TESE. Moradia e Meio Ambiente: desmanchando consensos em torno do conflito entre o. Direito à Moradia Digna e o Direito ao Meio Ambiente Sustentável

Transcrição

1 TESE Moradia e Meio Ambiente: desmanchando consensos em torno do conflito entre o Direito à Moradia Digna e o Direito ao Meio Ambiente Sustentável Carlos Henrique A. Loureiro Defensor Público Defensoria Pública do Estado de São Paulo

2 Moradia e Meio Ambiente: desmanchando consensos em torno do conflito entre o Direito à Moradia Digna e o Direito ao Meio Ambiente Sustentável O Direito à Moradia é o direito base sobre o qual se sustentam, direta ou indiretamente, direitos individuais e sociais. E por isso que a realização do Direito à Moradia deve ser sempre reconhecida a partir das exigências da dignidade humana: daí se falar em moradia digna. O Direito à Moradia Digna não se realiza de forma autônoma, eis que resta comprometido com as exigências do Direito à Cidade Equilibrada e Sustentável. O Direito à Moradia é uma função do Direito à Cidade. O Direito à Cidade Equilibrada e Sustentável, nesse sentido, é o direito à convivência em liberdade dentro de um espaço onde se desenvolvem diversas atividades, articuladas entre si: moradia, educação, saúde, transporte, trabalho, lazer. Cada uma destas atividades é uma função e, portanto, devem ser realizadas tendo em vista as demais, a fim de tornar a cidade um espaço equilibrado e sustentável de bem estar, de modo a proporcionar qualidade de vida. Os Fundamentos do Direito à Cidade se estabelecem sob dois princípios: a) o Princípio da Função Sócio-Ambiental da Propriedade (estático), b) Princípio do Desenvolvimento Equilibrado e Sustentável (dinâmico). A Função Sócio-Ambiental da Propriedade é definida pelo Plano Diretor, que é estabelecido por lei municipal, sendo o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano. Ela serve na tentativa de criar uma articulação funcional entre

3 as diversas atividades urbanas, a partir da sua localização no espaço da cidade, de modo a otimizar todas e cada uma delas. Esta tentativa de criar uma articulação funcional tem como fim promover o equilíbrio e sustentabilidade das atividades urbanas (moradia, educação, saúde, transporte, trabalho, lazer, etc.). A função sócio-ambiental da propriedade, porém, é estática, justamente porque é produto do planejamento, que deve assumir uma forma estável (lei) para estabelecer um processo seguro de desenvolvimento. Por causa disto, eventualmente, a função sócio-ambiental pode estar em conflito com as exigências do desenvolvimento equilibrado e sustentável, considerada uma realidade radicalmente desafiadora, que exige uma estratégia diferente de promoção de equilíbrio e sustentabilidade. O desenvolvimento equilibrado e sustentável, por sua vez, é o meio através do qual a política de desenvolvimento urbano pretende atingir seu objetivo, que é o de promover o bem estar de todos. O desenvolvimento urbano equilibrado e sustentável serve na tentativa de estabelecer um equilíbrio funcional entre todas as atividades urbanas, de modo que uma melhore o desempenho da outra, ou que pelo menos não piore, seja para o presente, seja para o futuro. O desenvolvimento equilibrado e sustentável tem como principal instrumento o planejamento. Porém, como ele está a serviço do bem estar de todos, é dinâmico, porque acompanha a realidade e as exigências de sua transformação, independentemente das

4 estratégias da função sócio-ambiental da propriedade, fixadas no Plano Diretor, e em outras leis. Assim sendo, o desenvolvimento equilibrado e sustentável pode pressionar o planejamento urbano a modificar suas estratégias, a fim de prevenir ou corrigir eventuais distorções radicais do crescimento desordenado, e seus efeitos sobre o meio ambiente. O Direito à Moradia deve, portanto, ser realizado respeitando-se os princípios da função sócio-ambiental da propriedade e do desenvolvimento equilibrado e sustentável. Porém, diante uma realidade radicalmente desafiadora da função sócio-ambiental da propriedade, tal como definida pelo planejamento urbano, que põe em potencial conflito o Direito à Moradia e o Direito ao Meio Ambiente, o que fazer? Antes de se tentar encaminhar uma tentativa de resposta é necessário verificar as origens históricas desse conflito potencial: afinal, porque aconteceu, por exemplo, de quase milhões de pessoas nas cidades acabam morando em áreas de proteção ambiental? Porque essa realidade radicalmente desafiadora do planejamento urbano se impôs? O fracasso do planejamento ambiental urbano se deu porque as restrições ao uso e ocupação do solo das áreas de proteção ambiental dos mananciais não foi suportada, de um lado, pela falta de políticas públicas para moradia popular, e, de outro, pelas regras excludentes do mercado imobiliário. Esta situação de falta de políticas públicas para moradia popular, de um lado, e de regras excludentes do mercado imobiliário, de outro, impulsionou uma intensa segregação sócio-territorial junto a população pobre, que encontrou justamente nas áreas de proteção ambiental uma alternativa de moradia.

5 Pelas regras tradicionais do planejamento ambiental urbano os assentamentos humanos precários localizados em áreas de preservação ambiental não são regularizáveis. De fato, as leis ambientais tradicionais fixaram nas áreas de proteção ambiental como função sócio-ambiental da propriedade usos incompatíveis com a moradia. Daí surge a dúvida, que instala o conflito: ignorar a função sócio-ambiental da propriedade estabelecida em lei e promover a regularização fundiária e urbanística reconhecendo a força dessa realidade, ou ignorar a realidade e promover a função sócioambiental à força? Sacrificar o Direito à Moradia ou o Direito ao Meio Ambiente? Para tentar encaminhar esta questão, é necessário lembrar que, muito embora o princípio da função sócio-ambiental seja estável, ele deve ser operado considerando-se o princípio dinâmico do desenvolvimento equilibrado e sustentável. De fato, é assim porque o objetivo da política de desenvolvimento urbano é o de promover o bem de todos. Assim, se a função sócio-ambiental da propriedade não conduz ao bem estar de todos, então existem dois modos de resolver este impasse. O primeiro modo é da aplicação do princípio constitucional da proporcionalidade: Sua aplicação pressupõe a inexistência de lei que promova uma tentativa de compatibilização entre os direitos à moradia e ao meio ambiente, de modo que ele o faz de forma criativa, valendo-se das cláusulas gerais do devido processo legal (adequação, necessidade e razoabilidade).

6 O segundo modo, por sua vez, é a introdução de mecanismos especiais de regularização fundiária e urbanística sustentável nas áreas de proteção ambiental. O principal mecanismo de regularização fundiária e urbanística em áreas de proteção ambiental vem através do Código Florestal, combinado com a Resolução CONAMA 369/06, e, mais recentemente, com as disposições sobre regularização fundiária sustentável da Lei /09. O Código Florestal e a Resolução CONAMA 369/06 faculta a regularização fundiária e urbanística de forma sustentável em determinadas hipóteses, desde que seja promovida através de um plano de urbanização que tenha como objetivo a diminuição do dano ambiental dos assentamentos humanos. A Lei /09, por sua vez, impõe a obrigação da regularização fundiária e urbanística, de interesse social, ao Município (art. 50 c/c art. 53 da Lei /09, c/c art. 30, inc. VIII da CF/88). Decerto, tal obrigação responde a exigência da promoção do princípio da política urbana da regularização fundiária e urbanística de áreas ocupadas por população de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais (art. 2º, inc. XIV da Lei /01 Estatuto da Cidade). Nesse sentido, a Lei /09 disciplina, inclusive, considerando em particular a obrigação da regularização diante da possibilidade de compatibilização entre o direito à moradia e meio ambiente, a regularização fundiária e urbanística em áreas de preservação permanente, mediante comprovação técnica que ateste as vantagens da aplicação de medidas urbanísticas corretivas na promoção de melhoria das condições ambientais (art. 54, 1º da Lei /09).

7 Assim, estabelece um conteúdo mínimo de projeto de regularização fundiária e urbanística, destacando-se, neste particular, as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei (art. 51, inc. III da Lei /09). Enfim, esses modos de resolver o impasse decorrente da tensão entre o princípio da função sócio-ambiental da propriedade e o princípio do desenvolvimento equilibrado e sustentável recebem o apoio de duas ordens de considerações: Em primeiro lugar é necessário lembrar, que, em sendo tanto o direito ao meio ambiente quanto o direito à moradia direitos fundamentais sociais, um eventual conflito entre eles não pode ser resolvido pela puro e simples sacrifício absoluto de um pelo outro: é necessário compatibilizar o seu exercício. Depois, é preciso lembrar também que, ao contrário do que se sempre se sustentou, o direito ambiental não se assume como prevalecente em relação a quaisquer outros direitos: de fato, o direito ambiental tem sempre como destinatário as necessidades humanas. Assim sendo, reconhecendo seu valor relativo e não absoluto, o direito ambiental pode reconhecer soluções que assumam os danos já produzidos, a fim de atender as necessidades humanas relacionadas ao direito à moradia, na perspectiva de minimizar ou até eliminar progressivamente os prejuízos, através de medidas protetivas levadas a efeito dentro de um processo de regularização fundiária e urbanística especial. Assim, o desenvolvimento sustentável estimula o planejamento a se reinventar, criando novas estratégias, que passam da aceitação da força da realidade a sua transformação, com a diminuição progressiva do prejuízo ambiental.

8 Isto não significa, porém, que todas as áreas de proteção ambiental ocupadas por assentamentos humanos precários devam ser regularizadas. A fim de se decidir se o custo/benefício da regularização é favorável, devem ser aplicados critérios de razoabilidade técnica, capazes de afirmar, ou não, a conveniência da regularização como estratégia de transformação da realidade. Caso tais critérios de razoabilidade técnica apontem para a inconveniência da regularização, pois ou as medidas protetivas não são possíveis, impõe-se o reassentamento da população moradora em outro local, recomendando-se, nesse sentido, a participação da população local no processo de escolha. O reassentamento em outro local, inclusive, é uma solução prevista, facultativamente, nos casos de Concessão de Uso Especial para fins de Moradia em áreas de proteção ambiental. De qualquer maneira, o conflito aparente entre meio ambiente e moradia vai continuar a desafiar a todos, e a exigir soluções cada vez mais difíceis, enquanto a origem desta situação não for enfrentada, que diz com a realização de uma política eficaz de moradia popular nas áreas de infra-estrutura qualificada: de fato, só isso poderá impedir a contínua segregação sócio-territorial que estimula a população pobre, sem outra alternativa de moradia, a ocupar as áreas de proteção ambiental.

9 BIBLIOGRAFIA Moradia nas Cidades Brasileiras, Arlete Moyses Rodrigues. Contexto Editora. São Paulo A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares, Nelson Saule Júnior. Sergio Antônio Fabris Editor. Porto Alegre O Direito para o Brasil Socioambiental, André Lima, org. Sergio Antonio Fabris Editor. Porto Alegre Curso de Direito Ambiental Brasileiro, Celso Antônio Pacheco Fiorillo. Saraiva Editora ª Edição. Colisão de Direitos Metaindividuais e a decisão judicial, Norma Sueli Padilha. Sergio Antônio Fabris. Porto Alegre Direito à Moradia e ao Meio Ambiente, Cláudia Maria Beré, in Temas de Direito Urbanístico Vol. 05. Imprensa Oficial do Estado Ministério Público do Estado de São Paulo. São Paulo