Diálogos Regionais CBIC-TCU

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1 Diálogos Regionais CBIC-TCU Secretaria de Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e Ferroviárias SecobHidroferrovia Recife, junho de 2013

2 QUESTÃO 1 A realidade que predomina amplamente nas licitações de obras públicas no país envolve uma série de procedimentos, dentre os quais destacamos: a) PROJETOS BÁSICOS INADEQUADOS E/OU INCOMPLETOS: o contratante publica a licitação apresentando, muitas vezes, projeto básico inadequado e/ou incompleto. b)necessidade DE OBSERVÂNCIA DO ORÇAMENTO DA LICITAÇÃO AOS SISTEMAS REFERENCIAS DE PREÇOS DA LDO: o orçamento de referência (do contratante) bem como a proposta orçamentária dos interessados, devem obedecer como limite superior de preços, aqueles constantes das tabelas dos Sistemas SINAPI ou SICRO.

3 QUESTÃO 1 continuação c)sinapi E SICRO NÃO CONSIDERAM ESPECIFICIDADES DAS OBRAS E NÃO REPRESENTAM A REALIDADE DE EXECUÇÃO: como Tabelas Gerais de Preços, SINAPI e SICRO não espelham a exata realidade dos empreendimentos a serem contratados, seja em relação ao preço dos serviços, seja em relação à composição unitária dos serviços (tipos de equipamentos, coeficientes técnicos), e principalmente, em relação à especificidade de cada obra. d) VALORES DA MÃO DE OBRA NÃO REPRESENTAM A REALIDADE DE MERCADO: os valores aplicados sobre a mão de obra, normalmente adotados como piso salarial não representam a realidade do mercado, além de desconsiderarem adicionais constantes de convenções coletivas de trabalho.

4 QUESTÃO 1 continuação e) A CONTRATAÇÃO CARACTERIZA ATO JURÍDICO PERFEITO E ACABADO: feito o julgamento das propostas apresentadas, o vencedor assina contrato com a administração, caracterizando assim o ato jurídico perfeito e acabado, assumindo as responsabilidades de execução do objeto pelo preço aprovado. f) FISCALIZAÇÃO DO TCU VERIFICA PARÂMETROS DE EXECUÇÃO PREVIAMENTE ACORDADOS EM EDITAL/CONTRATO: Mesmo cumprindo as determinações físicas e financeiras pactuadas, as empresas têm sofrido fiscalização do TCU que passa a verificar se os equipamentos utilizados na obra são os mesmos indicados nas composições unitárias de preços das propostas; se o preço de aquisição dos insumos correspondem àqueles indicados no orçamento; se as distâncias para o transporte de insumos ocorrida em campo correspondem às distâncias previstas nas composições de preços unitários entre outros aspectos do gênero.

5 QUESTÃO 1 Resumo Resumindo, os projetos não têm espelhado a realidade a ser executada, as propostas são limitadas aos orçamentos de referência, que desconsideram as especificidades de cada obra, sacrificando a Engenharia de Custos. O lucro é tabelado. Os contratos, oriundos de certames legais, sofrem interferência a qualquer momento, sendo literalmente auditados em relação ao seu custo, e não aos preços ofertados. Pergunta: A fiscalização do TCU não deveria restringirse a auditar os certames licitatórios e a verificar se o objeto contratado foi ou está sendo executado dentro dos padrões de qualidade, de prazo e de preço pactuados inicialmente entre as partes?

6 Resposta à Questão 1 Projetos Básicos Deficientes Ao longo dos últimos 15 anos, os projetos básicos deficientes são a principal irregularidade observada pelo TCU nas auditorias de obras públicas Em 2012, 49% das obras fiscalizadas pelo TCU foram licitadas a partir de projetos básicos deficientes O TCU atua com rigor quando tal prática é constatada, conforme pode ser observado na jurisprudência apresentada a seguir

7 Resposta à Questão 1 Projetos Básicos Deficientes Projetos Básicos deficientes podem provocar anulação da licitação AC 353/2007 Plenário (voto condutor): 5. Até que ocorra o equacionamento dessa grave falha administrativa, restará à Corte de Contas, sempre que confrontada com a prática por tudo perniciosa da revisão contratual indiscriminada, perquirir minudentemente de suas verdadeiras intenções e aplicar as cominações previstas em lei a todos os responsáveis pelas alterações indevidas, inclusive, se for o caso, os autores de projetos ineptos. Além disso, é bom lembrar que, nos exatos termos do art. 7º, 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno direito os atos e contratos derivados de licitações baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar não a alteração do contrato visando à correção das imperfeições, mas sua anulação para realização de nova licitação, bem como a responsabilização do gestor faltoso.

8 Resposta à Questão 1 Projetos Básicos Deficientes SÚMULA Nº 261/2010 Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.

9 Resposta à Questão 1 Uso do Sinapi e Sicro Qual legislação regulamenta orçamento de obras e serviços de engenharia? - Até esse ano as Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO normatizavam a questão dos custos de obras e serviços de engenharia. Tais dispositivos foram retirados do projeto dessa lei para esse ano, haja vista a edição do Decreto 7.983, de 8 de abril de O Decreto recepcionou na essência os ditames da LDO Sicro e Sinapi são limites superiores de preço? Nos termos da LDO, as composições referenciais podem (e devem) ser ajustadas para espelhar a realidade executiva da obra. Vejamos o que diz a LDO:

10 Resposta à Questão 1 Uso do Sinapi e Sicro LDO 2013 Lei / Referências de Preço Art O custo global das obras e dos serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO,...

11 Resposta à Questão 1 Uso do Sinapi e Sicro Decreto 7.983/2013 Custos de obras e serviços de eng. Art. 3 o O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil. (...) Art. 4 o O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de infraestrutura de transportes.

12 LDO 2013 Lei /2012 Custos de obras e serviços de eng. Art.102 Resposta à Questão 1 Uso do Sinapi e Sicro 2 o No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o disposto no caput deste artigo, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado. 3 o Na elaboração dos orçamentos-base, os órgãos e entidades da administração pública federal poderão considerar especificidades locais ou de projetos na elaboração das respectivas composições de custos unitários, desde que demonstrada, em relatório técnico elaborado por profissional habilitado, a pertinência dos ajustes para obras ou serviços de engenharia a ser orçada.

13 Resposta à Questão 1 Uso do Sinapi e Sicro Decreto 7.983/2013 Elaboração de orçamentos Art. 8 o Na elaboração dos orçamentos de referência, os órgãos e entidades da administração pública federal poderão adotar especificidades locais ou de projeto na elaboração das respectivas composições de custo unitário, desde que demonstrada a pertinência dos ajustes para a obra ou serviço de engenharia a ser orçado em relatório técnico elaborado por profissional habilitado. Parágrafo único. Os custos unitários de referência da administração pública poderão, somente em condições especiais justificadas em relatório técnico elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, exceder os seus correspondentes do sistema de referência adotado na forma deste Decreto, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle, dispensada a compensação em qualquer outro serviço do orçamento de referência.

14 Resposta à Questão 1 Uso do Sinapi e Sicro CONCLUSÃO: Os custos presentes no Sinapi e no Sicro são valores a serem utilizados pelos gestores de obras públicas, consoante legislação em vigor O gestor diligente, caso identifique a necessidade de utilizar valores diferentes do que determina a lei, deve justificar tal fato em seu orçamento, ainda na fase interna da licitação, quando da elaboração do orçamento base que definirá o preço da licitação O Decreto também traz a possibilidade de a estimativa de custo global poder ser apurada por meio da utilização de dados contidos em outras tabelas de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado, em caso de inviabilidade da definição dos custos consoante dispõe o decreto Nos termos da LDO, as composições referenciais podem (e devem) ser ajustadas para espelhar a realidade executiva da obra

15 Resposta à Questão 1 Adequações nas composições A utilização de composições do Sinapi ou de qualquer outra tabela de custos necessita de conhecimentos de engenharia e de experiência de construção para sua adequação às premissas técnicas da obra Diversas parcelas do preço de uma obra não estão contempladas no Sinapi: - BDI do construtor; - Mobilização e desmobilização; - Instalação do Canteiro de Obra; - Administração Local da Obra; - Equipamentos de proteção individual; - Ferramentas; - Alimentação e Transporte de trabalhadores; - Custos com horas extras ou adicional noturno em obras executadas em mais de um turno de trabalho; (continua)

16 Resposta à Questão 1 Adequações nas composições - Fretes e transportes de insumos em obras executadas em locais afastados dos centros urbanos; - Custos com equipamentos de proteção coletiva (bandejas, sinalização, extintores, guarda-corpos etc.) e higiene e segurança do trabalho; - Custos com manutenção do canteiro de obras; -Custos com a mão de obra não considerados nos salários e encargos sociais, mas obrigatórios por força de convenções coletivas de trabalho, imposições contratuais ou legais (seleção, recrutamento, exames admissionais, periódicos e demissionais, treinamento, seguro de vida em grupo, planos de saúde, cestas básicas etc.) Tais custos deverão ser apropriados em separado pelo orçamentista e incluídos no orçamento base da obra.

17 Resposta à Questão 1 Custos com Mão de Obra O gestor público, ao elaborar o orçamento, não conhece qual é a política de gestão de pessoal do licitante vencedor, em especial as políticas de remuneração e de recrutamento de trabalhadores A solução é utilizar as disposições presentes nas convenções coletivas de trabalho para estimativa do custo horário das diversas categorias profissionais, ou adotar os valores constantes dos sistemas referenciais de custos da administração pública Os salários informados pelo Sinapi são pesquisados mensalmente pelo IBGE junto a empresas de construção civil

18 Resposta à Questão 1 Custos com Mão de Obra Em recente auditoria, o TCU constatou que, em geral, os salários informados pelo Sinapi estão aderentes aos constantes da RAIS e do CAGED. Por exemplo, o gráfico a seguir apresente dados obtidos para um Pedreiro no Estado de São Paulo:

19 Resposta à Questão 1 Custos com Mão de Obra Engenheiro (São Paulo):

20 Resposta à Questão 1 Custos com Mão de Obra Engenheiro Júnior (São Paulo):

21 Resposta à Questão 1 Custos com Mão de Obra Engenheiro Pleno (São Paulo):

22 Resposta à Questão 1 Custos com Mão de Obra Engenheiro Sênior (São Paulo):

23 Resposta à Questão 1 Lucro e BDI Não há nenhum tabelamento de lucro ou de BDI em vigor Os parâmetros referenciais de BDI presentes nos Acórdãos 2369/2011 e 325/2007 não são obrigatórios para o particular, que pode formar os seus preços da forma que bem entende A lei exige apenas que a Administração estabeleça, no edital, o preço máximo que está disposta a pagar para a execução da obra. Para tal finalidade, deverá estabelecer uma taxa de BDI referencial No julgamento das propostas o contratante deve se ater à análise do preço ofertado. A análise isolada de apenas um dos componentes do preço (custo direto ou BDI) não é adequada para a desclassificação de uma licitante ou para caracterização de sobrepreço Preço contratado <= Preço referencial ou: Custo contratado + BDI contratual <= Custo referência + BDI referência

24 Resposta à Questão 1 Lucro e BDI A adoção de um BDI referencial não tem a intenção de realizar análise isolada daquele item, tampouco atribuir irregularidade ao BDI contratual, o que se pretende é aferir se os preços finais (custo + BDI) não causam prejuízos à administração ou ao contratado O orçamentista da Administração Pública não conhece qual será a empresa vencedora da licitação, muito menos qual é o lucro almejado pelo construtor e quais são as despesas indiretas dos licitantes, trazendo dificuldades e incertezas na estimativa do BDI a ser utilizado no orçamento-base da licitação. Uma das soluções para o gestor é utilizar médias ou parâmetros históricos de valores praticados de BDI em outras obras semelhantes

25 Resposta à Questão 1 Fiscalização do TCU nos contratos Os licitantes estão vinculados às normas cogentes que regem os certames, tendo liberdade para apresentar suas propostas apenas dentro dos limites estabelecidos pelo Edital Se os preços oferecidos estiverem acima do admitido no edital, cabe à comissão de licitação desclassificar a proposta, na forma do art. 48, II, da Lei nº 8.666/93 No campo do direito administrativo, não há que se falar em total liberdade ao particular para ajustar o preço a ser pago, comum nos contratos particulares, visto que tratam de direitos disponíveis. O objeto de todo contrato administrativo, em regra, é indisponível Não pode, portanto, ser livremente negociado pela Administração com terceiro contratado. Este, ao firmar ajuste com o Estado, abre mão de diversas prerrogativas que tem como particular, em nome do interesse público subjacente a todo contrato administrativo

26 Resposta à Questão 1 Fiscalização do TCU nos contratos Dessa forma, caso reste evidenciado o superfaturamento no contrato, não há como afastar a concorrência do particular, pessoa física ou jurídica, que colaborou com a ilicitude, no mínimo, de forma culposa É dever do TCU determinar a correção de vício constante de contrato celebrado Todavia, o contratado não é obrigado a repactuar os seus preços. Por outro lado, a Administração Pública pode rescindir unilateralmente os contratos com sobrepreço e realizar nova licitação

27 Resposta à Questão 1 Fiscalização do TCU nos contratos O TCU tem procurado concentrar suas auditorias em editais de licitação ou em obras ainda não iniciadas, pois os resultados alcançados têm se mostrado mais eficazes No entanto, nem todas as fiscalizações do TCU podem ser realizadas antes da contratação, de modo que se a fiscalização ocorrer em momento posterior à assinatura do contrato, não pode o TCU deixar de avaliar se os preços contratados estão de acordo com os referenciais e com as diretrizes estabelecidas pela LDO. Da mesma forma, não pode o TCU ignorar problemas relacionados à elaboração de projetos, por exemplo, em virtude de o contrato encontrarse assinado Por seu turno, para que o TCU verifique se o contrato está sendo executado de acordo com os padrões de preços pactuados inicialmente entre as partes, faz-se necessário examinar se os quantitativos executados correspondem às quantidades medidas e pagas ou se os serviços estão sendo executados de acordo com as especificações de serviço, o que, por vezes, implica examinar aspectos relacionados a distâncias de transporte e até mesmo a composição de custos do serviço, conforme o caso

28 QUESTÃO 2 É muito comum que obras já com ordem de início de serviços, portanto já em andamento, tenham suas atividades paralisadas (total ou parcialmente) por questões de responsabilidade exclusiva do órgão contratante (falta de desapropriação e relocação necessária; falta de liberações ambientais; falta de liberação ou de desapropriação de jazidas; revisão de projeto; entre outras). Tais paralisações fazem com que toda uma administração, equipamentos e equipes de trabalhadores fiquem sem atividade durante um período, por vezes bem expressivo o que provoca, via de regra, aditivos de prazo nas obras sem o correspondente ressarcimento dos ônus financeiros. Pergunta: Como o TCU entende que poderão ser ressarcidos tais ônus, desde que devidamente comprovados?

29 Resposta à Questão 2 Os exemplos apresentados no questionamento relacionam-se com o que se denomina no mundo jurídico de fato da administração, que pode ser definido como toda ação ou omissão do Poder Público, especificamente relacionada ao contrato, que impede ou retarda sua execução. No geral, eventual ressarcimento de despesas referentes a paralisações ou atrasos causados pela Administração requer a comprovação da realização de tais despesas, bem como a demonstração da existência de fato da administração e da quebra do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, caracterizado, entre outros fatores, pela alteração das condições inicialmente pactuadas e pela assunção de ônus insuportável à execução contratual por uma das partes. Os fatos apontados também podem ser motivo para a rescisão do contrato. Vejamos como a Lei 8.666/93 rege a matéria:

30 Lei 8.666/93 Resposta à Questão 2 Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: (...) XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a situação; (...) XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;

31 Lei 8.666/93 Resposta à Questão 2 Art. 79. (...) 2º Quando a rescisão ocorrer com base nos incisos XII a XVII do artigo anterior, sem que haja culpa do contratado, será este ressarcido dos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda direito a: I - devolução de garantia; II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão; III - pagamento do custo da desmobilização. (...) 5º Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual tempo.

32 QUESTÃO 3 Uma série de levantamentos indica que os prejuízos causados ao erário e principalmente à sociedade, por força da paralisação de obras/contratos, supera em muito a chamada economia aos cofres públicos decorrente das interrupções contratuais determinadas pelo TCU. Muito embora o TCU recomende ao Legislativo a interrupção do contrato, a prática tem mostrado que tal recomendação é suficiente para a paralisação da obra, mesmo que posteriormente não fique comprovada qualquer irregularidade. Pergunta: A execução dos contratos de obras e serviços de engenharia, normalmente exige longo prazo para sua execução. Não seria mais oportuno esgotar quaisquer questionamentos no decorrer dos contratos, sem provocar sua interrupção a partir de indícios que poderão não ser comprovados posteriormente?

33 Resposta à Questão 3 A recomendação para paralisação de obras pelo TCU é uma medida drástica, adotada apenas em último caso, quando já se esgotaram todos os meios de se solucionar os problemas identificados. Sempre é ponderada em relação ao estágio de execução da obra e sopesando-se os prejuízos sociais e econômicos decorrentes da sua paralisação A LDO também exige que a irregularidade seja relevante em relação ao valor do contrato: (Art. 93, Lei /2012) A deliberação de paralisação da obra pelo Congresso Nacional deverá considerar, entre outros fatores, os impactos econômicos e financeiros, o custo da deterioração ou perda das parcelas executadas, as despesas necessárias à preservação das instalações e dos serviços já executados, o custo da deterioração ou perda das parcelas executadas e os riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do empreendimento (art. 94 da Lei /2012)

34 Resposta à Questão 3 Art. 94. O Congresso Nacional levará em consideração, na sua deliberação pelo bloqueio ou desbloqueio da execução física, orçamentária e financeira de contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos aos subtítulos de obras e serviços com indícios de irregularidades graves, a classificação da gravidade do indício, nos termos estabelecidos nos incisos IV, V e VI do 1 o do art. 93, e as razões apresentadas pelos órgãos e entidades responsáveis pela execução, em especial: I - os impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do empreendimento; II - os riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do empreendimento; III - a motivação social e ambiental do empreendimento; IV - o custo da deterioração ou perda das parcelas executadas; V - as despesas necessárias à preservação das instalações e dos serviços já executados; VI - as despesas inerentes à desmobilização e ao posterior retorno às atividades; VII - as medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o saneamento dos indícios de irregularidades apontados; e VIII - o custo total e o estágio de execução física e financeira de contratos, convênios, obras ou parcelas envolvidas.

35 Resposta à Questão 3 A paralisação da obra poderá ser evitada, caso os órgãos e as entidades executores adotem medidas corretivas para o saneamento das possíveis falhas ou se forem oferecidas garantias suficientes à cobertura integral dos supostos prejuízos potenciais ao erário Nenhuma obra recebe recomendação de paralisação pelo TCU sem que o órgão executor público tenha oportunidade de apresentar manifestação prévia Além disso, o Congresso Nacional realiza reuniões e audiências com os representantes dos órgãos e das entidades envolvidos, que poderão expor as medidas saneadoras já tomadas e as razões pelas quais as obras sob sua responsabilidade não devam ser paralisadas, inclusive quanto aos prejuízos potenciais da paralisação para a administração pública e para a sociedade Atualmente apenas três obras públicas estão incluídas no quadro de bloqueio da LOA

36 Resposta à Questão 3 REFLEXÃO: Quais os verdadeiros motivos das paralisações e atrasos na entrega das obras no Brasil UHE Batalha (reportagem Valor Econômico de 5 de julho de 2013): Pequena Hidrelétrica entre Cristalina (GO) e Paracatu (MG) Leilão: 2005 Assinatura: agosto de 2006 Previsão de operação: maio de 2009 (acionamento da 1ª turbina) Obras iniciadas apenas em 2008 (emissão da licença de instalação) por conta de várias falhas de projeto e novas exigências para liberação ambiental Após emissão da LI, descobriu-se que o desmatamento não seria de 300 hectares como previsto no projeto e sim Resultado: nova autorização de supressão vegetal apenas em 2011 Previsão de operação da primeira turbina: maio de 2013, mas não aconteceu.

37 Resposta à Questão 3 REFLEXÃO: Quais os verdadeiros motivos das paralisações e atrasos na entrega das obras no Brasil PROJETO DE INTEGRAÇÃO DO RIO SÃO FRANCISCO (PISF) Previsão inicial de entrega da obra: Meta atual: 2015 Principais motivos de atrasos nos contratos de obra do PISF identificados durante a fiscalização de 2012 alterações frequentes das soluções de projeto inicialmente licitadas demora na avaliação e aprovação dos preços dos serviços novos demora na eliminação de interferências (elétricas, hidráulicas, estruturas de drenagem, pontes) demora na emissão de autorização de supressão vegetal (ASV) indefinição das áreas de jazidas * Os motivos de atraso decorrem de forma direta e indireta dos problemas identificados no projeto básico

38 Resposta à Questão 3 REFLEXÃO: Quais os verdadeiros motivos das paralisações e atrasos na entrega das obras no Brasil FERROVIA NORTE SUL TRECHO PALMAS-ANÁPOLIS A maioria dos lotes foram inicialmente contratados entre 2004 e Previsão inicial de operação da ferrovia para 2009 Situação atual: a Valec licita mediante RDC cerca de R$ 400 milhões em serviços remanescentes dos contratos já finalizados, mas que não entregaram os trechos prontos para operação Noticiam-se dificuldades nessas novas contratações por conta da natureza dos serviços remanescentes: pouca atratividade para as empresas A execução dos contratos arrastaram-se por anos e dados do final de 2012 mostraram contratos em percentual elevado de execução, ainda não conclusos e sem saldo para fazer frente aos serviços necessários à completa execução da obra Não há como passar um trem sequer no trecho construído cujo início de alguns contratos remontam o ano de 2001

39 QUESTÃO 4 Diversos Acórdãos do TCU (nºs 325/2007; 1.287/2007; 1.427/2007; 440/2008; 1.685/2008; 1.858/2009 e o recente 2.369/2011) deixam claro que os itens Administração Local, InstalaçãodeCanteiroeAcampamento, e Mobilização e Desmobilização devem constar obrigatoriamente da Planilha Orçamentária, com detalhamento adequado e devidamente motivados. Porém, a maioria dos órgãos contratantes do poder público não tem atendido a esta determinação, especificamente no que tange a Administração Local. Os mesmos Acórdãos estabelecem que da Administração local fazem parte as despesas para atender as necessidades da obra com pessoal técnica, administrativo e de apoio, compreendendo o supervisor, o engenheiro responsável pela obra, engenheiros setoriais, o mestre de obra, encarregados, técnico de produção, apontador, almoxarife, motorista, porteiro, equipe de escritório, vigias e serventes de canteiro, mecânicos de manutenção, a equipe de topografia, a equipe de medicina e segurança do trabalho, etc... Bem como os equipamentos de proteção individual e coletiva de toda a obra, as ferramentas manuais, a alimentação e o transporte de todos os funcionários e o controle tecnológico de qualidade dos materiais e da obra.

40 QUESTÃO 4 continuação Apesar disso, a expressiva maioria dos editais de licitações públicas, não apresentam tais custos em suas Planilhas Orçamentárias, incluindo ao BDI uma parcela fixa, irrisória, que absolutamente não cobre suas reais despesas. As empresas por sua vez, estão impedidas de incorporar seus custos ao BDI, pois nas licitações públicas, os preços unitários e global são limitadores. Pergunta: Como seria possível o TCU estabelecer uma diretriz que obrigue os órgãos executivos a cumprirem de forma correta a orçamentação dessas despesas?

41 Resposta à Questão 4 É jurisprudência pacífica no âmbito do Tribunal de Contas da União que os gastos relativos à administração local de obras, pelo fato de poderem ser quantificados e discriminados por meio de simples contabilização de seus componentes, devem constar na planilha orçamentária da respectiva obra como custo direto A mesma afirmativa pode ser realizada para despesas de mobilização/desmobilização e de instalação e manutenção de canteiro. Essa prática visa à maior transparência na elaboração do orçamento da obra, o que vem sendo recomendado por este Tribunal em suas fiscalizações, como o próprio Acórdão 325/2007-TCU-Plenário aponta Quando tais rubricas encontram-se inclusas no BDI, existe a possibilidade de haver celebração de aditivos elevando o valor da obra, incorrendo em gastos adicionais com essas rubricas, sem que os serviços aditados necessariamente justifiquem acréscimos de administração local ou de mobilização e desmobilização

42 Resposta à Questão 4 Nesse sentido, foram encaminhadas comunicações aos órgãos da Administração Pública Federal a respeito de tal entendimento O Tribunal de Contas da União, quando constata tal prática, costuma determinar a correção da irregularidade Entende-se que a maioria dos órgãos jurisdicionados do TCU estão incluindo a administração local na planilha orçamentária O setor privado, ciente das deficiências dos gestores públicos na orçamentação de obras, pode prestar relevante serviço à sociedade impugnando os editais de licitação em que forem constatados erros na elaboração dos orçamentos

43 QUESTÃO 5 As especificidades de cada projeto tipos de serviços, condições da obra, condições regionais, soluções técnicas devem estar refletidas adequadamente nos orçamentos de custos. No entanto, por força da LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias, o limite de preços nos orçamentos apresentados em licitações públicas é fixado através dos dois sistemas nacionais de custos unitários, SINAPI e SICRO, ambos reclamando profundo processo de atualização em seus parâmetros. Pergunta: Como o TCU vê a possibilidade de os sistemas SINAPI e SICRO voltarem a representar a Referência para elaboração dos orçamentos de obras a serem contratadas?

44 Resposta à Questão 5 Conforme ressaltado anteriormente, os custos obtidos em tais sistemas de forma alguma constituem tabelamento de preços ou limites máximos absolutos aos preços praticados em obras públicas São valores dispostos pela legislação, que podem sofrer ajustes, para mais ou para menos, conforme os projetos e a realidade executiva da obra. A legislação admite expressamente tal hipótese, exigindo apenas uma justificativa do gestor A utilização de tabelas de custo para a elaboração dos orçamentos exigem ajustes para sua adequação ao projeto orçado e à realidade executiva da obra Tal fato não denota deficiência do Sicro ou do Sinapi, mas apenas uma característica que é inerente a qualquer sistema referencial de orçamentação

45 Resposta à Questão 5 Em maior ou menor grau, algumas tabelas de custo permitem a realização de ajustes para adequá-las ao empreendimento que se está orçando Por exemplo, a sólida construção metodológica do Sistema de Custos Rodoviários do DNIT, calcada em estudos teóricos sobre a produção das equipes mecânicas para os diversos tipos de serviços, permite a realização de diversos ajustes Podem ser ajustadas as distâncias de transporte de materiais e insumos, as velocidades dos caminhões e diversos outros fatores de influência na produção dos equipamentos de terraplanagem e pavimentação, tais como os fatores de interferência de tráfego e os fatores de carga, eficiência e conversão (este último adapta a composição de custo ao tipo de solo a ser trabalhado) Dessa forma, qualquer serviço de terraplanagem e pavimentação pode ser orçado a partir dos mais variados ajustes nas composições do Sicro

46 Resposta à Questão 5 Entende-se que as críticas dos empresários do setor de construção são causadas principalmente pelo uso incorreto dos sistemas referenciais de custos pelos gestores públicos Algumas queixas das entidades empresariais não consideram a grande assimetria de informações existente entre o construtor e o órgão público contratante. Há diferenças entre elaborar um orçamento para uma construtora ou para um órgão governamental Em regra, o orçamentista da Administração Pública não dispõe de apropriações reais de custo de vários serviços, o que traz dificuldades para as estimativas de produtividade da mão de obra e de consumo de materiais Muitas vezes, a única solução possível para esse profissional é adotar as produtividades e consumos utilizados pelos sistemas referenciais de custos

47 Resposta à Questão 5 Considera-se que o Sinapi e o Sicro são os sistemas referenciais mais evoluídos no Brasil. A despeito disso, o TCU vem recomendando aos gestores dos referidos sistemas uma série de melhoramentos Temos conhecimento de que os processos de aprimoramento do Sinapi e do Sicro estão em pleno andamento A utilização do Sinapi e do Sicro pelos gestores públicos representa notável avanço, evitando que os gestores produzam orçamentos ainda mais dissociados da realidade Existem auditorias do TCU demonstrando que os preços dos materiais e serviços contidos em tabelas de custo do Sinapi estejam superiores aos seus preços reais de mercado, conforme apresentado nos tópicos seguintes

48 Resposta à Questão 5 CONSERVADORISMO DOS SISTEMAS OFICIAIS DE PREÇOS Os preços divulgados pelos sistemas referenciais de Preços tendem a ser conservadores por uma série de fatores: Não consideram ganhos de economia de escala na aquisição de insumos; Adotam preços médios ou medianos como paradigma de preços de mercado, no entanto, as construtoras adquirem os insumos pelo menor preço e não pelo preço médio ou mediano; Não consideram condições negociais entre construtoras e fornecedores (prazos maiores para pagamento, parcelamento dos pagamentos, descontos, promoções, etc.); Adotam produtividades médias para mão de obra e equipamentos, possibilitando que a administração privada otimize as metodologias executivas e os procedimentos de controle de qualidade com vistas a redução de custos. Notas Fiscais obtidas pelo TCU em casos concretos demonstram que os insumos são adquiridos por custos inferiores aos constantes nos sistemas referenciais de preços.

49 Resposta à Questão 5 CAUSAS PARA DISTORÇÃO DOS PREÇOS DO SINAPI Efeito Cotação: diferença entre a média ou mediana de preços e o menor preço pesquisado. É resultado do procedimento rotineiro de pesquisa de preços, por meio do qual o comprador realiza cotações e escolhe o estabelecimento que apresentou o menor preço Efeito Barganha: resultado da negociação de grande quantidade, o que provoca redução do preço unitário do material a ser comprado Efeito Administração Pública : Resultado da identificação por parte do comprador, de que a aquisição atenderá a Órgão Público. No caso das cotações, esse efeito tende a provocar uma majoração dos preços informados pelo fornecedor, em virtude de não existir expectativa de compra imediata por parte do vendedor. Ele tende a fornecer o preço "de balcão", ou seja, sem qualquer tipo de abatimento comumente oferecido, pois encara a pesquisa como mera informação e não como uma venda potencial

50 QUESTÃO 6 Pergunta: Diante da ocorrência de diversas licitações frustradas no regime RDC ou seja, licitações cujos preços propostos superam os do orçamento de referência do órgão licitante, pergunta-se qual posição do TCU em relação à obrigatoriedade de manutenção do orçamento oculto nas licitações sob o regime RDC?

51 Resposta à Questão 6 Orçamento Sigiloso (Lei /2011) Art. 6 o Observado o disposto no parágrafo 3 o, o orçamento previamente estimado para a contratação será tornado público apenas e imediatamente após o encerramento da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas. 1 o Nas hipóteses em que for adotado o critério de julgamento por maior desconto, a informação de que trata o caput deste artigo constará do instrumento convocatório. 2 o No caso de julgamento por melhor técnica, o valor do prêmio ou da remuneração será incluído no instrumento convocatório. 3 o Se não constar do instrumento convocatório, a informação referida no caput deste artigo possuirá caráter sigiloso e será disponibilizada estrita e permanentemente aos órgãos de controle externo e interno.

52 Resposta à Questão 6 Orçamento Sigiloso no RDC (Lei /2011) AC 2.880/2012 Plenário (Aero Confins) - VOTO: 11. Estando os autos em meu gabinete, ainda, tive notícia de que o RDC em exame foi considerado fracassado pelo fato de os preços apresentados pelas licitantes terem sido superiores à estimativa da Infraero. A situação é preocupante; principalmente porque a realização de um novo procedimento licitatório envolve trâmites burocráticos que podem impactar no cronograma de execução das obras, cujo prazo para conclusão era dezembro/2013.

53 Resposta à Questão 6 Orçamento Sigiloso no RDC (Lei /2011) AC 3011/2012 Plenário (Copa 2014) - VOTO: 75. Concluo, então, que, como o sigilo no orçamento-base não é obrigatório, e pelo dever de motivação de todo ato, se possa recomendar à Infraero que pondere a vantagem, em termos de celeridade, de realizar procedimentos com preço fechado em obras mais complexas, com prazo muito exíguo para conclusão e em que parcela relevante dos serviços a serem executados não possua referência explícita no Sinapi/Sicro, em face da possibilidade de fracasso das licitações decorrente dessa imponderabilidade de aferição de preços materialmente relevantes do empreendimento. 76. Quero deixar claro que entendo ser o RDC um avanço histórico em matéria licitatória. Contratos por desempenho, inversão de fases, fase recursal única, disputa aberta, préqualificação permanente, sustentabilidade... Incluiu-se um arsenal de mecanismos para melhor dotar os gestores de instrumentos para contratações que mais atendam o interesse público. Delinearam-se outros meios para objetivar o que vem a ser a melhor proposta. Nessa miríade de possibilidades, entretanto, com incremento na discricionariedade aos gestores, o contraponto é um maior dever motivador. Com mais caminhos, aumenta-se a necessidade de transparência quanto à escolha da trilha mais adequada a ser seguida. O sigilo do orçamento, como optativo, é uma dessas portas a serem devidamente motivadas. Orçamento aberto ou fechado, basta sopesar, em cada caso, a melhor escolha. O que ora apresentamos, deste modo, é que a extrema urgência no término da obra é um dos fatores a serem ponderados, em face do risco de licitações fracassadas.

54 Resposta à Questão 6 Orçamento Sigiloso no RDC (Lei /2011) Acórdão n.º 306/2013-Plenário (voto condutor):...alerto que esta conclusão parte da premissa que o orçamento sigiloso não é obrigatório. Eis os exatos termos da Lei /2011: [...] Observada a condição disposta no 3º para a aplicação do caput (ou seja, se não constar do instrumento convocatório o orçamento da Administração), tal peça será sigilosa, tornada pública apenas ao final da licitação. Somente após desvendar se a peça orçamentária é sigilosa é que a estimativa realizada pela Administração seria publicada, após o encerramento da licitação. Em inverso, se constar do instrumento convocatório, tal orçamento não será sigiloso; será público. Existem as obrigatoriedades do orçamento público definidas nos 1º e 2º - in caso, para as licitações cujo critério de julgamento for o de maior desconto ou melhor técnica. A questão é sondar se essas duas hipóteses são exaustivas; ou seja, se podem existir outras circunstâncias, devidamente motivadas, que autorizem a "abertura" do orçamento. Acredito que sim. Considero, aliás, que interpretação diversa seria a contrario sensu de toda a lógica do regime. O RDC delineou uma vasta gama de soluções para que o gestor definisse como obter a melhor proposta. Basta motivá-las, considerando as particularidades e idiossincrasias de cada contratação. Se demonstrada a vantagem em abrir o orçamento, que assim se faça...

55 QUESTÃO 7 A pré-qualificação é instrumento hábil para resolver uma equação essencial à boa condução dos certames licitatórios, conferir agilidade, sem olvidar da transparência. Tem como consequência positiva, a eliminação da discussão por repetidas vezes judicial inclusive relativa à idoneidade dos concorrentes para a execução do objeto, uma vez que inicialmente a Administração seleciona, através de procedimento específico e exaustivo, proponentes habilitados à execução do objeto, para somente em momento posterior selecionar dentre esses, a melhor proposta. Pergunta: O TCU coloca alguma restrição à aplicação da pré-qualificação nas licitações públicas?

56 Resposta à Questão 7 A pré-qualificação está presente na Lei e na recente Lei que rege o RDC Na a pré-qualificação destina-se a uma única licitação, enquanto que no RDC ela pode ser aplicada a uma série indeterminada de certames (natureza permanente) No âmbito da 8.666, decisões do TCU entendem que para fins do uso da pré-qualificação, o administrador público deve avaliar a possibilidade de conluio entre os licitantes, uma vez que em mercados em que a realização de acertos é praxe, não se recomenda a adoção dessa etapa preliminar O TCU tem admitido em julgados pontuais que a préqualificação substitui a fase de habilitação, desde que sejam observados alguns pressupostos, conforme se observam nos Acórdãos do Plenário 1.891/2006 e 2.063/2006

57 Resposta à Questão 7 pré qualificação Acórdãos 1.891/2006 e 2.063/2006 : Pressupostos para o uso da pré-qualificação: Observância aos artigos 27 a 31 da Lei 8.666/1993 Divulgação no edital de pré-qualificação dos critérios de julgamento das propostas do edital a ser lançado posteriormente, tanto no que se refere à técnica quanto ao preço, de forma detalhada, clara e objetiva Há julgados com entendimento de que a fase de préqualificação refere-se apenas à qualificação técnica dos interessados e, portanto não substitui as demais fases de habilitação: Art O sistema instituído nesta Lei não impede a pré-qualificação de licitantes nas concorrências, a ser procedida sempre que o objeto da licitação recomende análise mais detida da qualificação técnica dos interessados.

58 Resposta à Questão 7 pré qualif. RDC Art. 80. A administração pública poderá promover a pré-qualificação destinada a identificar: I - fornecedores que reúnam condições de qualificação técnica exigidas para o fornecimento de bem ou a execução de serviço ou obra nos prazos, locais e condições previamente estabelecidos; e II - bens que atendam às exigências técnicas e de qualidade estabelecida pela administração pública. 1 o A pré-qualificação poderá ser parcial ou total, contendo alguns ou todos os requisitos de habilitação técnica necessários à contratação, assegurada, em qualquer hipótese, a igualdade de condições entre os concorrentes. 2 o A pré-qualificação de que trata o inciso I do caput poderá ser efetuada por grupos ou segmentos de objetos a serem contratados, segundo as especialidades dos fornecedores. Art. 81. O procedimento de pré-qualificação ficará permanentemente aberto para a inscrição dos eventuais interessados. Art. 82. A pré-qualificação terá validade máxima de um ano, podendo ser atualizada a qualquer tempo. Parágrafo único. A validade da pré-qualificação de fornecedores não será superior ao prazo de validade dos documentos apresentados pelos interessados. Art. 83. Sempre que a administração pública entender conveniente iniciar procedimento de pré-qualificação de fornecedores ou bens, deverá convocar os interessados para que demonstrem o cumprimento das exigências de qualificação técnica ou de aceitação de bens, conforme o caso.

59 Obrigada Juliana Pontes Monteiro de Carvalho