-cíclico, isto é, eleva-se nas expansões econômicas e retrai-se nas contrações. A explicação para isso decorre do fato de que quanto maior o nível de atividades econômicas, maior a demanda por moeda para transações que, sem ser acompanhada por uma acomodação monetária levará ao aumento da taxa de juro. Já a taxa de juros de longo prazo representa uma constância ao longo do ciclo econômico.

21 20 Retornando a análise dos determinantes do investimento em Kalecki. O autor argumenta que sua teoria refere-se aos investimentos das empresas, e não dos indivíduos isolados (KALECKI, 1985). E assim observa o seguinte: quanto maior o capital de uma empresa, mais recursos ela pode obter (por empréstimos ou por vendas de ações) para investimentos. Dito isto, Kalecki relaciona os seguintes determinantes do investimento: a) a poupança interna bruta das empresas, a qual depende do capital próprio delas e consiste fundamentalmente nos lucros não distribuídos e nas reservas de depreciação; b) a variação dos lucros ao longo do tempo, estimulando ou deprimindo o investimento quando os lucros crescem ou diminuem; c) a variação de capital fixo ao longo tempo, portanto, na medida em que cresce o capital fixo de uma empresa numa determinada atividade (isto é, na medida em que esta empresa se torne maior), aumenta sua participação no mercado, porém em compensação, deve cair a participação de outras empresas existentes. Então, quanto maior o volume de capital fixo aplicado em dada atividade, menor tende a ser o estímulo para investimento nessa mesma atividade. Ainda sobre os determinantes dos investimentos no capitulo 15 da Teoria da Dinâmica Econômica (TDE), Kalecki menciona também a influencia do progresso técnico sobre os investimentos. Destaca, que as inovações tecnológicas influenciam nas decisões de investimentos, considerando que elas tendem a levar os capitalistas a efetuarem novos investimentos no futuro. A variável estratégica na explicação do nível de atividade econômica, seja num ano, ou seja, ao longo do tempo, é o investimento. É essa variável que através do seu efeito multiplicador, determina o volume geral dos gastos, isto é a demanda efetiva (MIGLIOLI, 1982). Sobre o multiplicador Kaleckiano, a idéia deste é semelhante ao Keynesiano. Enquanto o multiplicador de Keynes relaciona acréscimos de renda nacional com acréscimos dos gastos, o fator multiplicador de Kalecki relaciona o lucro com o investimento e consumo capitalista. Para analisar o funcionamento do multiplicador retorná-se à: Pt = (I t + A) 1/ 1 q (7b)

22 21 Repare que o fator 1/1-q tem uma semelhança muito grande com multiplicador de gasto de Keynes. Observa-se que quanto mais próximo de 1 maior é a propensão marginal a consumir q dos capitalistas, que dada uma variação positiva nos componentes de demanda maior é o impacto via multiplicador nos lucros capitalistas. Relaxando as hipóteses admitidas previamente, que os trabalhadores gastam o que ganham e de uma economia fechada sem governo e comércio exterior, é necessário agora fechar a análise kaleckiana e obter a equação completa dos lucros. Introduzindo o setor externo, as exportações (X) correspondem à venda de produtos para o exterior e, como tal, geram a renda responsável pelo pagamento dos salários necessários para se realizar esta produção e os lucros dos capitalistas que vendem para o exterior. Podese pensar as exportações como um quarto departamento. Os salários pagos neste serão gastos no departamento III, e gerarão lucros para os capitalistas deste departamento. As importações (M), quer sejam feitas por trabalhadores ou capitalistas para obter bens de consumo, diminuirão o lucro interno, uma vez que irão remunerar fatores de produção no exterior. Dessa forma, o setor externo é acrescido à equação de lucro pelo seu saldo: um superávit externo amplia o lucro, e um déficit o reduz, por conseguinte reduz-se também a renda. Finalmente, introduz-se o governo que pode ser confundido com o setor externo: a arrecadação de impostos deve ser considerada como pagamentos por serviços realizados pelo setor externo, e os gastos públicos referem-se a aquisições junto ao sistema econômico, gerando pagamento de salários no D III e, portanto, lucro neste departamento. Assim como no setor externo, o impacto do governo sobre os lucros se dá pelo saldo em transações correntes: um superávit do setor público reduz os lucros e um déficit os amplia. Então, Y = I + C c S w + (G-T) + (X-M) (8) A descoberta de que o déficit orçamentário do governo eleva o lucro total é de fundamental importância para as economias capitalistas. Toda vez que essas economias entram em

23 processo de recessão, o Estado pode ampliar suas despesas e, com isso elevar os lucros dos capitalistas e reativar as atividades produtivas. 22 Apesar de Kalecki ter partido de um referencial teórico totalmente distinto do utilizado por Keynes, as conclusões a respeito da demanda efetiva são exatamente as mesmas. Ambos acreditaram que são as decisões de gastos que estimulam o crescimento econômico e o pleno emprego A ANTECIPAÇÃO DOS CONTRIBUINTES E A TEORIA DA EQUIVALÊNCIA RICARDIANA A principal contribuição da teoria do consumo baseada na escolha intertemporal é que as famílias, em suas decisões quanto ao consumo, levam em conta não apenas a renda presente, mas também a renda futura. Tal idéia foi aperfeiçoada por Milton Friedman, a partir das hipóteses de renda permanente. Outra importante contribuição sobre o consumo, baseada na escolha intertemporal de Fisher, é conhecida como modelo de ciclo de vida do consumo e poupança. Segundo esse modelo, as pessoas decidem o quanto poupar e o quanto consumir de acordo com as expectativas sobre a renda durante todo seu período de vida. Segundo as teorias de ciclo de vida e da renda permanente o consumo depende fundamentalmente da riqueza. A grande questão é: nessa riqueza deve-se ou não incluir a detenção de títulos públicos? A resposta depende da reação do consumo a uma redução no imposto financiado por empréstimos públicos. A primeira vista, os agentes beneficiados por uma redução tributária vêem os seus recursos aumentar e devem aumentar seu consumo. No entanto, o governo reembolsa a sua dívida, incrementada pelos juros. Para isso deverá aumentar o imposto no futuro. Portanto, a redução fiscal é na realidade um adiantamento fiscal.

24 23 Se o mercado financeiro fosse perfeito, e os consumidores racionais, este adiantamento não deveria produzir nenhuma conseqüência sobre o consumo. No máximo provocaria efeitos limitados caso os consumidores que se beneficiam da redução fiscal tivessem uma propensão a consumir diferente da propensão a consumir dos que emprestam ao Estado. Se hoje, o governo resolver reduzir o imposto de T, endividando-se por um montante de D = T, amanhã deverá reembolsar o empréstimo mais os juros (rd) e deverá aumentar o imposto de um valor T = (1 + r).d em valores presentes, a elevação futura do imposto é T = D, igual a redução fiscal ( T = D). Nesse caso, as famílias irão economizar o 1+ r valor da redução dos impostos para pagar o aumento futuro deste. Ou seja, a riqueza dos consumidores é invariável e o consumo não deveria variar. Essa idéia é conhecida como o teorema da Equivalência Ricardiana. A conseqüência da Equivalência Ricardiana é clara: na ausência de gastos públicos, o multiplicador é anulado. Cada vez que o governo reduz imposto, os consumidores poupam mais para compensar o efeito desfavorável das taxas futuras, sobre eles mesmos ou sobre as gerações futuras Barro (1974). Então, a partir dessas constatações, a política fiscal é ineficaz. Isso constitui um contra argumento ao modelo keynesiano em que uma redução dos impostos eleva o consumo e a renda nacional (efeito multiplicador) e, ex post, provoca elevação da poupança. Ou seja, em Keynes é a renda que estimula a poupança, e não o contrário. Já em Barro (1974), a poupança é ex ante, e é igual à redução do imposto. Nos modelos intertemporais com gerações egoístas, a redução temporária dos impostos não afeta nem o consumo nem o investimento, porque não modifica a riqueza dos consumidores. Então, o crescimento da dívida pública pode gerar um efeito negativo sobre o investimento (eviction effect), ao elevar o juro real, pois a demanda por empréstimos aumenta sem que haja incremento na poupança. Uma redução permanente do imposto pode, ao contrário, ter efeito favorável via incremento do consumo.

25 24 Para Barro, não há (eviction effect), porque as variações transitórias no imposto são correspondidas por variações equivalentes na poupança. E, não pode haver variações permanentes dos impostos. Na prática, o Teorema da Equivalência Ricardiana é falho, pois os indivíduos não possuem perfeita informação no mercado, e nem tão pouco interpretam a realidade com base em modelos teóricos. Ademais, não existe Equivalência Ricardiana por vários motivos: Acorda muita racionalidade aos consumidores. A redução dos impostos pode estimular os indivíduos a trabalharem mais e aumentarem a renda, modificando a trajetória do consumo. A taxa de imposto não é igual para todos (os indivíduos apresentam diferentes propensões a consumir). Baseia-se na hipótese de perfeições do mercado. Mas, quando existe restrição de liquidez, os agentes não podem emprestar o tanto que desejam, quando o imposto aumenta, eles vêem obrigados a reduzir seu consumo. O governo ao reduzir o imposto hoje produz uma certa renda aos consumidores, enquanto diminui a renda incerta ao aumentar o imposto amanhã. O efeito total será portanto elevação de equivalente certo da riqueza. No total, embora os consumidores possam ser ricardianos (levando em conta as taxas tributárias futuras), suas propensões a consumir são keynesianas.

26 3 A RELAÇÃO DÉFICIT PÚBLICO E CRESCIMENTO ECONÔMICO A REDUÇÃO DO DÉFICIT ORÇAMENTÁRIO É RECESSIVA? A partir do início da década de 80, a maioria das economias experimentou um inchaço nas dívidas públicas. Isso se deveu à forte redução da inflação, a qual diminuiu o financiamento monetário dos déficits e aumentou as taxas de juro real. Para sair dessa engrenagem déficit elevado, taxa de juro alta, a queda da dívida se apresentou como necessária. Mesmo nos países desenvolvidos, que são solváveis nos mercados financeiros, os encargos da dívida representam uma porção importante nos seus orçamentos. Duas teorias se opõem acerca do efeito do ajuste fiscal. Na teoria keynesiana, uma redução nas despesas públicas provoca uma queda ampliada da atividade econômica, pelo efeito multiplicador, em razão da queda associada no consumo. Num mundo ricardiano, em oposição, a redução das despesas públicas é exatamente compensada por um acréscimo proporcional do consumo, porque o valor atualizado da tributação antecipada diminui. O efeito é portanto teoricamente, nulo sobre o nível de atividade, mas pode se tornar favorável se o ajustamento orçamentário for suficientemente forte e duradouro para reduzir as taxas de juros e provocar uma elevação do investimento. Em conseqüência, é necessário reduzir os déficits na situação de excesso de demanda (conjuntura clássica), e os deixar aumentar no caso de excesso de oferta (conjuntura keynesiana). No caso particular da economia brasileira, aparece uma situação interessante, há uma conjuntura híbrida de excesso de demanda e de oferta. Do lado da demanda: há pressões inflacionárias, a capacidade de produção opera no seu limite, juro alto e uma demanda reprimida. Do lado da oferta: há juros altos que impedem a ampliação da capacidade produtiva, e um superávit comercial. Porém, de um lado, as taxas de juros altas são mais a conseqüência de uma política monetária dura, do que resultado das contas públicas. Já que estas estão mais ou menos equilibradas graças a um superávit primário robusto capaz de cobrir parcialmente os encargos da dívida. Do outro lado, o superávit comercial é expressivamente derivado de

27 uma política cambial competitiva, que desvia parte da oferta do mercado doméstico para o mercado externo. 26 A visão tradicional é de deixar agir os estabilizadores automáticos, para que as restrições orçamentárias numa conjuntura recessiva não aprofundem a depressão e, conseqüentemente aumentem o déficit público através da queda nas receitas fiscais. Daí, toda tentativa de saneamento orçamentário em períodos de recessão pode ativar um círculo vicioso e se revelar inoperante. Todavia, no Brasil os dados empíricos não apóiam essa idéia, sem para tanto, validar totalmente o ponto de vista oposto. Tabela 1 Relação crescimento real do PIB e superávit primário (em %) ANO CRESC./PIB SUPERÁVIT PRIMÁRIO ,8 3, ,4 3, ,5 3, ,0 4, ,5 4, ,9 4,61 Fonte: Banco Central do Brasil Analisando minuciosamente a tabela acima, dos 6 anos citados, apenas os anos de 2000 e 2004 não apresentam uma correlação negativa entre o aumento do superávit e decréscimo do PIB. Os outros 4 anos comprovam que o aumentam do superávit tem um efeito nocivo no crescimento do PIB. E ainda, a média de crescimento dos seis anos demonstra um efeito recessivo na economia, com o PIB crescendo em média 2,2% ao ano, média abaixo do crescimento da economia mundial. No caso de muitos países como Suécia, Dinamarca e Irlanda, nos anos 80, a redução do déficit público não pareceu ter impacto nítido sobre o crescimento econômico, efeito antikeynesiano. Nesses países, a forte redução do déficit público foi compensada pela forte queda na poupança das famílias, a qual sustentou o consumo. Esse cenário contradiz tanto as hipóteses ricardianas quanto as keynesianas e permanece sem explicação teórica. Ele fica

28 ainda mais misterioso porque nesses três países o ajustamento foi realizado em períodos de desemprego keynesiano, com uma produção muito abaixo do seu nível potencial. 27 Uma explicação esboçada por Feldestein (1982) é que as contradições orçamentárias podem provocar antecipações de redução futura dos impostos que quando são suficientes, superam o efeito recessivo e sustentam a demanda agregada. A idéia é que os consumidores interpretam uma mudança na política fiscal como um sinal de modificações futuras das taxas. É preciso, então, sanear as finanças públicas via redução dos gastos e não através de aumento de impostos (contrariamente à prática habitual de expansão orçamentária via incremento das despesas e via ajustamento tributário). Um ajustamento através de elevação dos impostos traz, de fato um problema de credibilidade: como acreditar num governo que anuncia uma redução tributaria no futuro aumentando as taxas no presente? No caso citado de países como Dinamarca e Irlanda confunde-se o efeito da desvalorização cambial com a experiência ricardiana. Ou seja, em países onde o grau de internacionalização é alto, as perdas nas restrições orçamentárias podem ser compensadas por ganhos de competitividade.

29 4 A ANÁLISE DO COEFICIENTE DÍVIDA PÚBLICA/PIB (O CASO DO BRASIL ) GESTÃO REAL VERSUS GESTÃO NOMINAL Identifica-se a partir de 1999 uma preocupação na economia brasileira no sentido de combater o déficit fiscal e, concomitantemente, o coeficiente dívida líquida do setor público/pib 5. Essa preocupação tem como retórica disseminada pelos homens do governo e agências multilaterais a manutenção da solvência do Estado. Os ajustes preconizados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) exigem que o país realize sucessivos superávits primários (receitas menos despesas exceto o pagamento de juros) para saldar os compromissos com pagamento de juros e amortização do principal. Esses ajustes servem também como forma de garantir novos empréstimos, bem como tranqüilizar as expectativas dos agentes econômicos. A fórmula utilizada pelos gestores de política econômica do Brasil, para viabilizar metas de superávits primários, foi imobilizar recursos oriundos da demanda agregada, através de cortes nos gastos públicos e aumento dos impostos. Ora, conforme se discutiu em Keynes, uma estratégia modelada mediante esse raciocínio tende a gerar impacto perverso na economia, pois cortes em gastos públicos afetam negativamente o nível de atividade, via efeito inverso do multiplicador de gastos. A tradução disto, em termos de dinâmica econômica é que por meio de elevação das receitas e da restrição ao gasto real do governo, a política fiscal subtrai poder de compra do conjunto dos agentes econômicos, agindo no sentido da redução do nível de atividade (Biasoto, 2003a, p.84). A explicação mais crível para os sucessivos déficits e, por conseqüência, a explosão da relação dívida pública/pib está em boa parte relacionada à política monetária restritiva (juros altos) e à instabilidade cambial. Pois um grande montante da dívida pública no espaço do tempo pesquisado, de 1999 a 2004, encontra-se indexada a estas duas variáveis. 5 Muitos economistas acreditam que o patamar para estabilizar o coeficiente dívida pública/pib seja em torno de 50%.

30 29 A maior parte da dívida pública brasileira está indexada a taxa básica de juros SELIC, que na economia brasileira atual funciona como instrumento para alcançar dois objetivos fundamentais, quais sejam: conter o processo inflacionário através da redução da propensão marginal a consumir; e, equilibrar a balança de pagamento, através da atração de capitais especulativos, via lançamento de títulos públicos no mercado, à taxa de juros atrativos. A priori os maiores credores brasileiros são os bancos, corretoras e fundos de pensão 6. 5% 3% 1% 1% 7% 33% 19% 31% FUNDOS MÚTUOS BANCOS BRASILEIROS EXIGÊNCIAS DE RESERVAS CORPORAÇÕES BANCOS ESTRANGEIROS NO BRASIL OUTROS PARTICULARES CORRETORAS Gráfico 1 Detentores da Dívida Pública Interna (2004) Fonte: Banco Central do Brasil. De acordo com a visão teórica do FMI, os agentes ao tomarem a decisão de investir, agem racionalmente, ou seja, têm perfeita informação do mercado, e só investem se existirem expectativas de rentabilidade garantida. Nesse aspecto, segundo o fundo, os agentes econômicos tomam como base de análise o coeficiente da relação dívida pública/pib. Se este apresentar condição linear ascendente significa que o governo não tem condições de honrar seus compromissos e nem tampouco tem condições de garantir um ambiente seguro para realização de investimento. Embora a solvência do setor público seja necessária ao bom funcionamento do mercado de ativos financeiros e, por conseguinte, à própria sustentação da capacidade de crescimento 6 Cerca de três bancos e sete fundos de pensão mútuos detêm mais de 50% da dívida pública brasileira.

31 30 da economia, o atual modelo de gestão fiscal não parece ser o mais adequado a atingir esses objetivos. O modelo padece de dois erros de diagnóstico do problema: o primeiro identifica o superávit primário como um potente instrumento de controle da relação dívida pública/pib, através do controle da dívida, negligenciando os impactos sobre o PIB; e o segundo, identifica o estoque da dívida em relação ao PIB como indicador do grau de solvência do Estado, quando em verdade, o que mede esta condição, para o governo ou qualquer outro devedor, é a relação entre seus fluxos de receita e despesas financeiras, que não necessariamente acompanham a relação dívida/pib (HERMANN, 2002). A abordagem hoje dominante, que privilegia a relação (estoque da dívida pública/pib) como indicador de solvência do setor público e a relação (superávit primário do governo/pib) como variável de ajustes peca por negligenciar o papel da política monetária e do perfil que ela impõe à dívida pública (em termos de prazo e custos) na definição das condições financeiras do governo a cada período (HERMANN, 2002, p.63). Cabe aqui mencionar que o estoque dívida /PIB não é um indicador confiável de análise de solvência do setor público, pois abstrai a qualidade do endividamento em termos de títulos que possuem naturezas diferentes, e também nada diz respeito aos prazos de vencimento dos títulos públicos. Ainda que a relação estoque da dívida pública/pib fosse um indicador confiável, o presente modelo implantado no Brasil a partir de 1999, para manter as contas em equilíbrio, visa o sacrifício das variáveis reais da economia, com altas metas de superávit primário, só conseguidas via arrocho nos gastos públicos e aumento na carga tributária. Conforme já exposto, o grande problema da dívida pública é o seu aspecto nominal. O tratamento austero dado às contas públicas pelo governo mostra a subordinação da política fiscal à monetária. Se o problema estivesse realmente atrelado à política fiscal, um simples aumento na carga tributária corrigiria o desequilíbrio. Segundo Keynes, o problema da dívida pública é de liquidez, podendo ser corrigido apenas com liquidez. O financiamento de qualquer agente deficitário seja ele do setor público ou privado, é sempre, um problema monetário, que depende da disponibilidade de liquidez, e não um problema real, dependente da distribuição do produto agregado entre formas alternativas de alocação. Compromissos financeiros não são pagos com parcelas do produto, mas sim com liquidez (MINSKY, 1982, p.61).

32 31 No cenário recessivo que a economia atravessa, há mais de 20 anos, salvo em alguns anos atípicos, não há espaço de forma permanente para aumentos sucessivos de superávits primários que diga-se de passagem a partir de 1999 o Estado vem cumprindo com folga. Ainda que houvesse espaço para aumentos nos superávits, estes esbarrariam na estratégia montada pelo governo que realiza uma política de sucessivos aumentos de juros. Sendo assim, o aumento ou redução do superávit primário é um conceito relativo. (...) A variável rebelde tem sido o montante das despesas financeiras do governo, que insiste em fugir das previsões e dos cálculos que orientam a fixação de metas para o superávit primário, bem como suas previsões periódicas (Hermann, 2002, p.43). A grande questão que se coloca para a política fiscal é sua capacidade de fazer frente a um problema que não está colocado na órbita das transações reais. Ao contrário, é nas relações financeiras e patrimoniais de que o Estado é gestor, que a questão reside em essência. (...) A doutrina econômica tradicional diria que a dívida é o acúmulo de déficits no passado, enquanto a taxa de juros atual correspondente ao nível de risco percebido pelos credores quanto ao agente endividado. Os resultados expressivos da política fiscal deveriam ter efeitos sobre a taxa de juros, que evidentemente, não se produzem, dado que é a política financeira global o seu determinante (BIASOTO, 2003a, p.85). Diante disso, o esforço fiscal realizado para gerar superávits primários e tentar estabilizar ou até mesmo reduzir a relação dívida pública/pib na presença de juros altos e ascendentes (política monetária contracionista) pode se tornar inócuo. Como demonstra o gráfico abaixo, apesar da constante elevação do superávit primário, este não foi suficiente para conter a elevação, ano a ano, da diferença entre juros da dívida e o próprio superávit gerado. Comportamento do SP e Ji do Setor Público Consolidado R$ milhões , , , , , , , , , , , , , , , , , S Primário Juros Internos Diferença Gráfico 2 Comportamento do SP e Ji do Setor Público Consolidado Fonte: Banco Central do Brasil.

33 32 Destarte, a redução da relação dívida pública/pib requer prioritariamente uma mudança na forma de gerenciamento e na estrutura do endividamento público quanto à: modificação na composição da dívida em termos de perfil e à substituição dos indexadores. A maior parte da dívida pública brasileira é de origem doméstica, numa proporção de aproximadamente, 5 para 1 em relação à dívida externa. Outra característica do endividamento público é que ele é majoritariamente de curtíssimo prazo. Justificativa dada pelos gestores da dívida é a seguinte: um endividamento de curto prazo ajuda a inibir a desconfiança dos credores em relação a uma expectativa de um não pagamento da dívida, e, ainda, sinaliza para os investidores uma situação de solvência do setor público, ou seja, garante uma certa credibilidade no mercado (GOLDFANJ; PAULA, 2000). (...) Na medida em que a dívida pública encurta sua maturidade, ela se torna, no limite, um substituto para dinheiro (HERRERA, 2002) 7. Alongar o perfil da dívida é importante por dois motivos: o primeiro é reduzir a exposição às flutuações da taxa de juros de curto prazo; o segundo é reduzir o risco de rolagem (Herrera, 2002). Uma duração longa reduz a elasticidade do custo do serviço da dívida a flutuações nas taxas de curto prazo. Portanto, reduz-se o impacto da política monetária sobre a dívida. A dívida de longo prazo permite que o tesouro estenda as rolagens. Desse modo, reduz o risco de uma crise de financiamento (o risco de ir ao mercado para rolar um grande volume de títulos num momento de possível instabilidade da economia). Como foi apresentada anteriormente, a dívida pública brasileira é composta predominantemente por títulos indexada a taxa de juros SELIC e ao câmbio, que diga-se de passagem, são duas variáveis que têm um viés instável na economia. Estão sempre sujeitas a oscilações periódicas. Assim, para que o governo tenha um maior controle sobre a dimensão da dívida pública, faz-se necessário substituir as variáveis mais sujeitas às incertezas, por variáveis mais estáveis, quais sejam: as taxas prefixadas (de longo prazo) e os indexadores de preços. Porém, trata-se de uma transição gradual tendo em vista a endogeneidade dos elementos envolvidos, em particular, o tamanho da dívida, as taxas de juros reais, a curva de rentabilidade e a composição da carteira (Herrera, 2002). 7 Para maiores esclarecimentos sobre este assunto ver Herrera (2002) e Goldfanj & Paula (2000).

34 33 Composição da DPMFi % SELIC CÂMBIO ÍNDICE DE PREÇOS PRÉ-FIXADO Gráfico 3 Composição da Dívida Pública Mobiliária Financeira Interna Fonte: Banco Central do Brasil. Cabe, então, à autoridade monetária a tarefa de administrar o mix de títulos de diferentes perfis (curto, médio e longo prazo), visando à desindexação dos títulos atrelados a variáveis com viés mais instável, de modo a manter o mais baixo possível os custos de financiamento do setor público, sem prejuízo para a estabilidade da economia. Para isso é imprescindível também à coordenação entre política fiscal e monetária. Por fim, segundo Hermann (2002), resolvido o problema do gerenciamento e composição da dívida, admite-se a solvência do setor público. Neste caso a garantia do pagamento da dívida seria preservada, num horizonte de médio prazo, pela própria recuperação da atividade econômica, que permite ampliar a receita tributária e assim, sustentar os encargos da dívida assumidos. A idéia que essa monografia sugere se aproxima do receituário kaleckiano e keynesiano, ou seja, que os superávits primários sejam reduzidos a números compatíveis com a realidade da economia. Essa análise tem como objetivo básico demonstrar que o caminho virtuoso para o controle da relação dívida/pib não é o aumento ex ante do superávit primário do governo, mas sim o aumento ex post promovido pelo crescimento econômico. Isto é possível através de política direcionada a taxas reduzidas de juros. Desta maneira, o esforço de realizar superávit primário cai muito rapidamente, além de reanimar as decisões de investimento privado e reorganizar o padrão de financiamento e desenvolvimento da economia.

35 34 Matematicamente, o coeficiente dívida/pib é uma fração que, para ser reduzida, admite duas possibilidades: redução da dívida ou aumento do PIB. No caso brasileiro, dado que a dívida pública está amarrada a diversos fatores de natureza complexa, o governo deve tomar como prioridade metas de crescimento econômico. Neste sentido, a injeção de uma parte do superávit na economia aumentaria o nível de atividade (PIB) 8, via efeito multiplicador, reduzindo os gargalos setoriais que impedem que o país cresça e aumentando a receita tributária (mantendo a carga tributária constante). Destarte, o governo no intuito de corrigir os desequilíbrios financeiros, via manutenção e ampliação dos superávits primários, cai no ciclo vicioso, na chamada armadilha da DLSP/PIB. Pois não consegue reduzir o coeficiente dívida/pib e nem tão pouco realizar taxas significativas de crescimento econômico. A explicação mais correta para essa situação é o mau uso dos instrumentos de política econômica causado pelo erro do diagnóstico do problema. (BIASOTO,2003). 4.2 SIMULAÇÃO PARA A ESTABILIDADE DA RELAÇÃO DLSP/PIB 9 Preliminarmente, a questão a ser abordada é: qual deve ser o esforço na forma de um certo superávit primário (SP) consistente com a estabilização da relação dívida pública/pib 10. O ponto de partida é o conceito de necessidade de financiamento do setor público NFSP, que resulta do fluxo de juros nominais líquidos (J) e do valor (SP). De acordo com Giambiagi (1998) a equação da NFSP = J-SP (1) As despesas de juros nominais sobre a dívida líquida (D) são definidas como 11 : J= i. D λ (2) 8 É importante lembrar que parte desse efeito é desviada em forma de importações. No entanto, no caso particular do Brasil, isto não se constituiria um problema maior, visto que o coeficiente de importação é baixíssimo. 9 Este modelo consiste na atualização do trabalho desenvolvido por Giambiagi (1998). 10 Se o superávit primário for negativo, pode haver um resultado primário inferior a zero consistente com a estabilidade da relação dívida pública/pib, em condições especiais de taxa de juros e crescimento do PIB. 11 A fórmula implica uma certa subestimação das despesas efetivas de juros, por não levar em consideração os juros pagos sobre a nova dívida criada ao longo do próprio exercício.

36 35 Onde i é a taxa nominal bruta de juros, ponderada pelos diferentes tipos de dívidas, e ( λ ) indica defasagem. O financiamento de (1) é feito pela variação da divida ( D) e pela emissão monetária ou imposto inflacionário ( B). NFSP = D + B (3) Manter constante a relação dívida pública/pib (D) implica, por regra básica, ter um crescimento nominal da dívida idêntica ao crescimento do PIB. Nesse caso: D = y. D (-λ) (4) Onde denota-se como: * Y = taxa de crescimento nominal do PIB * D = relação dívida pública/pib Tem-se ainda: * S = relação imposto inflacionário/pib * π = inflação * i = taxa de juro nominal Após algumas manipulações algébricas 12, conclui-se que o superávit primário/pib (SP) consistente com a estabilidade de D é igual a: SP = [D x (i-y)/(1+y)-s] x 100 (5) Ou invertendo a lógica da fórmula, chega-se a: Y= {[i (p/100+s)/d]/[1+(p/100+s)/d]} (6) Alternativamente, o mesmo raciocínio vale para chegar à equação que representa NFSP/PIB (F) consistente com objetivo de estabilizar D. Basta, substituir a equação (4) em (3) e dividir pelo PIB, chega-se ao seguinte valor: F= D.Y / (1+Y)+S (7) A tabela abaixo mostra os resultados do superávit primário, expressos como porcentagem do PIB, em condições de estabilidade de D, que decorrem da equação (5). Para o mesmo 12 O autor não demonstra claramente como chegou a cada equação.

37 36 valor de crescimento nominal da dívida e do PIB, adota-se uma hipótese π = 3%, combinada com diferentes alternativas de taxa de juros nominal e de crescimento real. Adota-se, também um imposto inflacionário de 0,2% do PIB, hipóteses de dívida líquida do setor público de 45%, 50% e 55% do PIB. Tabela 2 - Superávit primário como porcentagem do PIB, em condições de estabilidade da relação dívida/pib, como função da taxa de crescimento do PIB e da taxa de juros* 13 DÍVIDA PÚBLICA 45% do PIB 50% do PIB 55% do PIB TAXA DE JUROS CRESCIMENTO REAL DO PIB(%) NOMINAL (%) 2,0 4,0 6,0 7,0 i = 6 0,23-0,62-1,43-1,84 i = 9 1,51 0,64-0,20-0,61 i = 12 2,80 1,9 1,24 0,62 i = 15 4,08 3,16 2,28 1,85 i = 18 5,37 4,43 3,51 3,07 i = 6 i = 9 i = 12 i = 15 i = 18 i = 6 i = 9 i = 12 i = 15 i = 18 0,28 1,70 3,13 4,56 5,99 0,32 1,85 3,47 5,04 6,61-0,66 0,73 2,14 3,53 4,94-0,71 0,83 2,37 3,91 5,45-1,57-0,20 1,18 2,55 3,93-1,71-0,20 1,31 2,83 4,34 *Utiliza-se o conceito de dívida líquida do setor público excluindo a base monetária. Fonte: Urandi Roberto Paiva Freitas. -2,02-0,65 0,71 2,70 3,43-2,20-0,70 0,80 2,3 3,80 Tabela 3 - NFSP nominal como percentagem do PIB, em condições de estabilidade da relação dívida/pib, como função da taxa de crescimento do PIB e da relação dívida/pib* DÍVIDA CRESCIMENTO REAL DO PIB(%) PÚBLICA 2,0 4,0 6,0 7,0 45% do PIB 2,34 3,14 3,91 4,29 50% do PIB 2,58 3,47 4,33 4,75 55% do PIB 2,82 3,80 4,74 5,20 *Utiliza-se o conceito dívida líquida do setor público excluindo a base monetária. Fonte: Urandi Roberto Paiva Freitas. Obviamente, o superávit primário requerido para estabilizar a relação dívida/pib cresce com o aumento da taxa de juros e da própria relação dívida/pib e diminui com o maior crescimento da economia. Por sua vez, a NFSP consistente com a estabilidade da relação dívida/pib cresce com o valor deste e da expansão da economia. 13 Os valores da tabela podem apresentar pequenas divergências em virtude de arredondamentos.

38 37 Percebe-se que apesar do modelo algébrico desenvolvido por Giambiagi (1998) ser um pouco limitado e simples, sob o ponto de vista real os resultados encontrados a partir das hipóteses formuladas refletem, em grande parte, aproximações bem semelhantes ao desempenho da economia brasileira nos períodos entre 1999 e Nota-se que a situação do Brasil entre 1999 e 2004 é similar a do canto inferior esquerdo da tabela 2, com baixo crescimento econômico e altas taxas de juros. Nesse caso para que a dívida não extrapolasse a níveis incontroláveis, a estratégia utilizada pelo governo foi a manutenção e ampliação de metas de superávit primário. Admitindo-se que o objetivo da autoridade monetária seja a estabilização da dívida pública em torno de 50% do PIB e que a taxa de juros nominal possa cair até 9%, o superávit primário consolidado requerido para isso no contexto de crescimento econômico de 4% a 6% do PIB a.a., seria de um déficit (0,2%) a um superávit de 0,7% do PIB (tabela 2). A essa situação de dívida pública de 50% do PIB estaria associado um déficit nominal no intervalo de 3,47% a 4,33% do PIB, no mesmo contexto de crescimento econômico (tabela 3). Para o governo reduzir o coeficiente dívida pública/pib abaixo dos 50% do PIB, deve reduzir a taxa de juros nominal abaixo de 9%. Logo a redução dos juros leva a uma queda no superávit primário como apresentado na tabela 2 (canto superior direito). Esta seria responsável por gerar via multiplicador crescimento econômico. E, por conseguinte a expansão do PIB reduziria a relação dívida pública/pib. Ademais, a preocupação do governo para os próximos anos deverá ser a de perseguir altas taxas de crescimento econômico. Confirmando-se o objetivo, a taxa de juros deverá cair e a necessidade de realização de superávit primária para o controle dívida pública/pib deverá ser baixa.

39 4.3 A EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA ( ) 38 A partir de 1999, a economia brasileira passou a apresentar uma inflexão na política econômica. O Brasil abandonou o regime de câmbio semi-fixo (com bandas cambiais) administradas como quase todos os países e o câmbio tornou-se flutuante. Com isso a política monetária recebeu explicitamente a função de manter a inflação baixa. Dado o nível de endividamento do governo, isso só se tornaria possível se a política monetária tivesse auxílio de uma sólida política fiscal. Nesse novo ambiente, o câmbio deveria encontrar seu equilíbrio através do livre movimento das forças de mercado, sem interferência do Banco Central. Caberia a este manejar a política monetária para garantir as metas de inflação e os superávits primários, acordados com o FMI. Além disso, caberia também ao Banco Central a missão de impedir o surgimento da desconfiança por parte dos investidores sobre a capacidade do governo de saldar ou reduzir sua dívida (CUNHA; RESENDE, 2003). Neste contexto, a capacidade do governo de intervir na economia através dos instrumentos de política econômica estreitou-se significativamente. A paridade cambial passou a ser determinada pelo fluxo de divisas que ingressa no país, não cabendo ao Banco Central interferir na sua cotação. A política monetária viu-se limitada, por sua vez, ao objetivo de garantir, via constante elevação dos juros, níveis reduzidos de inflação e não perder a credibilidade do mercado financeiro. Por último, a política fiscal foi subordinada aos compromissos assumidos com o encargo do pagamento da dívida, ainda que, para isso, os demais gastos tivessem de ser contidos (BIASOTO, 2003). Como essas variáveis juros, câmbio, dívida se encontram fortemente inter-relacionadas, mudanças desfavoráveis na cotação do câmbio, por exemplo, exigem maior elevação dos juros para conter o processo inflacionário, e maior esforço fiscal para impedir o crescimento da dívida (CUNHA; REZENDE, 2003). Esses fatores combinados demonstram por que os pilares que passaram a sustentar o modelo econômico, a partir de 1999, deixaram a economia brasileira numa situação de elevado endividamento interno e externo, altamente sensível aos choques econômicos, aumentando as incertezas colocadas para a política fiscal e orçamentária. Essas políticas passaram a ser manejadas como variável de ajuste para garantir o cumprimento dos

40 39 compromissos e metas assumidas. A economia brasileira a partir de 1999, revela com clareza o grau de incertezas e volatilidade a que passou a estar submetida (CUNHA; RESENDE, 2003). O ano de 1999 foi um dos piores anos em termos de crescimento econômico. O PIB teve um crescimento modesto de 0,8% ao ano. Ainda assim, o governo conseguiu realizar um superávit primário de 3,3% do PIB conforme o Gráfico 4, destinados para o pagamento dos juros da dívida. Esta contaminada principalmente pela megadesvalorização 14 cambial e pelas elevadas taxas de juros viu seu estoque aumentar de 42,6% do PIB em 1998, cerca de R$ milhões, para 48,68% em 1999, R$ milhões, portanto um aumento de mais de 6 pontos percentuais. 5,00 4,50 4,00 3,50 3,28 3,50 3,70 4,01 4,27 4,61 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0, Gráfico 4 Superávit Primário Consolidado Fonte: Banco Central do Brasil Na ausência de crises no cenário internacional, o ano de 2000 revelou-se extremamente favorável no campo econômico. A economia registrou um crescimento inesperado de 4,5% do nível de atividade. No campo das finanças públicas, houve também uma melhora nas variáveis econômicas, o câmbio registrou pequenas oscilações e foi responsável por apenas 1,60 ponto percentual do PIB pelo crescimento da dívida, enquanto o juro mantido em 14 O impacto da taxa de câmbio sobre a dívida é duplo na forma de um ajuste patrimonial: por um lado, a dívida externa aumenta, por outro, o mesmo ocorre com a valorização de estoque da dívida interna indexada ao câmbio. Isso foi particularmente forte tanto em 1999 como em 2001 e explica os saltos do coeficiente da dívida/pib, apesar do resultado primário robusto observado depois de1998 (Giambiagi 2002).

41 níveis reduzido ao longo do ano respondeu 6,90% desse crescimento. A esses fatores somaram 0,75% do PIB referentes ao reconhecimento de dívidas passadas (esqueletos) 15. Ganhos com o processo de privatização de 1,75% do PIB, cujos recursos foram destinados para o pagamento da dívida, somado ao efeito superávit primário de 3,3% do PIB, e o crescimento nominal do PIB, contribuíram para minimizar a expansão da dívida em 3,90 pontos percentuais, permitiram que a variação ficasse contida em apenas 0,10% do PIB em relação ao ano de 1999 como informa o gráfico abaixo. Pode-se observar que o percentual da dívida em 2000 em relação ao PIB foi de 48,78%, ou seja, milhões reais. % PIB ,68 48,78 52,57 56,53 57,20 51, ,30 9,45 9,10 6,50 6,90 6,88 7,31 7,00 0,50 1,60 3,011,47 0,92 0,00 0,00-1,00-0,30-0,90-2,90-3,30-3,47-3,36-5,60-3,90-3,98-4,10-4,00-4,40-7,70-10, DLSP S. PRIMÁRIO J. NOMINAIS AJUSTES CAMBIAIS EFEITO CRESC. PIB RECONHEC. DÍVIDA Gráfico 5: Comportamento da DLSP Fonte: Banco Central do Brasil A melhora relativa da economia brasileira, levaram analistas econômicos e técnicos do governo a projetarem para o ano de 2001, taxa de crescimento econômico semelhante a alcançada em Porém, no decorrer do ano, com a piora nas variáveis de política econômica, aliado aos choques internos e externos 16, reverteram o otimismo dos analistas no início do ano, transformando-o em preocupação sobre a trajetória da economia para os próximos anos. 15 Chama-se esqueletos o reconhecimento de antigas dívidas que tinham impactado na demanda agregada no passado, mas que não foram registrados pelas estatísticas fiscais da época (Giambiagi 2002). 16 O ano de 2001, foi marcado internamente pela crise energética e externamente pelo atentado terrorista nos EUA em 11 de setembro e a crise da Argentina.

42 41 Como resultado dos desequilíbrios interno e externo, o governo mais uma vez é obrigado a recorrer ao FMI. Este novo acordo foi negociado em tempo recorde, e propiciou a entrada de recursos no país, recompondo as reservas e permitindo assim que às autoridades econômicas retomassem o controle da situação. As bases do novo acordo foram bem mais rigorosas e restritivas para a economia brasileira, sobretudo em relação às metas de superávit primário que foi aumentado de 3% para 3,35% do PIB, e a meta de inflação projetada na casa dos 5% ao ano, indicando, portanto maior rigidez da política fiscal e monetária no quadro macroeconômico marcado por grande volatilidade. Em relação ao desempenho da economia no ano de 2001, os indicadores de evolução da atividade produtiva mostraram resultados decepcionantes, com o PIB registrando um modesto crescimento de 1,5% no ano, contribuindo ainda mais para expansão do coeficiente dívida/pib. Este teve um crescimento de 4 pontos percentuais em relação ao ano Apesar da economia brasileira ter gerado um superávit de cerca de 3,70% do PIB. Os fatores que contribuíram para a expansão do endividamento foram: as taxas de juros com impacto de 6,88%, resultado da possibilidade de aceleração da inflação; os ajustes cambiais contribuíram em 3,01%; e os passivos contigenciais (esqueletos) em 1,47%. Com o crescimento nominal do PIB tendo contribuído para sua redução em 3,98%, aliado ao efeito superávit primário de 3,47%, o coeficiente dívida pública/pib registrou no ano 52,7% e seu estoque ficou em R$ milhões. Um aumento de aproximadamente R$ 100 milhões em relação ao ano anterior. Mas é no ano de 2002 que a volatilidade revela toda a sua força. Com a aproximação da sucessão presidencial a possibilidade de um partido de oposição sair vitorioso, causando uma certa dúvida sobre o tratamento que o novo governo daria as questões de ordem econômica, adicionado a uma ameaça de guerra no Oriente Médio, entre EUA e Iraque. As expectativas dos investidores tornaram-se cada vez mais cautelosas quanto ao futuro do Brasil, no que tange ao novo governo em cumprir as diretrizes que foram acordadas previamente nos acordos firmados anteriormente com o fundo. Novamente, diante de todas estas incertezas e tensões, os mercados de câmbio, juros e bolsa ingressaram num período de fortes turbulências e volatilidade. O câmbio que havia acomodado em torno de uma paridade na casa de R$ 2,30 no período anterior, iniciou uma

43 42 escalada contínua de aumento a partir de junho de 2002, diante da possibilidade de escassez de dólares e dos elevados compromissos externos do país. Tais compromissos que teriam de ser honrados até o final do ano, com a paridade chegando próximo de R$ 4,00 nos momentos de maiores tensões. A manutenção do câmbio em patamares elevados, por um período prolongado de tempo, repercutiu nos níveis de inflação e, mais geral, com cerca de 20% da dívida indexada ao dólar, imprimiu-se uma trajetória de rápido crescimento desta. O seu estoque foi aumentando como proporção do PIB, de 54,5% (R$ milhões) entre Fevereiro e Abril, para 55,7% (R$ milhões) em maio, 58% (R$ milhões) em junho, 61,9% (R$ milhões) em julho e, em setembro atingindo seu teto máximo de 63,9% (R$ milhões) no ano. 70,00 60,00 50,00 52,57 55,17 54,75 54,81 54,63 55,73 57,90 61,93 58,30 63,90 59,40 57,54 56,53 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 dez/01 jan/02 fev/02 mar/02 abr/02 mai/02 jun/02 jul/02 ago/02 set/02 out/02 nov/02 dez/02 Gráfico 6 Evolução da DLSP não financeira consolidada (2002) Fonte: Banco Central do Brasil Como dispositivo para enfrentar este cenário de câmbio desvalorizado e por conseqüência aceleração inflacionária, os juros foram manejados como instrumento de auxílio de reversão desse quadro, depois de ter caído até 18% no final de 2001, foram sendo sucessivamente aumentado até atingir a marca de 25% em dezembro de 2002.