O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV): uma análise sobre sua literatura e produção imobiliária na Bahia

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1 O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV): uma análise sobre sua literatura e produção imobiliária na Bahia Felipe Augusto dos Santos Ferreira Especialista em Administração Pública pelo IBMEC/DF, Assistente Executivo na Gerência Nacional de Operações Estruturas, Inovação e Inteligência de Mercado na Caixa Econômica Federal. felipesociais@gmail.com Vinólia Maria Curvina Monsã Mestre em Gestão e Auditoria Ambiental pela Universidad de LEÓN/ES, Assistente Executiva na Gerência Nacional de Operações Estruturas, Inovação e Inteligência de Mercado na Caixa Econômica Federal. vinoliamaria@gmail.com Marco Antônio Alves Engenheiro Civil pela Universidade Federal de Juiz de Fora, Gerente do Departamento de Planejamento, Orçamento e Finanças no Ministério da Defesa. marcoantonio.alves@gmail.com RESUMO Este artigo se insere no debate sobre as políticas públicas habitacionais voltadas à habitação de interesse social, especialmente sobre o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) que logrou construir um milhão de moradias às famílias com renda de até dez salários mínimos, na tentativa de reduzir o déficit habitacional e fomentar a geração de emprego na construção civil. Fundos foram criados com o objetivo de atender às necessidades das populações e garantir a perenidade de recursos. A literatura habitacional afirma que o Nordeste concentra o segundo maior déficit habitacional do país, sendo o estado da Bahia a localidade com a maior concentração dessa região. É também neste estado que foi contratado o maior volume de unidades habitacionais destinado às famílias com renda de até três salários mínimos do PMCMV. Mostra-se relevante investigar a produção imobiliária deste programa na Bahia, tendo em vista a concentração do déficit habitacional do país e as contratações de financiamento realizadas pela Caixa Econômica Federal (CAIXA) e demais Agentes Financeiros neste estado. É necessário acompanhar a efetividade e os impactos sociais que a política habitacional destinada à habitação de interesse social trouxe, a partir implantação do PMCMV. PALAVRAS-CHAVE: Habitação, política habitacional, habitação de interesse social, programas habitacionais, PMCMV.. 1

2 O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV): uma análise sobre sua literatura e produção imobiliária na Bahia Introdução A sociedade contemporânea pelo seu dinamismo e complexidade exige que os estudos sobre o problema habitacional considerem as necessidades habitacionais dos diversos setores sociais a partir de distintas realidades. Isso porque a relação entre ilegalidade e propriedade territorial tem sido um dos meios de perpetuação da exclusão ambiental no campo e na cidade. A legislação surge convenientemente quando se torna necessária a estruturação do mercado imobiliário urbano de características capitalistas, pois se por um lado a lei ordena o uso do solo de uma parte da cidade, por outro contribui para a segregação espacial de parte da população. Diversas ações políticas foram tentadas ao longo da história, mas os problemas na área habitacional ainda persistem. As políticas públicas para a habitação sofreram alterações a partir da extinção do Banco Nacional da Habitação (BNH), em 1986, e da Constituição Federal (CF) de A descentralização fiscal proporcionou a descentralização das políticas para habitação, mas isso não ocorreu de modo uniforme no país. A Política Nacional para Habitação (PNH) de 1996 quis oferecer às populações condições de aquisição de habitações, porém, essa política não atendeu às classes mais necessitadas que recebem até três salários mínimos. A partir de 2002, a ampliação da PNH contribuiu para a aprovação da lei /05 que criou o Subsistema de Habitação de Interesse Social (SHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) em 2005, o que ampliou o escopo de atuação dos Programas Habitacionais do Ministério das Cidades. Essas ações políticas proporcionaram, anos depois, a criação do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) em 2009, cujas metas eram a construção de 1 milhão de moradias, com aumento do acesso à habitação para as famílias com renda de até 10 salários, e a geração de emprego no setor da construção civil. Pretendemos discutir a produção imobiliária do PMCMV, no estado da Bahia, utilizando como base dois periódicos da Universidade Federal da Bahia (UFBA), Revista RUA e Caderno CRH, a fim de analisar a ocorrência de publicações acadêmicas que tratam deste programa habitacional até o ano de Apesar de ser um programa habitacional recente, já são encontradas publicações acadêmicas sobre o PMCMV. Neste sentido, mostrase interessante então, analisar se as famílias com renda de até três salários foram de fato as beneficiadas pela implantação deste programa habitacional. Déficit habitacional no estado da Bahia e literatura sobre Habitação de Interesse Social O déficit habitacional brasileiro, agrupado em déficit por reposição de estoque (qualitativo) e déficit por incremento de estoque (quantitativo), segundo dados da Fundação João Pinheiro (FJP) de 2008, foi da ordem de 5,5 milhões de moradias. Dessa demanda, 83,5% se concentra na área urbana, na faixa de renda de até cinco salários mínimos. A região 2

3 Nordeste apresenta aproximadamente uma carência de 1,946 milhão de unidades, representando, juntamente com o Sudeste, 72% do déficit habitacional do país. Nessas regiões os valores absolutos do déficit habitacional são muito expressivos em São Paulo, cuja necessidade de novas unidades habitacionais (UH) corresponde a 1,060 milhão, das quais 510 mil unidades estão na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Em seguida aparece a Bahia, com 485 mil moradias em déficit habitacional, o que corresponde 11,5%, sendo 116 mil na Região Metropolitana de Salvador (RMS). Na Bahia foram contratadas aproximadamente 101 mil unidades na primeira fase do programa PMCMV, segundo dados da CAIXA. Isso representou o segundo maior volume de casas financiadas e o maior número de habitações destinadas às famílias com renda de até três salários mínimos, aproximadamente 76,3 mil UH. O problema da habitação como questão social no país emerge no final do século XIX com o acentuado crescimento urbano. Até 1930 coube aos particulares (empresas capitalistas imobiliárias, comerciantes imigrantes e industriais) as iniciativas de produção habitacional de casas, vilas operárias, corredores de casas destinadas à locação, afirma Maricato (1997). Apesar destas iniciativas, a regulamentação do mercado de locação de residências somente aconteceu em 1942 com a aprovação da Lei do Inquilinato e com o congelamento do valor dos aluguéis. Essa lei, além de marcar o início de uma política intervencionista, no que diz respeito à habitação, fez com que os proprietários de imóveis diminuíssem, com o passar do tempo, a oferta de moradias para locação, uma vez que, a partir da lei, deixara de ser rentável esta atividade. No período de , afirma Bonduki (1994), a questão habitacional é assumida pelo Estado como uma questão social, dando início a uma incipiente política habitacional no país por meio dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP), que foram os financiadores da construção de moradias destinadas à locação. Os IAP visavam o atendimento de aposentadorias, pensões e assistência médica de diferentes categorias profissionais. Por este motivo, Cruz (2008) aponta que o governo mantinha postura populista, com financiamentos alvos de apadrinhamento ocorrendo normalmente para categorias profissionais com maior renda. Em 1946 foi criada pelo governo Dutra a Fundação da Casa Popular (FCP) com o propósito de promover a construção de habitações destinadas à baixa renda. Os recursos provinham da cobrança da contribuição obrigatória de 1% sobre as transações imobiliárias, cujo recolhimento era feito pelos estados, os quais repassavam posteriormente à União. Apesar de ter sido criada para solucionar os problema habitacionais da população de baixa renda, a FCP também atuou no financiamento de obras urbanísticas, de abastecimento de água, esgotos, suprimento de energia elétrica e assistência social. Azevedo & Andrade (1982) afirmam que coube ainda à FCP o financiamento da indústria de material de construção, promoção de estudos e pesquisas de métodos para baratear o processo de construção e a classificação dos tipos de habitação denominadas populares. Todavia, mesmo possuindo objetivos mais abrangentes do que apenas a construção 3

4 de casas, a FCP foi extinta em Sua produção nos dezoito anos de existência foi de pouco menos de 17 mil moradias e 143 conjuntos habitacionais, concentrados em 70% na região Sudeste. O BNH e o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) foram criados em 1964 pelo governo militar. Esse banco foi criado para ser o órgão orientador, disciplinador e controlador de todo o sistema, estimulando a formação de poupança e sua canalização para o SFH. Orientava também o acesso das sociedades de crédito imobiliário ao mercado nacional de capitais. O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) também foram criados neste período e são as principais fontes de recursos do setor habitacional até os dias atuais. Desde seu início tinham o objetivo de garantir a sustentabilidade financeira das operações relacionadas à habitação. Como aponta Arretche (1990) o FGTS daria suporte às camadas da população de menor renda, enquanto o SBPE acolheria as demandas das faixas de classe média e alta renda da população, formando assim o SFH. Para as famílias de renda mais elevada, a promoção da produção e financiamento seria feita pelo setor privado, baseado nos fundos carreados nas cadernetas de poupança. Já às famílias de baixa renda, o financiamento e a promoção da produção se daria por meio poder público (habitação de interesse social). Para tanto se instituiu, juntamente com a criação do BNH, uma rede de agências responsáveis pela operacionalização da política habitacional, as Companhias Habitacionais (COHAB), que financiavam até 100% do valor da moradia. Uma das prioridades do BNH era a construção dos conjuntos habitacionais, feita de modo homogêneo em todo o país. A despeito destas construções, a literatura urbanística afirma que a população de baixa renda não foi a principal beneficiada com as políticas desse órgão. Para Cruz (2008) o BNH diminuiu a qualidade, tamanho e o custo das unidades produzidas; utilizou terrenos mais baratos, carentes de vários serviços públicos como escolas, transporte, postos de saúde, sem infraestrutura e distante dos centros urbanos. Para o atendimento das demandas habitacionais da população de baixa renda foi adotada a estratégia de doação de terrenos ou infraestrutura por parte dos municípios e estados interessados na construção dos conjuntos. A aplicação de juros menores às unidades produzidas pelo poder público não configurou uma política direta de subsídios. Em 1967 foi criado o Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS) com a finalidade original de garantir a quitação junto aos agentes financeiros dos saldos devedores remanescentes dos financiamentos. O BNH, visando controlar a inadimplência dos mutuários, devido à crise inflacionária do período, reajustava as prestações pelo índice de correção do salário mínimo ou pelo índice de variação das Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), o que fosse menor. Assim, já a partir dos primeiros anos de funcionamento do BNH, o reajuste das prestações teve como indexador os índices de aumento médio do salário mínimo. Esta medida gerou um descompasso entre o ressarcimento do financiamento e o incremento do saldo 4

5 devedor, que continuava sendo reajustado trimestralmente de acordo com as variações da Unidade Padrão de Capital (UPC). Segundo Carmo (2006) as dificuldades dos mutuários em acompanhar o reajustamento das prestações obrigaram o governo a constituir o Plano de Equivalência Salarial (PES) em Em seus vinte e dois anos de existência o BNH financiou aproximadamente 4,5 milhões de unidades habitacionais, das quais poucas unidades foram destinadas à habitação popular, aponta a literatura urbanística. Isso demonstra, apesar de todos os planos e ações praticadas pelo governo no período, que os interesses de construtores, capitalistas e banqueiros prevaleceram sobre as necessidades habitacionais da população de baixa renda. Segundo Carmo (2006) a extinção do BNH fez com que a política habitacional, a partir de 1986 e até metade dos anos 90, fosse marcada pela fragmentação institucional e pela descontinuidade. Enquanto a fragmentação ocorreu pela pulverização do gerenciamento da política habitacional entre o Banco Central (BACEN), a CAIXA - incorporadora da burocracia do BNH - e o Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), a descontinuidade resultou da criação e extinção de vários órgãos públicos. A política habitacional voltada à população de baixa renda teve pouca importância no governo Fernando Collor de Melo. Azevedo (2007) afirma que criação do Plano de Ação Imediata para Habitação (PAIH), vinculado ao Ministério da Ação Social, possuía três vertentes: programa de moradias populares (unidades acabadas), programa de lotes urbanizados (com ou sem cesta básica de materiais) e programa de ação municipal para habitação popular (unidades acabadas e lotes urbanizados). A literatura urbanística caracteriza este governo como clientelista e favorecedor de seus aliados. Assim, o uso indiscriminado dos recursos do FGTS, entre 1990 e 1991, ocasionou a suspensão dos financiamentos via esta fonte de recursos. O governo Itamar Franco procurou articular a produção de habitações a outras políticas como saúde, educação, transporte, saneamento e promoção humana. Lançou os programas HABITAR-BRASIL e MORAR-MUNICÍPIO que tinham perfil de programas habitacionais voltados à população de renda mais baixa, com recursos do Orçamento Geral da União (OGU). Já o governo Fernando Henrique produziu estudos que concluíram o que os movimentos sociais já indicavam nas décadas passadas, a importância do alinhamento da política econômica à social. Neste sentido, buscando dar suporte a uma política habitacional duradoura, foi constituída a PNH de 1996 como um conjunto de medidas concretas de intervenção com público-alvo definido, metas e objetivos a serem alcançados, características estas da política neoliberal. A novidade na área habitacional na década de 90 foi a aprovação, em 1997, do Sistema Financeiro Imobiliário (SFI), que em moldes diferentes do SFH, opera com recursos da iniciativa privada nacional e internacional. O destaque do SFI foi a instituição da alienação fiduciária, pela qual o mutuário somente torna-se proprietário do imóvel quando quita o financiamento. 5

6 A intervenção do Estado neste período seguiu um conjunto de princípios e diretrizes, resumidas por Carmo (2006) na formação de parcerias; flexibilidade no atendimento a população; descentralização; criação de novas fontes de financiamento; manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do sistema e sustentação da estabilidade do poder de compra da moeda. A criação do Ministério das Cidades em 2003, a implantação do Conselho das Cidades, a legislação urbana diferenciada para a habitação de interesse social e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) sinalizam que a questão habitacional ganhou novo fôlego a partir dos debates pela alocação de recursos e fundos. O governo Lula, a partir dos trabalhos e estudos realizados pelo governo anterior, ampliou o Sistema Nacional de Habitação (SNH) incluindo em sua agenda tanto o mercado privado de habitação quanto a habitação de interesse social. Dessa forma, a estrutura montada foi complementada, em 2005, pelo FNHIS e pelo o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS). A literatura urbanística recente mostra a ampliação dos investimentos na área habitacional e na concessão de subsídios às famílias com renda de até cinco salários mínimos. Assim, o governo federal logrou alterar o paradigma da habitação brasileira, oferecendo segurança jurídica e ampliando os recursos financeiros para o mercado privado de moradias. Segundo Azevedo (2007) esperava-se que dessa forma a classe média não disputasse recursos federais com as faixas de baixa renda, como aconteceu nos governos anteriores. O governo afirma que o PMCMV cumpriu a meta de construção de um milhão de moradias. Mas apesar de já existirem publicações acadêmicas sobre este programa, não é possível confirmar a efetividade do programa. Do ponto de vista econômico, enquanto política econômica anticíclica, o programa se mostrou eficaz, uma vez que os efeitos da crise econômica de 2008 foram sentidos em menor escala no país. Entretanto, faltam estudos que demonstrem os impactos sociais advindos dessa nova política para a habitação de interesse social. Um aspecto extremamente importante, mas que passa despercebido nas discussões sobre o PMCMV, diz respeito ao termo contratação das UH. O fato de o governo ter veiculado a contratação de UH não significa necessariamente que estes imóveis foram entregues aos mutuários. Neste sentido, a entrega de todas as 1,05 milhão de moradias ainda não ocorreu, o que coloca em xeque a efetividade deste programa. SNHIS e FNHIS A Lei Federal nº /05, criadora do SNHIS e do FNHIS, decorre de um projeto de iniciativa popular que esperou quase treze anos para ser aprovado pelo Congresso Nacional. A instância central de coordenação, gestão e controle do SNHIS é o Ministério das Cidades, cabendo a estados, municípios e Distrito Federal a participação voluntária, mediante adesão por termo de compromisso de elaboração de planos locais ou regionais de habitação de interesse social e constituição de Fundo específico para habitação de interesse social, cuja gestão é feita por um Conselho Gestor. 6

7 O SNHIS tem como fonte os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do FGTS, nas condições estabelecidas pelo seu Conselho Curador, do FNHIS e de outros fundos ou programas. O principal objetivo do SNHIS é a implementação de políticas e programas que promovam o acesso à moradia digna para a população de baixa renda. Esse sistema também centraliza todos os programas e projetos destinados à habitação de interesse social, sendo integrado pelo: Ministério das Cidades, Conselho Gestor do FNHIS, CAIXA, Conselho das Cidades, Conselhos, Órgãos e Instituições da Administração Pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios, relacionados às questões urbanas e habitacionais, entidades privadas que desempenham atividades na área habitacional e agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional (CMN). O FNHIS é composto por recursos provenientes do OGU, do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FDS), de dotações, de empréstimos externos e internos, de contribuições e doações de pessoas físicas ou jurídicas, entidades e organismos de cooperação nacionais ou internacionais e receitas de operações feitas com recursos do próprio fundo. A gestão é feita por meio de um Conselho Gestor, sendo a CAIXA o agente operador deste fundo. Seus recursos podem ser alocados em ações de: aquisição, construção, conclusão, melhoria, reforma, locação social e arrendamento de unidades habitacionais, produção de lotes urbanizados para fins habitacionais e regularização fundiária e urbanística de áreas de interesse social. Também podem financiar a implantação de saneamento básico, infraestrutura e equipamentos urbanos, desde que complementares aos programas de habitação de interesse social. A instituição de fundos e recursos destinados a atender a famílias com renda de até três salários mínimos foram ações políticas que integraram a PNH à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, estruturando assim um sistema que organizou os diversos agentes, nas três esferas de governo, a responderem por uma execução concertada de ações de habitação de interesse social. O objetivo, segundo Carvalho (2010) era garantir linhas de financiamento e subsídio, no âmbito do FNHIS; apoiar e incentivar estados, Distrito Federal e municípios na elaboração de programas, planos e desenho das intervenções em assentamentos precários; promover e apoiar ações de desenvolvimento institucional; e estabelecer critérios e parâmetros técnicos de orientação para as intervenções urbanas. Neste sentido, as principais linhas de ação compreenderam a integração urbana de assentamentos precários, a provisão habitacional e a integração das políticas de desenvolvimento urbano e habitacional. No que diz respeito aos recursos para sua execução, o governo articulou a junção de recursos onerosos e não onerosos, fazendo com que sua aplicação ocorresse mediante apresentação de propostas consoantes aos programas definidos com recursos do FNHIS. Publicações acadêmicas sobre o PMCMV na UFBA e produção imobiliária 7

8 Verificar a ocorrência de publicações acadêmicas sobre o PMCMV no estado da Bahia decorre em primeiro lugar pelo fato deste estado concentrar o maior déficit habitacional da região Nordeste, e em segundo por ter sido esta localidade o segundo maior volume de contratações deste programa, atrás apenas do estado de São Paulo. Somou-se a esses dois motivos, o fato de ter sido criado na Bahia o primeiro curso de ensino superior do país, que deu origem anos depois à UFBA. Esta universidade possui cursos e Programas de Pós-Graduação nas áreas de Arquitetura e Urbanismo e Ciências Sociais. Esses dois cursos, na maioria das universidades e faculdades, proporcionam aos seus alunos discussões sobre a temática habitacional, uma vez não ser possível tratar do espaço geográfico, urbano ou rural, desprezando as relações sociais envolvidas, nem tão pouco tratar do problema habitacional deixando de lado os aspectos arquitetônicos e urbanísticos que as intervenções habitacionais produzem. Neste sentido, optamos por analisar as revistas acadêmicas editadas pelo Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, Revista RUA, e pelo Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, Caderno CRH. O período escolhido abrange os anos de 2009 a 2011, visto que a primeira fase do PMCMV encerrou-se no fim Fomos surpreendidos ao buscarmos a última publicação da Revista RUA, cuja data era de 2006, ano em que o PMCMV ainda nem existia. Procedemos então a consulta ao Caderno PPG-AU, outra publicação de caráter acadêmico da faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UFBA. Porém, a última publicação deste caderno foi no ano de 2010, sobre a temática de Democracia e Interfaces Digitais para a Participação Pública. O Caderno CRH está indexado à biblioteca eletrônica Scielo Scientific Electronic Library Online, que abrange uma coleção selecionada de periódicos científicos brasileiros e internacionais. Este caderno tem edição quadrimestral e desde 2009 foram publicados nove volumes regulares (nº 55 nº 63) e uma publicação especial. Apesar de possuir uma periodicidade maior que a Revista RUA, foram encontradas apenas duas publicações, no ano de 2011, que tratavam de temáticas relacionadas à habitação, sendo elas moradia e periferia. Embora a consulta aos periódicos escolhidos tenha se frustrado, a análise da produção imobiliária do PMCMV na Bahia não foi comprometida, uma vez já serem encontradas publicações que tratam deste programa. É necessário ressaltar, entretanto, que as publicações que abordam este programa habitacional não analisam os impactos sociais que ele produziu. Grande parte dos estudos se atém ao aspecto econômico-financeiro, isto é, à disponibilização de recursos e fundos, aos reflexos do programa no aumento do valor das construções e ao aquecimento do mercado imobiliário. Lançado abril de 2009, por meio da Lei /09, o PMCMV surgiu com a meta ambiciosa de construção de um milhão de moradias e R$ 34 bilhões de subsídios para atender famílias com renda de até 10 salários mínimos. O programa também foi uma reação do governo Lula à crise econômica mundial do fim de 2008, na tentativa de estimular a criação de empregos e de investimentos no setor da construção civil. 8

9 O PMCMV é composto pelo o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU) e pelo o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR). Enquanto o PNHU é destinado às famílias com renda mensal de até dez salários mínimos, tendo direito aos subsídios habitacionais àquelas com renda familiar de até seis salários, cujo objetivo é a complementação da capacidade financeira do proponente, o PNHR tem como objetivo a concessão de subsídios aos agricultores rurais para a construção de moradia em área rural, por meio da aquisição de material de construção, conforme sua faixa de renda, limitado à renda familiar anual de R$10.000, 00. Os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) destinados ao PMCMV financiam empréstimos habitacionais feitos às famílias com renda mensal de até três salários mínimos, enquanto os recursos do FDS são destinados às famílias com renda mensal de até R$1.395,00, desde que estejam organizadas coletivamente sob a forma das Entidades Organizadoras (EO), pois a finalidade deste fundo é a redução do déficit habitacional e o estímulo à parceria com os movimentos populares por meio do cooperativismo habitacional e o princípio da ajuda mútua. O PMCMV Recursos FAR é um programa do governo federal, gerido pelo Ministério das Cidades e operacionalizado pela CAIXA, que consiste em aquisição de terreno e construção ou requalificação de imóveis contratados como empreendimentos habitacionais em regime de condomínio ou loteamento, constituídos de apartamentos ou casas que depois de concluídas são alienados às famílias. A execução das obras do empreendimento é realizada por construtora contratada pela CAIXA, que se responsabiliza pela entrega dos imóveis concluídos e legalizados. Os imóveis contratados são de propriedade exclusiva do FAR, integram seu patrimônio até que sejam alienados e são adquiridos pelas famílias beneficiadas por venda com parcelamento. Além do PMCMV Recursos FAR existe também a modalidade PMCMV FGTS que utiliza recursos do FGTS, conforme as diretrizes do CCFGTS, cujo objetivo é o financiamento às empresas da construção civil do mercado imobiliário para a produção de habitação popular, visando ao atendimento de famílias com renda de até R$ 5.000,00, priorizando a faixa de R$ 1.600,00 a R$ 3.100,00. Segundo D Amico (2011) a União disponibilizou recursos em outros tipos de programas e fundos, como, por exemplo, o Fundo Garantidor da Habitação Popular (FGHAB), de natureza privada e patrimônio próprio destinado aos agentes financeiros do SFH para cobrir eventuais inadimplências no pagamento das prestações mensais dos contratos habitacionais. Este fundo garante ao mutuário o pagamento de algumas prestações em decorrência de desemprego ou redução da capacidade de pagamento das famílias com renda de até dez salários mínimos, reduzindo para as instituições financeiras o risco de inadimplência. Os recursos do PMCMV tiveram sua alocação condicionada às estimativas de déficit habitacional de cada região. Também foram instituídas diferenciações nas taxas de juros, de acordo com a localização dos municípios. Assim, foram criadas taxas para as 9

10 famílias localizadas em áreas urbanas residentes nas capitais e respectivas regiões metropolitanas, municípios com mais de 100 mil habitantes e municípios entre 50 e 100 mil habitantes. As famílias com renda familiar de até três salários foram cadastradas e selecionadas pelos estados e municípios, conforme as informações disponíveis no Cadastro Único. Os empreendimentos foram executados por construtoras. Os projetos foram submetidos à CAIXA e sua realização poderia ser feita em parceria com o setor público, cooperativas, movimentos sociais ou de forma independente. O PMCMV logrou criar um marco legal de regularização fundiária de assentamentos urbanos e disponibilização de terrenos para os empreendimentos habitacionais que deveriam dispor de condições mínimas de infraestrutura urbana, saneamento e sustentabilidade ambiental. Ofereceu também aos mutuários distintas condições, de acordo com a faixa de renda, conforme Tabela 1 a seguir: TABELA 1 CONDIÇÕES POR FAIXA DE RENDA FAIXA DE RENDA CONDIÇÕES 0 a 3 salários mínimos 3 a 6 salários mínimos 6 a 10 salários mínimos Subsídio integral com isenção do seguro, prestação de até 10% da renda (por 10 anos), prestação mínima de R$50 por mês e registro do imóvel no nome da mulher. Aumento do subsídio parcial em financiamentos com redução dos custos do seguro e acesso ao Fundo Garantidor Estímulo à compra com redução dos custos do seguro e acesso ao Fundo Garantidor Fonte: Elaboração própria Embora as condições tenham sido distintas de acordo com a faixa de renda, a organização do PMCMV promoveu a concessão de subsídio governamental para as famílias de baixa renda das áreas urbanas e rurais. No entanto, o montante dos recursos disponibilizados para o PNHU foi superior ao do PNHR. Isso pode ser explicado devido à composição do déficit habitacional, cuja concentração ocorre nas regiões metropolitanas, principalmente do Sudeste e do Nordeste. Arantes & Fix (2009) afirmam, no entanto, que a iniciativa privada foi a protagonista na provisão de habitações no PMCMV, pois 97% do subsídio público foram destinados à oferta e produção direta por construtoras privadas e apenas 3% a cooperativas e movimentos sociais. Esse protagonismo permitiu a concentração dos recursos na construção de habitações destinadas a famílias com renda entre três e dez salários mínimos, apesar de a maior demanda por moradia ser das famílias com renda de até três salários. Além disso, como decorrência do programa, esses autores afirmam que as prefeituras perderam poder, pois o programa estimula um tipo de urbanização e de captura dos fundos públicos que, por si só, torna mais difícil a aplicação dos instrumentos de reforma 10

11 urbana previstos no Estatuto das Cidades, como por exemplo, a participação no planejamento e na execução de políticas urbanas. Como já fora dito, o PMCMV também apresentou um caráter econômico ligado ao crescimento do país, visto que foi lançado logo após a eclosão da crise financeira mundial de D Amico (2011) afirma que se tratou de uma política anticíclica para estimular o setor da construção civil, tradicionalmente um setor que emprega grande quantidade de mão de obra de baixa qualificação, com uma grande participação no PIB do país. foram: Segundo D Amico (2011) os principais problemas que o PMCMV tentou resolver a) Os problemas de infraestrutura e saneamento básico das residências existentes, ao combater o déficit por reposição de estoque, via concessão de subsídios às famílias. b) Regularizar a questão fundiária das moradias em terrenos invadidos ou em áreas públicas, pela diminuição do valor de custas/emolumentos cartorários ou da exigência de legalização de matrículas nos cartórios de registro de imóveis, com a preferência pelo registro do imóvel no nome da mulher. c) Aumentar a oferta de unidades habitacionais, facilitando o acesso aos recursos do BNDES e dos fundos instituídos pelo PMCMV por parte das construtoras, visando diminuir o déficit por incremento de estoque. d) Eliminar a elitização dos financiamentos imobiliários ao conceder subsídios às classes sociais mais pobres, sobretudo aquelas com renda mensal de até três salários mínimos e que em geral não têm acesso aos recursos do FGTS. e) Resolver os aspectos técnicos da construção de novas moradias, ao determinar padrões de construção, impor limites para a construção de unidades habitacionais por empreendimento e exigir uma infraestrutura urbana mínima para aprovação dos projetos e liberação dos recursos (D AMICO, 2011, p.47). Mas apesar de não eliminar totalmente o déficit habitacional no Brasil, o PMCMV foi o primeiro programa habitacional em larga escala implantado por um governo democrático que afirma ter cumprido seus objetivos. Neste sentido, a coordenação do Ministério das Cidades e a gestão operacional da CAIXA têm proporcionado melhorias significativas na gestão das políticas públicas para habitação de interesse social. A região Nordeste, de acordo com a Tabela 2 a seguir, teve o segundo maior volume de contratações do PMCMV na CAIXA, porém, quando o referencial são os outros Agentes Financeiros essa região apresenta o maior volume do programa. As regiões Sudeste e Nordeste foram responsáveis por mais de 65% das contratações deste programa habitacional, o que já é esperado, visto que essas regiões apresentam as maiores carências habitacionais do país. TABELA 2 CONTRATAÇÃO DE UH DO PMCMV POR REGIÃO REGIÃO CAIXA BB OUTROS AGENTES TOTAL % EM RELAÇÃO À CONTRATAÇÃO CENTRO OESTE ,2% 11

12 NORDESTE ,8% NORTE ,8% SUDESTE ,8% SUL ,4% TOTAL % Fonte: Elaboração própria, de acordo com dados da CAIXA. Se compararmos os objetivos iniciais do programa à quantidade de unidades contratadas, verificaremos que a meta do governo ainda não foi alcançada, pois o maior volume de UH entregues, até 31/12/2010, foi encontrado na faixa salarial de três a seis salários mínimos, de acordo com a Tabela 3 a seguir: TABELA 3 UH ENTREGUES ATÉ 31/12/2010 POR FAIXA DE RENDA FAIXA DE RENDA UH PREVISTAS UH ENTREGUES 0 a 3 salários mínimos (OGU) 200 mil a 3 salários mínimos 200 mil a 6 salários mínimos 400 mil a 10 salários mínimos 200 mil TOTAL ENTREGUE Fonte: Elaboração própria a partir de dados da CAIXA. O resultado da Tabela 3 pode ser explicado pelas próprias características do PMCMV, pois na faixa de renda de três a seis salários mínimos, na grande maioria dos casos, os financiamentos são realizados com recursos do FGTS, seja pela utilização do dinheiro constante na conta vinculada dos mutuários que contraem os financiamentos, sejam pelas dotações do próprio fundo, destinadas a este programa. A população com renda familiar de até três salários mínimos, por maior que seja o esforço do governo, ainda não está sendo beneficiada pelos recursos do PMCMV. Segundo Shimbo (2010) existe uma confluência entre Estado, mercado imobiliário e capital financeiro, fazendo com que os interesses especulativos influenciem as ações políticas, em especial às direcionadas a política habitacional. Isso vem ocorrendo ao longo dos anos no país, e corre-se o risco de acontecer também com o PMCMV. Considerações Finais 12

13 O PMCMV não deve ser encarado nem com exagerado entusiasmo nem como um desastre, pois a elevação do patamar de subsídios que se obteve, como há décadas os que lutam por moradia digna reivindicam, é um avanço, assim como os incentivos fiscais, o Fundo Garantidor e outros mecanismos capazes de dar maior agilidade ao atendimento habitacional. Entretanto, não haverá alterações substanciais no quadro da política habitacional enquanto não forem realizadas ações concomitantes que focalizem financiamentos e subsídios, arranjos institucionais, cadeia produtiva da construção civil e estratégias urbanofundiárias, como prevê o Plano Nacional da Habitação (PlanHab). Estudos acadêmicos sobre a temática habitacional nas áreas de Arquitetura e Urbanismo e Ciências Sociais podem nortear ações políticas, além de verificar se os resultados propostos por programas habitacionais como o PMCMV são de fato alcançados. Neste sentido, inferimos que a ausência de linhas de pesquisa sobre a temática habitacional nos Programas de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo e Ciências Sociais da UFBA influenciou a ocorrência de publicações acadêmicas sobre o PMCMV nos periódicos analisados, Revista RUA, Caderno CRH e Caderno PPG-AU. A tradição urbanística e sociológica de produção de pesquisas acadêmicas sobre a temática habitacional não vem ocorrendo na UFBA, seja do ponto de vista das intervenções arquitetônicas ou urbanísticas no espaço urbano e rural ou reflexões sociológicas sobre os impactos das políticas públicas para habitação, a partir da implantação do PMCMV. Mas embora não tenham sido encontradas publicações acadêmicas sobre o PMCMV no estado da Bahia nos periódicos analisados Revista RUA e Caderno CRH, os estudos acadêmicos existentes e os dados disponibilizados pela CAIXA demonstram que a audaciosa meta de construção de um milhão de moradias ainda não foi alcançada. Apesar de o governo contabilizar a contratação de financiamentos habitacionais noticiando na imprensa o atingimento da meta do programa, tais UH ainda não foram entregues. Este artigo corrobora a situação marginal que a população com renda familiar de até três salários mínimos vem experimentando ao longo dos anos, no tocante ao acesso à habitação no país. O maior déficit habitacional, independentemente da localidade, é encontrado nesta faixa de renda. Entretanto, os dados demonstram que a faixa de renda de três a seis salários teve o maior percentual de UH entregues neste programa. É importante ressaltar que a incapacidade de algumas prefeituras e estados, os constrangimentos da cadeia produtiva, cujos produtos, de modo geral, não estão adequados ao atendimento da demanda prioritária, a dificuldade de acesso e o custo da terra urbanizada e regularizada para a produção das habitações de interesse social são obstáculos para a aplicação dos recursos com foco na população prioritária. O mercado imobiliário brasileiro ainda carrega traços patrimonialistas, e neste sentido a maior parte do subsídio público para a provisão habitacional foi capturada pelo capital financeiro, enquanto propriedade, uma vez ser a iniciativa privada o agente promotor 13

14 do PMCMV. Para viabilizar o máximo de empreendimentos o poder local fica refém de uma forma predatória e fragmentada de expansão da cidade. Este modelo de provisão mercantil e desregulada da moradia privilegia a maximização dos ganhos por meio de operações especulativas com a terra. O país atualmente vivencia um ciclo econômico e social gerador de emprego e renda para uma parcela da população que há alguns era excluída do mercado formal. Mas se de um lado o acesso ao crédito tem crescido e a participação do mercado imobiliário no PIB tende a aumentar, por iniciativa do próprio governo, por outro o endividamento das famílias está num patamar nunca antes visto, o que até certo ponto é preocupante. As carências habitacionais no Brasil não foram resolvidas com o PMCMV, tendo em vista que o foco do programa é a construção de novas habitações. Para que as necessidades habitacionais sejam solucionadas, ou ao menos minimizadas, o PMCMV deve contemplar mecanismos que implantem de fato o que o Estatuto da Cidade e o PlanHab prevêem. O horizonte se mostra promissor, porém é necessário acompanhar os rumos da habitação de interesse social no país, pois há muitos interesses e interessados neste assunto. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ARANTES, Pedro Fiori; FIX, Mariana. Minha Casa, Minha Vida, o pacote habitacional de Lula. Correio da Cidadania. 30 Julho de Disponível em: < tacional310709&catid=66:pacote-habitacional&itemid=171>. Acesso em: 07 jul ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e Setor Privado: o Modelo Brasileiro de Política Habitacional. Espaço & Debates, São Paulo, v. X, n. 31, p , AZEVEDO, Sérgio; ANDRADE, Luís Aureliano G. de. Habitação e poder - da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional de Habitação. Rio de Janeiro, Zahar Editores AZEVEDO, Sérgio. Desafios da Habitação Popular no Brasil: políticas recentes e tendências. In: CARDOSO, Adauto Lúcio. (Org.). Habitação social nas metrópoles brasileiras. 1ª ed. Porto Alegre: ANTAC, 2007, p BONDUKI, Nabil Georges. Origens da Habitação Social no Brasil ( ). Análise Social, Lisboa, v. 29, n. 127, p , BRASIL. Constituição Federal (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, Senado Federal, BRASIL. Déficit Habitacional no Brasil Fundação João Pinheiro, Centro de Estatística e Informações. Belo Horizonte, 2006, 120 p. BRASIL. Déficit Habitacional no Brasil Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Brasília, Ministério das Cidades, 2011, 140 p. BRASIL. Política Nacional de Habitação. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Cadernos Ministério das Cidades, Brasília, nov

15 BRASIL. Presidência da República. Lei Ordinária nº , de 16 de junho de Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Disponível em < Acesso em: 01 de jun BRASIL. Presidência da República. Lei Ordinária nº , de 7 de julho de Dispõe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida e dá outras providências. Disponível em: < Acesso em: 25 mai CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. Minha Casa, Minha Vida: Cartilha. Disponível em < Acesso em: 30 de jun CARMO, Edgard Candido do. A política habitacional no Brasil pós Plano Real ( ): diretrizes, princípios, produção e financiamento: uma análise centrada na atuação da Caixa Econômica Federal. Campinas, 2006, 207p. Tese (Doutorado em Economia Aplicada Área de Concentração Economia Social e do Trabalho), Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas, UNICAMP, Campinas, CARVALHO, Sônia Narras. Cidades e políticas de habitação. In: BAENINGER, Rosana (Org.) População e Cidades: subsídios para o planejamento e para as políticas sociais. Campinas: Núcleo de Estudos de População-Nepo/Unicamp. Brasília: UNFPA, p CRUZ, Maristela Miranda da. Política habitacional em Sumaré: favela São Domingos. Campinas, 2008, 116p. Dissertação (Mestrado em Urbanismo Área de Concentração Urbanismo), Centro de Ciência Exatas, Ambientais e Tecnológicas da Pontifícia Universidade Católica de Campinas, PUC- Campinas, Campinas, D AMICO, Fabiano. O Programa Minha Casa, Minha Vida e a Caixa Econômica Federal. In: COSTA, Juliana Camargos et al. O desenvolvimento econômico brasileiro e a Caixa: trabalhos premiados. Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento: Caixa Econômica Federal, p MARICATO, Ermínia. Habitação e cidade. Série Espaço & Debate, 7ª ed. São Paulo: Atual, SHIMBO, Lúcia Zanin. Habitação Social, Habitação de Mercado: a confluência entre estado, empresas construtoras e capital financeiro. São Carlos, p. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo Área de Concentração Teoria e História da Arquitetura e Urbanismo), Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo, USP, São Carlos,