OS NOVOS MUNICÍPIOS: surgimento, problemas e soluções

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1 OS NOVOS MUNICÍPIOS: surgimento, problemas e soluções François E. J. de Bremaeker Economista e Geógrafo Coordenador do Núcleo de Articulação Político-Institucional Coordenador-Técnico do Banco de Dados Municipais (IBAMCO) Segundo o Professor Diogo Lordello de Mello (1992), ainda não havia sido efetuada nenhuma pesquisa no sentido de se procurar saber os reais motivos que levam à criação de novos Municípios. Este assunto, que deveria ser considerado com a máxima seriedade, tem recebido um tratamento muito pouco adequado, fazendo com que as informações dadas a seu respeito atinjam, não raras vezes, as raias do sensacionalismo. Relata por exemplo o Professor Lordello de Mello (1992) que no Jornal Folha de São Paulo (1991) aparece noticiado que, a partir de previsões efetuadas por técnicos da Justiça Eleitoral responsáveis pelo assunto perante o Tribunal Superior Eleitoral, possivelmente mais de Municípios se acrescentariam aos 500 novos Municípios já criados no período entre 1980 e 1990, o que faria elevar o seu número a mais de unidades à época das eleições municipais de outubro de Na verdade, além dos 500 novos Municípios criados entre 1980 e 1990, que representaram um acréscimo da ordem de tão-somente 12,5% no número de Municípios existentes à época (Bremaeker, 1991), em outubro de 1992 foram feitas eleições pela primeira vez em apenas 483 novos Municípios, que representam 10,8% de unidades municipais a mais, a serem instaladas em 1º de janeiro de 1993, fazendo com que o número total de Municípios no Brasil chegue a unidades. Como pode ser observado, aquela previsão de mais de novos Municípios, não passava de 483 unidades. É bem possível que os sensacionalistas tenham simplesmente somado os 500 Municípios criados na década anterior aos atuais novos Municípios e considerado o seu total como unidades sendo criadas em 1992.

2 Vale ressaltar que, se fosse mantida a mesma tendência ocorrida no período de 1940 a 1970, o número de Municípios já poderia ser, em 1990, de unidades (Bremaeker, 1991). Considerando-se que o processo de concentração da população fez com que no período entre 1980 e 1991, nada menos que 73,8% do crescimento demográfico brasileiro estava acontecendo em apenas 10,4% dos Municípios do País (Bremaeker, 1992), até nesse ponto funcionou a lógica do comedimento na criação de Municípios. Resolveu-se então pesquisar junto aos novos Municípios instalados no período entre 1980 e 1990, os motivos que levaram à sua criação. Foi aplicado um questionário aberto aos Prefeitos municipais, no qual se faziam as seguintes perguntas: - qual o motivo que levou à criação do seu Município? - quais as principais dificuldades enfrentadas pelo seu Município logo após a emancipação? - que dificuldades conseguiu superar e de que forma? - quais os principais problemas que afetam o seu Município hoje? - quais os principais problemas existentes na sua Prefeitura? O questionário foi respondido por 62 Prefeitos municipais, representando uma amostra de 12,4% dos novos Municípios. TABELA 1

3 DISTRIBUIÇÃO DOS MUNICÍPIOS INSTALADOS NO PERÍODO ENTRE 1980 E 1990 E DAQUELES INTEGRANTES DA AMOSTRA, SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES. BRASIL BRASIL E MUNICÍPIOS MUNICÍPIOS DA AMOSTRA GRANDES REGIÕES INSTALADOS ENTRE 1980 E 1990 Número % BRASIL ,4 Norte ,5 Nordeste ,0 Sudeste ,4 Sul ,9 Centro-oeste ,4 FONTE: IBGE. Departamento de População DE ONDE VIERAM OS NOVOS MUNICÍPIOS? Os 500 Municípios criados no período entre 1980 e 1990 foram desmembrados a partir de 443 outros Municípios. Ao se procurar estabelecer uma possível relação de causa e efeito entre os novos Municípios e os Municípios de origem, verificou-se que a variável tamanho do Município apresentou uma tendência bastante interessante. TABELA 2

4 DISTRIBUIÇÃO DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS EXISTENTES EM 1980 E DAQUELES QUE DERAM ORIGEM AOS NOVOS MUNICÍPIOS NO PERÍODO ENTRE 1980 E 1990, SEGUNDO OS GRUPOS DE ÁREA. BRASIL GRUPOS DE ÁREA (Km2) NUBICÍPIOS QUE CEDERAM MUNICÍPIOS INSTALADOS ÁREA NO PERÍODO ENTRE 1980 E 1990 EM 1980 Número % TOTAL ,1 até I ,2 200 I ,7 500 I , I , I , I , I , I , e mais ,8 FONTES: IBGE. Sinopse Preliminar do Censo Demográfico IBGE. Departamento de População IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) A observação da tabela 1, que apresenta a distribuição dos Municípios brasileiros existentes em 1980 e daqueles que deram origem aos novos Municípios no período entre 1980 e 1990, em função do tamanho do Município, mostra que existe uma nítida tendência no sentido de que quanto maior o espaço territorial de um Município, mais ele está vulnerável a sofrer desmembramento para a criação de um novo Município. De fato, entre os 233 Municípios com área territorial inferior a 100 Km2, não houve nenhum caso de desmembramento para a criação de um novo Município. À medida em que vai aumentando o tamanho dos Municípios, vai igualmente aumentando a participação relativa daqueles que cedem parte do seu território para a criação de uma nova unidade municipal. Vê-se que, mesmo para aqueles Municípios com área territorial entre 100 Km2 e 500 Km2, a participação de Municípios cedendo parte do seu território ainda é relativamente muito pequena.

5 A partir dos Municípios com área territorial superior a 500 Km2 vai aumentando significativamente a participação relativa daqueles que cedem parte do seu espaço para a criação de um novo Município. Entre os Municípios com área superior a Km2, muito embora neste caso tenha havido uma redução da sua participação relativa, este fato não invalida de forma alguma a tendência verificada para o conjunto. QUAIS OS MOTIVOS QUE LEVAM À CRIAÇÃO DE UM MUNICÍPIO? Dois dos motivos apresentados pelos Prefeitos dos novos Municípios possuem uma íntima relação entre eles: o descaso por parte da administração do Município de origem (opção indicada por 62,9% dos Prefeitos) e grande extensão territorial do Município de origem (opção indicada por 24,2% dos respondentes). A relação entre estas duas opções se deve não apenas ao fato de que aqueles Prefeitos que apresentaram mais de uma resposta apontaram exatamente estas duas opções combinadas, como também em razão da existência de uma lógica bastante forte entre as mesmas. Não resta a menor dúvida de que, quanto maior a extensão territorial de um Município, maior é a dificuldade de atender aos anseios de toda a sua população, afastada da sede do Município por distâncias maiores. Vale lembrar, apenas como exemplo, que a distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é feita tomando por base o tamanho da população do Município e não a sua extensão territorial. Como o FPM representa para a maior parte dos Municípios uma significativa parcela da sua receita (sendo para um expressivo número de Municípios a maior fonte de recursos), aqueles Municípios que possuem maior extensão territorial, em princípio, deveriam aplicar os seus recursos de forma mais pulverizada, tendo que dispender, obrigatoriamente, uma maior soma de recursos na simples tarefa de conservação das estradas municipais. A alegação de descaso por parte da administração do Município de origem foi apontada por 62,9% dos Prefeitos de novos Municípios. Em segundo lugar aparece a opção referente à existência de forte atividade econômica local, apontada por 27,4% dos Prefeitos. Em terceiro lugar, com indicação de 24,2% dos Prefeitos está a alegação de grande extensão territorial do Município de origem. Finalmente, com apenas 1,6% das indicações, está a opção referente a um grande aumento da população local. Esta resposta foi dada por apenas um Prefeito da região Norte.

6 TABELA 3 MOTIVOS QUE LEVARAM À CRIAÇÃO DOS NOVOS MUNICÍPIOS. BRASIL, 1992 MOTIVOS DA CRIAÇÃO GRANDES REGIÕES DE MUNICÍPIOS Brasil Norte Nor deste Su deste Sul Centro -oeste TOTAL descaso da administração do Município de origem existência de forte atividade econômica local grande extensão territorial do Município de origem grande aumento da população local FONTE: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) Em nível regional os motivos que levaram à criação de novos Municípios apresenta uma concentração em torno da opção referente ao descaso por parte do Município de origem: na região Norte as opções referentes ao descaso do Município de origem, à grande extensão do Município de origem e à existência de forte atividade econômica local, receberam, cada qual, 33,3% de respostas; na região Nordeste a opção referente ao descaso por parte do Município de origem recebeu 62,5% de respostas; na região Sudeste, igualmente 62,5% de indicações foram para a opção referente ao descaso do Município de origem; na região Sul a concentração de respostas relacionadas com o descaso por parte do Município de origem foi muito elevada, representando 80,8% de respostas;

7 na região Centro-oeste a opção que recebeu maior indicação foi a da existência de forte atividade econômica local (64,3% de respostas), sendo que a indicação referente ao descaso por parte do Município de origem foi a resposta de 42,9% dos Prefeitos. QUAIS AS PRINCIPAIS DIFICULDADES ENFRENTADAS PELO NOVO MUNICÍPIO LOGO APÓS A EMANCIPAÇÃO? As cinco dificuldades apontadas como as mais importantes dizem respeito a problemas concretos enfrentados pelos Prefeitos. As três dificuldades menos indicadas dizem respeito à falta de apoio por parte de outras esferas de governo (estadual e federal), do Município de origem e da Câmara Municipal. As duas dificuldades mais apontadas dizem respeito à falta ou insuficiência de recursos financeiros e à falta de estrutura física, correspondendo à inexistência de instalações para abrigar a Prefeitura (falta de prédio) e até mesmo a falta de mobiliário e material de expediente, que somente puderam ser adquiridos após a entrada dos primeiros recursos. Ambas as indicações foram feitas por 32,4% dos Prefeitos. A dificuldade apontada em terceiro lugar se prende à falta de maquinário pesado (motoniveladora, trator de esteira, escavadeira e caminhões), indispensáveis para o trabalho de conservação das estradas municipais. Este problema foi apontado por 30,6% dos Prefeitos. Em quarto lugar, com 27,4% das indicações, aparece a preocupação com a falta de estrutura administrativa ou de instrumentação legal. O quinto problema em importância enfrentado pelos novos Municípios dizia respeito à falta de recursos humanos, seja em relação a sua quantidade, seja em relação a sua qualificação. Este problema foi apontado por 19,4% dos Prefeitos. Os problemas apontados com menor frequência diziam respeito à falta de apoio por parte dos governos estadual e federal (12,9% de indicações); à falta de apoio por parte do Município de origem (8,1% de indicações); e, à falta de apoio da Câmara Municipal, problema indicado por apenas um Prefeito. TABELA 4 DIFICULDADES ENFRENTADAS PELOS NOVOS MUNICÍPIOS LOGO APÓS A SUA EMANCIPAÇÃO. BRASIL, 1992

8 DIFICULDADES ENFRENTADAS LOGO APÓS A EMANCIPAÇÃO GRANDES REGIÕES Brasil Norte Nor Su Sul deste deste Centro -oeste TOTAL falta ou insuficiência de recursos financeiros falta de estrutura física (prédio, mobiliário, etc.) falta de maquinário (máquinas pesadas, caminhões, etc) falta de estrutura administrativa ou de instrumentação legal falta de recursos humanos falta de apoio dos Governos estadual ou federal falta de apoio do Município de origem falta de apoio da Câmara de Vereadores FONTE: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) Em nível regional constatou-se a existência de diferentes situações: na região Norte as duas dificuldades mais importantes eram a falta de recursos financeiros (66,7%) e a falta de maquinário (33,3%);

9 na região Nordeste a maior dificuldade apontada é a falta de recursos humanos (50,0%), sendo indicadas em segundo plano a falta de estrutura física e a falta de apoio dos governos estadual e federal (ambas com 37,5%); na região Sudeste a maior dificuldade diz respeito à falta ou insuficiência de recursos financeiros (50,0%) e à falta de estrutura física (37,5%); na região Sul a maior dificuldade apontada pelos Prefeitos é a falta de maquinário (42,3%), seguindo-se em importância a falta de estrutura administrativa ou de instrumentação legal (34,6%); na região Centro-oeste a falta de estrutura física é apontada em primeiro lugar (42,9%), seguindo-se em importância, com 35,7% de indicações, as dificuldades referentes a: falta de estrutura administrativa, falta ou insuficiência de recursos financeiros e falta de maquinário. QUE DIFICULDADES FORAM SUPERADAS E DE QUE FORMA? A mais importante delas, apontada por 38,7% dos Prefeitos, foi a conservação e execução de obras, ou seja, trabalharam na manutenção e conservação do que existia (estradas, prédios e etc) e executaram novas obras que iam desde a construção do prédio da própria Prefeitura até a construção de escolas, postos de saúde e pequenas pontes. A segunda dificuldade superada pelos novos Municípios foi dividida entre duas opções: contratação e treinamento de pessoal, com vistas a suprir as necessidades mais imediatas das Prefeituras; e, execução de um planejamento governamental, com vistas a controlar os gastos da administração e de ampliar as suas receitas. Cada uma destas opções contou com a indicação de 21,0% dos Prefeitos. Em terceiro lugar, com 14,5% de respostas, estão outras duas indicações: a execução de uma reforma administrativa, no sentido de organizar a administração interna da Prefeitura; e, a aquisição de maquinário necessário à conservação e execução de obras.

10 Em nível regional existe uma convergência no que diz respeito à opção referente à conservação e execução de obras, que aparece ora em primeiro lugar, ora em segundo lugar entre as dificuldades superadas: na região Norte o mais importante foi a contratação e o treinamento de pessoal (50,0%), seguido pela conservação e execução de obras e pelo planejamento governamental (33,3% cada); na região Nordeste a conservação e execução de obras contou com 62,5% das indicações; na região Sudeste, igualmente a conservação e a execução de obras foi indicado como sendo o mais importante, contando com 62,5% de respostas; na região Sul a execução de um planejamento governamental contou com 30,8% de indicações, vindo em segundo plano a conservação e execução de obras, com 26,9% de respostas; na região Centro-oeste a conservação e execução de obras foi apontada em primeiro lugar (35,7%), vindo em seguida a execução de um planejamento governamental e a organização administrativa, ambos com 21,4% de respostas. TABELA 5 COMO FORAM SUPERADAS AS DIFICULDADES ENFRENTADAS PELOS NOVOS MUNICÍPIOS. BRASIL, 1992 COMO FORAM GRANDES REGIÕES SUPERADAS AS Brasil Norte Nor Su Sul Centro

11 DIFICULDADES deste deste -oeste TOTAL conservação e execução de obras contratação e treinamento de pessoal planejamento governamental organização administrativa aquisição de maquinário FONTE: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) Com relação à forma de superação das dificuldades, houve uma divisão equitativa entre a indicação de apoio de outras esferas de governo (apoio externo) e de apoio da comunidade. Em nível regional espelham o comportamento médio do País as regiões Norte e Sul. Em ambas há um equilíbrio entre o apoio das outras esferas de governo e da comunidade. Na região Centro-oeste há um predomínio para o apoio das esferas de governo. Na região Nordeste todas as indicações foram para o apoio da comunidade, enquanto que na região Sudeste o apoio vem das demais esferas de governo. QUAIS OS PRINCIPAIS PROBLEMAS QUE AINDA AFETAM O NOVO MUNICÍPIO? De um modo geral os seus problemas não diferem em muito daqueles apresentados pela maioria dos Municípios brasileiros. O principal problema, que preocupa 43,5% dos Prefeitos, está ligado à deficiência dos serviços de infra-

12 estrutura urbana. Em segundo lugar, com 33,9% de respostas estão os problemas ligados ao setor de saúde, sejam aqueles relacionados com a deficiência nas instalações, sejam aqueles relacionados com a falta de pessoal e à manutenção dos serviços. O terceiro maior problema na opinião dos Prefeitos é o de conservação de estradas vicinais, em sua expressiva maioria de terra, necessitando de constantes serviços de manutenção. Este item foi apontado por 24,2% dos Prefeitos. Em quarto lugar foi citado o problema de deficiência nas comunicações telefônuicas: 17,7% de indicações. Em quinto lugar aparecem os problemas ligados à área de educação, expansão dos serviços de energia elétrica e de falta de empregos. Cada um destes problemas foi apontado por 12,9% dos Prefeitos. Os demais problemas, que afetam com menor intensidade aos novos Municípios, são aqueles relacionados com o déficit habitacional (9,7%), com o apoio ao homem do campo (8,1%), com os condicionantes físicos (3,2%) e com o meio ambiente (1,6%). Em nível regional os tipos de problemas se apresentam bastante semelhantes ao quadro apresentado para o conjunto do País: na região Norte o principal problema é a deficiência de serviços de infra-estrutura (66,7%), seguido pelos setores de saúde e educação (ambos com 50,0%); na região Nordeste seis diferentes problemas foram indicados com a mesma intensidade; na região Sudeste o problema apontado em primeiro lugar está relacionado com o setor de saúde (62,5%), seguido pelo de deficiência nos serviços de infra-estrutura urbana (50,0%); na região Sul o problema que mais aflige os Prefeitos é a deficiência nos serviços de infra-estrutura urbana (38,5%), vindo em segundo lugar a deficiência nos serviços de comunicação telefônica (34,6%); na região Centro-oeste o problema que ocupa o primeiro lugar é o de deficiência nos serviços de infra-estrutura urbana (50,0%), seguido pelo de conservação de estradas vicinais (35,7%). TABELA 6

13 PROBLEMAS AINDA ENFRENTADOS PELOS NOVOS MUNICÍPIOS. BRASIL, 1992 PROBLEMAS ENFRENTADOS PELOS MUNICÍPIOS GRANDES REGIÕES Brasil Norte Nor Su Sul deste deste Centro -oeste TOTAL infra-estrutura urbana saúde conservação de estradas comunicações telefônicas educação falta de emprego energia elétrica déficit habitacional apoio ao setor agrícola condicionantes físicos meio ambiente FONTE: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) QUAIS OS PRINCIPAIS PROBLEMAS AINDA EXISTENTES NA PREFEITURA? Entre os 62 Prefeitos de novos Municípios que responderam ao questionário, 6 deles afirmaram não haver nenhum problema na Prefeitura (administração interna) e outros 9 Prefeitos nada declararam.

14 O problema que mais aflige às Prefeituras novas, como seria de se esperar, é a falta ou insuficiência de recursos financeiros. Este item contou com 46,8% de indicações. Em segundo lugar, com 19,4% de indicações é apontado como problema das Prefeituras a falta de recursos humanos. Em terceiro lugar, com 9,7% de indicações aparecem dois outros problemas: falta de infra-estrutura e falta de maquinário. Os demais problemas apontados, que não apresentam grande significado, são: falta de apoio dos governos estadual e federal (3,2%), falta de apoio da Câmra dos Vereadores (1,6%) e a falta de um arcabouço legal (1,6%). Em nível regional não existem grandes variações quanto ao tipo de problema que aflige às Prefeituras: na região Norte o principal problema é a falta ou insuficiência de recursos financeiros (66,7%), seguido pela falta de recursos humanos; na região Nordeste, o principal problema é a falta ou a insuficiência de recursos financeiros (50,0%). Os demais problemas não possuem grande expressão; na região Sudeste o principal problema é a falta ou insuficiência de recursos financeiros (50,0%), aparecendo em segundo lugar a falta de infra-estrutura (37,5%); na região Sul, que é a região onde aparece o maior número de casos de inexistência de problemas, aqueles que mais afligem suas Prefeituras são a falta ou insuficiência de recursos financeiros (30,8%) e a falta de recursos humanos (23,1%); na região Centro-oeste o principal problema também é a falta ou insufuciência de recursos financeiros (64,3%). Em segundo lugar aparecem: falta de recursos humanos e de maquinário (21,4% cada). TABELA 7 PROBLEMAS AINDA ENFRENTADOS PELAS PREFEITURAS MUNICIPAIS. BRASIL, 1992 PROBLEMAS ENFRENTADOS PELAS PREFEITURAS GRANDES REGIÕES Brasil Norte Nor Su Sul deste deste Centro -oeste TOTAL

15 falta de recursos financeiros falta de recursos humanos falta de infra-estrutura falta de maquinário falta de apoio dos governos estadual e federal falta de apoio da Câmara de Vereadores falta de arcabouço legal FONTE: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) CONCLUSÃO Esta primeira pesquisa realizada junto aos novos Municípios, objetivando não só descobrir os motivos que levam à sua criação, mas também de levantar os problemas por eles enfrentados, revelou alguns pontos de relevante significado. Segundo os Prefeitos dos 500 novos Municípios instalados entre 1980 e 1990 que responderam ao questionário, o principal motivo que leva à criação de um Município tem sido o descaso por parte do Município de origem. Esta afirmativa é feita por 62,9% dos Prefeitos. Ao se instalarem, os Municípios passam por algumas dificuldades, sendo as mais importantes delas a falta ou insuficiência de recursos financeiros (66,7%) e a falta de maquinário para atender aos serviços de conservação e execução de obras. As dificuldades que os Prefeitos dos novos Municípios conseguem superar com mais facilidade são a conservação e execução de obras (38,7%) e a contratação e treinamento de pessoal (21,0%), além da execução de um planejamento governamental para controlar as despesas e ampliar as receitas (21,0%).

16 Passado o período de implantação dos novos Municípios, os principais problemas que ainda os afetam -- à semelhança dos Municípios mais antigos -- são a deficiência nos serviços de infra-estrutura urbana (43,5%), no setor de saúde (33,9%) e na manutenção das estradas vicinais (24,2%). Quanto às Prefeituras, estas continuam apresentando dois problemas que são crônicos da administração municipal: a falta ou insuficiência de recursos financeiros (46,8%) e a falta de recursos humanos (19,4%). Os resultados desta pesquisa mostram o grande esforço desenvolvido pelas novas administrações municipais, que, malgrado todas as dificuldades existentes, conseguem superá-las a contento, contando principalmente com a boa vontade e o apoio da comunidade. Aliás, não é do nosso conhecimento, até hoje, que a comunidade de algum novo Município tenha manifestado a vontade de retornar à situação anterior, ou seja, perder a sua autonomia político-administrativa e deixar de ser um Município independente. Muito pelo contrário, todos manifestam estar em situação bem melhor do que no passado. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BREMAEKER, François E. J. de. Os novos Municípios brasileiros. Revista de Administração Municipal. Rio de Janeiro, v. 38. n. 200, p , jul./set Os novos Municípios brasileiros criados entre 1980 e Rio de Janeiro, IBAM/CPU/IBAMCO, Série Base Territorial, n. 1, 36 p Censo de 1991: população brasileira continua crescendo de forma concentrada. Revista de Administração Municipal. Rio de Janeiro, v. 39, n. 204, p , jul./set FOLHA DE SÃO PAULO. São Paulo. 10. nov Caderno 1. p.10. IBGE. Departamento de População. Alterações na situação políticoadministrativa, após , segundo os municípios. Rio de Janeiro, 1990.

17 LORDELLO DE MELLO, Diogo. A multiplicação dos Municípios no Brasil. Revista de Administração Municipal. Rio de Janeiro, v. 39, n. 203, p abr./jun