Política Habitacional no Orçamento Participativo de Porto Alegre

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1 Política Habitacional no Orçamento Participativo de Porto Alegre Nadia Andréa Hilgert 1 Introdução O Orçamento Participativo de Porto Alegre é um dos exemplos mais importantes de espaços públicos participativos surgido no Brasil nos anos 80/90. Muitos estudos têm sido realizados para avaliar as características políticas e sociais desse processo: para Fedozzi (2001), o modelo participativo de Porto Alegre promove condições institucionais favoráveis à emergência da cidadania; para Abers (1997) o Orçamento Participativo é um importante espaço de aprendizagem das normas democráticas principalmente para os mais pobres. No presente artigo pretendemos analisar resultados do Orçamento Participativo de Porto Alegre enquanto instância de formulação de políticas públicas urbanas. Acompanharemos especificamente as políticas de habitação, que passaram a ser responsabilidade dos governos locais após a Constituição de 1988, num contexto de aumento da informalidade urbana e crise financeira do Estado associado à emergência do discurso conservador neo-liberal. Esse estudo foi feito a partir do levantamento e análise das demandas por serviços e obras vinculadas ao tema habitação. Procuramos entender que características predominaram numa política habitacional formulada num processo de co-gestão do fundo público pela sociedade civil e pelo Estado. Procuraremos verificar como evoluíram, ao longo de todo o período do Orçamento Participativo, os dois subtemas da habitação, que são o subtema 1- regularização fundiária e urbanística e 2 produção habitacional, bem como as permanências e rupturas nos diferentes tipos de demandas vinculadas a habitação. Além disso, levantamos qual a proporção das demandas que foram concluídas e procuramos verificar, através da espacialização das demandas, qual a capacidade redistributiva da política. 1 IPPUR/ Universidade Federal do Rio de Janeiro: nadia@ippur.ufrj.br

2 O Orçamento Participativo de Porto Alegre O Orçamento Participativo foi implantado em Porto Alegre após a vitória do Partido dos Trabalhadores nas eleições de É uma estrutura e um processo de gestão, que se baseia na participação popular na definição dos investimentos feitos com o orçamento municipal. O processo se caracteriza por ser descentralizado tendo por base a divisão da cidade em 16 regiões orçamentárias e por ter um método objetivo de definição dos investimentos. Durante o processo participativo a população pode participar das Plenárias Regionais para escolher suas prioridades temáticas entre os 14 temas, entre os quais está a Habitação, e formular suas demandas específicas. Outra modalidade de participação se dá através das seis plenárias temáticas. Para 2005, além da prioridade atribuída a um tema (peso 5), a carência do serviço ou infra-estrutura (peso 4) e a população total da região (peso 2) são os critérios que definem os investimentos para as regiões. Metodologia e Fonte de Dados Os Planos de Investimentos de a 2004 compõe o material empírico básico utilizado para a confecção dos bancos de dados da análise. Foram levantados tanto o número de demandas, ou seja, a quantidade de obras e serviços demandados, quanto o valores monetários das demandas. Para que houvesse a possibilidade de análise intertemporal os dados foram deflacionados pelo índice IPCA com data base em junho de Estudamos tanto as demandas provenientes das plenárias temáticas quanto das plenárias regionais. As plenárias regionais são o espaço privilegiado da participação comunitária no Orçamento Participativo, representam a forma mais clássica e divulgada do processo. As demandas resultantes da plenária temática figuram na seção intitulada Toda a Cidade nos Planos de Investimento. Essa seção também inclui as demandas institucionais encaminhadas pelo executivo ao Orçamento Participativo. Nesse trabalho adotaremos a denominação temática para qualificar todas as demandas não inseridas na distribuição regional, ou seja, as provenientes das plenárias temáticas e as demandas institucionais. Optamos por essa denominação para evitar que se confunda demandas para toda a cidade (temática + institucional) de total de demandas para a cidade (regional + temática + institucional). 2 Para termos o panorama completo, optamos por incluir o plano de 1991 apesar do seu caráter embrionário e das grandes diferenças em relação aos outros planos.

3 Todas as demandas solicitadas foram classificadas conforme a situação de atendimento da obra ou do serviço. Essa informação foi obtida na prestação de contas do Orçamento Participativo divulgada na internet ( em 19/08/2004). Adotamos a mesma classificação para a situação da obra adotada pelo Orçamento Participativo, ou seja, concluída, em obra, em andamento ou outros. Para a caracterização das regiões utilizamos dados referentes à população total da região, população residente em vilas e renda média dos chefes de domicílio em número de salários mínimos. Os dados para população total de cada região foram obtidos junto ao GAPLAN(Gabinete de Planejamento) da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, que utilizou dados do censo de 2000 para a elaboração do total de população de cada uma das dezesseis regiões do Orçamento Participativo. A informação referente à população residente em vilas foi extraída de uma pesquisa realizada e divulgada pelo Departamento Municipal de Habitação - DEMHAB (1998) 3 e complementada com dados do IBGE. Também foram fonte de informação o texto de MARQUETTI (2002) e entrevistas realizadas com funcionários do DEMHAB. As Tipologias A tipologia de demandas de habitação teve como referência as opções de demandas da prioridade habitação apresentadas nos regimentos internos do Orçamento Participativo de 2002 (PMPA, 2001, p.23) e 2005(PMPA, 2004, p. 26) e foi usada para agrupar demandas semelhantes ou demandas com o mesmo conteúdo que tiveram a nomenclatura alterada durante o processo. Os quadros 1 e 2 apresentam a tipologia criada e as demandas que compõe cada tipo. Quadro 1: Tipos de demandas do Subtema 1 - Regularização Fundiária e Urbanística Tipos de demandas do subtema 1 Demandas 1.1 Topografia - Levantamento topográfico e cadastral - Levantamento sócio-econômico - Pesquisa de propriedade 1.2 Urbanização - Reurbanização - Urbanização - Projetos urbanísticos - Complementação de infra-estrutura - Pavimentação - Relocalização de casas - Recuperação urbana - Melhoria habitacional - Esgoto 3 A pesquisa do DEMHAB traz o número de domicílios em vilas. Utilizamos o número de habitantes por domicílio em áreas de ocupação subnormal da contagem populacional de 1996 do IBGE para estimar o número de habitantes de vilas.

4 - Energia elétrica - Obras emergenciais 1.3 Unidades Habitacionais (UH s) para - Assentamentos Assentamento - Unidades habitacionais inseridas em urbanização 1.4 Regularização Fundiária - Desapropriação - Regularização Fundiária O tipo UHs (Unidades Habitacionais) para assentamento é um caso especial, pois nessa demanda há a conjugação de regularização fundiária e urbanística com produção habitacional, através da reconstrução de todas ou de parte das habitações na área a ser regularizada. Esse tipo abrange três grupos de demandas: 1. Reconstrução de vilas inteiras, os chamados assentamentos 4, que foram demandas importantes especialmente na região centro (Vila das Placas, Vila Lupcínio Rodrigues e Vila Planetário); 2. Construção de um conjunto de unidades habitacionais como parte de um projeto maior de urbanização 5 ; 3. Demandas relacionadas com o Projeto Integrado Entrada da Cidade (PIEC), que é um projeto de grande escala financiado pelo BID que prevê a reconstrução de 3061 moradias de 22 vilas (DEMHAB, 2003) localizada no acesso rodoviário para Porto Alegre 6. Foi feita a opção de incluir esse grupo de demandas no subtema 1 porque as demandas de assentamentos e as unidades dentro de urbanização fazem parte do Programa de Regularização Fundiária (PRF). Quadro 2: Tipos de demandas do Subtema 2 Produção Habitacional Tipo Demandas 2.1 Aquisição de áreas - Compra de áreas - Áreas para reassentamento 2.2 Lotes urbanizados - Lotes urbanizados 2.3 Lotes c/ habitação progressiva - Embrião habitacional - Lote com módulo sanitário - Fornecimento de material de construção - Banco de materiais 2.4 Unidades habitacionais - Unidades habitacionais - Conjuntos habitacionais - Sobrados - Reassentamentos de áreas de risco 2.5 Casas provisórias - Casas provisórias - Casas de emergência 2.6 Cooperativas - Infra-estrutura - Compra de áreas Condicionantes 4 A denominação assentamento se opõe a reassentamento, que é a modalidade usada na produção habitacional. 5 Praticamente todos os projetos de urbanização incluem unidades habitacionais novas, seja para possibilitar o alargamento de vias, seja por que as casas estão em áreas insalubres, mas essas unidades em geral são parte da demanda de urbanização ao contrário desse caso onde elas se tornam a própria demanda. 6 O PIEC entra como demanda institucional no Orçamento Participativo.

5 A política habitacional decidida no Orçamento Participativo tem sua forma definida por dois tipos de condicionantes. O primeiro é específico ao próprio processo, abrangendo suas normas, restrições técnicas e ordem de prioridade dos temas. O segundo é de caráter externo e diz respeito ao desenho da política dos governos federal e estadual e a atuação das agências nacionais e/ou multinacionais que lidam com a questão da habitação. No caso de Porto Alegre as agências que mais têm financiado projetos são a Caixa Econômica Federal e o BID. A definição dos temas prioritários nas plenárias regionais influencia as políticas setoriais, como habitação, de duas formas: 1. a posição de um tema entre as prioridades da cidade (definido pela soma das prioridades das 16 regiões) determina, em parte, o quanto será investido pela prefeitura de Porto Alegre naquela política setorial para o conjunto da cidade, ou seja, a posição do tema entre as prioridades influencia a primazia no que tange a distribuição dos recursos que a política setorial, no caso a habitação, terá frente as outras políticas setoriais, como Educação ou Saneamento. 2. a ordem de prioridade que uma região atribui a um determinado tema é um dos três itens os outros são população total e carência do serviço que define a nota que orientará o percentual de dinheiro que será destinado às demandas daquele tema para àquela região. Dessa forma, as prioridades escolhidas pelas regiões influenciam a distribuição regional dos recursos de uma determinada política setorial. O histórico das prioridades regionais do Orçamento Participativo de Porto Alegre, apresentado no quadro 3, mostra que os temas vinculados ao acesso à terra urbana aparecem durante todo o período entre as primeiras prioridades e a habitação, especificamente, foi o tema mais vezes escolhido como primeira prioridade. Quadro 3 Histórico das prioridades regionais do Orçamento Participativo de Porto Alegre 7 ANOS TEMAS Saneament 3ª 1ª 3ª 3ª 2ª 3ª 3ª 1ª 1ª Habitação 1ª 1ª 1ª 2ª 1ª 3ª 2ª 1ª 3ª 2ª 1ª 3ª Pavimentaç 3ª 3ª 1ª 2ª 2ª 1ª 2ª 1ª 1ª 2ª 2ª 3ª Educação 3ª 2ª 2ª 2ª Assist. soc 2ª Saúde 3ª Fonte: PMPA (diversos números) 7 Os temas Transporte, áreas de lazer, Esporte e Lazer, organização da Cidade, Desenvolvimento Econômico e Cultura nunca estiveram entre as três prioridades.

6 Financiamentos Em Porto Alegre, a exemplo do que acontece com outras políticas municipais de habitação, a questão do financiamento das obras é central. O Departamento Municipal de Habitação é uma autarquia que não tem recursos financeiros próprios, depende de transferências da Administração Direta da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA) e da inserção em programas de financiamento à habitação externos ao executivo de Porto Alegre. Esses programas de financiamento acabam tendo grande participação na definição da política habitacional, pois: 1. O volume de investimento que será destinado à habitação depende deles, 2. Devido as condições estabelecidas pelas agências para selecionar os projetos, influenciam o desenho da política. Os projetos financiados por órgãos externos a PMPA nos diversos temas costumam entrar como demanda institucional junto com as temáticas na seção para toda a cidade. No caso da habitação isso acontece com vários projetos, mas há uma importante exceção, que são os financiamentos da Caixa Econômica Federal: eles podem tanto aparecer na distribuição regional quanto temática ou ainda, como acontece com a continuidade do prómoradia, só figurarem no total de investimentos do tema 8. Há uma preponderância da CEF nos investimentos dos primeiros anos e do BID a partir de Evolução histórica da política de habitação no Orçamento Participativo Evolução dos Subtemas da Política Habitacional Na avaliação da evolução da quantidade de demandas regionais de cada subtema percebemos, através do gráfico 1, uma constante preponderância do subtema 1 regularização fundiária e urbanística. A vontade da população de regularizar suas ocupações foi especialmente forte no início do processo, ou seja, até Uma explicação 8 As informações sobre os financiamentos não seguem nenhuma padronização nos Planos de Investimentos. Alguns planos trazem informações sobre os totais dos investimentos financiados com capital externo, em alguns, inclusive, há na descrição da demanda indicação sobre a vinculação ou não da demanda a algum projeto de financiamento com receita de capital. No entanto, em alguns planos de investimento há muito pouca informação sobre essa questão. 9 Entre os principais programas de habitação implantados em Porto Alegre foram: PIMES (Programa Integrado de Melhoria Social) com recursos do Banco Mundial, Banrisul e PMPA; Arroio Dilúvio com recursos do FONPLATA e PMPA; Pavimentação Comunitária com recursos BID e PMPA; PIEC (Projeto Integrado Entrada da Cidade) com recursos Habitar Brasil, FONPLATA, BID, PMPA; Pró-moradia com recursos CEF e PMPA.

7 para esse fato é aprovação da Constituição de 1988, que ao levantar questões como a posse das ocupações com mais de 5 anos, fez integrantes dos movimentos populares temer que poderiam ser expulsos de suas comunidades nos cinco anos posteriores a aprovação da Carta. No gráfico 2 verificamos que a adição das demandas provenientes da temática não altera significativamente o que foi apresentado no gráfico anterior. Há um leve aumento das demandas de produção habitacional entre 1997 e Gráfico 1 - Evolução do número de Demandas de Política Habitacional nas plenárias regionais do Orçamento Participativo Gráfico 2- Evolução do número de demandas de Política Habitacional na plenárias Regionais + Temáticas do Orçamento Participativo de Regularização Fundiária e Urbanística Produção Habitacional Regularização Fundiária e Urbanística Produção Habitacional Fonte: PMPA (Diversos números) Ao comparamos a evolução dos valores dos investimentos demandados nas plenárias regionais não se repete a preponderância do subtema 1 (gráfico 3). Aliás, durante todo o período que vai de 1992 a 2000, a produção habitacional tem um volume de investimentos demandados superior ao volume da regularização fundiária e urbanística. Esse fato tem um conjunto de explicações: as demandas de topografia têm valores baixos, algumas demandas de regularização fundiária não previam gastos orçamentários, muitos processos de urbanização de vilas são feitos através de demandas de urbanização de partes menores das vilas. O ano de 1991 figura com um investimento previsto bem maior que o dos outros anos. O processo que gerou o plano de investimentos para 1991 era bastante embrionário. Existia, por exemplo, uma seção denominada relação de projetos dependentes de recursos externos com uma lista grande de demandas, dos quais poucas foram realizadas e que, inclusive, não constam na prestação de contas da internet. Essa situação, inclusive gerou, um grande descontentamento e uma participação menor no ano seguinte como relatou Fedozzi (2001). Diferentemente do que aconteceu com o número de demandas, ao se avaliar os valores a inclusão dos valores demandados nas temáticas altera significativamente o padrão dos investimentos conforme mostra o gráfico 4. Passa a existir um destaque para a produção habitacional de 1992 a 1994 e também para a regularização fundiária e

8 urbanística de 2002 a O primeiro pico fica por conta, especialmente, das demandas de unidades habitacionais vinculadas a projetos da CEF, e o segundo está relacionado com o programa PIEC do BID/FONPLATA/PMPA. Gráfico 3 - Evolução dos Investimentos nas plenárias regionais do Orçamento Participativo (valor constante de jan/2003) R$ ,00 Gráfico 4 - Evolução dos Investimentos nas Plenárias Regionais + Temáticas do Orçamento Participativo (valor const. jan/2003) R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ Regularização Fundiária e Urbanística 1997 Produção Habitacional R$ Regularização Fundiária e Urbanísitca 1997 Produção Habitacional Fonte: PMPA (Diversos números) Percebe-se que sempre houve uma regularidade no número de demandas tanto para as demandas regionais quanto para a soma das regionais e temáticas; regularidade que não se mantém nos valores. É possível deduzir que para manter um número mais ou menos regular de demandas regionais mesmo quando o volume do investimento previsto para as plenárias regionais caiu se privilegiou demandas mais baratas. A diminuição, a partir de 2000, do montante de recursos destinado para as demandas regionais não quer dizer que se investiu menos em habitação em Porto Alegre nos anos 2000, mas sim que mudaram os projetos onde foi investido mais dinheiro. Se durante a parte final dos anos 90, na política habitacional de Porto Alegre, predominavam os investimentos nas demandas - e logo projetos - oriundos das dezesseis regiões, nos anos 2000 as demandas regionais passam a se relacionar com projetos de valores mais baixos e o grande investimento se centraliza num único projeto, que são as demandas institucionais vinculadas ao PIEC. Evolução dos Tipos de demandas Vinculadas à Habitação Na avaliação do número de demandas, através gráfico do 5, percebemos a importância da regularização fundiária dentro do subtema de regularização fundiária e urbanística nos primeiros anos do Orçamento Participativo. Esse tipo vai rareando com o decorrer dos anos, o que não quer dizer que a população tenha desistido de regularizar suas áreas. Atualmente as vilas integrantes do PRF (Programa de Regularização Fundiária) seguem uma seqüência na solicitação de demandas: primeiro demandam topografia, em

9 seguida solicitam as demandas necessárias para fazer a regularização urbanística e, somente depois de concluídas as etapas anteriores, é solicitada a regularização fundiária. A importância da regularização fundiária na composição dos valores é menor conforme mostra o gráfico 6, pois várias demandas de regularização fundiária não requeriam investimentos orçamentários, estavam solicitando somente os serviços da prefeitura. 30 Gráfico 5 - Evolução dos Tipos de demandas do subtema 1 - Regularização Fundiária e Urbanística nas plenárias regionais: número de demandas Regularização Fundiária Topografia UH p/ assentamento Urbanização Fonte:PMPA(Diversos números) O tipo de demanda que tem participação primordial durante todo o período é a urbanização. Por um lado essa é a etapa mais custosa do PRF, o que é demonstrado pelo gráfico 6. E, por outro, em vilas maiores a urbanização é feita em várias etapas e cada etapa é demandada separadamente, o que faz o número de demandas de urbanização também ser o maior. R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 Gráfico 6 - Evolução dostipos de demandas do subtema 1 - Regularização Fundiária e Urbanística nas plenárias regionais: valor das demandas (valores constantes Jan/2003) R$ Regularização Fundiária Topografia UH p/ assentamento Urbanização Fonte: PMPA (Diversos números) A presença das demandas de topografia é constante durante todo o processo. No entanto, os valores relacionados a essas demandas são relativamente baixos. Por outro lado, as demandas de UHs para assentamentos são relativamente poucas, mas representam

10 investimentos altos. Este custo elevado deriva da conjugação da urbanização das áreas já ocupadas através da remoção das antigas moradias e colocação de infra-estrutura com a (re)construção de todas as unidades habitacionais. Ao analisarmos a evolução dos tipos de demandas do subtema 2, percebemos de acordo com o gráfico 7, que na produção habitacional não há predominância de algum tipo de demanda durante o processo todo. Num primeiro momento de 1991 a 1996 as demandas de lotes urbanizados e lotes com habitação progressiva predominam, num segundo período de 1997 a 2001 existe a preponderância de demandas vinculadas a unidades habitacionais e aparecem também várias demandas de aquisição de áreas, e no último período decresce a participação da produção de unidades habitacionais e cresce o número das demandas de aquisição de áreas. 14 Gráfico 7 - Evolução dos Tipos de demanda do subtema 2 - Produção Habitacional nas plenárias regionais : número de demandas Aquisição de áreas Casas provisórias Lotes c/ habitação progressiva Lotes Urbanizados Unidades Habitacionais Fonte: PMPA (Diversos números) R$ ,00 Gráfico 8 - Evolução dos Tiposdo subtema 2 - Produção Habitacional nas plenárias regionais: Valor das demandas (Valores Constantes Jan/2003) R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ Aquisição de áreas casas provisórias Lotes c/ habitação progressiva Lotes Urbanizados Unidades Habitacionais Fonte: PMPA (Diversos Números) Numa avaliação dos valores associados às demandas percebemos através do gráfico 8 que as demandas de unidades habitacionais requerem somas elevadas, principalmente no período entre 1997 e 1999, que concentrou grande parte do número de demandas por

11 unidades habitacionais. No primeiro período da Produção Habitacional houve coexistência dos tipos lotes com habitação progressiva, lotes urbanizados e unidades habitacionais. Os valores associados às demandas regionais de aquisição de áreas são relativamente baixos. Situação de Atendimento das Demandas A tabela 1 apresenta o percentual de demandas de habitação concluídas em 19/08/ Foi levantada a situação (se concluída, em obra, em andamento ou outros) de todas as demandas de habitação (regionais + temáticas) a partir da prestação de contas disponível na Internet para o cálculo da porcentagem de conclusões. O percentual de obras concluídas na habitação é menor do que o percentual de conclusão de demandas em geral do Orçamento Participativo, que segundo o GAPLAN é de 87% (MARQUETTI, 2002). Existe um grande atraso nas conclusões demandas a partir de Tabela 1 - Percentual de demandas das plenárias temáticas+regionais concluídas em 19/08/2004 ano regulariz. fundiária produção habitacional outras total número valor número valor número valor número valor ,7% 14,0% 66,7% 81,6% 23,8% 25,9% ,6% 100,0% 70,0% 28,5% 89,4% 42,4% ,8% 61,9% 75,0% 96,4% 81,6% 92,5% ,4% 42,4% 84,6% 8,7% 79,5% 12,2% ,3% 88,4% 88,9% 76,2% 90,9% 80,0% ,0% 92,0% 83,3% 94,0% 0,0% 0,0% 86,8% 76,1% ,1% 61,7% 68,4% 90,9% 50,0% 31,8% 75,5% 74,6% ,0% 85,9% 78,3% 91,1% 50,0% 37,9% 78,3% 81,2% ,0% 35,4% 50,0% 46,6% 57,5% 42,8% ,4% 29,4% 35,7% 24,1% 40,6% 26,1% ,2% 16,3% 22,2% 8,2% 27,3% 13,2% ,1% 82,3% 30,8% 35,8% 25,0% 6,5% 38,2% 52,5% ,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% ,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Total 60,2% 33,0% 51,8% 57,6% 25,0% 15,2% 56,5% 44,7% Fonte:PMPA (diveros números) e (19/08/2004) Percebemos que o percentual de conclusão do número de demandas é superior ao percentual do valor demandado que já foi realizado. Isso ocorre, principalmente, devido ao não atendimento de demandas onerosas que impactam fortemente o valor concluído, mas não alteram muito o número de obras concluídas. A tabela mostra que, por exemplo, entre 1992 e 1998 um grande percentual de demandas foi atendido (entre 90% e 75%), mas esse percentual não se repetiu em relação aos valores concluídos em 1992 e, especialmente, em Tanto o Plano de Investimentos de 1992 quanto o de 1994 traziam cada um - uma

12 demanda de unidades habitacionais incluída na seção para toda a cidade que representava mais de 50% dos investimentos previstos naquele ano para habitação. Essas duas demandas, vinculadas a programas da Caixa Econômica Federal não foram realizadas e impactaram fortemente o percentual de obras não concluídas. Existem dois conjuntos de dados que foram incluídos no estudo apesar do seu status diferenciado. Os dados referentes aos Planos de Investimentos de 1991 e 2004 influenciam negativamente o resultado de conclusão de obras e podem estar distorcendo o resultado para pior. O Plano de Investimentos de 1991 foi muito embrionário e havia uma seção de demandas dependentes de recursos externos que não foram atendidos e, inclusive, não constam na prestação de contas. As demandas de 2004, que somam um valor alto, foram incluídas no estudo, mas houve muito pouco tempo hábil para sua conclusão. No entanto, mesmo desconsiderando os anos de 1991 e 2004, ainda há um atraso grande no atendimento das demandas especialmente a partir de Quanto aos subtemas, percebemos que, em termos de números de demandas, a regularização fundiária e urbanística teve um maior percentual de conclusões; já em termos de valores, a produção habitacional teve um percentual maior de investimento concluído. Os altos investimentos demandados recentemente que ainda estão em obras pelo projeto PIEC estão influenciando negativamente a porcentagem de conclusão de investimentos no subtema 1 Regularização Fundiária e Urbanística. Espacialização das demandas de habitação: uma análise do caráter redistributivo da política habitacional em Porto Alegre. Caracterização das Regiões Para analisar o caráter redistributivo da política habitacional em Porto Alegre durante o Orçamento Participativo trabalharemos com valores totais demandados e realizados e, especialmente com valores per capita demandados e realizados. Em seguida vamos apresentar informações sobre a estrutura sócio-espacial da cidade que subsidiarão a análise. Para caracterizar as regiões utilizaremos informações básicas, como população total da região, e outras informações relativas ao grau de pobreza da população, como a renda média dos chefes de família e a porcentagem de população residente em vilas irregulares em cada região. Através dessas últimas informações podemos perceber em que regiões se concentram os pobres em Porto Alegre.

13 Ao analisar a tabela 2 vemos que há uma diferença muito grande no que tange ao total de população. A região Centro, por exemplo, tem uma população superior em mais de dez vezes a população das regiões Extremo-sul e Nordeste. Como lembra MARQUETTI (2002, p. 11) é importante ressaltar que o peso dado ao critério população da região no total da cidade é o menor entre os critérios de distribuição de investimentos. Além disso, a diferença relativa no número de habitantes é muito maior do que a diferença relativa da nota das regiões no critério população total da região. Assim as regiões mais populosas tendem a receber um volume per capita de investimentos menor do que as regiões com menor número de habitantes. Tabela 2- Características populacionais das regiões do Orçamento Participativo: população total população residente em vilas irregulares, rendimento médio dos chefes de domicílio em s.m. renda em Número Região População 2000 População vilas % em vilas s.m. 1 Humaitá-Naveg ,94% 4,14 2 Noroeste ,92% 7,9 3 Leste ,69% 8,63 4 Loma do Pinheiro ,43% 3,33 5 Norte ,46% 3,56 6 Nordeste ,50% 2,19 7 Partenon ,10% 3,88 8 Restinga ,38% 2,35 9 Glória ,37% 4 10 Cruzeiro ,37% 5,46 11 Cristal ,39% 6,24 12 Centro Sul ,57% 4,84 13 Extremo Sul ,72% 2,95 14 Eixo Baltazar ,10% 4,04 15 Sul ,78% 9,47 16 Centro ,29% 11,4 Total Porto Alegre ,16% 6,4 Fontes: População organizado pelo GAPLAN com base no censo demográfico de 2000 do IBGE População em vilas: Demhab (1998) Renda:PMPA apud Marquetti (2002) Quanto à situação de pobreza, percebemos que, freqüentemente, há uma associação das características indicativas de pobreza. A região com chefes de domicílio com mais baixa renda Nordeste é também a que mais concentra população em vilas irregulares; por outro lado, a região Centro, que concentra os chefes de família com mais alto rendimento, tem o menor percentual de população residente em áreas irregulares. As quatro regiões com menor renda (Nordeste, Extremo Sul, Lomba do Pinheiro e Restinga) se concentram na periferia da cidade.

14 A região Restinga está entre as quatro regiões com renda mais baixa, mas tem um percentual de moradores em vilas irregulares relativamente pequeno (11,38%), sendo, inclusive, menor que a média de Porto Alegre. O fato da Restinga ter um grande número de pessoas morando em situação formal se relaciona com sua forma de ocupação. A região Restinga é formada unicamente pelo Bairro Restinga, que se originou de um grande conjunto habitacional construído, na década de 50 para reassentar a população que morava em vilas nas áreas centrais. Das quatro regiões com mais alta renda (Centro, Noroeste, Sul e Leste) somente a região Sul não se localiza junto à área central da cidade. A região Sul congrega uma série de bairros residenciais unifamiliares de classe média, muitos dos quais têm sua origem ligada às antigas casas de fim de semana junto ao Rio Guaíba, como é o caso dos bairros Ipanema e Vila Assunção. A região Leste, apesar de figurar como umas das regiões com chefes de domicílio com mais alta renda, apresenta grande heterogeneidade interna, pois a região é composta por bairros de alta renda, como Três Figueiras e Chácara das Pedras, e outros com renda baixa e altos índices de irregularidade urbana. Estudos Anteriores O caráter redistributivo do Orçamento Participativo é um dos aspectos mais divulgados e elogiados dessa experiência de Porto Alegre. A maioria das análises que enfatiza esse caráter do projeto baseia-se apenas nas regras e critérios utilizados para a definição das demandas (FEDOZZI, 2001; SANTOS, 2002). O trabalho de Marquetti (2002) é uma exceção, pois realiza um estudo quantitativo das demandas do Orçamento Participativo e dos investimentos e obras realizadas pela prefeitura de Porto Alegre. O autor procura verificar a concretização ou não do caráter redistributivo através do estudo da espacialização dos investimentos. A partir das demandas que integram os Planos de Investimentos, Marquetti analisa o conjunto de demandas regionais (soma das demandas de todas as áreas e todos os anos) e verifica a distribuição dos investimentos para as regiões. Daí classificou as regiões em postos em relação aos investimentos per capita e em relação aos indicadores de pobreza utilizados no trabalho: renda do chefe do domicílio, percentual de moradores de áreas irregulares, e grau de instrução das mães. Para Marquetti o levantamento das demandas confirma a existência do efeito redistributivo no Orçamento Participativo, com algumas exceções. Devido a grande diferença de população total das regiões e ao pouco peso que é dada ao item população total da região na distribuição dos recursos, as regiões mais populosas são penalizadas

15 quando se analisa o investimento per capita em cada região. O fato das regiões mais populosas, em geral, serem as com menor percentual de pobres minimiza o efeito desse problema para os fins redistributivos do processo, mas mesmo assim nos gráficos apresentados por Marquetti percebe-se que regiões pobres e populosas, como o Partenon, foram penalizadas e regiões menos pobres e pouco populosas, como o Cristal, foram beneficiadas. Investimentos Totais por Região: Demandas Solicitadas e Concluídas A região que teve o maior número de demandas de habitação, com destaque para as demandas do subtema 1, é a região Cruzeiro. Essa região tem o segundo maior percentual de moradores em vilas irregulares o que explica a importância das demandas de habitação para população local. Tabela 3 - Demandas de habitação solicitadas por região - Valores Constantes 2003 Número de Demandas Região Por Subtema Valor dos Investimentos por Subtema total total 1-Humaitá , , ,76 2-Noroeste , , ,14 3-Leste , , ,45 4-Lomba do Pinheiro , , ,64 5-Norte , , ,76 6-Nordeste , , ,70 7-Partenon , , ,89 8-Restinga , , ,22 9-Glória , , ,23 10-Cruzeiro , , ,29 11-Cristal , , ,91 12-Centro-Sul , , ,51 13-Extremo-Sul , , ,85 14-Eixo da Baltazar , , ,94 15-Sul , , ,14 16-Centro , , ,93 Subtotal , , ,38 Temática , , , ,73 TOTAL , , , ,11 Fonte: PMPA (Diversos números) Em termos de valores, as regiões que conseguiram inserir projetos de custos mais elevados foram as regiões Leste e Norte, que têm uma população residente em áreas

16 informais alta (respectivamente e habitantes) e a Restinga, que é uma das regiões mais pobres do Orçamento Participativo. A Restinga tem o mesmo número de demandas dos dois subtemas que pode ser explicado pela baixa taxa de pessoas residentes em vilas irregulares. Por outro lado, percebemos que a região Noroeste é a que teve menos demandas e menor investimento previsto em habitação durante o período do Orçamento Participativo. Parte dessa situação ocorre pelo fato da região ter sido criada somente em No caso da habitação, onde há um grande número de demandas ainda por serem atendidas, é importante verificar o quanto foi realizado por região. A tabela 4 traz o percentual de demandas concluídas em cada região e, conseqüentemente, do investimento realizado em cada região. Percebemos que em número de demandas regionais concluídas o destaque positivo é para as demandas do subtema 1, mas que o maior volume de investimento concluído se refere às demandas do subtema 2. O percentual muito baixo de investimentos da temática concluídos pode ter algumas explicações, por exemplo, o peso do PIEC, que como é uma demanda recente ainda está em obras, o peso das demandas de PIs anteriores do subtema Outros, que, apesar de figurar como demanda no Plano de Investimento, não aparece na lista das obras concluídas. Tabela 4 - Percentual de demandas atendidas por região Região Número de demandas p/ subtema Valor dos Investimentos p/subtema TOTAL TOTAL 1-Humaitá 30,8% 64,3% 48,1% 9,4% 83,0% 69,4% 2-Noroeste 66,7% 33,3% 41,7% 98,3% 47,7% 55,0% 3-Leste 62,1% 55,6% 60,5% 40,2% 65,9% 46,7% 4-Lomba do Pinheiro 59,3% 40,0% 56,3% 23,5% 6,9% 15,4% 5-Norte 55,0% 50,0% 53,1% 55,6% 72,6% 61,5% 6-Nordeste 53,8% 100,0% 61,3% 15,7% 100,0% 48,8% 7-Partenon 63,2% 50,0% 64,0% 33,6% 27,4% 30,6% 8-Restinga 70,0% 80,0% 70,0% 25,1% 97,9% 92,1% 9-Glória 66,7% 20,0% 60,0% 68,9% 64,9% 67,0% 10-Cruzeiro 71,4% 77,8% 72,5% 33,0% 89,1% 45,7% 11-Cristal 29,4% 33,3% 30,8% 12,6% 73,3% 64,9% 12-Centro-Sul 57,7% 58,3% 57,9% 65,4% 87,5% 82,3% 13-Extremo-Sul 28,6% 70,0% 52,9% 1,9% 87,4% 71,2% 14-Eixo da Baltazar 80,0% 40,0% 60,0% 69,2% 76,8% 75,8% 15-Sul 69,2% 28,6% 55,0% 75,7% 33,7% 49,0% 16-Centro 77,8% 28,6% 67,6% 86,3% 14,2% 73,3% Subtotal 60,8% 52,5% 58,5% 42,5% 76,0% 61,2% Temática 52,4% 51,0% 25,0% 47,6% 25,1% 42,2% 15,2% 32,4% TOTAL 60,3% 52,1% 25,0% 56,6% 33,0% 57,6% 15,2% 44,7% Fonte:PMPA (diveros números) e (19/08/2004)

17 Percebemos que o atendimento do número de demandas se concentra entre 40% e 70%, com exceção da região Cristal. Já em relação aos valores há uma dispersão muito maior: a região Restinga, por exemplo, teve 92% de suas demandas concluídas, enquanto a região Lomba do Pinheiro teve somente 15% das suas demandas concluídas. A realização ou não de projetos que necessitam de grandes valores para serem realizados influenciam muito o quadro das realizações. No caso da Lomba do Pinheiro, por exemplo, a não realização das obras de Urbanização de 1991, que dependiam dinheiro da CEF 10, a não conclusão de uma demanda de lotes urbanizados de 1995 e de uma outra de unidades habitacionais de 1999 essa também dependente de recursos da CEF - são responsáveis pela situação da região. É curioso que a região que teve mais investimentos concluídos (Restinga) e a que teve menos concluídos(lomba do Pinheiro) apresentam características similares: são regiões pobres, distantes do centro, que ocupam um território grande. O Efeito Redistributivo da Política Habitacional em Porto Alegre Para avaliar o efeito redistributivo da política de Porto Alegre baseamos nossa análise nos dados sobre investimento per capita demandado e realizado em cada região. Faremos duas verificações: 1. Investimento per capita para a população total e 2. Investimento per capita considerando a população que mora em vilas irregulares. Consideramos importante a segunda verificação, pois a população que vive nessas áreas é que necessita, de fato, de uma política habitacional. Percebemos (tabela 5) que regiões pobres como Restinga, Extremo-Sul e Nordeste são as que mais conseguem gravar demandas de habitação per capita quando consideramos a população total. Considerando a população residente em vilas para fazer a análise percebemos que, ao lado da Restinga e do Extremo-sul, aparece a Região Centro como favorecida na política de habitação. A região Centro, apesar da pouca população residente em vilas irregulares, gravou demandas de habitação durante todo o processo, o que pode estar associado com um movimento popular organizado na região ou com a vontade política dos dirigentes de resolver a questão habitacional no centro, onde ela é mais visível. Esse investimento per capita alto nas vilas do Centro reflete também o cuidado com os projetos de habitação para essa área. A região Centro foi beneficiada com os projetos de 10 Essas demandas não constam na prestação de contas.

18 assentamento realizados pela prefeitura no final da década de noventa, que tem um padrão construtivo elevado. Tabela 5 - Investimento per capita em habitação demandado realizado por região ( ) Região Investimento per capita demandado Investimento per capita realizado P/ população total P/ população vilas P/ população total P/ população vilas 1-Humaitá R$ 234,33 R$ 711,93 R$ 162,57 R$ 493,92 2-Noroeste R$ 17,62 R$ 302,88 R$ 9,70 R$ 166,64 3-Leste R$ 208,94 R$ 709,80 R$ 97,54 R$ 331,36 4-Lomba do Pinheiro R$ 167,62 R$ 628,36 R$ 25,87 R$ 96,96 5-Norte R$ 214,69 R$ 542,84 R$ 132,08 R$ 333,96 6-Nordeste R$ 285,35 R$ 427,31 R$ 139,17 R$ 208,41 7-Partenon R$ 71,38 R$ 202,89 R$ 21,88 R$ 62,18 8-Restinga R$ 400,18 R$ 4.110,81 R$ 368,46 R$ 3.785,02 9-Glória R$ 113,30 R$ 322,42 R$ 75,90 R$ 215,97 10-Cruzeiro R$ 250,22 R$ 524,32 R$ 114,44 R$ 239,81 11-Cristal R$ 270,90 R$ 815,84 R$ 175,82 R$ 529,48 12-Centro-Sul R$ 116,10 R$ 1.000,09 R$ 95,54 R$ 822,98 13-Extremo-Sul R$ 627,11 R$ 3.756,05 R$ 446,81 R$ 2.676,17 14-Eixo da Baltazar R$ 88,07 R$ 526,29 R$ 66,77 R$ 399,04 15-Sul R$ 55,67 R$ 319,95 R$ 27,30 R$ 156,89 16-Centro R$ 33,21 R$ 2.531,17 R$ 24,35 R$ 1.855,42 Subtotal R$ 138,89 R$ 664,49 R$ 85,02 R$ 406,76 TOTAL(c/temática) R$ 325,85 R$ 1.558,93 R$ 145,52 R$ 696,20 Fonte: Investimento demandado: PMPA (diversos números) Situação de atendimento das deamndas: (19/08/2004) População: Gaplan usando deados do IBGE para o censo de 2000 População em vilas: DEMHAB (1998) Na comparação dos postos 11 das regiões por renda dos chefes de domicílio com o investimento demandado considerando população total, percebemos, pela relativa proximidade das regiões do eixo que representaria o ponto ótimo de um efeito redistributivo que as normas do Orçamento Participativo tendem a produzir uma política redistributiva. O efeito negativo da população total para o caráter redistributivo do processo, apontado por Marquetti (2002) se confirma também para a política habitacional; são privilegiadas regiões relativamente ricas e pouco populosas, como o Cristal e prejudicadas regiões relativamente pobres e populosas, como o Partenon. Percebemos que a não conclusão de algumas demandas piora o caráter redistributivo da política, como exemplificam os casos das regiões Lomba do Pinheiro e Partenon. 11 Para a comparação de postos das regiões é realizada uma hierarquização das regiões em função de uma característica ou um dados associado a região. Por exemplo, a região Nordeste, que tem a menor renda por chefe de domicílio, ocupa o Posto 1 e a região Centro, que tem a maior renda por chefe de domicílio, ocupa o posto 16. O mesmo procedimento é feito em relação aos investimentos: a região que tem o menor investimento ocupa o posto 1 e a que tem o maior, o posto 16. Numa política redistributiva se espera uma associação inversamente proporcional graficamente representada pela reta descendente ou seja, a região que ocupa o posto mais baixo em relação à renda do chefe de domicílio deverá ocupar o posto mais alto em relação aos investimentos e vice-versa.

19 GRÁFICO 9 Investimentos per capita em habitação posto da região pelo investimento demandado per capita Extremo-Sul Restinga Nordeste Cristal Cruzeiro Humaitá Norte Leste Lomba do Pinheiro Centro-Sul Glória Eixo da Baltazar Partenon Sul Centro Noroeste posto da região pela renda posto da região pelo investimento realizado per capita Restinga Nordeste Extremo-Sul Norte Lomba do Pinheiro Humaitá Glória Eixo da Baltazar Partenon Cristal Cruzeiro Leste Centro-Sul Sul Noroeste Centro posto da região pela renda Fonte: PMPA (Diversos números) Um dos obstáculos para avaliação efetiva do caráter redistributivo da política está na dificuldade de avaliação das demandas classificadas como Para Toda Cidade/Temática. No caso da habitação, ao contrário do que acontece, por exemplo, com o saneamento, as demandas figuram nessa seção por seu caráter diferenciado principalmente as demandas institucionais e não porque vão atender toda a Cidade. As obras de habitação são realizadas em alguma região e, especialmente as demandas do subtema 1, atendem a população daquela região. A identificação da localização de algumas demandas dessa seção é fácil, como é o caso do PIEC na região Humaitá, mas a de outras, como a demanda de 1125 Unidades Habitacionais de 1993, necessitaria de uma pesquisa mais detalhada. Se esses investimentos, que representam mais de 50% dos investimentos demandados em habitação, fossem incluídos na análise do caráter redistributivo, o quadro da análise provavelmente mudaria significativamente. A região Humaitá, por exemplo, com todo o investimento do PIEC teria um investimento per capita muito superior ao que tem atualmente. REFERÊNCIAS ABERS, Rebecca. Inventando a Democracia: Distribuição de Recursos públicos Através da Participação Popular em Porto Alegre, RGS. In: VII Encontro Nacional da ANPUR. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 7., 1997,Recife. Anais... Recife: UFP/MDU, 1997, v. 3, p

20 DEMHAB DEPARTAMENTO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO. Informativo Demhab. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, DEMHAB. Mapa da irregularidade fundiária de Porto Alegre. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, FEDOZZI, Luciano. Orçamento Participativo: reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial, ª edição. MARQUETTI, Ademir. O orçamento participativo como uma política redistributiva em Porto Alegre. In: VII ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA POLÍTICA., 2002, Curitiba. Anais...Curitiba: Associação Nacional de Economia Política, PMPA - PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. Diversos números. Plano de Investimentos. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre. PMPA - PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. Orçamento Participativo - acompanhamento das obras e serviços. Disponível em < acessado em 19/08/2004. PMPA - PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. Regimento Interno: critérios gerais, técnicos e regionais do Orçamento Participativo de Administração Popular. Cadernos pag. PMPA - PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. Regimento Interno: critérios gerais, técnicos e regionais do Orçamento Participativo de Administração Popular. Cadernos pag. SANTOS, Boaventura de Souza. Orçamento Participativo em Porto Alegre: para uma democracia redistributiva. In: SANTOS, Boaventura de Souza. Democratizar a Democracia. Rio de Janeiro. Civilização Brasileira