Intersetorialidade e território: Reflexões conceituais e práticas para compreensão de novas políticas sociais. Autores

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1 Intersetorialidade e território: Reflexões conceituais e práticas para compreensão de novas políticas sociais Autores Jonathan Felix Ribeiro Lopes (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - RJ) William dos Santos Melo (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - RJ) Fernando Guilherme Tenório (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - RJ) Contatos: pegs@fgv.br Agência de fomento: Coordenação de aperfeiçoamento de pessoal de nível superior

2 Introdução Este trabalho tem como objetivo compreender historicamente os elementos que proporcionaram a mudança do padrão anterior na formulação de políticas públicas, que tinha recorte setorial, para a atual tendência à intersetorialidade, no Brasil. Trata-se de uma mudança assistida na última década que traz novos desafios no âmbito político. Isso porque, como se evidencia neste artigo, a intersetorialidade surge como reflexo do processo de democratização do país, durante a década de 1980, que possibilitou a emergência de novos atores sociais na política brasileira. A incorporação institucional desses novos atores consolidou ao longo da década de 1990 novas demandas sociais que tinham como eixo central a pobreza e a desigualdade (CARNEIRO e VEIGA, 2005). Tais problemas sociais foram catalisados pelo processo político-econômico global, conhecido como ajuste neoliberal, cujos efeitos nas políticas sociais foram devastadores, apresentando retrocessos importantes no âmbito da proteção social no Brasil (SOARES, 2003). A democratização das instituições políticas no Brasil, a institucionalização da participação social pela Constituição de 1988, junto ao agravamento da pobreza e da desigualdade, acabaram por ameaçar a coesão social no país. A compreensão da pobreza e da desigualdade não mais se restringiam a elementos econômicos, evidenciavam, por meio de novos grupos sociais, que a exclusão tinha outros contornos de caráter discriminatório, para o qual não se poderia vendar os olhos, as políticas sociais teriam que ter respostas eficazes a essas demandas por inclusão. Assim, surgem questões transversais para as quais as políticas setoriais mostraram-se ineficazes. Neste trabalho foi elaborada uma breve releitura de caráter histórico desses elementos no Brasil, com foco nas políticas sociais, de maneira a compreender o atual momento. Argumenta-se que o processo histórico contemporâneo trouxe novos desafios políticos, em reflexo às novas demandas sociais e do aprendizado democrático. Como resposta a esses desafios a intersetorialidade e a territorialização das políticas sociais merecem destaque e ganham contornos na administração pública. Além da reconstrução histórica é importante conhecer tais conceitos, para isso elaborou-se uma revisão da literatura sobre eles. Tendo em vista sua contemporaneidade pode-se observar que são conceitos ainda em construção, mas que já são aplicados pelos governos. Para a discussão prática adotou-se como objeto o Programa Territórios da Cidadania lançado em 2008 pelo governo federal, cujo desenho institucional se aproxima das abordagens territorial e intersetorial. 2

3 Dada a abrangência do estudo, este artigo foi dividido em cinco seções. Na primeira se fará uma revisão histórica das mudanças que propiciaram a emergência, no Brasil, das políticas intersetoriais. A segunda parte consiste em um esforço de conceituar a intersetorialidade. Na terceira conceitua-se território que está fortemente conectado com o conceito anterior. A quarta parte apresenta uma leitura sobre o Programa Territórios da Cidadania à luz das discussões anteriormente levantadas. A última parte apresentará as considerações finais. 1. Contexto histórico das propostas intersetoriais e territoriais Nesta seção será apresentado um panorama histórico das políticas sociais no Brasil do período de redemocratização até o quadro atual, tendo como foco os elementos que condicionaram cada um dos momentos e as conseqüências sobre a setorialidade e a intersetorialidade das intervenções. O objetivo é proporcionar uma compreensão histórica e geograficamente localizada. Antes de iniciar as discussões sobre a política social no Brasil é importante defini-la. Assim, A política social busca: i) a geração de oportunidades e de resultados para indivíduos e/ou grupos sociais; e ii) a garantia ao indivíduo de segurança em determinadas situações de dependência ou vulnerabilidade como, por exemplo, a incapacidade de ganhar a vida por conta própria em decorrência de fatores independentes da sua vontade individual como o ciclo de vida do ser humano, o desemprego e infortúnios. (CASTRO et al, 2010, p. 8) De maneira que Em sua trajetória histórica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados riscos sociais e igualdades desejáveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade por sua defesa e proteção (CASTRO et al., 2009 apud CASTRO et al, 2010, p.8). Por isso, não se pode interpretar de antemão que as políticas setoriais são negativas. Correspondiam ao processo histórico da época e, como mencionam Aureliano e Draibe (1989), as reformas setoriais foram fundamentais, durante o período de redemocratização para expandir o horizonte temporal das políticas sociais, até então concebidas, com exceção da previdência, na forma de Programas Emergenciais. Essa forma de fazer política social abriu espaço para se pensar o combate a pobreza e a desigualdade para além das formas tradicionais assistencialistas, pois projetavam no longo prazo, ao menos no discurso, o fim desse processo. Permitiram que a questão social ganhasse força nos debates que se seguiriam na constituinte de 1988 e 3

4 que vieram a desenvolver nela um estatuto de cidadania, por meio da universalização, ao menos institucional, de direitos sociais básicos. Ao observar a proteção social a partir da Constituição de 1998, Draibe (1989) irá perceber "um certo deslocamento que vai do modelo meritocrático-particularista 1 em direção ao modelo institucional-redistributivo 2 " (op cit, p. 29), já que por meio das políticas sociais setoriais buscou-se a universalização dos benefícios e estabeleceram-se patamares. Consolidada em meio à emergência de uma série de movimentos sociais e de parlamentares até então impossibilitados de exercer plenamente seus cargos, o caminho aberto pela constituição de 1988, proporcionou mudanças significativas no que diz respeito às intervenções sociais. Ainda do ponto de vista da cidadania garantiu institucionalmente a participação popular: Art. 1 Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular. (BRASIL, 1988) É importante ainda mencionar que o período que sucedeu a constituição apresentou outros avanços concretos em relação às políticas sociais, o Brasil avançou pontualmente em relação a proteção social e a cidadania, com destaque à LOAS - Lei Orgânica de Assistência Social - de 1993 e a unificação dos sistemas de saúde, proporcionado pelo SUS (CARNEIRO e VEIGA, 2005). No entanto, em meio a euforia que vivia o país em plena redemocratização é importante ter em mente que a década de 1990 vai apresentar grandes retrocessos na intervenção social brasileira. O Governo Collor ( ) dará início ao chamado ajuste neoliberal, isto é, o rearranjo da hierarquia das relações econômicas e políticas internacionais, feito sob a égide de uma doutrina neoliberal, cosmopolita, gestada no 1 2 "O modelo Meritocrático-Particularista parte também da premissa de que cada um deve estar em condições de resolver suas próprias necessidades, com base no seu próprio mérito, seu trabalho, nas diferentes e particulares capacidades (profissional, mas, também de poder político). Reconhece entretanto, a necessidade da intervenção da política social para corrigir, parcialmente, as grandes distorções que podem estar sendo geradas pelo mercado ou por desigualdade de oportunidades". (DRAIBE, 1989, p. 7) "o [modelo] Institucional-Redistributivista concebe o sistema de Welfare como parte importante e constitutiva das sociedades contemporâneas, voltado para a produção e distribuição de bens e serviços sociais "extramercado", os quais são garantidos a todos os cidadãos (idem) 4

5 centro financeiro e político do mundo capitalista (SOARES, 2003, p. 19). Trata-se, portanto, de uma política global de estrutura verticalizada que no Brasil teve como efeito a diminuição da atuação do Estado e a ampliação da pobreza. Sob o discurso de controlar a inflação e os gastos públicos o ex-presidente iniciou uma série de reformas que ia de encontro ao afazeres sociais do Estado, definidos constitucionalmente, e ao encontro das reformas econômicas liberais, como exposto acima. "Poucas vezes a política social esteve tão condicionada e submetida aos ditames da política econômica, tal como ocorreu no primeiro ano do governo Collor" (FIORI, 1992 apud SOARES, 2001, p. 214). Não é, portanto, de se surpreender que ai se inicie o desmonte na formulação de políticas sociais no Brasil. O descompasso entre o proposto originalmente pela Constituição e a condução política de Collor era de tal ordem que em 1991 é encaminhado ao congresso uma proposta de Reforma Constitucional visando implementar o ajuste neoliberal. Segundo Soares (2003), esse reajuste não foi apenas econômico, pois ao condicionar as políticas sociais ao âmbito econômico interferiu diretamente nas relações sociais de forma negativa, chegando a autora a intitulá-lo de: [...] desajuste social, na medida em que tal ajuste não apenas agravou as condições sociais preexistentes de desigualdade estrutural em nosso continente como também provocou o surgimento de novas condições de exclusão social e generalização da precariedade e da insegurança em vastos setores sociais antes incluídos a partir da sua inserção no mercado de trabalho e dos mecanismos de proteção social construídos ao longo de décadas (op cit, p. 22) No Brasil, o Estado passa a atuar somente em situações extremas, cabendo a ações filantrópicas e a caridade lidar com a pobreza. As políticas sociais passam a ser focalizadas aos grupos de mais baixa renda, ou grupos de risco, visando controle dessas populações e não a universalização dos direitos de cidadania que sofre, nesse período, um dos maiores golpes. Sob o argumento de que os recursos eram escassos, observou-se em diversos países o aumento da pobreza e da desigualdade. A crise econômica, de âmbito global, assistida na década de 1980 que leva ao ajuste neoliberal a partir de 1990 no Brasil, condiciona e desmantela os avanços de décadas no âmbito das políticas sociais e dos direitos de cidadania. Apresenta-se como solução, como discurso único, o mercado. O Estado que sofre profundas transformações, com destaque para o seu esvaziamento, cabendo se dedicar a restabelecer a ordem econômica. Suas atribuições sociais devem ser apenas focalizadas 5

6 e emergenciais de maneira a controlar os níveis de pobreza. No entanto, como afirma Soares (2001) a incompetência das reformas neoliberais com a questão social é tamanha que nem essas demandas é capaz de atender: [...] todas as evidências demonstram que tais políticas [focalizadas na pobreza] não conseguem atender nem mesmo os mais emergenciais entre os problemas presentes numa estrutura de desigualdade social heterogênea e complexa, estrutura agravada pelas políticas de ajuste econômico (SOARES, 2001, p. 337) Tal incapacidade é ainda destacada em: Nas décadas de 1980 e 1990, as políticas de combate à pobreza e os sistemas de proteção na América Latina foram pressionados por questões relacionadas à restrição dos gastos, descentralização, privatização, focalização e introdução de mecanismos de mercado no setor público. Mas o reconhecimento, mesmo por organismos multilaterais que patrocinariam a difusão mundial do Estado mínimo, dos efeitos desestabilizadores de altos níveis de desigualdade e da ampliação da pobreza e da precariedade dos mecanismos de mercado para responder ao que se convencionou denominar "a nova questão social" (CARNEIRO e VEIGA, 2005, p. 7) Sendo assim, é evidente o aumento dos níveis de pobreza do país. Se pensarmos novamente nos modelos de Welfare propostos por Draibe (1989) o caminho apontado em perspectiva baseada na Constituição, sofre uma enorme derrocada e a expectativa de um modelo Institucional-Redistributivista cede espaço ao de tipo Residual 3, em relação à prioridade e ao discurso dos governos. No entanto, emerge ao mesmo tempo uma compreensão diferenciada da pobreza e da desigualdade. Trata-se de uma compreensão heterogênea do problema, ou mesmo uma "concepção multidimensional de pobreza e de exclusão que informa os diagnósticos e a priorização de famílias e territórios" (CARNEIRO e VEIGA, 2005, p. 2). É nesse contexto que emergem as discussões sobre intersetorialidade. O agravamento da precariedade, desigualdade e pobreza trouxe, do ponto de vista do conhecimento sobre a questão social um grande avanço, pois possibilitou visualizá-la em sua totalidade, o que vai de encontro a visão fragmentada que orientava os estudos sobre políticas sociais. No Brasil, como em outros países, as políticas sociais foram historicamente desenvolvidas setorialmente, obedecendo à lógica da divisão do conhecimento. Nesse sentido, é proposto por Inojosa (2001) apud Ckagnazaroff et al (2005), que a interdisplinaridade, que se dá no campo do conhecimento, corresponde a 3 "[...] é aquele padrão de Welfare no qual a política social intervém ex post, apenas quando os canais naturais de satisfação das necessidades - o esforço individual, a família, o mercado, as redes comunitárias - mostram-se insuficientes. A intervenção do Estado é de corte seletivo (focalizada sobre os grupos ou indivíduos vulneráveis), deve ter um caráter limitado no tempo e cessará sempre que a situação emergencial houver sido superada (DRAIBE, 1989, p. 7) 6

7 intersetorialidade, no âmbito das políticas públicas. Reler historicamente as políticas sociais é fundamental para compreender o atual momento. A organização do pensamento sobre a questão social, ou a emergência de uma nova questão social, gira em torno do reconhecimento da complexidade do fenômeno e da humildade em reconhecer que o pensamento tradicional, fragmentado, é incapaz de conduzir a um aprendizado capaz de gerar efeitos significativos sobre a realidade. Como dito no início desta seção, não se trata de ignorar a prática fragmentada de se fazer políticas sociais, vimos que ela trouxe grandes contribuições, mas sim de reconhecê-la como insuficiente. Como mencionado anteriormente o período de redemocratização foi fundamental para a emergência de uma nova compreensão da questão social, pois A questão social passa a ser reconhecida enquanto que é politizada por novos atores sociais que, a través da construção de suas identidades, e a formulação de projetos e estratégias, retomam a problemática da integração e a necessidade de recriar os vínculos sociais (FLEURY, 2003, p. 168, tradução livre dos autores) 4 Assim, neste trecho, a autora estabelece a ligação que permite compreender como a trajetória histórica de agravamento da pobreza e a politização fazem na emergência de novos problemas sociais com que se configure uma nova questão social, na medida em que esses problemas ameaçam a coesão social. Além disso, chama atenção para que tal processo não seria possível sem a politização de novos atores sociais, sem a emergência de um processo democrático que consolidassem as instituições e as práticas participativas no Brasil, capazes de fazer surgir novas demandas sociais. Essas demandas vão além da pobreza, incluem também questões transversais como raça, gênero, juventude entre outras que ganham força e evidenciam como a organização setorial é insuficiente para lhe dar com as novas demandas sociais, fazemse necessárias novas formas de gestão das políticas públicas. Ainda que num contexto administrativo marcado por "sistemas técnicos especializados e as estruturas fortemente hierarquizadas e verticais" (CARNEIRO e VEIGA, 2005, p. 11). Se, como mencionado acima, a política social se define pelo contexto histórico o que se tentou demonstrar nessa seção foi que mudanças políticas, econômicas e culturais entre os anos 1980 e 1990 conduziram a uma mudança significativa na forma 4 la cuestión social pasa a ser reconocida en tanto que es politizada por nuevos actores que, a través de la construcción de sus identidades, y la formulación de proyectos y estrategias, retoman la problemática de la integración y de la necesidad de recrear los vínculos sociales (FLEURY, 2003, p. 168) 7

8 de gestão das políticas sociais no Brasil, neste trabalho defende-se a idéia de que essa nova forma de gestão inclui a intersetorialidade, diante da multidimensionalidade da questão social. 2. Compreendendo a intersetorialidade: aspectos conceituais Nesta seção a proposta é apresentar diversos conceitos sobre intersetorialidade, de maneira a estabelecer entre eles um "diálogo" no esforço de estabelecer um conceito sólido de análise, tendo em vista a produção bibliográfica assistida até hoje. Segundo Carneiro e Veiga (2005): [...] a intersetorialidade se diferencia, ainda que de maneira sutil, da articulação ou coordenação das ações, uma vez que envolveria alterações nas dinâmicas e processos institucionais e nos conteúdos das políticas setoriais, introduzindo uma perspectiva inovadora no desenho e na abordagem das políticas setoriais, introduzindo uma perspectiva inovadora no desenho e na abordagem das políticas setoriais e na gestão pública (op cit, p. 10) O conceito apresentado pelas autoras é bastante amplo, mas já apresenta uma diferenciação importante em relação a forma tradicional de se fazer política. No trecho é possível observar que a intersetorialidade implica não apenas em coordenação de setores, mas é algo além dela, no entanto, é interessante perceber que as autoras não abandonam a prática setorial, mas vêem a intersetorialidade como uma inovação dessa prática. Já segundo Ckagnazaroff et al (2005) a idéia de intersetorialidade implica "na articulação dos diferentes setores que, em ação conjunta tentarão, além de resolver os problemas da sociedade, protegê-la do processo de exclusão social. Além disso, segundo Inojosa (2001) apud Ckagnazaroff et al (2005), "O trabalho intersetorial supõe não apenas o diálogo ou o trabalho simultâneo entre os atores envolvidos, mas sim a busca por resultados integrados" (op cit, p. 2). A noção tradicional de políticas públicas corresponde, do ponto de vista da administração pública, em um aparato burocrático composto por técnicos com visões e experiências específicas para cada setor, correspondendo a fragmentação das demandas sociais (CKAGNAZAROFF et al, 2005), a noção de intersetorialidade busca visões integradas, baseadas na realidade da população na qual se quer intervir. Assim como Veiga e Carneiro (2005), Ckagnazaroff et al (2005) mantém a perspectiva setorial, todavia introduz uma dimensão importante que é a proteção social, chamando atenção que a resolução de problemas sociais demanda uma ação conjunta. 8

9 Inojosa avança ainda mais no conceito ao extrapolar os setores na ação, mas trazendo a ele os atores envolvidos no problema. Outra contribuição importante é dada por Junqueira, Inojosa e Komatsu (1997) que define intersetorialidade: [...] como a articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações com o objetivo de alcançar resultados integrados em situações complexas, visando um efeito sinérgico no desenvolvimento social. Visa promover um impacto positivo nas condições de vida da população, num movimento de reversão da exclusão social (op cit, p. 24) Em outro momento: A ação intersetorial é um processo de aprendizado e de determinação dos sujeitos, que deve resultar em uma gestão integrada, capaz de responder com eficácia à solução dos problemas da população de um determinado território, saindo, entretanto, do âmbito da necessidade para o da liberdade. O homem é considerado na sua integralidade, superando a autonomização e a fragmentação [...] (JUNQUEIRA, 2004, p. 27). Esse autor, em momentos distintos, vai trazer para o conceito a dimensão do conhecimento e da aprendizagem com a prática intersetorial. Traz ainda uma concepção de homem, que deve estar por trás da confecção da política pública. Todas as referências citadas apresentam a noção de integralidade, essa parece então fundamental à formulação de um conceito de intersetorialidade. Ela permite, do ponto de vista da gestão, evitar superposição de ações para resolução de um problema de ordem muldimensional, além disso, permite que os recursos sejam realocados de maneira mais eficaz. A integralidade deve ser buscada tanto na confecção quanto nos resultados. Esse parece ser um ponto de partida interessante, no entanto, o primeiro debate conceitual a ser aqui tratado é sobre a permanência da setorialidade nas políticas sociais, parece bastante vago considerar que uma nova forma institucional seja suficiente para diferenciar políticas setoriais coordenadas de políticas intersetoriais, isso porque a coordenação por si só exige que se crie uma formalidade - leis, contratos, organizações, arranjos institucionais - das ações integradas, a inovação ficaria por conta da habilidade dos atores envolvidos. Nesse sentido, a proposta de Junqueira, Inojosa e Komatsu (1997) merece destaque, pois, como visto na seção anterior, parte do processo que levou ao desenvolvimento de políticas intersetoriais no Brasil foi a consolidação do processo democrático. Assim, parece interessante pensar a intersetorialidade a partir das relações sociais estabelecidas entre atores, a natureza de suas intervenções frente a uma política 9

10 cujo foco não seja um setor específico. É evidente que políticas setoriais também envolvem diversos atores, mas a diferenciação entre eles numa política intersetorial é muito maior que a de um setor específico. Assim, parece imprescindível na formulação do conceito de intersetorialidade a integração de ações e a interação entre diferentes atores. O pensamento interdisciplinar parece estar na base do conceito de intersetorialidade, é sobre ele que se torna possível a compreensão de um problema social, trata-se de uma forma de pensar a totalidade da realidade social e não apenas partes. O pensamento fragmentado, assim como o homem fragmentado, não pode gerar ações de cunho intersetorial (JUNQUEIRA, 2004). 3. O território: nova significação para compreensão de novas políticas sociais Para Abramovay (2010), uma das virtudes do conceito de território é que ele convida ao abondono do horizonte estritamente setorial. Amplia a discussão ao ver que a agricultura está muito além da produção agrícola, e os atores sociais são muito mais amplos do que os agricultores. O território permite assim, compreender a dinâmica total do espaço em questão, tendo em vista que a renda no campo envolve outras fontes que não a agricultura. Na mesma linha, Favareto (2009) identifica o surgimento das discussões a respeito de políticas territoriais nos limites da abordagem setorial das políticas de desenvolvimento rural. Chama atenção ainda para o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) por ter sido pioneiro em políticas territoriais, criando inclusive a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), responsável primeiramente pela gestão do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e, posteriormente, do Programa Nacional de Apoio aos Territórios Rurais (Pronat). Sendo assim, esta seção se dedica a compreender como este conceito, em suas diversas leituras, como chama atenção Haesbaert (2006), ganha fundamental importância como elemento de confecção, implementação e análise de políticas públicas. O espaço como elemento de execução de políticas públicas não é novidade, mas vale atentar para o conceito de território que está originalmente ligado ao aspecto geopolítico (ABRAMOVAY, 2010). Sobre essa leitura, as contribuições de Friedrich Ratzel ( ) constituem um importante ponto de partida. O território, para esse autor, representa a junção de um povo a uma terra, trata-se da apropriação de uma parcela determinada da superfície terrestre por um grupo humano. O território é, portanto, resultado da ação humana. 10

11 Decorrente dessa associação homem-espaço Ratzel desenvolve o conceito de espaço vital que diz respeito a necessidade territorial que um povo tem em vista de sua própria sobrevivência a partir dos usos dos recursos naturais, da construção de tecnologia e da demografia. O caráter expansionista é claro: na medida em que há crescimento do grupo social há maior necessidade de uso dos recursos e, portanto, é legitima a expansão (PERICO, 2009). Há, também, que se defender o território, o espaço torna-se vital, como o próprio conceito, para a reprodução do homem. A ação do Estado segundo essa concepção é a de proteger e expandir o território, o Estado aparece como agente no espaço ocupado. Esta primeira definição de território é até hoje conhecida e corresponde ao que, contemporaneamente, se chama de território nacional. No entanto, como menciona Perico (2009), o caráter expansionista do conceito de território e seu derivado espaço vital é logo absorvido no contexto de expansão alemã, mas não sem críticas. Essas vieram, principalmente, da geografia francesa com particular atenção para Vidal de La Blache que desenvolveu em contrapartida o conceito de região, dando início a consagrada geografia regional. Além da crítica, o conceito de Ratzel deixou de ser privilegiado o conceito de região ganhou força em relação ao conceito de território devido à rápida apropriação das teorias ratzelianas pelos nazistas, o que contribuiu para seu desprestígio. (PERICO, 2009, p. 55). Dada a importância deste conceito e, como na visão dos autores, o conceito contemporâneo de território se dá como diferencial ao de região, dedicaremos algumas palavras para compreender o conceito de região antes de chegar ao resignificado conceito de território. Como menciona Corrêa (1987) este conceito está relacionado a quatro diferentes correntes geográficas: ao determinismo ambiental, ao possibilismo, a nova geografia e a geografia crítica. Cada uma dessas perspectivas fará sua leitura sobre a constituição de uma região, no entanto, permeia a todas elas a noção de que a superfície terrestre possui áreas diferenciadas entre si. A primeira é definida como uma parte da superfície da Terra [...] caracterizadas pela uniformidade resultante da combinação ou integração em área dos elementos da natureza: o clima, a vegetação, o relevo, a geologia [...] (CORREA, 1987 p. 23). A região geográfica, derivada do possibilismo, tem origem no pensamento de Vidal de La Blache e abrange uma paisagem na qual componentes humanos e naturais se entrelaçam de maneira harmoniosa. A nova geografia está associada ao pensamento positivista, e define a região por critérios de diferenciação, na qual os lugares que compõem uma 11

12 região possuem diferenças menores em relação a outro conjunto de lugares. A geografia crítica, diferentemente das outras que buscam diferenciar as regiões por elementos aparentes, define região (...) como um resultado da lei do desenvolvimento desigual e combinado, caracterizada pela sua inserção na divisão nacional e internacional do trabalho e pela associação de relações de produção distintas (op cit, p. 45). O uso da diferenciação regional tem sido amplamente empregado visando ação e controle do espaço e da população que nele reside. Isso se agrava tendo em vista as relações de classe e a organização espacial derivada de políticas públicas econômicas. O tipo de regionalização pode assumir caráter natural determinista ou geográfica, baseada na leitura tecnocrática do espaço, o que pode atribuir como elemento de diferenciação do espaço o privilégio a um determinado setor econômico com vistas a expansão do capital e não ao desenvolvimento do local. O capitalismo pode assumir uma postura de dominação do espaço a partir das políticas espaciais. No capitalismo, as regiões de planejamento são unidades territoriais através das quais um discurso 5 da recuperação e desenvolvimento é aplicado. Trata-se, na verdade, do emprego, em um dado território, de uma ideologia que tenta restabelecer o equilíbrio rompido com o processo de desenvolvimento. Este discurso esquece, ou a ele não interessa ver, que no capitalismo as desigualdades regionais constituem, mais do que em outros modos de produção, um elemento fundamental de organização social (CORREA, 1987 p. 48) O conceito de região envolve a diferenciação de áreas a partir de critérios previamente estabelecidos por um corpo técnico. Dessa maneira, a aparente neutralidade criada, já que a diferenciação regional não envolve as relações sociais de poder no espaço, mas critérios específicos. No entanto, essa neutralidade é aparente, pois a simples escolha do corpo técnico e dos critérios para diferenciação envolve interesses específicos, políticos e econômicos. Embora com essa ressalva, o conceito de região foi extremamente importante, principalmente para o período desenvolvimentista nos anos As discussões no geografia que voltam a privilegiar o conceito de território retomam corpo nos anos 1970, no que Perico (2009) chamou de nova fase dos estudos territoriais, este conceito aparece resignificado ao proposto por Ratzel que se restringia apenas ao âmbito do Estado Nação. De maneira objetiva, Souza (2006) que estabelece o território como um espaço definido e delimitado por e a partir de relações de poder (SOUZA, 2006, p. 78). Se afasta dos conceitos de região natural e geográfica no sentido de que não são as 5 Grifo do autor 12

13 características geológicas que interessam em relação ao espaço ou ainda quem produz ou o que produz, como é caracterizada a região pela geografia crítica, não diz respeito também ao uso dos recursos como faz a região geográfica. O território é visto como um instrumento de exercício de poder (op cit., p. 78) O sentido contemporâneo, como visto acima, não parece aleatório ao contexto histórico a respeito das políticas sociais, principalmente porque insere, ou melhor, reconhece a dimensão política no espaço, típica de regimes democráticos, já que o espaço não pode mais ser utilizado de maneira vertical pelo Estado, mas deve considerar as demandas e os problemas da população que o ocupa. O espaço por essa leitura é anterior ao território, aquele só se constitui neste na medida em que é ocupado, na medida em que se desenvolvem relações de poder. Nessa interpretação o conceito de territorialidade - um certo tipo de interação entre homem e espaço, a qual é, aliais, sempre uma interação entre seres humanos mediatizada pelo espaço (SOUZA, 2006 p. 99) - torna-se fundamental. Tendo em vista a orientação deste trabalho chegamos a seguinte definição: Na verdade o território não é simplesmente uma variável estratégica em sentido político-militar; o uso e o controle do território, da mesma maneira que a repartição real do poder, devem ser elevados a um plano de grande relevância também quando da formação de estratégias de desenvolvimento sócio-espacial em sentido amplo, não meramente econômico-capitalístico, isto é, que contribuam para uma maior justiça social e não se limitem a clamar por crescimento econômico e modernização tecnológica (SOUZA, 2006 p. 100) Não é, portanto, aleatório que as políticas sociais, no atual período democrático, considerando a complexidade e multidimensionalidade da questão social, se volte a essa nova leitura do território para pensar as intervenções sociais. Como vimos na seção anterior um dos aspectos fundamentais da intersetorialidade é a relação entre os atores, e por que não relações de poder? O espaço assim, ganha fundamental importância, pois nele se manifestam essas relações, além disso ele ultrapassa as fragmentações dentro das políticas sociais, trata-se de uma noção de espaço integrada aos elementos humanos em sua totalidade. Assim, considera-se que o conceito de intersetorialidade pode ser descrito como a ação integrada, dentro de uma política pública, entre os atores de um determinado território que tenha como objetivo a resolução da exclusão social e ao desenvolvimento. Portanto, trata-se de uma proposta assentada na origem do debate sobre políticas sociais no Brasil, ao mesmo tempo, subsidiada por uma discussão interdisciplinar que envolve conhecimentos de diversas áreas do conhecimento 13

14 O Programa Territórios da Cidadania: uma proposta intersetorial? Para compreender o Programa Territórios da Cidadania (PTC), à luz da intersetorialidade e da abordagem territorial, é necessário rememorar a trajetória do MDA, a criação do Pronaf, da SDT e do Programa de Apoio aos Territórios Rurais. O caminho percorrido por essas instituições e políticas públicas são os componentes que vão desencadear no Programa Territórios da Cidadania e deram a ele, ao menos, uma perspectiva intersetorial. As políticas de cunho territorial, como já dito, ganham dimensão no âmbito do MDA, pois constatou-se que o combate a pobreza, a partir de políticas focalizadas e setoriais mostrou-se ineficaz nas décadas de 1980 e 1990, isto é, políticas isoladas não surtiram efeitos no que diz respeito à inclusão da população pobre rural. Resultou na realidade, por má coordenação, em desperdício de verbas públicas, pois com orçamentos isolados, sem considerar as realidades locais não atuam diretamente nos problemas da área em questão. Além disso, constatou-se também a incapacidade de muitos municípios em gerir a verba de programas federais o que contribuiu para o fracasso do modelo anterior (FAVARETO, 2009). Diante desse quadro, em 2003 é criada a Secretaria de Desenvolvimento Territorial que tinha como atribuição gerir os recursos do Pronaf, mais especificamente de infraestrutura. Posteriormente, são agregadas ações de capacitação e apoio à negócios que vão culminar no Programa Nacional de Apoio aos Territórios Rurais (Pronat). Assim, podemos verificar como os elementos citados acima resultam, ainda que no âmbito de um único ministério, da integração de ações. Embora, tenham significado avanços importantes no sentido da integração, o fato de estarem vinculadas à um único ministério setorial limitou bastante a abordagem de cunho territorial. "Apesar do discurso territorial, o leque de agentes envolvidos e as ações apoiadas continuaram restritos ao agro e a seus agentes mais tradicionais" (FAVARETO, 2009). As medidas realizadas pela SDT em consonância com o MDA tiveram e ainda continuam a ter a finalidade de propiciar que novos espaços de participação social aumentem a transparência na gestão dos recursos públicos, constituindo-se em espaços reconhecidamente privilegiados para planejar o desenvolvimento rural nos municípios ligado às políticas territoriais (FAVARETO & DEMARCO, 2004). Essa escolha realizada pelo MDA necessitou e fez surgir contemporaneamente 14

15 um novo formato institucional para que fosse possível ampliar e fortalecer esta nova concepção na execução das políticas territoriais. A opção escolhida foi a de materializar esta nova abordagem conceitual a partir da criação dos Colegiados Territoriais 6, que tem como pressuposto serem espaços: [...] [que] oportunizam o diálogo, a negociação, a aprendizagem, a transparência e a democracia necessária à construção de um ambiente favorável à integração e ao estabelecimento de consensos, de acordos, ações e compromissos coletivos fundamentais ao processo de desenvolvimento (BRASIL, 2009a, p. 04). O respaldo teórico de toda a evolução de políticas públicas adotadas pelo MDA demonstra claramente a importância das diretrizes conceituais da gestão social 7, como ferramentas administrativas para o alcance do desenvolvimento territorial. A captura deste conceito principalmente pela SDT iniciou-se desde a intenção de planejamento do PRONAT 8, já que vinculava a necessidade: [...] [da] existência de atores sociais e de gestores públicos capazes de levar adiante as estratégias de concentração dos agentes públicos e privados em torno de um projeto comum de futuro baseado na promoção dos trunfos de um território e na eliminação das barreiras e constrangimentos a que esse futuro se concretize (BRASIL; 2005a; p. 04). A gestão social ao ser inserida nos marcos normativos dos programas de desenvolvimento territoriais desenvolvidos pelo MDA apresentam uma tripla função: 1) serem mecanismos de gestão para as novas políticas territoriais implementadas; 2) efetivarem-se como medidas saneadoras dos problemas advindos das políticas de desenvolvimento territorial e 3) permitir o fortalecimento do conceito de intersetorialidade, principalmente quando se analisa a atual política pública de desenvolvimento territorial. A apreensão do conceito (gestão social) para as políticas públicas territoriais apresenta-se como sinônimo de uma gestão inclusiva, é compreendida pelos 6 Os Colegiados Territoriais se traduzem por uma Rede Nacional de Órgãos Colegiados formados pelos Conselho Nacional, Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável assim como pelas instâncias de gestão do desenvolvimento territorial (SDT/MDA, 2005a), ganham essa dimensão a partir da então política vigente dos Territórios da Cidadania. 7 Por gestão social o MDA/SDT entende ser: [...] o processo através do qual o conjunto de atores sociais de um território se envolve não só nos espaços de deliberação e consulta das políticas para o desenvolvimento, mas sim, e mais amplamente, no conjunto de iniciativas que vão desde a mobilização desses agentes e fatores locais até a implementação e avaliação das ações planejadas, passando pelas etapas de diagnóstico, de elaboração de planos, de negociação de políticas e projetos. Gestão social implica, assim, um constante compartilhamento da responsabilidade pelos destinos do território. (MDA/SDT, 2005a, p. 10). 8 Esta sigla corresponde ao antigo Programa Nacional de Apoio aos Territórios Rurais. Alguns autores preferem a sigla PDSTR, pois denominava mais claramente o Programa desenvolvido pelo MDA/SDT. 15

16 elaboradores das políticas territoriais rurais, como uma ação que trará inequivocamente a certeza de sucesso perante as ações estimuladas pelo MDA. Os espaços de participação criados pelo MDA (sejam eles: os conselhos e posteriormente os colegiados territoriais) apresentam-se como eixos contrários a um ciclo de elaboração, gestão e avaliação das políticas públicas concebidas a partir de modelos verticalizados e/ou centralizados (top down). Este eixo na política pública territorial adotada a partir de 2003 visa ter uma característica de espaços de formulação e gestão de políticas onde está presente a inclusão das demandas do público beneficiado pela ação estatal 9. A proposta de uma esfera inclusiva/participativa é a de possibilitar a inserção e integração de novos sujeitos sociais tornando-os integrantes do processo de elaboração, gestão e de decisão das políticas (bottom-up). Essa perspectiva conceitual procura superar nas áreas rurais, o persistente nível de desigualdade econômica e social, o objetivo de Programas como o PRONAT (anteriormente implementados) e hoje em dia os Territórios da Cidadania, é a de: [...] promover e apoiar iniciativas das institucionalidades representativas dos territórios rurais que objetivem o incremento sustentável dos níveis de qualidade de vida da população rural. [Os três eixos estratégicos utilizados são:] i. Organização e fortalecimento dos atores sociais; ii. Adoção de princípios a práticas da gestão social; iii. Promoção da implementação e integração de políticas públicas (MDA/SDT; 2005a). Figura 1 Eixos estratégicos para o desenvolvimento dos territórios rurais Fonte: Elaboração própria a partir de BRASIL (2005a). 9 É importante salientar que a gênese dos Colegiados Territoriais como também dos CMDRS do então PRONAT remontam ao PRONAF Infra-Estrutura e Serviços, linha do PRONAF desenvolvida entre 1997/2002, que priorizava o desenvolvimento municipal e abria espaço para a representatividade das comunidades e dos produtores por meio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) (LEITE et al, 2008). 16

17 O aspecto de integração típico da intersetorialidade como definida anteriormente é, assim, característico das políticas relacionadas ao MDA, como mostra a figura 1, demonstra sua importância na concepção da política pública de desenvolvimento territorial. A intersetorialidade presente nas últimas políticas territoriais prevê a atuação de uma administração de forma integrada entre ministérios e sociedade civil e ações a serem executadas. A inserção da sociedade civil nas decisões fortalece e possibilita com que as ações tomadas pelos diferentes setores envolvidos na política levem em consideração as demandas internas e respondam de forma mais eficaz as necessidades apontadas. Nesse sentido o Programa Territórios da Cidadania estabelece três eixos e sete temas, como pode ser visto na figura 2: Figura 2 - Ações que integram o Programa Fonte: Portal da Cidadania, Embora as ações apareçam como resultado integrado de cada eixo temático, à cada um cabem as ações concretas, de maneira isolada. Ainda assim, pode-se verificar uma orientação a partir de temas e não ações setoriais. Além disso, é necessário estar atento à compreensão de que as localidades atendidas: [...] não são ilhas, pois se situam em meio a um contexto nacional e internacional que possui uma dinâmica social, econômica, cultural, política ou de outra natureza, que é sistêmica e que influencia, pressiona e delimita os espaços de ação dos agentes (SCHNEIDER, 2004, p. 112). Toda a sistemática de pensamento advogada para compreender a participação de diferentes atores apresenta-se ao MDA/SDT como uma característica estratégica para a boa execução da política pública de desenvolvimento territorial. Já que ela fundamenta 17

18 e baliza muito dos eixos das políticas públicas territoriais. Reafirma-se essa importância, em duas das dimensões idealizadas pelo MDA/SDT de um total de 4 (quatro): 1) Dimensão Econômica; 2) Dimensão Ambiental; 3) Dimensão Sociocultural e; 4) Dimensão Político-Institucional. Constata-se, que o grau de sedimentação dos espaços de participação nos marcos normativos das políticas públicas de desenvolvimento territorial são bem representativos. A abordagem da gestão compartilhada prioriza a participação da sociedade e tem como finalidade o desenvolvimento e o fortalecimento de arranjos institucionais de caráter deliberativo e consultivo, essas ações inscrevem-se como algo inovador e totalmente cristalizada nas políticas do MDA/SDT. Abaixo segue uma tabela que demonstra mais especificamente cada dimensão e a influência do conceito de gestão social nas dimensões socioculturais e políticos-institucionais. Tabela 1 Dimensões conceituais idealizadas pelo MDA/SDT Dimensões conceituais chaves para a política de desenvolvimento territorial do MDA/SDT. Dimensão Econômica Eficiência através da capacidade de inovar, de diversificar e de usar e articular recursos locais para gerar oportunidades de trabalho e renda, fortalecendo as cadeias produtivas e integrando redes de pequenos empreendimentos. Dimensão Ambiental Compreensão do meio ambiente como ativo do desenvolvimento, considerando o principio da sustentabilidade e enfatizando a idéia de gestão sustentada de base de recursos naturais, assegurando sua disponibilidade também para as gerações futuras. Dimensão Sociocultural Maior equidade social graças à participação dos cidadãos e cidadãs nas estruturas de poder, tendo como referência a história, os valores e a cultura do território, o respeito pela diversidade e a melhoria da qualidade de vida das populações. G E S T Ã Dimensão Institucionalidades renovadas que permitam o desenvolvimento de O Político- políticas territoriais negociadas, ressaltando o conceito de Institucional governabilidade democrática e a promoção da conquista e do exercício da cidadania. S O C I A L Fonte: Elaborado a partir BRASIL (2005a). 18

19 Ao expor as políticas territoriais desenvolvidas mais especificamente pela SDT/MDA, evidentemente que não se observará apenas a proposta estabelecida nos marcos teóricos das políticas territoriais que se apresenta como modelo idealizado de desenvolvimento da política pública. No entanto: [...] o universo das políticas e instituições públicas que tratam de Desenvolvimento Econômico Territorial no Brasil é amplo e descoordenado, com várias iniciativas sobrepostas, desarticuladas e concorrentes, dos três entes federados. (SENRA, 2010, p. 08). Entretanto, o objeto de estudo aqui trabalhado ao estar incorporado ao MDA deve ser ao menos, compreendido de maneira diferente quando comparado com outras pastas ministeriais mais tradicionais. Não foi realizada uma escolha para as políticas deste ministério de forma aleatória, mesmo apresentando políticas públicas com características de bottom-up, que alguns outros ministérios também apresentam, há na realidade um aspecto que se não diferencia de todos os ministérios, ao menos o torna bem característico e atrativo ao presente estudo: o de apresentar desde seu inicio no ano de , uma forte influência de movimentos sociais agrários. O caráter inclusivo das políticas territoriais e sua concepção intersetorial são ações que, se não respondem totalmente os anseios dos grupos sociais organizados que pressionam o MDA, ao menos, são ações que de certa maneira apresentam a legitimidade de grupos sociais engajados ao movimento de desenvolvimento territorial. Os objetivos traçados em grande parte das políticas territoriais devem servir como ações frente às desigualdades sociais, já que muitas delas apresentam como característica a dimensão espacial como agravantes. A política territorial teoricamente defendida é a de combate à concentração espacial das atividades econômicas do país, onde alguns territórios vivem na penúria e são pouco desenvolvidos e marcadamente pobres (CAZELLA, BONNAL & MALUF, 2009). As medidas adotadas pela SDT/MDA objetivam evidenciar a dimensão política que perpassa a atuação dos atores envolvidos em cada área atendida pelas políticas 10 O ministério do Desenvolvimento Agrário do Brasil foi criado em 25 de novembro de 1999 pela medida provisória nº e sua ultima estrutura regimental foi definida pelo decreto nº 5033 de 5 abril de 2004, tem por competências a reforma agrária e o reordenamento agrário, regularização fundiária na Amazônia Legal, promoção do desenvolvimento sustentável da agricultura familiar e das regiões rurais e a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos. Apresenta em seu organograma a presença de 6 (seis) secretarias: : 1) Secretaria Executiva; 2) Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração; 3) Secretaria da Agricultura Familiar (SAF); 4) Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT); 5) Secretaria de Reordenamento Agrário (SRA) e; 6) Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SERFAL). Além disso o ministério apresenta 2 (dois) orgãos vinculados: 1) Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural (NEAD) e; 2) Instituto Nacional de Reforma Agrária (Incra). 19

20 territoriais, possibilitando a partir dos processos de discussão 11 suscitados por esses atores, a definição, dos rumos de desenvolvimento a serem implementados. Os elaboradores da política acreditam que ao discutir e decidir sobre o futuro de suas localidades, os atores envolvidos participam de um jogo que pode ampliar ou reduzir suas possibilidades de reprodução social e dominação sobre outros atores (BEDUSCHI FILHO; ABRAMOVAY, 2003). A pretensão das políticas territoriais do MDA é a de que os territórios atendidos tenham como finalidade o produto [de um] entrelaçamento de projetos individuais e coletivos, em que se instituam processos de identificação e de negociação dos interesses comuns e conflitantes (TONNEAU; CUNHA, 2005, p. 46). O desafio institucional do MDA é a de criar condições para que os beneficiários das políticas, principalmente àqueles que vivem em situação de pobreza, tenham a possibilidade de se inserir nas discussões sobre os rumos das políticas e dos respectivos processos de desenvolvimento. O que se espera das políticas sociais que se fundamentam na intersetorialidade e na gestão social com base no território, é que o espaço institucionalizado participativo proporcione o desenvolvimento territorial, a partir do reconhecimento dos atores do território e da integração entre eles, os resultados esperados a partir deste comportamento são: 1. Capital social do território reconhecido e mobilizado; 2. Diagnóstico e plano de desenvolvimento territorial elaborado; 3. Planejamento de execução das iniciativas elaborado ou aprimorado; 4. Arranjos institucionais de implementação negociados e estabelecidos; 5. Projetos específicos elaborados, negociados e em implementação; 6. Objetivos e metas monitorados e avaliados sistematicamente; 7. Sistema de gestão social retroalimentado com as ações de intersetorialidade; 8. Agentes locais dominando o processo de gestão social do território. Fonte: (BRASIL, 2005b) Com a percepção de ampliar e integrar as ações sociais no âmbito rural, principalmente, em função da pressão exercida interna e externamente dos movimentos sociais rurais, o governo Lula cria, em 25 de março de 2008, o Programa Territórios da 11 Os espaços de processo de discussão são os espaços públicos de interlocução com o Estado e demais atores, como os conselhos e colegiados. 20

21 Cidadania. Contemplam-se, em sua execução, 22 ministérios 12 e atua em 120 territórios (BRASIL, 2009b), como pode ser visto na fígura 3. Figura 3 Divisão dos territórios atendidos pela atual política pública de desenvolvimento territorial: Territórios da Cidadania 13. Fonte: Acesso: jan Com o histórico apresentado de integrar ações, o PTC demonstra avanços importantes também em interagir com agentes de diversos setores. A coordenação do Programa está hoje a cargo da Casa Civil da presidência e apresenta como objetivos: [...] promover e acelerar a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gênero, raça e etnia, por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável que contempla: (a) integração de políticas públicas a partir de planejamento territorial; (b) ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios; (c) ampliação da oferta dos programas básicos de cidadania; (d) inclusão e integração produtiva das populações pobres e dos segmentos sociais mais vulneráveis, tais como trabalhadores rurais, quilombolas, indígenas e populações tradicionais; e (e) valorização da diversidade social, cultural, econômica, política, institucional e ambiental das regiões e das populações (BRASIL, 2008 apud ZANI, 2010). O PTC apresenta uma estrutura de interação dos atores bastante interessante, cuja eficácia se vê comprometida, como veremos mais adiante. Este fluxograma ilustra 12 Casa Civil; Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Cidades; Ciência e Tecnologia; Comunicações; Cultura; Desenvolvimento Agrário; Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Educação; Fazenda; Integração Nacional; Justiça; Meio Ambiente; Minas e Energia; Planejamento, Orçamento e Gestão; Saúde; Trabalho e Emprego; Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca; Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Políticas para Mulheres; Secretaria Geral da Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais 13 A presença da Figura 2 demonstra a quantidade de territórios atendidos a partir dos marcos normativos refletidos na presente seção. O enorme desafio e complexidade inerentes a políticas públicas territoriais ficam assim melhor delineados. 21

22 como se faz a gestão dentro de um território. Figura 4 Instâncias de gestão Fonte: MDA, 2009 O Comitê Gestor Nacional, que reúne os Ministérios parceiros do Programa, define os Territórios atendidos, aprova diretrizes, organiza as ações federais e avalia o Programa. O Comitê de Articulação Estadual, composto pelos órgãos federais que atuam no Estado, pelos órgãos estaduais indicados pelo Governo do Estado e por representantes das prefeituras dos Territórios, apóia a organização dos Territórios, fomenta a articulação e a integração de políticas públicas e acompanha a execução das ações do Programa. O Colegiado Territorial, composto paritariamente por representantes governamentais e pela sociedade civil organizada em cada Território, é o espaço de discussão, planejamento e execução de ações para o desenvolvimento do Território. Ele define o plano de desenvolvimento do Território, identifica necessidades, pactua a agenda de ações, promove a integração de esforços, discute alternativas para o desenvolvimento do Território e exerce o controle social do Programa. (MDA, 2009 p. 8) O modo de gestão do Programa, segundo o formato de gestão apresentado, possui importantes atributos de uma política intersetorial, primeiro por reunir de maneira integrada entre os ministérios as decisões. Segundo por fomentar a integração das ações e, terceiro, por envolver a sociedade civil nas decisões, principalmente no que diz respeito às demandas sociais da população local, bem como na busca por soluções. Se como mostrado anteriormente o Programa resulta da integração de ações e instituições no âmbito do desenvolvimento rural, com a previsão de instituições de participação dos atores locais, a abordagem territorial, no entanto, tem um grave erro de partida. Isso porque a escolha dos territórios envolve uma série de critérios e não prevê em nenhum momento a discussão com os atores locais para a implementação do 22