A estratégia de desenvolvimento local proposta pelo Programa Comunidade Ativa: potencialidades e entraves do DLIS

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1 A estratégia de desenvolvimento local proposta pelo Programa Comunidade Ativa: potencialidades e entraves do DLIS Angela Fontes Maria Velloso Pedro Nogueira Diogo Versão Final Rio de Janeiro Maio de 2002

2 A estratégia de desenvolvimento local proposta pelo Programa Comunidade Ativa: potencialidades e entraves do DLIS Índice 1. DLIS enquanto estratégia de desenvolvimento Proposta metodológica do Programa Comunidade Ativa Aspectos da estrutura regional do norte e noroeste fluminense Italva e Cardoso Moreira: experiências de DLIS A experiência de DLIS no Município de Italva A experiência de DLIS em Cardoso Moreira Contribuição final 32 Bibliografia 36

3 DLIS enquanto estratégia de desenvolvimento * Ângela Fontes ** Maria Velloso *** Pedro Nogueira Diogo **** O presente artigo tem por objetivo contribuir para o processo de reflexão sobre a proposta de desenvolvimento local integrado e sustentável - DLIS - assumida pelo Governo Federal e colocada em execução a partir de seu programa Comunidade Ativa. Neste sentido, vale ressaltar que o IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal optou por participar das diferentes etapas que compõem os procedimentos de seleção da instituição capacitadora e pela atuação em campo, visando vivenciar os diferentes momentos de implementação da estratégia e do uso da metodologia adotada pelo programa. Para transmitir a vivência adquirida, e participar do debate em curso sobre os aspectos do desenvolvimento local, optamos pela seguinte estrutura de apresentação: i) inicialmente levantamos algumas considerações sobre o conceito de desenvolvimento local; ii) a seguir trabalhamos com a proposta metodológica do Programa Comunidade Ativa; iii) num terceiro momento propomos um olhar sobre as regiões norte e noroeste do Estado do Rio de Janeiro, onde se localizam os Municípios analisados; iv) os Municípios de Italva e Cardoso Moreira são apresentados enquanto espaços onde operamos, em conjunto com os atores locais, a proposta DLIS; v) e, finalizando, uma análise propositiva das situações vivenciadas à luz das discussões conceituais. Desenvolvimento local: um conceito ainda em construção A população mundial vivenciou os anos 1980 e 1990 na expectativa da realização de promessas de desenvolvimento e distribuição de riqueza, através da mão invisível do mercado, situação essa que não se viabilizou, sendo que, ao contrário do cenário traçado, neste período ocorreu ainda maior concentração de riqueza, além da evidenciação de umas poucas cidades enquanto centros dominantes no mundo da globalização financeira e da dispersão das transações. Neste mesmo período, a valorização da dimensão do local, por distintos atores sociais - Governos nacionais, organismos internacionais do sistema das Nações * Este trabalho foi desenvolvido originalmente para RITS Rede de Informações para o Terceiro Setor. ** Dra. em Geografia, superintendente da área de Desenvolvimento Econômico e Social DES, do Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBAM. *** Socióloga, Assessora Técnica do DES- IBAM **** Geógrafo, mestrando em Geografia, Consultor do DES-IBAM

4 Unidas, organizações não-governamentais nacionais e internacionais, organizações de crédito, entre outros -, apontou para uma tendência da percepção do desenvolvimento que prioriza os resultados e considera o impacto concreto de políticas, programas e projetos sobre a população e o território. Ao se considerar que as estratégias de desenvolvimento adotadas por uma determinada esfera de Governo estão inscritas no território, trabalha-se com a compreensão de território enquanto uma fração do espaço, um subespaço, regulado político e administrativamente por normas próprias e acordado. E a leitura deste subespaço, composto por um conjunto de lugares, constitui uma das formas de captar a realidade, rica em multiplicidade e diversidade de processos, permitindo verificar que alguns pontos do território são a arena da globalidade, enquanto que outros são forças desamparadas. As alterações substanciais, tanto econômicas quanto sociais e culturais, impostas a todas as localidades, tanto por sua inclusão quanto pela exclusão no processo de mundialização das relações econômicas, se inserem no território, são reconhecidas e incluídas na agenda dos debates sobre desenvolvimento. Necessário ressaltar que durante muito tempo promover o desenvolvimento local foi, basicamente, compreendido como favorecer e apoiar diferentes iniciativas locais de desenvolvimento com a perspectiva de que a soma das iniciativas criaria uma ambiência favorável a uma mudança no meio e ao fortalecimento de uma nova dinâmica de desenvolvimento. Nos limites deste trabalho não estaremos propondo uma discussão exaustiva dos modelos de desenvolvimento mas sim procurando apresentar alguns eixos fundamentais no processo de desenvolvimento local, vale dizer, visão local/global, crescimento econômico, capacidade local de aprender e inovação tecnológica, que possibilitam alcançar a melhoria de vida da população. Neste sentido, vale destacar que historicamente são numerosas as propostas de desenvolvimento que se pautam pela superação da pobreza, caracterizando-a enquanto um problema de caráter técnico, de base produtivista, industrial ou agrícola, que terminam por considerar medidas para o encaminhamento de sua solução que não atinjam efetivamente o status quo da sociedade. É importante afirmar o vínculo existente entre pobreza e vida política, considerando as diferentes esferas do Poder Público e respectivas parcelas de responsabilidade na formulação, integração e implementação das políticas inerentes a micro e macroeconomias. Com esta afirmação estamos reconhecendo que promover o desenvolvimento e reduzir a pobreza passam necessariamente por fortalecer a cidadania e influenciar o cotidiano da política a favor da democracia, dando a devida atenção aos contextos históricos sociais e institucionais que conformam os processos de crescimento.

5 O momento atual - mudança do fordismo para o pós-fordismo - criou condições para a promoção de desenvolvimento econômico endógeno localizado. A produção flexível permitiu a algumas localidades beneficiarem-se do desenvolvimento de baixo para cima, controlado principalmente por agentes locais e nas áreas locais, envolvendo a capacidade local de promover o aprendizado social, o empreendedorismo e as inovações tecnológicas, mapeando e desenvolvendo interdependências produtivas locais. As propostas de desenvolvimento local têm por fundamento as aglomerações de empreendimentos, em sua maioria pequenos, de origem local e baseados em redes locais de cooperação, acordo e competição, que possuem uma liga formada por instituições, costumes, convenções e identidade local. As políticas formuladas neste contexto procuram, ao mesmo tempo, incluir a formação de uma força de trabalho local flexível com um bom nível de capacitação. A capacidade local de aprender é fator decisivo e competitivo entre as demais localidades, assim como a capacidade local de promoção continuada do processo inovativo. Em decorrência abrem-se, no dizer de Storper e Walker (1989), janelas locacionais no sentido de que os agentes produtivos e suas vinculações territoriais geram efeitos de diferenciação local de desenvolvimento. Voltamos aqui às nossas preocupações iniciais com a necessidade de a visão global do desenvolvimento do território ser partilhada pelos atores socioeconômicos e, em geral, pela sociedade civil num mundo de integração excludente, onde a luta competitiva e a busca de inserção produtiva no comércio mundial aumentam o esforço para modernização produtiva. Esforço esse resultante da combinação entre pesquisa e sua interação com as condições econômicas e sociais presentes em cada espaço, através da interação entre empreendedores e o meio nos quais estão envolvidos. Nesta perspectiva, as redes de inovação surgem como estratégia ou instrumento de desenvolvimento local. É neste sentido que se ressalta a importância dos fatores econômicos e não econômicos no processo de aprendizado, inovação e competição enraizado em cada localidade. Entretanto, sempre vale lembrar que, já em 1974, Celso Furtado alertava para o mito de que o crescimento econômico iria universalizar o padrão de vida dos países centrais, chamando a atenção para o fato de que graças a ele tem sido possível desviar as atenções da tarefa básica de identificação das necessidades básicas da coletividade. O atendimento às necessidades fundamentais da coletividade está no centro da discussão sobre desenvolvimento e qualidade de vida. Consideram-se inerentes ao conceito de desenvolvimento local as possibilidades ofertadas à população de ampliar suas escolhas enquanto indivíduos nas diferentes áreas, tanto

6 aquelas que visam à sobrevivência quanto aquelas referentes à participação política, diversidade cultural, direitos humanos e liberdade de escolha.

7 Proposta metodológica do Programa Comunidade Ativa O Programa Comunidade Ativa é uma proposta de combate à pobreza e de promoção do desenvolvimento em Municípios pertencentes aos chamados bolsões de pobreza no país e que, desde 1997, vinham sendo atendidos pelas ações do Programa Comunidade Solidária, no âmbito da política social formulada e implementada pelo Governo Federal. Em sua primeira fase, no Estado do Rio de Janeiro, atuou em cinco Municípios e agora, na fase de expansão, está direcionado para ocorrer em 16 Municípios, ocorrendo em dois momentos compostos por oito Municípios cada. O DLIS, enquanto estratégia, aposta no desenvolvimento local, integrado e sustentável como alternativa para reduzir os problemas sociais e econômicos existentes nos Municípios mais pobres do país. Seu diferencial está na metodologia, onde as ações de desenvolvimento são planejadas e decididas no local, com base em informações e dados coletados, também no local, possibilitando não o rompimento das práticas assistencialistas e programas impostos para a redução da pobreza, mas reorientando para um novo olhar de construção de novas práticas de inclusão social. A definição dos Municípios participantes do DLIS da Comunidade Ativa baseiase nos mesmos critérios estabelecidos pelo Comunidade Solidária, visto que, segundo a resolução nº 01, de 20 de junho de 2001, Presidência da República - Casa Civil e a Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidária, ficou estabelecida a uniformização de critérios para a participação dos Municípios em ambos os programas. Nesta resolução, os Municípios a serem beneficiados pelo DLIS devem estar incluídos nos já mencionados bolsões de pobreza atendidos pelo Comunidade Solidária, devendo, ainda, preencher os seguintes requisitos: seleção pela Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidária levando-se em conta os Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) e a capacidade de resposta do Município; anuência ao Programa através da assinatura de Termo de Compromisso. Mas qual o interesse dos Municípios em fazer parte desta nova leitura de desenvolvimento integrado proposto pelo Governo Federal? Dois pontos podem ser observados. O primeiro diz respeito às vantagens financeiras diretas, através de redução de contrapartida, com a qual o Poder Público Municipal se beneficia em seguida à

8 assinatura de convênio de parceria, contrato que homologa a participação dos Municípios na estratégia. As localidades beneficiadas com a redução de contrapartida junto ao Governo Federal, por estarem incluídas nos Programas Comunidade Solidária e Comunidade Ativa, possuem prioridade quando da apresentação de projetos e diminuição de recursos ofertados como contrapartida, executando os programas da área de saúde. Isto quer dizer, quando um determinado Município, respeitados os critérios estabelecidos, encaminha ao Governo Federal solicitação de projeto para a atividade agropecuária local, por exemplo, este reduz a oferta de recursos municipais a ser adendado ao solicitado. São três os critérios a serem observados por Municípios e Estados para a obtenção da redução de contrapartida: Municípios com até 25 mil habitantes = 1% (um por cento); Municípios, Estados e Distrito Federal localizados nas áreas da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM e no Centrooeste = 2% (dois por cento); Demais localidades = 4% (quatro por cento). O segundo ponto de interesse dos Municípios em integrar o programa Comunidade Ativa reside no movimento de articulação realizado pela Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidária, da Casa Civil da Presidência da República, junto aos diferentes parceiros (Governo Federal, Governos Estaduais, Prefeituras, empresas e entidades não-governamentais) visando garantir o apoio necessário para a implementação das ações que os tornem mais sustentáveis e que possam gerar novas oportunidades de trabalho e renda, propiciando um melhor ambiente e condições de vida da população. No entendimento do Comunidade Ativa somente o desenvolvimento pode superar a pobreza e é neste pressuposto que se baseia o DLIS. Sua estratégia se contrapõe diretamente às políticas e programas tradicionais que combatiam a pobreza de duas maneiras: a primeira pela via do crescimento econômico, quando nem sempre o crescimento econômico resultava em desenvolvimento social, e a segunda por meio de políticas compensatórias, muitas vezes assistencialistas, que até podiam aliviar os sofrimentos dos excluídos, mas não resolviam o problema da pobreza. A proposta da metodologia DLIS pretende combater a exclusão social através de ações mais planejadas e articuladas com o objetivo de efetivar o significado da sigla DLIS: Desenvolvimento, Local, Integrado e Sustentável, conforme expomos a seguir:

9 Desenvolvimento: é o processo de expansão das liberdades reais de que as pessoas desfrutam; Local: é o ponto de partida para se discutir a dinâmica de desenvolvimento. O local pode ser uma cidade, um bairro, uma vila, um Município, a beira do rio ou uma região. O local é onde se processa a dinâmica do desenvolvimento que não seja apenas o crescimento econômico, mas que respeite o progresso social e humano. Integrado: significa articular atores que interagem em um mesmo local, articular fatores que influenciam no processo de desenvolvimento (econômicos, sociais, culturais, político-institucionais, físico-territoriais, científico-tecnológicos), buscar um equilíbrio dinâmico nas relações possibilitando aflorar as forças unificadoras, que levam à integração, e minimizar as forças divisoras, que levam à competição. Sustentável: baseia-se em duas solidariedades - a solidariedade com a geração à qual pertencemos e a solidariedade com as futuras gerações. A solidariedade do desenvolvimento deve integrar todas as formas possíveis, política, social, econômica, espacial, cultural e ambiental. A idéia proposta pelo DLIS é de desconstrução do viés econômico, partindo da reformulação das forças existentes no local para a efetiva definição de um processo de desenvolvimento participativo e auto-sustentável. Como se processa o DLIS A idéia de viabilizar e estimular a sustentabilidade social e econômica de um local passa pela incorporação de todos os atores presentes na comunidade, independentemente se estão ou não organizados social ou politicamente. Ao contrapor o método tradicional adotado pelos Governos de planejar o desenvolvimento à proposta pelo DLIS, identificamos a mudança na forma de gestão do desenvolvimento. Se anteriormente o Poder Público administrava de maneira centralizada e auto-suficiente, isto acarretava a possibilidade de não continuidade dos programas, além não possibilitar uma efetiva participação da sociedade nos processos decisórios. O governo agia, vinha o outro e mudava tudo. O processo proposto pela metodologia DLIS pretende reorganizar o tradicionalmente estabelecido. Segundo o Comunidade Ativa, os Governos hoje compreendem que não são mais auto-suficientes, que necessitam construir conjuntamente - Poder Público e sociedade civil - e em parceria para poder alavancar novos recursos, aumentar a eficiência, melhorar a transparência das

10 ações e o controle social. Enfim, planejar e executar juntos para dividir o ônus e o bônus. Como se dá a parceria no DLIS A estratégia de DLIS traz, primordialmente, seis atores ao processo. São eles: Governo Federal = oferece programas federais segundo as demandas das agendas locais. A Secretaria Executiva coordena, acompanha e avalia o programa, além de articular a execução das ações entre os vários parceiros. Governo Estadual = cria uma equipe interlocutora e outra facilitadora no Estado e compatibiliza os programas estaduais com as demandas identificadas nas agendas locais. Prefeitura = mobiliza a sociedade, estimulando o fórum local de desenvolvimento. Participa da equipe gestora local e garante a execução dos programas municipais de acordo com a agenda. SEBRAE = executa o SEBRAE Desenvolvimento Local, um programa de apoio ao desenvolvimento Local Integrado Sustentável criado para estimular o empreendedorismo e o surgimento de novas oportunidades de negócios. AED = a Agência de Educação para o Desenvolvimento (AED) executa e garante a qualidade, em nível nacional, do processo de capacitação em Desenvolvimento Local Integrado Sustentável. Instituição Capacitadora = são as responsáveis por capacitar e implementar a estratégia de DLIS nos Municípios, apoiando desde a realização das etapas iniciais até a elaboração da agenda local. A metodologia DLIS, inicialmente, foi formulada para ser executada em 14 passos definidos e pensados para serem percorridos num determinado período de tempo. Uma das primeiras ações da metodologia está na definição e capacitação das chamadas Instituições Capacitadoras, responsáveis pela implementação do DLIS nos Municípios atendidos pelo programa. O processo de inserção das Instituições Capacitadoras no DLIS acontece quando da realização do treinamento dos capacitadores, indicados pela respectiva instituição para participar do programa. A concepção da metodologia DLIS foi apresentada aos capacitadores através de um curso a distância que comportou, também, um encontro presencial, cujo objetivo era de apresentação das Instituições Capacitadoras e troca de

11 experiências entre os capacitadores que participaram do projeto-piloto (nos cinco primeiros Municípios). Neste mesmo encontro, a metodologia do DLIS foi apresentada ressaltando os passos estabelecidos para sua aplicação. São eles: 1) Assinatura do termo de convênio entre a União e o Poder Público local. 2) Contato entre os Municípios e as Instituições Capacitadoras. 3) Sensibilização e mobilização das lideranças locais. 4) Capacitação dos atores locais em dois blocos: Poder Público e lideranças sociais, buscando reforçar o papel a ser desempenhado por eles, a importância do planejamento participativo dentro e fora do DLIS, e, também, para as possibilidades de gestão do seu próprio processo de desenvolvimento. 5) Formação do Conselho ou Fórum de DLIS e escolha da Equipe Gestora, o órgão responsável pela coordenação do DLIS na localidade. Composto, por consenso, pelas principais lideranças locais, convocadas para tanto pela Prefeita, além disso, deve ser representativo de todos os setores políticos e sociais presentes na localidade. Participam, também, do Conselho ou Fórum DLIS três representantes previamente determinados na estratégia: o(a) gestor(a) do SEBRAE local, um representante do Governo do Estado e o representante da Prefeitura local. Dentro do Conselho ou Fórum DLIS existe, ainda, um grupo menor, uma espécie de comissão ou secretaria executiva chamada Equipe Gestora Local. Os participantes da Equipe Gestora Local devem ser escolhidos entre os participantes que possuem disponibilidade de dedicação integral ao trabalho do DLIS na localidade, levando-se em consideração que o trabalho não será remunerado. Da mesma forma que o Conselho ou Fórum DLIS, na Equipe Gestora estão presentes o(a) gestor(a) do SEBRAE local, o representante do Governo do Estado e o representante da Prefeitura local 6) Elaboração do Diagnóstico Participativo Local: refere-se ao levantamento da realidade local, devendo conter os principais problemas e potencialidades em todas as áreas (social, econômica, cultural, ambiental, físico-territorial e políticoinstitucional). Conta, para sua elaboração, com lideranças locais - reunidas no Fórum ou Conselho de Desenvolvimento Local. A partir deste diagnóstico é definido o Eixo de Desenvolvimento Local, linha de ação identificada para o planejamento de ações de cunho social, econômico, ambiental, educacional, político. 8) Elaboração do Plano de Desenvolvimento Local, documento composto pelos objetivos a serem postos em práticas e suas ações mais pertinentes, levando

12 em consideração as ações de médio e longo prazo. Será através do Plano que as potencialidades locais, já identificadas durante a realização do diagnóstico local, serão trabalhadas de forma a desenvolver e superar os problemas detectados. 9) Elaboração da Agenda Local, documento contendo as ações extraídas do plano e que serão priorizadas e articuladas com os parceiros da estratégia do Comunidade Ativa. A Agenda decorre do Plano, mas não se confunde com ele. O Plano contém ações de curto, médio e longo prazos, enquanto que cada Agenda é feita apenas para o curto prazo. 10) Preparação autônoma do funcionamento do Conselho ou Fórum de DLIS Neste momento a Instituição Capacitadora inicia o processo de desvinculação do programa e realiza a última capacitação no local. Este momento é reservado para repassar as últimas questões pertinentes à estratégia, principalmente verificar se o Conselho ou Fórum está preparado para negociar as ações privilegiadas na Agenda local. 11) Negociação das ações da Agenda Local; será neste momento que as ações da Agenda serão articuladas junto ao Governo Federal, Estadual, Municipal, organizações não governamentais, organizações internacionais, empresas, através da intermediação da Coordenação Estadual do programa que, a partir deste momento, passa a exercer o papel de agente articulador da estratégia, fazendo a ponte entre o Conselho ou Fórum e os demais parceiros. 12) Pacto de Desenvolvimento Local, momento de celebração do compromisso assumido pelos parceiros com a realização das ações prioritárias da Agenda pelas quais ele foi responsável. Este Pacto é formalizado por meio da assinatura de um Termo de Parceria, designando os responsáveis diretos pelas ações, de sua área de atuação, prioritárias da Agenda, as metas e os prazos. 13) Capacitação Finalística. Capacitação ofertada aos atores envolvidos na execução da Agenda Local, visando repassar informações técnicas para colocar em prática o planejado e cumprir as finalidades almejadas. 14) Premiação; etapa onde as localidades atendidas pelo programa passarão por uma avaliação de seu desempenho, principalmente em relação às responsabilidades assumidas com o Comunidade Ativa. Com esta premiação os Municípios poderão ser contemplados com a oferta de novos programas e novas ações, visando à continuidade do processo de desenvolvimento local iniciado com o DLIS. Cabe ressaltar que a estratégia de DLIS, colocada em prática pelo Programa Comunidade Ativa, pretende atingir o maior número de Municípios brasileiros em um tempo relativamente curto. Sua execução foi idealizada para ocorrer em um

13 prazo de até quatro meses, desde a entrada da Instituição Capacitadora (passo 2) até a finalização da Agenda Local (passo 9). Para que realmente a estratégia seja incorporada na dinâmica local é imprescindível que os passos sejam bem trabalhados com a finalidade de sensibilizar e mobilizar a população para a importância do trabalho a ser realizado e, principalmente, para a formação do ator de predominância no processo, o Conselho ou Fórum de DLIS. Vale ressaltar que a metodologia sofreu alterações na sua atual fase, a de expansão do programa. Depois de transcorridos noves meses entre a capacitação das Instituições Capacitadoras e o início das atividades do DLIS, a metodologia do programa recebeu inclusões de atividades, repassadas aos capacitadores em um único encontro, e devendo ser aplicada no mesmo prazo de execução anterior, ou seja, nos mesmos quatro meses Se, inicialmente, avaliamos que a estratégia de DLIS do Comunidade Ativa pode se tornar de difícil execução diante do tempo que sua metodologia propõe, a de se ter mais atenção quando as reformulações propostas entrarem em vigor no mesmo processo de implementação em curso anteriormente, observando para sua execução o mesmo período de tempo. É importante, também, mencionar que a questão do tempo de implementação do DLIS tem uma implicação direta em sua sustentabilidade, pois a sensibilização e mobilização dos atores locais carecem de um prazo de amadurecimento, não podendo ficar restrito às amarras impostas pela metodologia. Não nos cabe, neste momento, uma avaliação sobre a eficácia do programa, mas sim ressaltar que, se o DLIS propõe combater a exclusão social através do desenvolvimento das potencialidades locais dos Municípios pertencentes aos bolsões de pobreza, sua estratégia possui, de início, um ponto frágil: o tempo.

14 Aspectos da estrutura regional do norte e noroeste fluminense A implantação da fase de expansão da Estratégia do Programa Comunidade Ativa no Estado do Rio de Janeiro teve um forte caráter regional em seu planejamento, privilegiando os Municípios localizados no norte e no noroeste fluminense, áreas estas que passaram nos últimos 30 anos por um expressivo processo de estagnação econômica. Tal histórico de ausência de investimentos resultou em uma região depauperada, com indicadores sociais negativos e Governos locais com pouca capacidade de, isolados, conseguirem reverter este quadro. Este contexto torna o norte-noroeste Fluminense uma área preferencial para a implantação de políticas públicas que visem reduzir a pobreza e minimizar as desigualdades sociais e espaciais. A Secretaria de Planejamento, Desenvolvimento Econômico e Turismo do Governo do Estado - SEPDET procurou adotar um critério regional na implantação do Programa Comunidade Ativa no Estado do Rio de Janeiro, visando, inclusive, ao estabelecimento de ações conjuntas entre os Municípios que enfrentam, muitas vezes, problemas de natureza semelhante. Inicialmente os Municípios escolhidos foram oito, sendo sete na região noroeste e apenas um no norte. Novamente um critério territorial foi utilizado, já que Cardoso Moreira, o Município da região norte escolhido, possui uma afinidade econômica muito maior com o noroeste interiorano e agrário do que com o norte fluminense, composto majoritariamente por Municípios que possuem uma dinâmica econômica fortalecida pelo turismo e pelo pagamento dos royalties advindos das atividades de extração petrolífera na Bacia de Campos. O noroeste fluminense teve um processo de ocupação mais expressivo a partir do século XIX com a implantação da cultura do café na região. Tal atividade resultou na derrubada da mata atlântica nativa para o plantio dos cafezais, fato que comprometeu em muito o meio ambiente local. A decadência do café fluminense perante a produção paulista fez com que a principal atividade econômica da região entrasse em um declínio do qual nunca mais sairia, ainda que, até hoje, segundo o perfil regional elaborado pela antiga Secretaria de Estado de Planejamento, exista produção de café nos vales dos rios Pomba, Muriaé e Itabapoana. A porção desta região limítrofe com Campos dos Goytacazes, porém, possui uma trajetória diferenciada, bastante atrelada a dinâmica deste Município. Campos, por sua vez, tem sua história fundamentada na produção canavieira, que se expandiu rumo ao interior ocupando amplas áreas no norte fluminense e em parte do que hoje entendemos como região noroeste.

15 Os Municípios aos quais este artigo se refere situam-se justamente na área periférica de Campos no sentido noroeste. Cardoso Moreira e Italva foram ambos ex-distritos de Campos dos Goytacazes, que obtiveram sua emancipação ao longo dos anos Cortados pela BR-356, que liga Campos a Muriaé na Zona da Mata Mineira, estes Municípios tiveram boa parte de sua ocupação vinculada ao complexo sucro-alcoleiro, existindo em ambos usinas e extensas plantações de cana, sobretudo em Cardoso Moreira, destinadas a fornecer matéria-prima às usinas locais e às demais unidades produtivas de açúcar existentes no norte fluminense. Com pouco mais de habitantes o Município de Cardoso Moreira emancipou-se de Campos dos Goytacazes em 1989, medida esta que atendeu uma antiga reivindicação da população que se sentia abandonada pela administração campista. A emancipação foi um processo que, segundo a maior parte dos moradores, evitou que a situação de deterioração das condições sociais na qual a população do Município se encontrava há alguma década se aprofundasse ainda mais nos últimos dez anos. O colapso do complexo sucro-alcoleiro do norte fluminense atirou no desemprego boa parte da população cardosense, que se encontrava majoritariamente trabalhando no fornecimento de cana para as usinas. O fechamento da Usina de Outeiro em Cardoso Moreira e da Usina de São Pedro Paraíso em Italva, associado ao progressivo processo de empobrecimento e de perda de competitividade, pelo qual os pequenos fornecedores de cana-deaçúcar vinham passando em toda a região, contribuiu para a deterioração da base econômica local e para o empobrecimento geral da população. O êxodo rural e a emigração dos habitantes cardosenses em direção ao núcleo urbano de Campos, à capital do Estado e, mais recentemente, à Região dos Lagos foi a conseqüência mais evidente desta crise. Os dados das pesquisas censitárias realizadas pelo IBGE nos últimos 40 anos ilustram e evidenciam este quadro: Tabela 1 - População de Cardoso Moreira Ano População residente Fonte: Censos demográficos do IBGE. A desaceleração do processo de perda de população nos anos 1990 confirma a tese dos moradores de que a emancipação resultou em uma melhora nas possibilidades de emprego (dentro da própria Prefeitura) e na ampliação da cobertura dos serviços públicos, viabilizando, assim, a permanência da

16 população no Município e a redução dos fluxos de emigração. Embora possua um porte semelhante ao de Cardoso Moreira, Italva apresenta algumas especificidades que tornam mais complexa a elaboração de uma estratégia de desenvolvimento local. Italva possui uma tradição produtiva calcada na indústria extrativa mineral, estando instaladas no Município algumas unidades extrativas de minérios e outras de beneficiamento para a produção de mármore ornamental, cimento e cal. Esta indústria, que há algumas poucas décadas tornava Italva um local relativamente próspero e com boas oportunidades, entrou em colapso resultando em uma brutal perda de postos de trabalho. A esperança de que esta indústria venha a se recuperar permanece no imaginário da população que, habituada às facilidades dos tempos passados, é pouco articulada e relutante a uma reconversão da base produtiva local. O esvaziamento econômico e demográfico de Italva também é expressivo, a ponto de o Município apresentar atualmente pouco mais de 50% da população que existia em 1960, conforme mostra a tabela 2: Tabela 2 - População de Italva Ano População residente Fonte: Censos Demográficos do IBGE. O fato de a principal riqueza do Município ser um recurso esgotável, torna o planejamento do desenvolvimento dentro uma perspectiva sustentável algo absolutamente imprescindível. A extração destes recursos tem sido realizada sem um acompanhamento efetivo do Poder Público local, de modo que as potencialidades representadas por esta atividade ainda são uma incógnita para o planejamento. A agropecuária Italvense consiste também em uma potencialidade a ser explorada, dado que a bacia leiteira do Município já teve em outras épocas expressão regional. As possibilidades de diversificação dos produtos e mesmo de uma retomada da produção de cana-de-açúcar emergem como aberturas para o desenvolvimento do Município em médio prazo. Atualmente a presença do Governo Estadual nas regiões norte e noroeste do Rio de Janeiro vêm ocorrendo através da implantação do Programa Frutificar, fornecendo crédito e outras facilidades aos agricultores interessados na fruticultura, já articulada com a agroindústria de produção de sucos recéminstalada em São Fidélis. Tal oportunidade vem, ainda que de maneira tímida,

17 sendo aceita pelos produtores rurais locais, que esperam com isso uma retomada da agropecuária na região, bastante enfraquecida com a decadência da cana e a crise no setor de leite bovino. Os atores territoriais existentes na região parecem ter a consciência de que a crise em que se encontram foi historicamente construída, e que as saídas possíveis passam, em sua maioria, pela articulação de uma ação conjunta. Os antagonismos locais, no entanto, são sólidos e dificultam a construção de um pacto territorial que viabilize a elaboração de uma política conjunta de desenvolvimento. A mediação do Governo Federal e do Governo Estadual é fundamental para garantir a minimização destes antagonismos e a criação de um ambiente favorável à cooperação e consolidação das vantagens territoriais existentes.

18 Italva e Cardoso Moreira: duas experiências de DLIS no Estado do Rio de Janeiro Os estudos de caso apresentados neste artigo foram realizados pelos autores enquanto capacitadores do IBAM, na condição de Instituição Capacitadora durante o período de outubro de 2001 a fevereiro de O trabalho de campo foi desenvolvido conjuntamente nos Municípios de Italva e Cardoso Moreira, pertencentes às regiões norte e noroeste do Estado do Rio de Janeiro. A opção de realizar o trabalho de forma integrada deu-se tendo em vista a proximidade física e histórica existente entre estes dois Municípios, que têm suas origens ligadas a processos de emancipação de Campos dos Goytacazes. Esses estudos de caso são resultados das atividades desenvolvidas durante a implementação do DLIS, e contaram com o apoio dos componentes do Conselho de DLIS de Italva e do Fórum de DLIS de Cardoso Moreira. A experiência de DLIS no Município de Italva A experiência do Município de Italva na implantação da estratégia de desenvolvimento local integrado e sustentável representa um exemplo de evolução no quadro de participação popular local. O DLIS trouxe a este Município uma nova dinâmica: a de construção de rumos alternativos para a superação de antigos problemas através de um planejamento integrado e participativo, baseado no olhar dos seus atores sobre o próprio território. Não pretendemos, com este capítulo, descrever o processo puro e simples. Pretendemos sim, apontar a visão do local sobre o local, os benefícios trazidos pela estratégia, as questões mais pertinentes, as dificuldades de articulação tão presentes na prática, e como todas estas questões podem estar, ao mesmo tempo, se contrapondo às teorias construídas sobre os processos participativos de planejamento local. Poder Público local e DLIS Na realidade dos Municípios o Poder Público local ocupa lugar de destaque, tanto na vida econômica quanto na social e cultural. Este Município do noroeste fluminense não foge à regra. As relações de proximidade fazem com que, ao mesmo tempo a Prefeitura desempenhe dois papéis antagônicos, ela é o ente proporcionador das questões mais elementares na vida local, mas também é o

19 maior foco de críticas e avaliações. Durante o processo de implementação da estratégia de DLIS não foi muito diferente. Embora a presença e a atuação do Poder Público sejam importantes, tanto quanto a dos demais atores, seu distanciamento frente às questões locais reflete o posicionamento adotado. Não nos cabe aqui avaliar a conduta nas relações estabelecidas, porém elas representam o quadro político-administrativo local e, portanto, o contexto social em que se inseriu a implantação da estratégia de DLIS. Segundo informações obtidas no Município, o Poder Público local tem uma postura de apatia na forma de lidar com as questões do Município, principalmente no que se refere à implementação de políticas públicas e demais ações propostas pela sociedade. Este constante distanciamento se reflete diretamente na relação estabelecida, ou melhor dizer não estabelecida, entre governantes e governados. A atuação da Prefeitura de Italva alternou entre proporcionadora e potencializadora de um processo inovador de planejamento e gestão participativa e, ao mesmo tempo, de total ausência deste mesmo processo. Embora constatada a ausência de atuação do Poder Público local, é preciso levar em conta o outro lado da moeda. O Município de Italva carece, também, tanto do interesse da população em participar nos processos decisórios quanto de fomento a esta participação. A latente apatia reside em uma estrada de mão dupla. A sociedade local se recente da ausência de diálogo com o Poder Público e justifica sua posição de questionadora diante do não cumprimento de propostas e compromissos assumidos pela Prefeitura e por Vereadores, principalmente na ocasião de disputa eleitoral. Outro ponto enfatizado se refere, ainda, a ausência de parcerias entre o Poder Público local e a população, esteja ela organizada ou não. As poucas iniciativas de articulação acontecem com a pequena, porém ativa, organização social presente em Italva, através de associações de moradores que, por questões de ordem prática e pertinente ao lócus em que habitam, possuem uma articulação mais ativa. Instituições e representatividade Um fator importante a ser acrescido na temática organizacional do Município diz respeito ao antagonismo latente entre as forças políticas no local. Como já mencionado anteriormente, as representações, ou melhor, os atores que interagem na vida política do local são, ao mesmo tempo, os mesmos atores que interagem na vida cultural e religiosa deste mesmo território. Ou seja, ao

20 mesmo tempo em que lados opostos na política entram em conflito por interesses diversos, estes mesmos representantes estão sentados lado a lado em outro espaço de articulação. Mais comumente do que imaginamos, a situação apresentada, gera uma visão de aparente esquizofrenia nas relações. Se por um lado podemos imaginar que um determinado grupo, tenha a conformação que tiver, possa seguir uma dada diretriz de comportamento, quando do desmembramento deste grupo e de sua reorganização, em outro contexto, as mudanças de comportamento também são redefinidas. Não se trata de possuir ideologias antagônicas dentro de uma única direção. Trata-se, sim, de diagnosticar que, em territórios onde as lideranças constituídas são em quantidades escassas, estas mesmas lideranças o são nos mais variados grupos e segmentos. Este fator teve reflexos diretos na definição dos atores e sua representatividade funcional, para a composição do ente articulador do DLIS, o Conselho de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável de Italva. Quando na escolha dos segmentos que estariam sendo representados no Conselho de DLIS a questão da definição de certos atores foi de importante debate, dada a participação destes mesmos atores em diversos segmentos da vida política, social, econômica, cultural e religiosa do local. Esta questão era mais complexa e sujeita a problemas conceituais e de ordem operacional do que se poderia imaginar. Que critérios definiriam a participação ou não de certos atores no Conselho a fim de resguardar o caráter democrático do processo? Primeiramente, o de se fazer presente quaisquer representações, estejam elas organizadas ou não (social, política, econômica, religiosa e cultural), que estivessem interessadas em contribuir na busca de alternativas para o desenvolvimento do Município. Desta forma não seriam constituídas barreiras sociais e se buscaria garantir a igualdade de condições de participação dos diversos segmentos, fossem eles do meio rural ou urbano, católicos ou batistas, partidos políticos de oposição ou de situação, comerciantes, sindicatos e clubes de serviços. Levando em consideração os riscos de se reproduzir no Conselho de DLIS as mesmas correlações de força estabelecidas no campo político-sociais, nossa atenção foi para a busca de mecanismos que não sendo excludentes, ao mesmo tempo pudessem compensar as dificuldades e ausências de segmentos da comunidade, reforçando a possibilidade de uma maior participação ativa da população no programa. O processo de sensibilização da comunidade para a sua integração na estratégia foi muito mais além do cumprimento de uma mera etapa. Soma-se, às