Programa Estadual Anticorrupção Justificativa e delineamento geral

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1 Programa Estadual Anticorrupção Justificativa e delineamento geral Introdução A alta prevalência de práticas de corrupção no Estado brasileiro tem sido sistematicamente confirmada por estudos e diagnósticos. É bastante conhecido o fato de que o Brasil ocupa uma posição pouco privilegiada no ranking de percepções de corrupção da Transparency International. A tabela abaixo resume a situação de países latino-americanos e do Caribe nesse ranking. 1 País País Chile 7,4 7,5 7,5 Panamá 3,7 3 Uruguai 5,1 5,1 Argentina 3,5 3,5 2,8 Trinidad & Tobago 5,3 4,9 Honduras 2,7 2,7 Costa Rica 5,4 4,5 4,5 Guatemala 2,9 2,5 Peru 4,4 4,1 4 Venezuela 2,7 2,8 2,5 Brasil 3,9 4 4 Nicarágua 2,4 2,5 Jamaica 4 Equador 2,6 2,3 2,2 Colômbia 3,2 3,8 3,6 Bolívia 2,7 2 2,2 México 3,3 3,7 3,6 Haiti 2,2 Rep. Dominicana 3,1 3,5 Paraguai 1,7 El Salvador 4,1 3,6 3,4 O público brasileiro é ainda mais pessimista em relação à corrupção do que a opinião internacional. Assim, em pesquisa realizada pela Transparência Brasil em 2001, 41% dos integrantes de uma amostra de representatividade nacional responderam que a corrupção aumentou no plano estadual. 2 Diminuiu muito 2% Não sabe/não opinou 10% Diminuiu pouco 8% Aumentou muito 25% Aumentou pouco 16% Continuou igual 39% 1 2 Quanto mais baixa a nota, maior a corrupção percebida no país. Transparency International: Índice de Percepções de Corrupção Transparência Brasil: Relatório de pesquisa Ibope. Maio de 2001.

2 Levantamento da Transparência Brasil realizado em 2002 entre empresas privadas resulta em avaliações igualmente desfavoráveis, como mostra o gráfico: 3 100% Corrupção é problema grave nas esferas 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Municipal Estadual Federal Licitações Licenças À objeção de que a simples percepção não descreve objetivamente a situação real contrapõemse levantamentos sobre a experiência concreta com a corrupção, os quais confirmam uma alta incidência do fenômeno em diversas esferas da interação público-privado. Assim, por exemplo, nada menos que 4% dos brasileiros revelam já terem sido sujeitos a pedidos de propina por parte de agentes públicos no período recente. Como comparação, considere-se que esse porcentual é de 1,4% em Portugal e de 0,1% na Suíça. 4 Quase 50% de empresas consultadas em levantamento dirigido especificamente ao setor privado 5 reportam já terem sido submetidas a achaques por parte de agentes públicos nos Transparência Brasil/Kroll: Corrupção no Brasil: A perspectiva do setor privado. Novembro de [TBrasil, 2001]. [TBrasil/Kroll 2002]. 2

3 contextos de licitações públicas e fiscalização tributária das três esferas de governo, e mais de 30% na concessão de licenças, também nas três esferas. Cobrança de propinas (experiência) 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% Licitações Impostos e Taxas Licenças Quando avaliam a propensão de haver corrupção em diferentes áreas do Estado, a avaliação menos desfavorável refere-se às privatizações mas, ainda assim, com mais de 50% de julgamentos de que a cobrança de propinas e a prática de nepotismo ocorrem um tanto freqüentemente ou muito freqüentemente. No extremo oposto estão permissões e polícia, com quase 100%, licitações, com pouco menos de 90%, o Judiciário, com mais de 80%. Freqüência de cobrança de propinas e prática do nepotismo por área (percepção) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Permissões Polícia Licitações Judiciário Comércio exterior Impostos e Taxas Privatizações Freqüência baixa Freqüência alta O mesmo levantamento atribui altíssimas probabilidades de que classes específicas de agentes públicos (incluindo-se fiscais técnicos e tributários, agentes alfandegários, funcionários ligados a licitações e permissões etc.) cobrem propinas ou pratiquem nepotismo. 3

4 É de se observar que, nesse levantamento realizado pela Transparência Brasil, a corrupção reportada por empresas na fiscalização tributária incide principalmente sobre o ICMS, um imposto estadual: Áreas mais vulneráveis à cobrança de propinas relativas a taxas e impostos 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Mun: ISS Mun: IPTU Est: ICMS Fed: Depósitos, taxas e impostos trabalhistas Fed: Taxas e impostos específicos do segmento Fed: IR, PIS, PASEP Em outro território, mas ainda intimamente relacionado com a gestão da coisa pública, durante as eleições de 2000, nada menos que 6% dos eleitores foram sujeitos a ofertas de compra de votos por dinheiro, proporção que dobra nas regiões Norte e Centro-Oeste. 6 Levantamento idêntico, realizado logo após as eleições de 2002, revelou uma aparente melhora do quadro (3% de testemunhos de oferta de compra de votos no agregado do país, com as regiões Norte e Centro-Oeste aparecendo com 5%), 7 em que pese a natureza distinta de ambos os pleitos. Na amostra de empresas Kroll/TBrasil, 70% afirmam já terem se sentido compelidas a contribuir com campanhas eleitorais, e destas 60% admitem que sempre há menção explícita a favores a serem auferidos em troca do financiamento. 8 Quando perguntadas sobre quais outros métodos, além do pagamento direto em dinheiro, são usados para se conseguir obter vantagens indevidas na relação com o Estado, além de outra vez mencionarem contribuições eleitorais (53%), as empresas citam presentes e gentilezas freqüentes (74,3%) e empregar parentes de agentes públicos (47,3%), 9 práticas cuja prevalência é indicadora da presença de falhas graves tanto no arcabouço ético no qual esses agentes se movem quanto no monitoramento de seu comportamento concreto. Nada menos de um terço das empresas consultadas admitem que a corrupção é prática aceita comercialmente em seus respectivos setores de atuação. Não é de admirar, assim, que a confiança do público brasileiro nas instituições é a menor de toda a Ibero-América. Com efeito, aquilatação periódica realizada pelo Consórcio Ibero- Americano de Empresas de Investigação de Mercado em 16 países dá ao Brasil os menores índices de confiança entre todos os países pesquisados os quais incluem a Colômbia, o Peru, [TBrasil, 2001]. Transparência Brasil: Relatório de pesquisa Ibope. Novembro de [TBrasil/Kroll 2002]. Idem. 4

5 a Venezuela, o Equador, Praguai, países que apresentam gravíssimo comprometimento de todo o aparelho de Estado. 10 Vantagens brasileiras Contudo, diferentemente de muitos outros países em desenvolvimento, o Brasil não é afetado na mesma extensão por fragilidades institucionais. Ao contrário, o arcabouço institucional brasileiro, fundado numa Constituição moderna e abrangente, é altamente estruturado. Não apenas isso, o aparelho de Estado brasileiro, em especial o federal, conta com organização e aparelhamento material e de recursos humanos ausentes da maioria dos demais países emergentes. A relação entre os poderes republicanos, embora propensa a interferências dos respectivos Executivos sobre os demais, é adequadamente regulada na Constituição outra vez, em vivo contraste com muitos outros países, em que a indefinição institucional com freqüência justifica arbitrariedades de agentes públicos. O que explica, então, a alta incidência de corrupção nas relações do Estado com a sociedade brasileira? Ao Brasil não faltam leis e regulamentos, e, se existente, o grau de contradição formal em seu âmbito é pequeno. O que muitas vezes falta é a aplicação das normas, a subsistência de práticas administrativas anacrônicas e, sobretudo, o monitoramento, a articulação entre as instâncias de fiscalização e controle e a transparência, entendida como disponibilidade de sistematizar e disponibilizar informação e de interagir com o público. A corrupção subtrai do público recursos essenciais para a condução das políticas de governo, sejam elas sociais ou voltadas para o desenvolvimento econômico. É também um dos principais fatores de desestímulo ao investimento externo no país. 11 Combatê-la é, dessa forma, imperioso. Independentemente de suas repercussões culturais e etiologia moral, a corrupção só pode acontecer por falha dos mecanismos de controle do Estado. A presença de controles adequados maximiza a prevenção e minimiza a necessidade de exercer repressão a qual acarreta aumento de custos e perda de eficiência econômica. Combater a corrupção, portanto, pressupõe aperfeiçoar os mecanismos de controle e sua articulação, entendidos estes como o conjunto dos procedimentos administrativos e de seus fluxos. Tal aperfeiçoamento, que exige aplicação em diversos planos, é o objetivo fundamental da proposta de se instituir, no estado, um Programa Estadual Anticorrupção. Tal programa seria concebido e conduzido no âmbito de um Ente Estadual Anticorrupção. Este, formada no âmbito do poder Executivo, teria participação consultiva de representantes do Legislativo, do Judiciário, do Tribunal de Contas, do Ministério Público e de representações da sociedade civil organizada. Por que um organismo especial No âmbito interno de cada poder, a autonomia administrativa de que gozam os vários órgãos, a ausência de padrões uniformes de prestação de contas, o difícil trânsito de informações de que o Estado brasileiro é notório, fazem com que a implementação de políticas administrativas enfrente dificuldades. Resistências diversas no seio do aparelho estatal, não raro inspiradas na manutenção de esquemas administrativos corrompidos, com ramificações inter-poderes, podem transformar em letra morta a boa vontade de administradores bem intencionados Consorcio Iberoamericano de Empresas de Investigación de Mercado y Asesoramiento: Confianza en las instituiciones. Julho, Pesquisa Simonsen e Associados entre 132 executivos ligados à Câmara Americana de Comércio. 5

6 Tomando-se a questão sob o ponto de vista estritamente formal, o mau funcionamento dos diversos mecanismos de controle do Estado é responsabilidade exclusiva dos respectivos poderes em que tais mecanismos se inserem. Da mesma forma como o Judiciário não pode determinar como devem funcionar os processos internos do Legislativo, não cabe ao Executivo interferir nos demais poderes. Contudo, a corrupção não conhece tais barreiras. Para se instalar, ela se aproveita de fragilidades e brechas, muitas das quais oriundas de problemas de articulação entre instâncias de diferentes poderes. Assim, por exemplo, a lentidão e falhas na condução de processos no interior do Ministério Público e do Judiciário fazem com que processos movidos contra administradores públicos suspeitos de corrupção geralmente deixem de transcorrer com a necessária celeridade, reforçando a sensação de impunidade um dos principais fatores de estímulo à perpetuação das práticas desviantes. Por isso, um ataque concertado ao problema sistêmico da corrupção depende do exercício da liderança política. Organismo que contaria com representantes de todas as esferas do Estado e dos órgãos de controle, o Ente Estadual Anticorrupção teria um papel fortemente simbólico, como que incorporando a seriedade dos propósitos que a inspiram. Constituição e deveres 12 O Ente seria encabeçada por um secretário especial nomeado pelo governador do estado, e contaria com um Conselho Consultivo formado por representantes de: O poder Legislativo; O poder Judiciário; O Ministério Público estadual; O Tribunal de Contas do Estado; Entidades da sociedade civil. De forma a cumprir suas atividades, o Ente seria formada por uma equipe fixa de no máximo algumas dezenas de pessoas. Representantes temporários seriam convocados (se pertencentes ao Executivo) ou convidados (quando de outros poderes) para desenvolver tarefas específicas quando necessário. Representantes de organizações da sociedade civil seriam convidados a participar como observadores com direito a voz, mas não a tomar parte de deliberações. Organismos privados e públicos seriam convidados e/ou convocados por demanda, para realizar contribuições em suas respectivas áreas de interesse e atuação. Embora instituída no âmbito do Executivo, o Ente não poderia ficar sujeita a oscilações na composição e exercício do poder administrativo, sob pena de seu objetivo resultar desmoralizado. O fato de o Ente não se constituir como organismo voltado para a corregedoria ou a investigação, mas exclusivamente como ente dedicado ao planejamento e acompanhamento de políticas, trabalharia em favor dessa independência. Uma vez instalada, o Ente teria como primeiro objetivo traçar o mapa das vulnerabilidades identificadas no estado no que tange à corrupção e, uma vez isso feito no prazo de seis meses, submeter um programa anticorrupção focalizado sobre as áreas prioritárias que tenham sido identificadas. Uma vez definidas as medidas a serem adotadas, caberia a cada responsável implementá-las. O monitoramento dessa implementação, com a criação e gerenciamento de indicadores de 12 O preciso estatuto legal do Ente precisaria ser detalhado. 6

7 desempenho, caberia ao Ente, o qual, assim, funcionaria como órgão articulador entre as diversas instâncias e poderes. A título de exemplo, apresentam-se alguns dos temas que recairiam no âmbito de responsabilidade do organismo: Disseminação de opções de desenvolvimento e reforma administrativa, modelos de ouvidoria e outros mecanismos e o desenho dos instrumentos de monitoramento de sua aplicação. Coordenação dos atores para a adoção de normas uniformes para o governo eletrônico, de maneira a maximizar a interconectividade, os instrumentos de sistematização, agregação e difusão de dados. Coordenação dos estudos necessários para harmonizar alterações em normas administrativas e legais necessárias para maximizar a eficácia dos mecanismos de gestão, acompanhamento e controle. Criação de indicadores numéricos que permitam aquilatar o grau de transparência e probidade em diferentes contextos e âmbitos. São exemplos o governo eletrônico; o grau de risco institucional inerente às atividades do Estado, confrontados com as medidas compensatórias concebidas para reduzi-los; medidas de fluxo de processos (na administração, no Ministério Público, no Judiciário, no TCE etc.). Montagem de políticas de treinamento de pessoal para a transparência, a partir de articulações entre escolas de governo. Desenvolvimento de métodos e procedimentos padronizados para a comunicação intra- e interdepartamental. Conclusão Por abordar a corrupção como problema estratégico, um Ente Estadual Anticorrupção representaria um sinal claro da seriedade do compromisso do novo governo em combater os desvios de dinheiro público. Ao convidar os demais organismos do Estado para se unirem a esse esforço, o Executivo reforçaria o caráter abrangente da iniciativa. E ao garantir que as atividades do Ente se processassem acima das diferenças político-partidárias, o governador daria à iniciativa a necessária isenção, sem a qual o combate à corrupção perde legitimidade. 7