CENTRO DE ESTUDOS JUDICIÁRIOS

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1 CENTRO DE ESTUDOS JUDICIÁRIOS 3º CURSO DE FORMAÇÃO PARA OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS PROVA ESCRITA DE DIREITO E PROCESSO ADMINISTRATIVO (art. 16º nº 4 da Lei 2/2008 de 14/1) 2ª Chamada Grelha de Correcção Via Académica 1

2 CASO I 1. Qual o meio processual para efectivar a responsabilidade civil do Município da Figueira da Foz, o prazo de caducidade do direito de acção e o Tribunal administrativo competente? (1 ponto) Estando em causa uma acção administrativa destinada a efectivar a responsabilidade civil do Município da Figueira da Foz e do funcionário municipal responsável pela fiscalização e manutenção dos espaços verdes, mostra-se meio próprio a acção administrativa comum, prevista e regulada no artº 37º e segs. do CPTA, tipificada na alínea f), do nº 2 do citado preceito legal. Tal meio processual, segundo o disposto no artº 41º do CPTA, pode ser instaurado a todo o tempo, não estando sujeito a prazo. No que concerne ao Tribunal administrativo competente, rege a regra especial de competência, prevista no nº 1 do artº 18º do CPTA, que afasta a regra geral, prevista no artº 16º, segundo a qual é competente para apreciar e julgar as acções em matéria de responsabilidade civil extra-contratual do Estado, o Tribunal do lugar em que se deu o facto constitutivo da responsabilidade. Tendo esse facto ocorrido na Figueira da Foz, é competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, nos termos do D.L. nº 325/2003, de 29/12 e respectivo Mapa anexo. Tendo sido a acção instaurada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, é esse Tribunal incompetente, em razão do território, para conhecer os termos do litígio. Embora o Município na sua contestação não tenha invocado a excepção dilatória de incompetência do Tribunal, a mesma é de conhecimento oficioso do Tribunal, nos termos do artºs 13º e 14º do CPTA, pelo que, caberia ao juiz titular do processo, julgar o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria territorialmente incompetente e declarar a competência do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, remetendo, após o respectivo trânsito em julgado da decisão, o processo ao tribunal competente, nos termos do nº 1 do artº 14º. Meio processual - 0,30 Prazo de caducidade - 0,25 Competência do Tribunal - 0,45 2. Em que circunstâncias pode a acção ser instaurada contra o Município da Figueira da Foz e o funcionário municipal responsável pela manutenção dos espaços verdes? (1,5 pontos) 2

3 Nos termos descritos, a acção administrativa comum instaurada pelo Município destina-se a efectivar a responsabilidade civil extra-contratual, quer da pessoa colectiva, Município da Figueira da Foz, quer do funcionário responsável pela fiscalização e manutenção dos espaços verdes. Quanto ao regime jurídico aplicável em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado e dos seus funcionários ou agentes, considerando a data da prática dos factos, tem aplicação o regime aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, por ser esse o regime jurídico que disciplina a responsabilidade dos entes públicos e seus funcionários e agentes, consagrando o princípio geral de responsabilidade civil das entidades públicas. Com efeito, dispõe o artº 1º da Lei nº 67/2007 que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio rege-se pelo disposto no presente diploma, em tudo o que não seja previsto em leis especiais. No que respeita à responsabilidade das entidades públicas, a lei constitucional, no seu artº 22º, consagra o princípio geral da responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas e a regra da solidariedade entre a Administração e os seus funcionários ou agentes, por danos causados no exercício das suas funções, no sentido de o Estado servir como garante da reparação dos danos a este respeito, veja-se Jorge Miranda, in Manual de Direito Constitucional, Parte IV Direitos Fundamentais, pág. 286 e segs.. Segundo os nºs 1 e 3 do artº 7º, da citada Lei, o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício e, bem ainda, são ainda responsáveis quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoal da acção ou omissão, mas devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço. A noção de «funcionamento anormal do serviço» encontra-se prevista pelo legislador no nº 4 do artº 7º da Lei, o mesmo se verificando quando, atendendo às circunstâncias e a padrões médios de resultado, fosse razoavelmente exigível ao serviço uma actuação susceptível de evitar os danos produzidos. Assim, a responsabilidade dos titulares dos órgãos e agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas perante terceiros, depende da prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, com culpa leve, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício. Tal como se mostram caracterizados os fundamentos do pedido, designadamente, o pressuposto da culpa, sendo invocado pelo Autor a culpa do 3

4 serviço, não se mostra dirigida directamente contra o funcionário autárquico a sua culpa pessoal, nem sequer a título de culpa leve. Como tal, o pedido de condenação em responsabilidade civil, no que se refere ao pressuposto da culpa apenas pode ser apreciado considerando a culpa do serviço, ou seja, a culpa que é dirigida contra o Município, enquanto pessoa colectiva e não a culpa pessoal de nenhum dos seus funcionários ou agentes. Não resultando a invocação da culpa pessoal do funcionário responsável pela fiscalização e manutenção dos espaços verdes, apenas poderá o Município responder civilmente, sendo exclusivamente responsável pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas destes, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes ou quando não seja possível provar a autoria pessoal da acção ou omissão, mas devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço. A culpa dos titulares de órgãos, funcionários e agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, presumindo-se a existência de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos, segundo o disposto no nº 2 do artº 10º da Lei nº 67/2007, sem prejuízo da demonstração de dolo ou culpa grave. Segundo tal regime jurídico, também se presume a culpa leve, por aplicação dos princípios gerais da responsabilidade civil, sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância. Embora o Autor tenha demandado, quer o Município, quer o funcionário e se presumir a culpa leve, por o Autor se limitar a invocar a culpa do serviço, não se mostram verificados os pressupostos para a procedência da acção em relação ao funcionário, respondendo o Município não de forma solidária, mas exclusivamente. Para que o funcionário municipal possa ser demandado judicialmente, forçoso seria que o Autor lhe dirigisse o juízo de censura jurídico-subjectivo, alegando factos que traduzam a culpa da sua actuação, seja por acção, seja por omissão. Sendo a culpa apreciada tendo em conta o critério previsto no artº 10º da Lei nº 67/2007, da diligência e aptidão que razoavelmente seja de exigir, em face às circunstâncias de cada caso, do funcionário zeloso e cumpridor, a doutrina e a jurisprudência administrativas tem entendido que o mesmo nem sempre é adequado, por em alguns se mostrar insuficiente, pelo que, desenvolveu o conceito de culpa do serviço, distinguindo-a em culpa anónima e culpa colectiva, aplicável apenas às entidades públicas, e não aos seus funcionários ou agentes. No caso descrito nada resulta relativamente à actuação funcional do funcionário, que o mesmo tenha agido como dolo ou culpa grosseira, pelo que, por isso, não pode o pedido proceder contra ele. 4

5 O Autor caracterizou a responsabilidade civil, no tocante ao pressuposto da culpa, unicamente, por culpa do serviço ou seja, por um funcionamento anormal do serviço, em que cabe apenas à entidade pública responder e, ainda que assim não fosse, não resultando a imputação de dolo ou de culpa grava ao funcionário, exclui-se a responsabilidade do funcionário ou agente quanto ao dever de indemnização, por nos casos de culpa leve do titular do órgão ou agente, a sua responsabilidade ser excluída, respondendo apenas a entidade pública. Esta interpretação decorre do citado regime legal, por se entender que não deve recair sobre os funcionários ou agentes o ónus de responderem civilmente por actos seus negligentes, respondendo apenas no caso de dolo ou culpa grosseira, casos em que além da censura que é feita aos actos praticados, recai também o dever de indemnização pelos prejuízos e danos causados. Assim, no âmbito do pressuposto da culpa há distinções de regime da responsabilidade, consoante a modalidade de culpa, sendo que na modalidade de culpa leve, a considerada para os actos praticados pelo funcionário, há a responsabilidade exclusiva da Administração, ou seja, só a Administração responde civilmente, não havendo nem solidariedade, nem direito de regresso. Pelo que, a acção apenas poderia ser instaurada contra o Município e o funcionário, perante a alegação da prática de actos ilícitos e culposos, produtores de danos, mediante a invocação de dolo ou de culpa grave do funcionário. 3. Analise a viabilidade de procedência do pedido, considerando a alegação das partes e a prova produzida. (2 pontos) Nos termos descritos, resulta que em consequência da queda de um tronco de grande porte, de uma das árvores centenárias da Praça do Município, António foi atingido, sofrendo danos, quer pessoais, quer na viatura automóvel em que circulava. Todos os danos invocados resultaram demonstrados em juízo: os danos não patrimoniais em consequência do traumatismo craniano, da intervenção cirúrgica imediata e da hemorragia cerebral que sofreu, assim como da incapacidade que passou a sofrer, passando a necessitar de cuidados médicos continuados, por ter ficado com graves sequelas físicas e ficado sem andar, e os danos patrimoniais produzidos em consequência da total destruição da sua viatura automóvel, entregue para abate. Considerando os elementos de facto fornecidos, existem elementos suficientes para fundar a condenação do Município da Figueira da Foz no pedido de condenação em responsabilidade civil extracontratual, pela prática de actos ilícitos, causadores de danos, no pagamento da indemnização peticionada. A situação descrita permite dar por verificados todos os requisitos em que se funda a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas: o facto, ilicitude, 5

6 culpa, dano e nexo de causalidade, neste caso, por funcionamento anormal do serviço e a título de culpa leve (presumida). Todos os danos patrimoniais e não patrimoniais que resultaram demonstrados devem ser considerados como causais em relação à queda do tronco da árvore que atingiu o Autor, pelo que, é possível estabelecer o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano. Embora na contestação apresentada pelo Município da Figueira da Foz, a entidade demandada tenha alegado em sua defesa que todos os anos os serviços de Fiscalização Municipal verificam as condições de conservação e segurança das espécies arbóreas do Município, o que havia decorrido há cerca de seis meses atrás e que a queda do tronco da árvore apenas podia ter por causa as chuvas muito intensas e o vento forte, que caracterizaram o último inverno, assim tentando ilidir a presunção de culpa leve, tal não se apresenta suficiente para afastar a culpa leve da pessoa colectiva, Município. Caracterizando-se o último inverno por chuvas muito intensas e vento forte, exige-se das entidades públicas o respectivo exercício, que se mostrar devido, do dever de vigilância e de fiscalização do espaço integrado em domínio público, se for caso, reforçado quanto à respectiva vigilância das condições de segurança. Por isso, não assume relevância a argumentação invocada pelo Município. Em face do exposto, mediante análise de cada um dos requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, seria de conceder provimento ao pedido deduzido pelo Autor, por provados os fundamentos em que se baseia. CASO II 1. Em face do efeito jurídico que a Organização Não Governamental pretende obter, o de impedir a tomada da decisão administrativa do licenciamento da estação de energia nuclear por parte do Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia, que providência cautelar poderá ser requerida e quais os seus requisitos de decretamento? (1 ponto) A providência cautelar que poderá ser requerida pela ONG consiste na intimação para a abstenção de conduta por parte da Administração, por alegada violação ou fundado receio de violação de normas de direito administrativo, nos termos do disposto no artº 112º, nº 2, alínea f) do CPTA. A pretensão requerida - intimação para a abstenção de conduta -, destinada a evitar a prática de acto administrativo, consiste na adopção de uma providência conservatória, que mais não visa senão impedir o agir da Administração, 6

7 visando impedir provisoriamente a sua actuação, até que se decida o mérito da causa, no âmbito da causa principal. Visa a providência requerida tão só manter ou conservar a situação jurídica actualmente existente, não antecipando, ainda que provisoriamente, qualquer situação ou efeito jurídicos novos, diferente daquele que existe no actual momento e que, antes pretendendo evitar a actuação lesiva da Administração, por via da prática de uma decisão administrativa. Os seus requisitos de decretamento encontram-se previstos no artº 120º do CPTA, os quais consistem no fumus bonis iuris, periculum in mora e juízo de ponderação de interesses, previstos nas alíneas a) e b) do nº 1 e no seu nº 2. Os critérios ou pressupostos para a concessão das providências cautelares são diferenciados, consoante se trate de conceder providências de natureza conservatória ou antecipatória, dispondo o legislador acerca dos pressupostos de decisão, de maneira diferente, consoante as providências em causa. Assim, nos termos conjugados das als. a) e b), do nº 1 e do nº 2, do artº 120º, do CPTA, depende a adopção das providências cautelares de natureza conservatória, como a requerida, dos seguintes critérios: i) ser evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente al. a), do nº 1, do artº 120º, do CPTA; ii) haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito al. b), do nº 1, do artº 120º, do CPTA; iii) devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultarem da sua concessão não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências nº 2, do artº 120º, do CPTA. 2. Considerando a urgência da situação, a proximidade da data do dia 22 de Abril, que outros meios processuais equaciona que pudessem ser adequados à 7

8 obtenção da tutela jurídica invocada pela Organização Não Governamental e em que termos ou sob que circunstâncias? (2,5 pontos) Os restantes meios processuais que podem ser usados pela ONG são: i) o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, nos termos do artº 109º e seguintes; ii) o pedido de decretamento provisório, segundo o artº 131º do CPTA e iii) o conhecimento antecipado do mérito da causa, segundo o disposto no artº 121º do CPTA. Estando em causa a tutela do direito ao ambiente, atentos os riscos e forte impacte ambiental decorrente do funcionamento de uma central de energia nuclear e sendo invocada a situação de urgência, por ser iminente a prática da decisão de deferimento do projecto por parte do Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia, afigura-se existirem outros meios processuais, nos termos antecedentes, que podem ser usados pela ONG. Tais meios processuais obedecem a requisitos e pressupostos distintos, nos termos dos citados preceitos legais, devendo analisar-se cada um, de per si, distinguindo-os. 1 valor; Processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias - Pedido de decretamento provisório - 0,75 valores; Conhecimento antecipado do mérito da causa - 0,75 valores. 3. Admitindo a apresentação do requerimento inicial em juízo e que o Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia foi notificado para deduzir oposição, juntamente com a apresentação da oposição, foi apresentada uma resolução, cujo efeito pretende obstar aos efeitos da providência. Em que termos pode ser emitida e apresentada essa resolução por parte do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia e quais os seus efeitos, e em que termos pode a Requerente da providência reagir contra essa resolução? (1 ponto) A resolução que poderá ser apresentada pelo Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia, designa-se legalmente como «Resolução Fundamentada» e encontra-se prevista e regulada no artº 128º do CPTA, visando 8

9 obstar ao efeito automático previsto na lei, de suspensão de eficácia do acto administrativo, por mero efeito do recebimento do duplicado do requerimento inicial da providência por parte da Entidade Requerida, traduzido na proibição de iniciar ou dar execução ao acto administrativo. Pode ser emitida e apresentada no prazo de 15 dias após o recebimento do duplicado do requerimento inicial da providência e os seus efeitos traduzem-se em obstar ao efeito suspensivo automático do acto suspendendo, permitindo que a Administração dê imediata execução ao acto administrativo. No âmbito dessa Resolução a Administração apresentará as razões e motivos que a levam a dar imediata execução ao acto, por a sua suspensão causar prejuízos ao interesse público. A Requerente pode reagir deduzindo o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, que consiste num incidente tramitado nos próprios autos e que tem a estrutura de uma causa, com o contraditório da parte contrária, nos termos do disposto nos nºs. 4, 5 e 6 do artº 128º do CPTA, destinado a impugnar as razões em que se fundamenta a Resolução. No requerimento que o Requerente da providência apresentar em juízo, deverá invocar quais os actos ou operações materiais destinados a dar execução ao acto suspendendo foram praticados pela Administração, pedindo a sua declaração de ineficácia, por não procederem as razões que constam da Resolução Fundamentada e que determinaram que a entidade pública pudesse dar imediata execução ao acto suspendendo. Deverá o Requerente que pretenda pôr em crise a Resolução Fundamentada alegar factos e proceder à sua demonstração que infirmem os pressupostos em que se fundou a sua emissão. (1 ponto) 4. Caracterize o direito do ambiente no ordenamento jurídico nacional. O direito ao ambiente, consagrado no artº 66º da CRP, é um direito negativo, um direito à abstenção por parte do Estado e de terceiros, de acções ambientalmente nocivas, impondo proibições ou deveres de abstenção cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I. Coimbra Editora, 2007, pág

10 Consiste num direito constitucional fundamental, sendo um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, a que se refere o artº 17º da Constituição. A sua tutela legal visa assegurar a conservação do ambiente de que cada um frui, com isso visando impedir atentados por outrem. O ambiente pertence a uma daquelas categorias cujo conteúdo é mais fácil intuir do que definir, tal a sua riqueza de conteúdo e a dificuldade da sua classificação jurídica. (cfr. Luís Filipe Colaço Antunes, in O Procedimento Administrativo de Avaliação de Impacto Ambiental, Colecção Teses, Almedina, 1998, pág. 31). O ambiente é um conjunto de bens naturais e culturais relacionáveis entre si e com o homem, inseridos numa compreensão sistematicamente ecológica e antropogeneticamente orientada, que exclui a sua recondução a um ambiente natural indiferente ao ambiente humano. cfr. J.J. Gomes Canotilho, Procedimento Administrativo e Defesa do Ambiente, in RLJ, nº 3802, pág Para além da sua vertente negativa, que impõe proibições e restrições, o direito ao ambiente também encerra uma vertente positiva, que impõe a acção do Estado (nº 2), no sentido de defender o ambiente e de controlar as acções de degradação ambiental, fazendo cessar ou sancionando as condutas que façam perigar, ameaçam ou lesem esse direito. Por isso, na vertente positiva do direito ao ambiente recai sobre o Estado certas obrigações políticas, legislativas, administrativas e penais, no sentido de prever mecanismos e soluções legais que protejam o ambiente, adoptando políticas amigas do ambiente, nos mais variados domínios, actue administrativamente de forma a salvaguardar o direito e reprimindo e sancionando as condutas que, por acção ou omissão, ameacem ou lesem o direito ao ambiente. Nessa medida assiste a cada cidadão o direito a não ser perturbado no seu direito ao ambiente. Para defesa do direito ao ambiente pode haver restrições a outros direitos, inclusivamente com consagração constitucional. 10