Transparência das informações ambientais na Amazônia Legal

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1 N O 8 ANO 5 MARÇO DE 2017 ANA PAULA GOUVEIA VALDIONES E ALICE THUAULT A transparência das informações ambientais é um elemento indispensável do controle na Amazônia brasileira. É somente com o acesso a informações atualizadas, detalhadas e disponibilizadas em um formato adequado que se viabiliza a colaboração entre órgãos do executivo e se possibilitam controles ágeis por parte dos órgãos de monitoramento. Essa transparência também permite aos atores do mercado controlarem os investimentos e as compras realizados, garantindo, assim, que não estão envolvidos com atividades que ameaçam o meio ambiente. Por fim, a disponibilização de informação é condição indispensável para o exercício pleno e informado da cidadania, pois permite o necessário controle social das atividades públicas e privadas na Amazônia. Para entender o estado da transparência, realizamos uma avaliação da situação da disponibilização das informações ambientais nos nove estados que compõem a Amazônia Legal, até dezembro de Essa avaliação foi realizada a partir da identificação prévia das informações-chave em seis agendas de controle : regularização, regularização fundiária, exploração florestal, soja, pecuária e hidrelétricas. A partir dessas 41 informações-chave, verificamos a legislação existente, a disponibilização via pedido de informações (transparência passiva) e a disponibilização on-line (transparência ativa) pelos órgãos públicos responsáveis. A nossa pesquisa permitiu averiguar que, na área, a Lei de Acesso à Informação (LAI) de 2011 ainda está em um estágio inicial de implementação na Amazônia. O detalhamento da legislação, necessário para definir as condições de disponibilização das informações, contempla apenas cinco das 41 informações-chave para o controle. O levantamento de informações disponíveis permitiu, também, estabelecer um índice de transparência passiva e um índice de transparência ativa, que alcançaram, em média, 75% e 24%, respectivamente, para os nove estados e órgãos federais avaliados. Para melhorar esses índices, é fundamental que cada órgão implemente estratégias específicas de disponibilização de informações ambientais. Isso passa pela instauração de processos participativos para definir as modalidades de disponibilização das informações-chave e pela implementação de plataforma exclusiva de disponibilização. Finalmente, é fundamental rever as disposições contrárias à transparência como a Instrução Normativa 03 de 2014, do Ministério do Meio Ambiente, que impede o acesso público aos dados de identificação dos cadastros ambientais rurais e enfraquece, assim, o controle na Amazônia. A seguir, apresentamos a metodologia utilizada, os resultados da avaliação por estado e por agenda de controle e detalhamos algumas recomendações para que os órgãos avaliados consigam adequar suas práticas de disponibilização das informações ambientais.

2 MARÇO 2017 Introdução A transparência das informações ambientais é essencial para alcançar uma boa governança dos recursos naturais. Na esfera pública, ela permite a comunicação entre os órgãos do executivo que autorizam e monitoram as atividades produtivas, proporciona, aos órgãos de controle e fiscalização, maior agilidade no cruzamento de informações e garante o controle social pela sociedade civil. O livre acesso às informações ambientais também é fundamental para a atividade privada pois viabiliza o controle da cadeia, do financiador ao consumidor final, assegurando a regularidade dos produtos comercializados. Por exemplo, é através da lista de propriedades embargadas disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) que os frigoríficos podem, atualmente, verificar a regularidade dos seus fornecedores e comprovar, assim, ao Ministério Público Federal, aos seus compradores ou à sociedade que não estão comprando carne de propriedades desmatadas ilegalmente. Da mesma forma, para avaliar a implementação do compromisso brasileiro de zerar o desmatamento ilegal, é necessário ter acesso às autorizações de desmatamento legalmente emitidas pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (Oema). No Brasil, a transparência é garantida por um extenso arcabouço legal que vai desde a Constituição Federal de 1988 e o estabelecimento da Lei de Acesso à Informação (LAI) em 2011 até atos regulamentários, como decretos, portarias e instruções normativas. Esses instrumentos legais proporcionam ao cidadão o direito de acesso a qualquer documento ou informação produzidos ou custodiados pelo Estado, desde que não estejam protegidos por sigilo. 2 Apesar do arcabouço legal existente, raros são os levantamentos e as metodologias de avaliação quanto à situação atual de disponibilização de informações ambientais. Em nível estadual, o ICV publicou, em 2014, uma avaliação da transparência das informações florestais em Mato Grosso 1. Em nível federal, a Controladoria Geral da União (CGU) publicou, em 2015, um estudo que mede a implementação da LAI pelos estados e municípios 2. Esses levantamentos são fundamentais para visualizar os progressos realizados e auxiliar os Estados e a União na resolução dos desafios para uma maior transparência. A pedido do Ministério Público Federal avaliamos, em 2014, a transparência das informações ambientais em Rondônia, Acre, Pará, Amazonas e Mato Grosso 3. Em 2016, atualizamos e expandimos essa avaliação para os nove estados que compõem a Amazônia Legal. Apresentamos a seguir a metodologia e os resultados dessa avaliação, destacando um diagnóstico das definições legais, a avaliação das práticas de transparência passiva (disponibilização a partir de pedidos específicos) e ativa (disponibilização on-line) além de recomendações específicas para a melhoria da disponibilização das informações informacoes-ambientais/analise/analise-da-transparencia

3 Metodologia MARÇO 2017 Os três passos metodológicos adotados (Figura 1) visam construir uma abordagem replicável centrada nas necessidades dos usuários. Essa metodologia permite medir a transparência passiva e ativa e indicar necessidades de melhoria para os gestores responsáveis. FIGURA 1. FLUXOGRAMA DE AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA Identificação das informações necessárias Identificação de agendas prioritárias de controle Mapeamento dos usuários de informações KEVIN AUGUSTINE LO / THE NOUN PROJECT 1 2 Levantamento das práticas Análise da legislação Teste dos canais de pedidos de informação Análise da informação disponibilizada on-line 3 Consolidação de índices de transparência Disponibilização Passiva Disponibilização Ativa por estados por agenda PHAM THI DIEU LINH / THE NOUN PROJECT Validação com usuários das informações necessárias ao controle 3 A primeira etapa teve como objetivo identificar listas de informações-chave a serem disponibilizadas. Essas listas foram desenvolvidas levando em consideração as necessidades de cinco tipos de usuários em seis agendas ambientais prioritárias para a Amazônia (Figura 2). Em seguida, 41 informações-chave foram validadas por 211 usuários em uma pesquisa on-line realizada entre agosto e outubro de A partir das informações validadas na pesquisa realizada em 2014, levantamos, entre agosto e dezembro de 2016, a legislação existente e a disponibilização dessas informações pelos órgãos de meio ambiente e institutos de terras dos nove estados da Amazônia Legal (Acre, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins) e pelos órgãos federais atuantes nos mesmos estados. 4 O resultado detalhado da pesquisa on-line está disponível no transparencia-dasinformacoes-ambientais-na-amazonia-episodio-1/

4 MARÇO 2017 FIGURA 2. TIPOLOGIA DE USUÁRIOS DE INFORMAÇÕES AMBIENTAIS EM FUNÇÃO DE 6 AGENDAS PRIORITÁRIAS PARA O CONTROLE AMBIENTAL NA AMAZÔNIA Controle social Controle pelo Ministério Público e Tribunal de Contas Controle pelo Executivo Principais atividades necessitando um controle na Amazônia: Controle no financiamento de atividades Regularização de propriedades rurais Regularização fundiária de propriedades rurais Pecuária Soja Exp. Florestal Hidrelétricas 6 agendas de gestão Controle na compra de produtos Para isso, foi feita uma análise dos websites e canais de disponibilização de 33 órgãos estaduais e de 11 órgãos federais. Na sequência, foram protocolados 37 pedidos de informação digitalmente e via ofício. Também foram realizadas entrevistas nas nove capitais estaduais e em Brasília, com gestores e técnicos de 36 órgãos estaduais e federais. Finalmente, apresentamos os resultados dos levantamentos realizados aos principais órgãos de meio ambiente e institutos de terra da União e dos nove estados contemplados pela avaliação. 4 A última etapa do estudo consistiu em uma consolidação de índices de transparência ativa e passiva para retratar a situação das práticas de disponibilização das informações por estado e por agenda. O índice de transparência passiva corresponde ao percentual de pedidos de informações atendidos em relação aos pedidos de informação protocolados. Já o índice de transparência ativa é o produto entre o percentual de informações disponibilizadas de forma rotineira e a qualidade da disponibilização das informações. O primeiro percentual é calculado a partir das listas de informações validadas pelos usuários, enquanto o segundo é fruto de uma avaliação da periodicidade de atualização, do detalhamento e do formato de disponibilização. TABELA 1. CÁLCULO DOS ÍNDICES DE TRANSPARÊNCIA PASSIVA E ATIVA ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA PASSIVA Percentual de pedidos de informação atendidos / protocolados ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA ATIVA Disponibilização ativa das Qualidade da disponibilização informações X das informações Percentual de informações disponibilizadas / informações necessárias para o controle Percentual de informações bem disponibilizadas/ informações disponibilizadas

5 Resultados MARÇO 2017 LEVANTAMENTO DA LEGISLAÇÃO SOBRE TRANSPARÊNCIA PASSIVA E ATIVA NOS NOVE ESTADOS AVALIADOS A análise da legislação relacionada à transparência nos nove estados permitiu averiguar que somente um estado, o Amapá, não regulamentou a Lei de Acesso à Informação (LAI). Também verificamos que se aplicam, nesses nove Estados, 16 normas federais e 35 normas estaduais que dizem respeito à disponibilização de uma ou mais informações validadas pelos usuários. A Figura 3 ilustra o resultado desse levantamento, evidenciando que as 41 informações validadas pelos usuários estão sujeitas à disponibilização via pedidos de informação, já que nenhuma está expressamente denominada como sigilosa pela legislação. O levantamento mostra também que apenas 20 dessas 41 informações estão claramente denominadas quando se trata de obrigação de disponibilização ativa. Da mesma forma, a legislação só detalha, em 11 casos, qual deve ser a periodicidade de disponibilização e, em 14 casos, qual detalhamento é necessário e/ou qual deve ser o formato de disponibilização. A falta de especificidade da legislação deixa, ao gestor, a responsabilidade de escolher qual informação, qual tipo de disponibilização, seja ela ativa ou passiva, e com qual nível de qualidade a informação será disponibilizada. Uma disponibilização ativa das informações necessárias aos usuários é fundamental para a atuação dos demais atores do controle. Por isso, para não gerar incertezas, é necessário que os órgãos estaduais e federais estabeleçam regulamentações (decretos, instruções normativas ou portarias) que citem, especificamente, as informações a serem disponibilizadas e descrevam, de forma precisa, os modos de atualização, de detalhamento e o formato de disponibilização. AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA De junho a dezembro de 2016, testamos os Serviços de Informação ao Cidadão (SIC) e serviços de Fale Conosco on-line no intuito de obter acesso às informações ambientais. O canal de atendimento digital funcionou bem tanto em nível federal quanto estadual, já que recebemos retorno de grande parte dos pedidos, com um índice de acesso às informações de 84%. No entanto, quando consideramos apenas aqueles pedidos que atenderam aos prazos estabelecidos legalmente, esse índice caí para 69%. Assim, 14% dos pedidos enviados, foram respondidos fora do prazo de atendimento sem que houvesse pedido de prorrogação por parte do órgão, o que representa 19% de todas as respostas recebidas. No teste da disponibilização via protocolo físico de ofícios, realizados exclusivamente no Amapá, pois o estado não possuí canal de atendimento digital, não obtivemos resposta (Tabela 2). 5 AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ATIVA A análise dos websites dos órgãos estaduais e federais responsáveis pelo controle e pela regularização fundiária demonstrou níveis variáveis de disponibilização e de qualidade das informações ambientais, resultando em um índice geral de 24%. O índice de transparência dos órgãos federais é mais elevado (67%), já que as informações disponibilizadas demonstram uma qualidade maior em termos de atualização, detalhamento e formato, facilitando sua utilização.

6 MARÇO 2017 FIGURA 3. LEVANTAMENTO DAS DEFINIÇÕES LEGAIS REFERENTES À DISPONIBILIZAÇÃO DAS INFORMAÇÕES VALIDADAS PELOS USUÁRIOS 6 CAR LAR/LAU Autorização de Desmatamento Autex/PMF Guia Florestal/DOF Monitoramento da Exploração Florestal Plano Anual de Outorga Florestal Edital de concessão florestal Contrato da Concessão Florestal Monitoramento público da concessão Guia de Trânsito Animal Desmatamento Degradação Ocorrência de trabalho escravo Termo de Ajustamento de Conduta Monitoramento TAC PRAD Autos de Infração Embargos Julgamentos dos autos de infração Arrecadação de multas Programas e projetos de regularização fundiária Requerimentos de regularização fundiária Situação dos processos de regularização fundiária Imóveis titulados pelo estado Alienação de terras públicas pelo estado Terras devolutas, arrecadadas e matriculadas Assentamentos federais e estaduais Conflitos pela posse de terras Territórios quilombolas Terras Indígenas Unidades de Conservação Termo de Referência para elaboração de EIA EIA/RIMA Relatório da Audiência Pública Licenças - LI, LP, LO Parecer Técnico das Licenças Projeto Básico Ambiental (PBA) Parecer técnico do PBA Relatório Semestral da implementação do PBA Outorga d'água Definições legais existentes somente no Pará Definições legais existentes somente em Mato Grosso Definições legais existentes no Pará e em Mato Grosso Obrigação de disponibilizar a informação via pedido de informação Obrigação expressa de publicar a informação Definições sobre atualização Definições sobre detalhamento Definições sobre formato

7 TABELA 2. QUADRO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA NOS ESTADOS DA AMAZÔNIA LEGAL E NOS ÓRGÃOS FEDERAIS Acre Regulamentação da LAI Decretos e 4.006/2012 e Decreto 7.977/2014 Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) implantado Canal de disponibilização de informação em funcionamento Índice de transparência passiva (% de pedidos de informação respondidos) Sim SIC eletrônico e SIC presencial 60% Amapá Não Não Protocolo de ofício 0 Amazonas Decreto /2016 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100% Maranhão Lei /2015 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100% Mato Grosso Decreto 1.973/2013 Sim Sistema da Ouvidoria 33% Pará Decreto 1.359/2015 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100% Rondônia Decreto /2012 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100% Roraima Decreto E/2016 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100% Tocantins Decreto 4.839/2013 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 75% Órgãos federais Decreto 7.724/2012 Sim SIC eletrônico 100% Índice de Transparência Passiva das informações ambientais na Amazônia % MARÇO 2017 Entre os nove estados, o Pará lidera o ranking de transparência ativa com índices de 49%. O Pará adotou instrumentos específicos que permitem a publicação das informações-chave para o controle com formato, detalhamento e atualizações adequados. É o caso, por exemplo, das informações do Cadastro Ambiental Rural (CAR) disponibilizadas, inclusive, com as informações cadastrais, ou ainda das informações sobre desmatamento ilegal e embargos disponibilizadas pela Lista de Desmatamento Ilegal (LDI). Em segundo lugar está o Amazonas que, atendendo às recomendações do MPF geradas pela pesquisa publicada em 2015, tem disponibilizado mensalmente listagens e documentos na íntegra de parcela significativa das informações pesquisadas. No outro extremo, o Amapá se destaca pelo baixo índice de transparência ativa (3%), pois até o final de 2016, foi verificada somente a disponibilização de informações na agenda de regularização fundiária. 7 A agenda com menor índice de transparência é a agenda de regularização fundiária (14%), seguida da agenda de regularização (24%). Entre 2014 e 2016, a situação fundiária na Amazônia tornou-se menos transparente, regredindo 15% no índice entre esse período. O motivo disso é a falta de disponibilização de grande parte das informações-chave, sobretudo daquelas referentes aos requerimentos de regularização fundiária, conflitos e projetos de assentamentos estaduais. Já na agenda de regularização, o baixo índice de transparência deve-se a falta de disponibilização das informações referentes à responsabilização das infrações. Outros destaques, dessa vez positivos, foram as práticas dos órgãos estaduais e federais voltados para concessões florestais e a disponibilização de informações relativas ao licenciamento de hidrelétricas pelo Ibama.

8 MARÇO 2017 Nos dois casos, 100% das informações estão disponíveis, faltando somente adequar o formato e a periodicidade de atualização de algumas delas. A recente disponibilização das informações sobre licenças e autorizações pelo Portal Nacional de Licenciamento Ambiental do MMA e dos dados do CAR representa um grande progresso rumo à disponibilização de informação. Como consequência, melhorou os índices de transparência ativa das agendas de regularização, pecuária e exploração florestal. Contudo, ainda falta avançarmos na publicidade dos dados de identificação de proprietários e imóveis rurais do Sicar. Entre os estados, o que mais melhorou seu índice de transparência ativa foi o Amazonas, com um aumento de 22%. Os órgãos federais também tiveram um aumento significativo, de 19%. No entanto, Rondônia teve um desempenho mais tímido, aumentando, unicamente, dois pontos percentuais em seu índice de transparência ativa. Apesar de o estado ter implementado recentemente um sistema de gestão de licenças, ele requer uma informação chave para acessar, o que limita a transparência, sobretudo nas agendas de hidrelétrica, regularização, pecuária, soja e exploração florestal. Recomendações A avaliação mostrou um nível baixo de transparência das informações ambientais na Amazônia que impossibilita, atualmente, o exercício do controle. Para sanar as falhas detectadas, é fundamental que os governos estaduais e federais implementem as seguintes ações prioritárias: Regulamentar a LAI no estado do Amapá e aprimorar a aplicação da LAI nos estados que já contam com regulamentação, através do estabelecimento de procedimentos efetivos de respostas nos SIC digitais; 8 Implementar processos de consulta ou grupos de trabalho incluindo a sociedade civil para definir as modalidades de disponibilização da informação considerando o arcabouço legal e as necessidades dos usuários. Na sequência, será preciso implementar essas modalidades, incluindo expressamente na legislação a obrigação de disponibilizar e as modalidades de disponibilização das informações escolhidas, assim como estabelecer novos instrumentos, como plataformas digitais, para essa disponibilização; Replicar abordagens exitosas de disponibilização de informações ambientais, como o ambiente de consulta pública do Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural, a Lista do Desmatamento Ilegal do Pará, o Portal Nacional de Licenciamento Ambiental do Ministério do Meio Ambiente, ou a plataforma de disponibilização das informações sobre licenciamento de hidrelétricas do Ibama. Finalmente, para destravar o acesso às informações ambientais na Amazônia é essencial que haja um reconhecimento claro por parte do poder público do papel da transparência no controle. Nesse sentido, o governo federal precisa cancelar as disposições normativas que impedem a divulgação dos dados de identificação do CAR postas pela Instrução Normativa 03 de 2014, do MMA, e facilitar a disponibilização dessas informações nos diferentes níveis da Federação.

9 FIGURA 4. ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA ATIVA DAS INFORMAÇÕES AMBIENTAIS POR ESTADO E AGENDA PRIORITÁRIA RORAIMA 22% 67% 15% 18% 3% LEGENDAS Disponibilização ativa das informações Qualidade da disponibilização das informações Índice de transparência ativa Regularização Exploração Florestal Pecuária Soja Regularização fundiária Hidrelétrica MARÇO % 67% 29% 40% 67% 27% Total 26% 67% Índice de transparência 18% AMAPÁ AMAZONAS 78% 67% 52% 39% 49% 5% 30% 44% 13% 33% 33% 11% 71% 67% 48% 83% 67% 56% Total 66% 58% Índice de transparência 39% ACRE 27% 44% 12% 33% 22% 7% 50% 42% 21% 43% 44% 19% Total 38% 38% Índice de transparência 15% RONDÔNIA 33% 67% 22% Variação do índice de transparência ativa entre 2014 e 2016 MATO GROSSO 15% 22% 19% AM Nível AC Federal 12% 12% MT 75% 48% 36% 10% PA 15% 2% RO NÍVEL FEDERAL 37% 78% 76% 59% 18% Nível federal 67% TOCANTINS 30% 44% 13% Total 8% 44% Índice de transparência 3% PARÁ 55% 72% 39% 60% 44% 27% 69% 74% 51% 86% 78% 67% 43% 83% 36% 100% 72% 72% Total 69% 72% Índice de transparência 49% MARANHÃO 13% 33% 4% 25% 56% 14% 33% 33% 11% 100% 62% 62% 38% 33% 13% 25% 56% 14% 100% 43% 43% 67% 81% 54% 50% 42% 21% 13% 33% 4% 33% 56% 19% 100% 52% 52% 67% 87% 58% 50% 44% 22% 20% 44% 9% 0% 58% 0% 43% 61% 26% 100% 94% 94% 14% 67% 10% 25% 33% 8% 40% 56% 22% 100% 39% 50% 80% 92% 73% 60% 44% 27% Total 14% 36% Total 26% 58% Total 75% 48% Total 82% 82% Total 40% 46% Índice de transparência 5% Índice de transparência 15% Índice de transparência 37% Índice de transparência 67% Índice de transparência 18% 9