Monitoramento, Avaliação e Proposição de Melhorias do Programa Cartão Família Carioca

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1 Monitoramento, Avaliação e Proposição de Melhorias do Programa Cartão Família Carioca PRODUTO 3 Texto 2: Medição, Monitoramento, Metas de Pobreza e Perfil dos Beneficiários Família Carioca 1 Coordenação: Marcelo Cortes Neri mcneri@fgv.br 1 Esta pesquisa é parte integrante do relatório final de projeto de desenho e avaliação de impacto do programa Cartão Família Carioca da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro no âmbito da Secretaria da Casa Civil e do Instituto Pereira Passos (IPP). Agradecemos a Secretaria Municipal de Assistência Social (SMAS), a Secretaria Municipal de Educação e ao Instituto de Planejamento (IPLAN-Rio) o fornecimento das bases de microdados aqui utilizadas.

2 Introdução O Programa Bolsa Família (BF) inaugurou um novo momento da política social brasileira, atingindo efeitos significativos sobre a pobreza e, aliado com outras ações em áreas estratégicas, como educação e saúde, tem contribuído para a retirada de 28 milhões de pessoas da pobreza segundo dados divulgados pelo IPEA. A peculiaridade da pobreza e da economia carioca, baseada no setor de serviços e com alto grau de informalidade, acompanhado de forte ajuste das contas públicas municipais e de desenvolvimento de oferta de serviços e ações educacionais serviu de incentivo para que a Prefeitura lançasse um programa de transferência de renda tomando como base o BF federal. O Programa Cartão Família Carioca (FC), lançado em Dezembro de 2010, é uma iniciativa da Prefeitura do Rio de Janeiro visando o desenvolvimento social dos moradores mais pobres da cidade. O programa foi desenhado para atuar como complemento do BF, elevando a renda das famílias até acima da linha de pobreza de US$2/dia. Este estudo técnico, integrante do último conjunto de três entregas de produtos previstos, busca, em última análise, subsidiar a Prefeitura do Rio de Janeiro no diagnóstico e monitoramento das políticas de desenvolvimento social e econômico para a população de baixa renda. Neste relatório, faremos uma analise da evolução dos indicadores sociais do município como pobreza, renda e desigualdade, de acordo com os dados da PNAD Nesse panorama, visualizamos como se encontrava o Rio até a crise de 2008 e o ano I após sua eclosão, que coincide com o ano I da gestão Eduardo Paes. Neste relatório avaliamos criticamente o conjunto de ações de combate à pobreza, visto o compromisso da comunidade mundial de adequação com as Metas do Milênio da ONU.

3 I - Proposta de Metas de Pobreza para o Município Indicador P2, por dar mais peso a quem tem menos como no Cartão Família Carioca. Linha de Pobreza - U$S 2 dólares por dia PPC para dois contextos: i) Pnad com imputação de dados de renda faltantes. ii) CadÚnico com Renda permanente para todos os beneficiários do Bolsa Família como forma de avaliação do Cartão Família Carioca. Justificativa e Detalhamento: A proposta ideal é que se usem os mesmos parâmetros de meta de pobreza que os do Cartão Família Carioca (FC). Esta consistência vai permitir que toda otimização no desenho do programa se reflita nos resultados auferidos. Em primeiro lugar, propomos o valor da linha equivalente a U$S 2 dólares por dia PPC (cerca de R$ 108 por pessoa ao mês), que foi escolhida pelo prefeito Eduardo Paes como linha de corte do FC. Esta é a linha mais generosa das Metas do Milênio da ONU, que vence em Isto permite alinhar o agir local com o pensar global e de certa forma dialoga com a linha oficial de extrema pobreza de R$ 70 recém adotada, que está próxima da linha de U$S 1,25/dia das Metas da ONU. O horizonte das metas da cidade se sobrepõe ao da ONU 2015 (entre a Copa e as Olimpíadas)2. Em segundo lugar, sugerimos que se acompanhe uma medida que priorize os mais pobres dos pobres, tal como o FC. O FC dá mais a quem tem menos. Esta medida se chama P2, favorita entre 99 de cada 100 estudiosos de pobreza. Pode-se acompanhar toda a Família de Indicadores FGT que são os mais usados (proporção dos pobres (P0), o custo de erradicação de pobreza por carioca, por exemplo 5 reais por mês (P1) e o P2 como meta). Finalmente, propomos uso de imputação de renda para as rendas não respondidas. Desta forma teremos indicadores de pobreza mais precisos e menores do que, por exemplo, se atribuísse o valor nulo a eles. A amostra refletira toda a população o que não aconteceria se retirássemos os valores ignorados (missing) da amostra. Este 2 Os dados baseados em frações de salário mínimo tem o inconveniente de acumular massa da distribuição distorcendo a análise de evolução de proporção dos pobres e por mudar de valor real ao longo do tempo o que torna inconveniente seu uso como numerário.

4 problema afeta especialmente a cidade do Rio e nos levou a usar renda imputada no desenho do Cartão Família Carioca no caso para todas as famílias. Em termos de sistema de monitoramento da cidade como um todo propomos: o uso da Pnad para acompanhar a evolução anual, a PME compatibilizada para falarmos de movimentos mais recentes, e o Censo para termos a distribuição entre Bairros, APs, entre outras. No que tange ao acompanhamento dos impactos diretos do FC sobre a pobreza propomos que se use o universo de beneficiários do Bolsa Família e medidas baseados em renda permanente. i) A meta de aumento dos cadastrados do CadÚnico deve ser complementada com a de melhora da qualidade do cadastro medida pelo IGD (Índice de Gestão Descentralizada) do MDS. Desta forma cria-se um incentivo a se cadastrar mais e melhor as pessoas. ii) No que tange ao acompanhamento do impacto de longo prazo do FC já dispomos de um grupo de controle aleatório para se medir os impactos das notas relativas nas provas bimestrais aplicadas pela SME. Apresentamos abaixo estimativas de três linhas de pobreza alternativas e rendas estimadas. Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

5 Apresento abaixo estimativa inicial de impacto inicial do programa (sem a perda de beneficiários pelo travamento do cadastro inicial, mas por outro lado sem o prêmio educacional e sem a expansão recente dos benefícios do BF). Impactos Diretos do Cartão Família Carioca (FC) % Pobres - RENDA THEIL GINI P0 P1 P2 Antes do FC Depois do FC Variação 11.04% % 37.21% % 71.38% 87.06% Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados do CadÚnico / MDS

6 II - Perfil do Município do Rio de Janeiro Pobreza, Desigualdade e Bem Estar Social Apresentamos nesse texto uma análise recente dos indicadores sociais baseados em renda domiciliar per capita, destacando o método de definição de medidas de renda, as linhas de corte e os avanços da pobreza, entre outros indicadores clássicos como bem estar e desigualdade. Numa cidade grande, diversa e desigual como o Rio de Janeiro, a evolução da média municipal esconde tanto quanto revela. É preciso também saber onde mudou? (favelas, tipo de habitação, etc.), quem mudou? (mulheres, idosos, pretos, etc.) e em que estrato econômico essas pessoas estavam antes e estão agora. Uma contribuição deste trabalho é abrir as estatísticas do município do Rio de Janeiro em pesquisas domiciliares. No caso, utilizamos os dados da PNAD até o ano de Conseguimos implementar esta estratégia desde 1996, perdendo a queda representada pelo boom econômico do imediato pós-real que foi particularmente benéfico a economia carioca. O problema para os analistas de pesquisas domiciliares como PNAD, POF, PME e o CadÚnico é que são bases multifacetadas, dificultando a síntese de seus resultados em conclusões do tipo: houve melhora ou piora da vida das famílias cariocas? 3. Este é o desafio do presente relatório. Nossa estratégia no desenho do Cartão Familia Carioca foi, através do instrumental da literatura de bem estar social, sintetizar um amplo espectro de informações domiciliares CadÚnico sintetizar numa mesma dimensão. Projetamos o conjunto de informações na dimensão renda. Lançamos mão aqui de estratégias semelhantes para melhorar a mensuração de renda pela PNAD. Utilizamos aqui uma visão econômica, sendo a renda a medida central usada. A análise da renda familiar per capita pode ocorrer, inicialmente, de duas maneiras: pela renda corrente, que diz respeito aos recursos financeiros oriundos de trabalho, previdência, programas sociais ou outras fontes; e pela renda permanente, fluxo de recursos constante, que pode ser sustentado pelo restante do horizonte de vida do 3 Como veremos, a edição de 2009 do Censo 2010 guarda diversas novidades no questionário da pesquisa o que torna a multidimensionalidade um problema ainda mais crítico. De todas as inovações introduzidas no questionário através de sugestão do movimento Todos pela Educação é a abertura dos alunos por redes de ensino público: federais (2,4 %), estaduais (43%)e municipais (55%). Isto permitirá responsabilizar cada ator na cobrança de metas para tornar esta década a da qualidade da educação. Pois neste campo só o que temos são desafios.

7 indivíduo determinado por recursos físicos e humanos como propriedades, educação, etc. A primeira é de fácil mensuração, pois a PNAD faz perguntas diretas sobre os valores das rendas de cada fonte. Já em relação à renda permanente, a estimamos através de um modelo robusto baseado em informações sobre posse de ativos físicos, condições habitacionais, entre outros atributos, o que constitui inovação metodológica na análise empírica, sendo um processo amplamente adotado em estudos acadêmicos e em políticas sociais mundo afora. A inovação é utilizar a renda estimada para determinar o tamanho do benefício concedido. A fim de analisar a evolução de indicadores clássicos de desigualdade, bem estar social e pobreza, inovamos ao adicionar filtros de renda e metodologias de estimação, totalizando quatro modos diferentes de mensuração que contrastamos aqui: i) renda baseada apenas nas rendas positivas válidas (eliminando os valores ignorados (missing)) ; ii) renda zerando valores ignorados (missing). iii) renda estimada apenas para as pessoas que reportam ter renda ignorada iv) renda estimada para todas as observações. Em nossa análise dos indicadores focamos em dois cenários. O primeiro consiste na renda reportada, mas estimando a renda dos que dizem tê-la nula ou ignorada (missing). Doravante, denominaremos esse critério de renda com a alcunha de renda real. O segundo cenário utiliza o conceito de renda reportada sem tratamento, isto é, simplesmente o valor reportado pelos indivíduos, aí incluindo as rendas nulas e zerando as não reportadas. Para facilitar, chamaremos esse critério de renda reportada. Com isso, acreditamos cobrir as medidas mais importantes para as políticas públicas, permitindo melhor acompanhamento da miséria carioca. A taxa de pobreza carioca medida pela linha de R$108 em 2009, por exemplo, varia de 7,86% pelo critério de renda reportada para 2,65% quando utilizamos a renda real e 1,45% quando a renda é estimada ou permanente. Isso mostra a sensibilidade dos indicadores frente às mudanças metodológicas. A linha de US$2/dia ou de R$108/mês, correspondente à linha utilizada internacionalmente pela ONU para as Metas do Milênio, possui algumas vantagens em relação às outras. Primeiramente, ela é preferível justamente por ser utilizada no âmbito internacional, alinhando o município do Rio com as metas e critérios globais. Além disso, percebe-se que a redução da pobreza medida é mais acentuada do que quando medida pelas duas outras linhas. A pobreza, cai de 6,83% em 2003 para 2,65% em 2009 pela linha defendida, representando uma queda expressiva de 61,20%. Essa queda é de 54,56% e de 54,84% quando medida pelas linhas da FGV/CPS e de ¼ do salário

8 mínimo, respectivamente. Em todos os casos há cumprimento da Meta do Milênio, mas a linha de US$2/dia deixa o município ainda mais próximo da erradicação da pobreza. Finalmente, a linha de ¼ do salário mínimo possui um problema de inconsistência temporal, já que a atual política de reajuste de salário mínimo altera sobremaneira a linha de pobreza, o que não é desejável sob o ponto de vista comparativo. Uma das principais característica de um numerário é sua previsibilidade ao longo do tempo. Além disso a concentração de massa da distribuição de renda per capita em frações de salário mínimo torna a análise de indicadores como a proporção de pobres particularmente sensíveis a alterações infinitesimais no valor real do salário mínimo. Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE Segundo o gráfico da evolução da pobreza de acordo com a linha internacional de R$108, percebe-se que as curvas apresentam tendências parecidas, mas com níveis diferentes. A pobreza baseada em renda real (reportada) apresenta, desde 1996, duas tendências: em primeiro lugar um aumento de 47,52% (77,83%) até 2003; 1996 a 2003 é a época da chamada crise metropolitana, quando sofre um incremento, passando de 4,63% (6,63%) da população para 6,83% (11,79%). Depois disso, ela sofre uma inflexão ano após ano, revertendo o aumento anterior, atingindo 2,65% da população (7,86%) em A miséria segue uma trajetória descendente, caindo 61,20% (33,33%) acumulados desde Pela métrica da renda real, o Rio completou em seis anos mais do que a primeira e mais importante meta do milênio da ONU de reduzir a pobreza à metade. Ou seja, fez 25 anos em seis.

9 A trajetória narrada acima serve para calcularmos a variação acumulada do indicador com renda reportada convencional entre parênteses mas necessita de uma observação importante: 2007 foi um ano atípico, com grande quantidade de pessoas reportando renda ignorada, o que tem impacto extremamente relevante na pobreza, fazendo com que haja um salto. A curva da renda real mostra que há um crescimento da pobreza nesse período ( ) de 13,5% de acordo com o critério de renda descrito acima, contra 91,45% relativos à renda reportada. Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE O efeito de reportagem de renda em 2007 também pode ser visto no gráfico abaixo. Cabe notar a diferença entre as rendas per capita e individual, onde a primeira socializa a média familiar entre seus membros, e a última mede os rendimentos do indivíduo unicamente; essa característica explica a diferença de 35 pontos percentuais entre elas.

10 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE Defendemos a utilização da renda real por retratar com maior fidelidade o quadro da miséria carioca em comparação com os outros critérios de renda. A renda estimada compreende um conceito econômico mais amplo e fidedigno que a renda reportada pelas pessoas, por considerar fluxos permanentes de renda do indivíduo, derivados de ativos físicos e humanos. No entanto, a mensuração da renda estimada envolve um volume de dados específicos que tornam sua imputação complexa. Isso significa que não é eficiente fazer esse exercício se o objetivo é apenas ter um panorama geral da pobreza do Rio. Para este último caso, a renda real capta satisfatoriamente o comportamento da pobreza, haja vista a similaridade entre as duas curvas. No caso do Programa Família Carioca, que exige maior parcimônia no uso dos recursos públicos, a imputação foi realizada para gerar a folha de pagamentos mais exata possível de acordo com as informações disponíveis no Cadastro Social Único. Um problema crônico nas pesquisas domiciliares brasileiras é a subreportagem da renda, e este ocorre com mais intensidade na capital fluminense (especialmente em 2007, como mostrado nas séries de pobreza). Sendo assim, dado que não é viável estimar a renda de todos os cariocas, realizamos essa imputação somente para os casos em que há rendas ignoradas ou reportadas como nulas. Apresentamos a comparação da pobreza levando em conta apenas as rendas positivas e a renda real. Vemos que as duas curvas caminham praticamente sobrepostas, mostrando que as rendas ditas nulas não o são na realidade. Então, por que não usar apenas a renda positiva? O principal motivo é

11 amostral, já que a renda positiva exclui, por definição, todas as rendas nulas ou ignoradas, o que representa um total de 300 mil pessoas, aproximadamente. Esse contingente afeta sobremaneira as medidas de pobreza, enviesando a amostra, portanto com a renda real não há perda absoluta da população. Além disso, podemos olhar na composição da amostra onde está a causa desse viés. O IBGE elaborou um modelo hierárquico em árvore de imputação de renda. Este modelo mostrou no primeiro ramo a importância da variável número de banheiros no domicílio como proxy do nível de renda de um indivíduo. Analisando a proporção de rendas ignoradas e com base nesse atributo, vemos que entre as pessoas com renda mais alta, isto é, domicílios que possuem três ou mais banheiros, 7,4% não reporta a renda, fortalecendo a hipótese de que os campeões de omissão de renda estão nas classes mais altas. Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

12 Pobreza no mercado de trabalho carioca Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE A pobreza entre as diferentes categorias no mercado de trabalho mostra que os desempregados e inativos são mais pobres segundo o critério de renda reportada, com 15,1% e 9,19%, respectivamente. Ao utilizarmos o nosso critério de renda real, esses valores caem substancialmente para 7,44% e 3%. Outra categoria que merece destaque é conta-própria, isto é, autônomos sem previdência social, particularmente relevantes na cidade do Rio de Janeiro, e a taxa de pobreza desses passou de 5,59% para 1,58% com a mudança de mensuração de renda. Incluímos ainda uma comparação de indicadores de renda e pobreza nas principais categorias do mercado de trabalho e beneficiários de programas sociais. Desempregados e inativos representam o dobro dos trabalhadores formais cariocas, mas a renda individual média dos últimos representa duas vezes e meia a renda dos inativos e vinte vezes a dos desempregados. Trabalhadores informais têm a menor desigualdade dentre os grupos em questão, enquanto beneficiários apresentam a desigualdade mais alta (0,4929 contra 0,7203); a pobreza também é mais significativa nesse último grupo.

13 Critério de Renda: Renda Real* Empregados com Carteira de Trabalho Empregados sem Carteira de Trabalho Beneficiários de Programas Sociais Desempregados Inativos Proporção na População 19,96% 5,19% 2,32% 4,11% 36,74% Renda Familiar Per Capita Média R$ 1.199,48 R$ 961,31 R$ 1.967,72 R$ 638,10 R$ 1.097,78 Renda Familiar Per Capita Mediana R$ 666,67 R$ 582,50 R$ 405,83 R$ 400 R$ 583,33 Renda Individual Média R$ 1.539,55 R$ 1.029,09 R$ 2.679,43 R$ 75,43 R$ 651,38 Renda Individual do Trabalho Média R$ 1.468,51 R$ 901,34 R$ 1.749,56 R$ 0 R$ 0,00 Pobreza - Linha R$108 0,61% 0,98% 10,13% 7,44% 3% Índice de Gini 0,5211 0,4921 0,7203 0,4955 0,5526 *Renda Familiar Per Capita Real (estimada) Custo de Erradicação da Miséria A melhor maneira de trabalhar a pobreza é a partir dos indicadores clássicos P0, P1 e P2. O hiato médio (P1) constitui um indicador mais interessante que a proporção de pobres (P0), mais simples, por diferenciar o muito pobre do pouco pobre. Enquanto o P0 identifica quantos são pobres, o P1 mostra a gravidade do problema, dando diretamente o custo do programa de combate à pobreza mais eficiente que pode ser implementado. P1 confere maior valor aos mais pobres, mas o impacto de uma dada transferência de renda sobre o índice independe do nível de renda daqueles que recebem a transferência. Trabalhamos esse conceito quando mostramos o custo de erradicação da miséria. O P2 resolve este problema atribuindo mais peso para os mais pobres ao elevar ao quadrado o hiato de pobreza observado. Em suma, à medida que caminhamos dos índices P0 ao P2, estamos aumentando a ponderação dos indivíduos mais pobres nos cálculos, o que reflete uma mudança de juízo de valor: no P2, o mais pobre dos pobres é o alvo prioritário das ações. O Programa Família Carioca aliou a ideia estrutural do P1 com a filosofia do P2 Quanto de renda falta, em média, aos miseráveis para que eles consigam satisfazer suas necessidades básicas no mercado, ou seja, quanto de renda falta para cruzarem a linha de pobreza? Utilizando como base a linha internacional de insuficiência de renda e a renda real, o déficit médio expresso em termos monetários de cada miserável no Rio seria R$37,34 mensais a preços médios de hoje. Ou seja, a taxa

14 de pobreza carioca é 4,93%, inspirando ações localizadas de combate à pobreza como a exercida pela Prefeitura, que podem erradicar mais facilmente a miséria. Mas não foi sempre assim. Em 2003, por exemplo, a mesma estatística era R$31,99. Como o aumento do custo por pobre foi acompanhado por redução da taxa de pobreza, parece que ações sociais e econômicas bem focalizadas realizaram seu trabalho, restando uma população residual a ser atingida. Captada pela trajetória do índice conhecido como P2, (0,97% em 2003 para 0,53% em 2009) observamos que houve alívio na severidade da miséria, que sofreu redução de 45,36% no período. Voltando ao cálculo do custo de erradicação em 2009, como só uma pequena parte dos cariocas está abaixo da linha, os dados mostram que seriam necessários apenas R$0,99 em média por pessoa/mês (contra R$2,19 em 2003) para aliviar totalmente a pobreza no Rio, totalizando para a população da ultima PNAD, 6,051 milhões de pessoas, um custo de aproximadamente R$6 milhões mensais e R$71,88 milhões no ano. As informações revelam quanto custaria para completar a renda de cada carioca até a linha internacional de R$108 (a preços de setembro de ), ou seja, o menor valor das transferências suficientes para içar cada miserável até o piso de suas necessidades básicas. Este exercício não deve ser lido como uma defesa de determinadas políticas específicas, mas como uma referência ao custo de oportunidade social da adoção de políticas desfocadas. O dado é útil para traçar o alvo das políticas e organizar suas fontes de financiamento. 4 Ou R$154 nacional a preços de hoje.

15 Panorama de Evolução: Sociais baseadas em Renda per Capita Com periodicidade anual, a PNAD nos permite monitorar a evolução de diversos indicadores sociais de vulnerabilidade, com ênfase a questão da renda. O panorama disponível no site da pesquisa apresenta a evolução temporal de diferentes indicadores como miséria (a partir de diferentes linhas e conceitos), classes econômicas (agregadas ou desagregadas), renda, desigualdade, educação, entre outros indicadores de interesse desde o inicio da segunda metade da década de 90. A seguir um quadro das variáveis disponíveis para análise: População Pobreza Linha CPS Pobreza Linha Salário Mínimo Renda Educação Classes Econômicas Ótica do Produtor Ótica do Consumidor Cada um desses indicadores pode ser analisado para o conjunto geral da população curitibana, aqueles abaixo ou acima da mediana de renda, com informações desagregadas por diferentes subgrupos: i) características sócio-demográficas como sexo, idade, anos de estudo, raça, a posição na família; ii) características do produtor como posição na ocupação, contribuição, educação e acesso a ativos digitais; iii) características do consumidor como acesso a bens de consumo e serviços; e iv) espaciais como local de moradia, e etc:

16 Medida de Bem Estar Social de Sen A fim de fornecer uma síntese final, acoplamos os efeitos da média e da desigualdade numa função bem-estar social simples proposta por Amartya Sen, Prêmio Nobel de Economia. Essa função multiplica a renda média pela medida de equidade, dada por um menos o índice de Gini (isto é: Média*(1 Gini)). Logo, a desigualdade funciona como um fator redutor de bem-estar em relação ao nível da renda média. Por exemplo, a renda reportada média de R$1168,18 mensais por carioca seria o valor do bem-estar social segundo a medida simples de Sen se a equidade fosse plena. Mas, na verdade, corresponde a 38% deste valor, R$447,18, dada a desigualdade atual da cidade. O deságio era ainda maior quando o índice era apenas 38,4% da renda reportada média em 2003, de R$895, perfazendo um valor de 344 reais/mês. Ou seja, houve um ganho de bem estar de 31,3% entre 2003 e Esse valor poderia ser maior não fosse a grande queda vista em Apresentamos nos gráficos abaixo a evolução ano a ano da média de renda e da combinação desta com a da desigualdade de renda, que será aprofundada na próxima seção, sintetizada na medida de bem-estar. Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

17 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE Desigualdade De maneira geral, o período de 1996 a 2009 se destaca menos pelo crescimento generalizado de renda para todos os estratos da população do que pela redução da desigualdade observada no Brasil, conforme o gráfico abaixo ilustra: Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

18 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE Percebe-se que o Rio não seguiu a tendência nacional de maior distribuição de renda, o que é um cenário extremamente preocupante, pois o Gini de 0,6172 é comparável com o da África do Sul pós-apartheid, que é de 0,7. Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE A imagem da desigualdade carioca é a dicotomia favela versus asfalto, onde de um lado temos a Rocinha e do outro, São Conrado, um dos bairros mais ricos da cidade.

19 Essa comparação já virou um clichê nas análises socioeconômicas do Rio, mas a sua permanência mostra que muito ainda deve ser feito para dividir o bolo carioca. Em 13 anos, nenhuma política pública foi capaz de mudar esse cenário, o que se traduz no gráfico praticamente constante aumento de 2,39% do Gini da renda reportada de 1996 a 2009 e 0,31% contando a partir de Independente do modo como mensuramos a renda, a mudança ocorre no grau do índice, mas não no formato da curva; por renda permanente, teríamos o menor índice (0,4674), enquanto a renda reportada ou corrente fica com o maior (0,6172). O critério de renda mais importante para nós e portanto mais utilizado, que é a renda real, fica no caminho do meio, com Gini de 0,565. O Gini da renda real sofreu uma leve redução de 0,53% de 1996 a 2009 e um leve aumento de 0,46% de 2003 até Crescimento pró-pobre, segundo Kakwani, Khandker e Son (2004), é identificado com aumento da renda associado à queda da desigualdade. Pelas estatísticas apresentadas, vemos que o crescimento econômico carioca não foi pró-pobre no período em análise, uma vez que a renda real média aumentou em 30,54%, no período de 2003 a 2009 mas a desigualdade também aumentou, de 0,46%. Mesmo assim, houve queda de 54,56% da pobreza no período em questão medida em termos da renda real e de acordo com a linha do CPS. Usando a linha internacional de R$108, a redução da pobreza é maior ainda, de 61,20% de 2003 a 2009, ainda pela métrica da renda real. Como explicar isso? O crescimento econômico afeta a redução da pobreza de duas maneiras: pelo efeito do crescimento da renda média ou pela redução da desigualdade, acompanhada ou não pelo crescimento da renda. O primeiro ocorreria pelo aumento da renda, que faria com que aqueles indivíduos perto da linha de pobreza pudessem ultrapassá-la, reduzindo, portanto, o número de pobres. Para isso, supõe-se que a renda gerada seja distribuída proporcionalmente entre os indivíduos. O outro efeito implica maior captura da renda pelos pobres em comparação aos não-pobres (de França 2010). O caso carioca parece caracterizar-se como trickle down; apesar do leve aumento da desigualdade, a pobreza caiu devido, essencialmente, ao crescimento da renda, ou seja, devido ao primeiro efeito.

20 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE Análise da Desigualdade Horizontal A renda per capita, que referencia a maior parte das pesquisas acerca do binômio pobreza/desigualdade, é uma média interna dos domicílios. Tudo se passa como se vivendo numa espécie de socialismo doméstico, onde cada membro do domicílio deixa o seu respectivo quinhão de renda num pote, do qual cada um depois retira parcela igual de renda. O conceito de renda domiciliar per capita elimina - por construção - toda desigualdade existente entre diferentes membros de uma mesma família. Por exemplo, se a esposa recebe menos que o marido, assume-se que a perda dela é compensada pelo ganho dele no âmbito domiciliar. Neste sentido, a desigualdade carioca está subestimada na ótica da renda per capita. Tendemos a zerar a desigualdade que não enxergamos. Portanto, como se comportou, no período 2003 a 2009, a desigualdade de renda média entre pessoas, indivíduos de diferentes segmentos da sociedade? As seguintes comparações serão feitas com base na renda real indivual média desses segmentos. Gênero - a renda delas sobe 33,44% contra 27,42% dos homens 5. Reportamos também a razão de rendas colocando a dos mais pobres no numerador. Neste caso, a razão de rendas por sexo - mulheres por cima - sobe de 0,579 para 0,606 entre 2003 e 5 A renda das mães cresce 23,95%.

21 2009. Como conseqüência deste ajuste da desigualdade por gênero, a renda dos cônjuges cresce 50,89% contra 18,47% dos chefes de domicílio. Escolaridade famílias chefiadas por analfabetos são minoria na cidade, mas tiveram bom crescimento de renda: 31,51% contra 23,71% daquelas famílias cujas pessoas de referência têm 12 anos ou mais anos de estudo completos (25% dos cariocas). Este movimento faz com que a razão de rendas das primeiras em relação às últimas mantenha-se praticamente constante, de 0,1858 para 0,1975. Migração A renda de nativos cresce 36,13%, mais que a dos migrantes: por exemplo, a renda daqueles que migraram a mais de 10 anos cresce 13,08%. A razão de rendas, nesse caso, tem o nativo no numerador há aumento de 0,597 para 0,7188. Favelas a renda de quem mora em aglomerados subnormais, 13,5% da população, cresceu 27,20%. Posição na Ocupação - a renda dos empregados domésticos cresceu 27,84% e a dos empregadores 28,34%. Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE De maneira geral, a renda de grupos tradicionalmente excluídos, como analfabetos, mulheres e nativos, cresceu mais no século XXI. Tendência contrastante com a de países desenvolvidos e a de emergentes onde a desigualdade cresce a olhos

22 vistos. Uma série de variáveis captadas pela PNAD, como acesso a bens de consumo duráveis, moradia, serviços públicos e ativos produtivos consolidam a idéia da última seção que os ganhos de renda no período foram maiores para os grupos excluídos. A lista de exemplos é extensa. A renda individual média imputada desses grupos é bem próxima da reportada, podendo ser encontrada no panorama.

23 III -Avaliação Preliminar da Pobreza no Família Carioca A avaliação de projetos sociais é um elemento básico de planejamento e essencial no processo de racionalização e eficiência das políticas públicas. O FC é um programa relativamente novo, o que torna difícil a tarefa de avaliá-lo em todas as dimensões e efeitos possíveis. Porém, como este programa é complementar ao Bolsa Família, podemos esperar que a maioria dos seus efeitos sejam similares, ainda que os resultados do FC sejam potencialmente mais eficazes, por conta dos seus upgrades em relação ao programa federal. Assim, olhamos primeiro para o que a literatura econômica já conseguiu estimar para o BF e depois para o que podemos avaliar do FC, como os impactos diretos na renda e na pobreza. Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR) são desenvolvidos para ter impactos positivos e significativos na renda das famílias beneficiárias, resultando em alívio imediato da pobreza, mas sem causar dependência, já que incentivos são dados para que se invista em capital humano e saúde, que por sua vez acabariam com a pobreza intergeracional no longo prazo. A transferência monetária afeta a restrição orçamentária familiar e, consequentemente, as escolhas ótimas na trajetória de expansão de renda no jargão econômico, a curva de Engel, que descreve como o consumo de um indivíduo varia com a renda. Esses programas também procuram aumentar a demanda por bens e serviços a partir das condicionalidades, especificamente a demanda por educação e saúde, como forma de promover a saída da pobreza, mudando as preferências em direção ao consumo sugerido. Dentre as possíveis externalidades geradas por TCRs, conforme Teixeira et al (2011), encontramos um aumento da renda total ou dos preços, difusão de boas práticas na vizinhança peer effects e efeitos renda e substituição, que provocam mudanças na curva de Engel. O efeito total das transferências pode ser decomposto em efeito renda e efeito substituição. O primeiro implica que um aumento da renda familiar tende a aumentar o consumo de todos os bens normais 6 (como lazer e educação). O segundo, por sua vez, implica em uma queda na demanda por substitutos desses bens e um aumento da demanda por bens complementares a eles. Nos diferentes cenários disponíveis para análise no panorama de Educação do Responsável, consideramos relevantes para a avaliação dos resultados e impactos populações da primeira folha de pagamentos (marco zero do programa), como: 1) o total

24 de cadastrados, pouco mais de 1 milhão de pessoas (equivalente a 300 mil famílias); 2) o total de beneficiários do Bolsa Família, 600 mil pessoas (160 mil famílias); 3) o total de beneficiários do Família Carioca, que representa uma parcela de 71% das pessoas que recebem o BF (62,3% das famílias). Incluímos, também, os complementares desses grupos, calculados pela diferença entre o total de cadastrados e o número de beneficiários de cada programa. Em consonância com a literatura, analisamos as variações na renda per capita ocasionadas pelos programas sociais. População/tipo de renda RFPC sem BF (com fator não monetário) RFPC com BF RFPC com BF e FC RFPC estimada** Total de Cadastrados 67,39 85,2 90,43 111,95 Recebe BF 63,66 97,14 106,97 114,25 Não Recebe BF 71,64 71,64 71,63 109,34 Recebe FC 61,94 89,62 105,4 88,77 Não Recebe FC 70,01 83,02 83,01 123,45 *RFPC = Renda Familiar Per Capita **RFPC estimada pura, ou seja, sem benefício do FC As colunas da tabela acima indicam os valores médios das rendas observadas nas três situações de interesse, quais sejam a renda pura (sem benefícios de programas sociais), a renda adicionada do valor do Bolsa Família e, finalmente, a renda com os valores do Bolsa Família e Família Carioca. Percebe-se que o BF, cujo valor é de R$ 33,48, alavanca substancialmente a renda de seus beneficiários em comparação com quem não recebe, ocasionando um aumento de R$ 25,5 (35,6%), em média, por pessoa. Dentre quem recebe o FC, os quais têm as menores rendas observada e estimada em relação às outras populações, o valor do BF é menor, de R$ 27,68. As regras do FC estabelecem um piso familiar de R$ 20; cada pessoa ganha no mínimo R$ 19,23, valor necessário para ultrapassar a linha de pobreza de R$ 108 mensais, gerando um aumento monetário de 21,7%. Assumindo que o tamanho médio das famílias participantes do programa é de cinco pessoas, o montante reservado às famílias fica em R$ 96,15. No que tange aos impactos de curto prazo sobre a pobreza e a desigualdade, Barros et al. (2006a, 2006b) mostram que, entre 2001 e 2005, o coeficiente de Gini da

25 renda per capita familiar decresceu 4,5%, dos quais metade foi devido à mudanças na distribuição da renda não proveniente do trabalho; destas, o BF contribuiu com 12% e, por ser o mais focalizado entre os mais pobres, parece ter sido o mais eficiente. Soares e Sátyro (2009), utilizando dados de pesquisas domiciliares de 2006, concluem que o BF é responsável por uma queda de 8% na proporção de pobres e 18% no hiato de pobreza, que é a diferença em termos percentuais da renda média dos pobres em relação ao valor da linha de pobreza. O modo mais objetivo de analisar os efeitos do Família Carioca e do Bolsa Família no Rio é através de uma avaliação de custos e benefícios dos programas, levando em conta os valores totais de benefícios concedidos e suas contrapartidas na redução de pobreza. A melhor maneira de trabalhar a pobreza é a partir dos indicadores clássicos P0, P1 e P2. O hiato médio (P1) constitui um indicador mais interessante que a proporção de pobres (P0), mais simples, por diferenciar o muito pobre do pouco pobre. Enquanto o P0 identifica quantos são pobres, o P1 mostra a gravidade do problema, dando diretamente o custo do programa de combate à pobreza mais eficiente que pode ser implementado. P1 confere maior valor aos mais pobres, mas o impacto de uma dada transferência de renda sobre o índice independe do nível de renda daqueles que recebem a transferência. O P2 resolve este problema atribuindo mais peso para os mais pobres ao elevar ao quadrado o hiato de pobreza observado. Em suma, à medida que caminhamos dos índices P0 ao P2, estamos aumentando a ponderação dos indivíduos mais pobres nos cálculos, o que reflete uma mudança de juízo de valor: no P2, o mais pobre dos pobres é o alvo prioritário das ações. O cálculo das medidas de pobreza foi feito considerando a renda reportada acrescida de um fator não monetário, o fator POF. A inclusão do fator POF estabelece maior robustez ao modelo de imputação, pois essa base de dados fornece grande gama de informações acerca de bens e renda das famílias. Como esperado, a pobreza sofre uma queda, evidenciada pelo efeito negativo das transferências nos indicadores, sugerindo que o primeiro objetivo, o de alívio imediato da pobreza, está sendo alcançado. Detalhamos os fatores substantivos da redução da pobreza para o universo de beneficiários da Família Carioca, apelidando os efeitos em referência aos nomes dos programas.

26 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados do Cadastro Único O efeito Bolsa Família é a variação nas estatísticas causada pela inclusão desse valor na renda sem benefícios. Assim, constata-se pelo gráfico acima que este efeito é responsável por uma redução de apenas 16% (0,85 para 0,71) na proporção de pobres, mas impacta sobremaneira os mais pobres dos pobres, reduzindo o P2 em 59% (0,32 para 0,13). De modo similar, o efeito FC é a variação em relação à renda com BF, causada pela inclusão desse benefício à renda familiar. Assim, seguindo o princípio do programa, esse efeito é complementar ao primeiro. Deve ser levado em conta que essa variação é em relação aos indicadores com BF; portanto, o complemento proporcionado é bastante significativo: queda de 35% no P1 (0,26 para 0,17) e 46% no P2 (0,13 para 0,07). Finalmente, o efeito Transferências é o efeito total dos benefícios, calculado pela variação entre os indicadores com os dois programas e os sem eles. Logo, o efeito total das transferências condicionadas de renda reduz em 78% os mais pobres dos pobres (P2 cai de 0,32 para 0,07) e reduzem o hiato de pobreza em 64% (P1 varia de 0,47 para 0,17). Conclui-se que, em relação aos cariocas que recebem o FC, as políticas do BF e do FC estão bem focalizadas, com quedas expressivas nos índices de pobreza. Análise similar pode ser feita para o universo de beneficiários do Bolsa Família, com o adendo de que o FC é dado para uma parcela de quem recebe o BF; nesse caso, o efeito FC é diluído.

27 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados do Cadastro Único Barros et al. (2010) analisam os determinantes imediatos da redução da pobreza para o período entre 2001 e A queda da desigualdade se deve ao fato de a renda dos mais pobres ter crescido mais rápido do que a dos mais ricos. Os autores estimam que o Bolsa Família contribuiu com 15% do total da queda da incidência da extrema pobreza e com 35% da redução do hiato da extrema pobreza. Souza (2011) fez uma análise dos principais programas de transferência de renda no Brasil. As evidências empíricas desses programas, inclusive o BF, demonstram que tais programas têm sido efetivos em focalizar as transferências de renda para as famílias mais pobres, mas não em estimular de maneira significativa a acumulação de capital humano das novas gerações. Os estudos dos impactos do Bolsa Família sobre os resultados em educação apresentam, em geral, efeitos positivos, embora marginais. Glewwe e Kassouf (2008) utilizam dados dos censos escolares entre 1998 e 2005 e estimam que o Bolsa Escola/Bolsa Família aumenta a frequência à escola em 2,8% e reduz o abandono escolar em 0,3 pontos percentuais no primeiro ano e 0,55 p.p depois de dois anos. Neri (2009), a partir de dados de pesquisas domiciliares de 2006, sugere que o caminho para a melhora da educação, tanto em frequência quanto em desempenho, passa por diminuir os custos da escola e fornecer maior informação sobre sua importância sobre (para) os retornos salariais. O desenho institucional do FC procura justamente caminhar nessa

28 direção; além disso, trabalha em parceria com outras políticas para atingir os objetivos de aperfeiçoamento educacional das famílias pobres. Embora os objetivos do BF e do FC sejam o combate à pobreza e o incentivo à acumulação de capital humano, o programa pode ter impactos sobre outros resultados relacionados à renda familiar e à alocação do tempo das crianças e jovens. Sobre o trabalho infantil, por exemplo, o efeito é mínimo ou nulo sobre sua incidência (Ferro e Nicolella 2007). Porque os benefícios estão ligados à frequência escolar, o valor relativo da escola (shadow price, na linguagem econômica) aumenta, enquanto os valores relativos de todas as outras atividades desempenhadas por crianças, incluindo trabalho, tendem a diminuir. No que concerne à oferta de trabalho de adultos, TCRs geram incentivos diversos. A transferência de renda em si gera um efeito renda que, partindo da suposição de que o lazer é um bem normal, induz a reduzir a oferta de trabalho. Por outro lado, o cumprimento das condicionalidades pode fazer com que os adultos tenham que substituir as tarefas dos filhos em casa ou no mercado de trabalho. Caso eles sejam substitutos nas atividades domésticas, a condicionalidade induz a uma redução da oferta de trabalho dos adultos; se forem substitutos no mercado de trabalho, pode haver maior oferta de trabalho dos adultos (Souza 2011). Os resultados empíricos dos estudos sobre o impacto no trabalho dos adultos não são unanimidade entre os autores. Teixeira (2008) mostrou que o BF provoca redução de pequena magnitude, embora significativa estatisticamente, nas horas trabalhadas, sendo que as mulheres são mais sensíveis ao incremento de renda. Tavares (2008) analisou a oferta de trabalho das mães beneficiadas e concluiu que há uma redução das horas de trabalho em razão do aumento da renda. No entanto, há um aumento das horas trabalhadas das mães para compensar a redução da oferta de trabalho dos filhos. Ou seja, o efeito substituição sobrepuja o efeito renda. Fogel e Barros (2008) não obtiveram efeitos significativos sobre a taxa de participação dos adultos. Pedrozo (2010) encontrou algum efeito negativo sobre a oferta de trabalho dos adultos, principalmente das mulheres. Como parte delas são mães de filhos em primeira infância, esse efeito pode ser positivo para o desenvolvimento saudável da criança (Souza, 2011). Finalmente, o desenho institucional dos programas de transferência de renda pode criar incentivos sobre o aumento do tamanho da família, haja vista o prêmio pago para o cumprimento das condicionalidades. Rocha (2009) compara famílias potencialmente elegíveis com dois filhos e famílias potencialmente elegíveis com três

29 filhos em períodos antes e depois da implementação do BF. A ideia é que famílias com três filhos não têm incentivos monetários adicionais do programa para ter mais filhos, enquanto as famílias com dois filhos teriam esse incentivo. Se esse incentivo tivesse efeitos significativos, observar-se-ia maior probabilidade de as famílias de dois filhos terem um terceiro rebento depois do advento do BF. O autor não encontra nenhuma diferença nas probabilidades das famílias terem um filho adicional, sugerindo que, no caso específico dessas famílias e período, o BF não induz a fecundidade (Souza, 2011). De fato, quando analisamos a relação entre a variação dos indicadores de pobreza e o número de componentes da família no universo de beneficiários do programa CFC, podemos ver que, na medida em que o número de integrantes ou dependentes aumenta, temos uma piora dos indicadores. A única exceção é quando o número de integrantes na família passa de 1 para 2 pessoas, e os indicadores de pobreza sofrem uma melhora significativa, voltando a piorar quando o número passa de 2 para 3 pessoas. Quando acrescentamos as rendas das transferências do BF e do FC na medição dos indicadores, os valores absolutos desses índices são menores, mas as variações ficam maiores. Inicialmente, ocorre uma melhora significativa quando o número vai de 1 para 2 pessoas, mas passa a piorar intensamente a partir desse ponto. Esse fato representa mais um indício de que o programa não tem efeitos significativos sobre o aumento da fecundidade. Na prática, vale a máxima um é pouco, dois é bom, três é demais! Quando analisamos especificamente o indicador que mede o número de pessoas abaixo da linha de pobreza, o P0, podemos visualizar mais claramente a relação entre o número de integrantes no domicílio e a variação desse indicador. Ao fazer a análise de renda sem as transferências dos programas BF e FC, há uma queda, de 0,76, no caso de domicílio com 1 pessoa, para 0,62 com 2 pessoas, representando uma redução de 18%. Com o aumento no número de integrantes, o indicador sofre uma piora, passando de 0,62, com 2 indivíduos, para 0,82 com 3 pessoas (aumento de 32%), até chegar a 0,95 com 7 integrantes no domicílio. Quando adicionamos a renda proveniente dos programas sociais, P0 passa de 0,59 com 1 pessoa para 0,3 com 2 indivíduos (variação negativa de 49%), representando uma melhora ainda mais significativa do que no primeiro caso. A partir daí, temos que as pioras desse indicador são mais intensas com a renda acrescida das transferências dos programas, passando de 0,3 com 2 integrantes para 0,49 com 3 (aumento de 63%), até chegar a 0,79 com 7 indivíduos no domicílio, número extremamente alto.

30 A mesma análise feita com o P0 pode ser estendida aos outros dois indicadores de pobreza, o P1, que mede o hiato de pobreza, e o P2, que mede o hiato quadrático, ambos dando mais valor aos mais pobres, respectivamente. Os valores das variações não são os mesmos, mas os seus sinais, magnitudes e, portanto, as conclusões, são análogas. RFPC sem transferências (com fator não monetário) N de Pessoas Benefícios P0 Variação ou mais Recebe Família Carioca Recebe Família Carioca Recebe Família Carioca Recebe Família Carioca Recebe Família Carioca Recebe Família Carioca Recebe Família Carioca 0,76-18% 0,62 32% 0,82 2% 0,84 5% 0,88 5% 0,92 3% 0,95 RFPC com BF+FC N de Pessoas Benefícios P0 Variação 1 Recebe Família 0,59-49% Carioca 2 Recebe Família 0,3 63% Carioca 3 Recebe Família 0,49 8% Carioca 4 Recebe Família 0,53 15% Carioca 5 Recebe Família 0,61 11% Carioca 6 Recebe Família 0,68 16% Carioca 7 ou mais Recebe Família Carioca 0,79

31 A partir de dados operacionais das transferências de renda no Município do Rio, de julho de 2011, temos que a cobertura do programa nas famílias pobres com o perfil Bolsa Família é alta: famílias beneficiadas, de um grupo de famílias aptas; esse número corresponde a 44,35% das famílias com perfil CadÚnico. Utilizando como referência o mês de abril de 2011, tínhamos 282 mil famílias cadastradas, das quais 240 mil apresentavam renda per capita mensal de até R$140,00. Portanto, há espaço para uma melhora no quadro da pobreza extrema no Rio, o qual o Família Carioca pretende preencher. Na esteira do debate sobre o desenho institucional do programa, temos o Plano Brasil sem Miséria foi lançado em 2011 com o objetivo de elevar a renda e as condições de bem-estar da população, especificamente os brasileiros cuja renda familiar é de até R$70 por pessoa. O Plano agrega diversas áreas e iniciativas, como transferência de renda, acesso a serviços públicos nas áreas de educação, saúde, assistência social, saneamento, energia elétrica e inclusão produtiva. O principal impacto gerado pelo Plano no Família Carioca é a partir das mudanças substantivas no Programa Bolsa Família, das quais: inclusão de 800 mil famílias que atendem às exigências de entrada no programa, mas que ainda não estão cadastradas (cadastramento através de busca ativa); aumento do limite de crianças e adolescentes com até 15 anos que podem receber o benefício, de três para cinco crianças, representando uma adição de 1,3 milhão de crianças e adolescentes. Além disso, os valores dos benefícios variáveis (crianças e adolescentes) foram reajustados em 45%. Com essas alterações, o número de pessoas aptas a receber o complemento do FC diminuiu, resultando na saída de 14 mil famílias do programa.

32 Evolução dos benefícios do Bolsa Família Critérios Extremamente R$ R$ R$ R$ R$ R$ R$ Elegibilidade Pobres 50,00 50,00 60,00 60,00 60,00 70,00 70,00 (renda familiar mensal per capita) R$ R$ R$ R$ R$ R$ R$ Pobres 100,00 100,00 120,00 120,00 120,00 140,00 140,00 Básico R$ R$ R$ R$ R$ R$ R$ 50,00 50,00 50,00 58,00 62,00 68,00 70,00 Variável Extremamente R$ R$ R$ R$ R$ R$ R$ Pobres 15,00 15,00 15,00 18,00 20,00 22,00 32,00 R$ R$ BVJ Benefício 33,00 38,00 Básico Variável R$ R$ R$ R$ R$ R$ R$ Pobres 15,00 15,00 15,00 18,00 20,00 22,00 32,00 BVJ R$ R$ 33,00 38,00 Fonte: Pedrozo (2010), complementado por CPS/FGV. Dentre os efeitos do BF já discutidos no início da seção, existe o aumento ou surgimento de alguns efeitos positivos ou negativos decorrentes da expansão do BF no Plano Brasil sem Miséria. Abordamos o possível incentivo à fertilidade e a variação nos custos dos programas BF e FC, dado o aumento no limite de crianças e adolescentes beneficiadas. O primeiro efeito, como já discutido, é o incentivo à fertilidade, proporcionado pelo aumento do limite de crianças beneficiadas. Inicialmente, Rocha (2009) mostrou que não há incentivo à fecundidade por parte do BF quando três crianças eram beneficiárias. Com o aumento de três para cinco, pode ocorrer uma mudança nas escolhas dentro do domicílio, visto que o custo de oportunidade diminuiu. Isso se torna mais relevante quando consideramos a atenção especial dada à primeira infância no programa carioca. Assim, nas famílias com menos de cinco crianças, torna-se vantajoso ter mais um filho, pois o benefício ao qual ele tem direito é maior. Trocando em miúdos, esperaríamos um aumento na probabilidade de ter um filho a mais por causa tanto do aumento no limite de crianças beneficiadas quanto no maior valor do benefício concedido a elas. Mesmo assim, esse não seria um efeito de curto prazo, pois envolve diferentes fatores da estrutura familiar. Por outro lado, as medidas de conscientização e orientação dos pais podem ter um impacto negativo na fecundidade. Num primeiro momento, o resultado líquido dessa mudança não é mensurável.

33 O custo fiscal de uma política social envolve, além dos valores das transferências diretas, os gastos diretos da implementação (estrutura burocrática, funcionários, equipamentos, custeio em geral, etc) e os custos econômicos adicionais, como impostos indiretos (sobre o custo do trabalho ou sobre bens de consumo). Impostos indiretos provocam uma ineficiência na alocação de recursos, de modo que a produção e consumo podem ficar abaixo do que ocorreria na ausência dos mesmos. Cury et al. (2009) simularam o impacto da expansão do Bolsa Família ocorrida entre 2003 e 2005 sobre a pobreza e desigualdade, levando em conta os impactos negativos devidos ao peso-morto gerado pelo financiamento dessa expansão. Entre 2003 e 2005 houve um incremento de R$6,3 bilhões no custo do programa, dos quais cerca de 60% foram financiados por impostos indiretos. Nas simulações destes autores, esta expansão acarretou uma queda do PIB de 0,46% (tendo como base o ano de 2003) e um declínio do nível de emprego de 0,48%. Em consequência, a queda do nível de pobreza no período seria de 0,84%, e não haveria impacto sobre o nível de extrema pobreza; por outro lado, ainda assim haveria uma queda da desigualdade em 0,48% (Souza, 2011). Desconsiderando os custos operacionais, a variação dos gastos, por sua vez, depende da elasticidade-renda da linha de pobreza, isto é, quanto diminui a medida de pobreza quando a renda aumenta em 1%. Como tratamos de custos das transferências, uma vez aumentada a linha de pobreza o número de pobres aumenta, assim como o valor monetário necessário para ultrapassá-la, resultando em uma expansão descontrolada dos gastos. A literatura empírica sugere que há hipersensibilidade do gasto público vis à vis a linha de pobreza traçada, apresentando uma elasticidade 5. Isto é, se a linha de pobreza dobrar, o custo mínimo da erradicação da miséria será cinco vezes maior. O processo dinâmico de entrada e saída de pessoas do programa se torna um desafio operacional e estratégico quando a diminuição de benefícios pagos é transformada na escolha entre economizar no custo do programa ou transferir esses recursos para novos beneficiários. Se considerarmos que o objetivo estabelecido pela Prefeitura é diminuir substancialmente a pobreza no Rio de Janeiro, então seria preferível que esses recursos chegassem ao restante dos cariocas pobres que não eram contemplados.

34 Análise espacial Bairros e RAs No Rio, pobreza e riqueza convivem, literalmente, lado a lado, basta notar a dicotomia morro-asfalto característica na cidade. Sendo assim, em um primeiro momento, poderíamos olhar para o total de cadastrados e de beneficiários do município, focando no todo e não nas partes. Agora, estamos direcionados para essas partes, ou seja, abrimos os dados por bairros e Regiões Administrativas (RAs). A análise, portanto, torna-se mais espacial. Após a análise de custo-benefício realizada para a totalidade do município, procuramos entender as implicações de uma expansão do Família Carioca, principalmente no horizonte de modificações do Bolsa Família decorrentes do Plano Brasil sem Miséria. Quando na concepção do programa foi estipulado que as pessoas elegíveis ao FC fariam parte da folha de pagamentos, mas que esta seria travada, não haveria possibilidade, inicialmente, de entrar novos beneficiários. Assim, com o decorrer das condicionalidades e dos outros critérios de elegibilidade, só haveria saída de pessoas do programa, sem uma contrapartida de inclusão de outros cariocas pobres que não recebiam o Bolsa Família nem o Família Carioca. A tabela a seguir apresenta a renda média per capita por região administrativa para os cadastrados. Tabela: Renda Média por Região Administrativa População Total RFPC RFPC com BF RFPC com BF mais BC RA I - PORTUÁRIA RA II - CENTRO RA III - RIO COMPRI RA IV - BOTAFOGO RA IX - VILA ISABEL RA V - COPACABANA RA VI - LAGOA RA VII - SÃO CRISTÓ RA VIII - TIJUCA RA X - RAMOS RA XI - PENHA RA XII - INHAÚMA RA XIII - MÉIER RA XIV - IRAJÁ RA XIX - SANTA CRUZ

35 RA XV - MADUREIRA RA XVI - JACAREPAGU RA XVII - BANGU RA XVIII - CAMPO GR RA XX - ILHA DO GOV RA XXI - ILHA DE PA RA XXII - ANCHIETA RA XXIII - SANTA TE RA XXIV - BARRA DA RA XXIX - COMPLEXO RA XXV - PAVUNA RA XXVI - GUARATIBA RA XXVII - ROCINHA RA XXVIII - JACAREZ RA XXX - MARÉ RA XXXI - VIGÁRIO G RA XXXIII - REALENG RA XXXIV - CIDADE D O gráfico abaixo apresenta a relação entre a renda familiar per capita e a pobreza dentro do universo de cariocas cadastrados no CadÚnico, distribuídos pelos bairros do Rio. As duas variáveis fazem parte do cenário em que os todos os cadastrados receberiam os subsídios do Família Carioca e, consequentemente, do Bolsa Família, ajudando a entender o efeito potencial do programa municipal na redução da pobreza. Isto é, se todos os cadastrados recebessem o FC, a pobreza poderia ser reduzida em 40%, aproximadamente. A ampliação do FC para além dos limites do Bolsa Família, ou seja, em direção à universalização de beneficiários no Cadastro Único, representa uma boa forma de combater a pobreza no município.

36 Pobreza - BF e BC (%) Pobreza - BF e BC (%) Potencial do Programa Família Carioca y = -0,3653x + 100,59 R² = 0, RFPC com BF e BC (média) Fonte: CPS/FGV a partir de microdados do CadÚnico Refinando o universo de análise, passamos aos beneficiários atuais do Família Carioca para ver o grau de efetividade do programa, refletido no gráfico abaixo. A relação negativa existente entre o aumento de renda gerado pela soma dos benefícios do BF e do FC e a pobreza sugere que o programa é eficiente na redução da pobreza. Efetividade do Programa y = -0,8662x + 146,57 R² = 0, RFPC com BF e BC (média) Fonte: CPS/FGV a partir de microdados do CadÚnico Outro ponto que buscamos entender sobre a população cadastrada é referente à como ela está distribuída nas diferentes regiões do município. Abaixo, temos os rankings dos bairros que mais têm participação no Cadastro e os que menos têm, a partir da porcentagem de pessoas cadastradas.

37 Ranking 1.1 Maior Parcela da População no Cadastro Bairro % da População no Cadastro IDH 1 Jacaré 74,2% 0,839 2 Costa Barros 59,5% 0,713 3 Cidade de Deus 51,2% 0,751 4 Pedra de Guaratiba 49,6% 0,744 5 Mangueira 46,9% 0,800 6 Caju 39,9% 0,753 7 Saúde 39,3% 0,792 8 Bonsucesso 38,0% 0,861 9 Manguinhos 34,7% 0, Curicica 34,1% 0,828 Fonte: CPS/FGV a partir de microdados do CadÚnico Ranking 1.2 Menor Parcela no CadÚnico Bairro % da População no Cadastro IDH 1 Lagoa 0,2% 0,959 2 Urca 0,3% 0,952 3 Humaitá 0,5% 0,959 4 Barra da Tijuca 0,9% 0,959 5 Leblon 1,0% 0,967 6 Joá 1,0% 0,959 7 Jardim Botânico 1,1% 0,957 8 Parque Columbia 1,2% 0,720 9 Flamengo 1,4% 0, Laranjeiras 1,4% 0,957 Fonte: CPS/FGV a partir de microdados do CadÚnico Como observado, os bairros de renda mais baixa são os que têm maior número de cadastrados. O Programa Família Carioca está dentro do universo do Cadastro, então o foco já são pessoas com renda inferior a ½ salário mínimo. Indo mais além, para se eleger ao FC a renda precisa ser inferior a R$108. O gráfico abaixo apresenta a relação positiva, embora já esperada, entre pobreza e o percentual de cadastrados por bairro.

38 Pobreza por RFPC Relação entre Pobreza e Cadastrados y = 9,4813x + 88,976 R² = 0,0767 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Cadastrados do Bairro (%) Fonte: CPS/FGV a partir de microdados do CadÚnico O IDH é o índice mais popular para medir a qualidade de vida de uma região específica. Podemos observar, a partir dos dados referentes a 2010, uma relação negativa entre o número de indivíduos cadastrados e o IDH de cada bairro, o que decorre do fato abordado anteriormente de que a o número de cadastrados está relacionado com a pobreza, trazendo o IDH para baixo. A seguir, temos os rankings de IDHs por bairro, seguido de um gráfico que mostra a relação negativa entre o índice e a quantidade de pessoas no CadÚnico. Repare que entre os bairros com os dez maiores IDHs, como já era de se esperar, oito estão localizados na Zona Sul do município; a contrapartida na base da distribuição é a grande participação de reconhecidas favelas ou aglomerados subnormais, caracterizadas pela baixa renda de sua população (Neri, 2010). A única exceção seria Parque Colúmbia, que tem apenas 1,2% da população no CadÚnico. Porém, o IDH de Parque Colúmbia é calculado junto com o bairro de Acari, que possui 28,5% de cadastrados, confirmando a hipótese de relação negativa entre IDH e cadastrados.

39 Índice de desenvolvimento humano (IDH) Ranking 2.1: 10 menores IDHs Bairros IDH Complexo do Alemão 0,711 Costa Barros 0,713 Acari, Parque Colúmbia 0,720 Maré 0,722 Manguinhos 0,726 Jacarezinho 0,731 Rocinha 0,732 Santa Cruz 0,742 Guaratiba, Barra de Guaratiba, Pedra de Guaratiba 0,744 Parada de Lucas 0,745 Bairros Ranking 2.2: 10 maiores IDHs IDH Gávea 0,970 Leblon 0,967 Jardim Guanabara 0,963 Ipanema 0,962 Lagoa 0,959 Flamengo 0,959 Humaitá 0,959 Joá, Barra da Tijuca 0,959 Laranjeiras 0,957 Jardim Botânico 0,957 Concentração de pessoas cadastradas pelo IDH dos bairros 1,000 0,950 0,900 0,850 0,800 0,750 0,700 0,650 0,600 y = -0,3579x + 0,9031 R² = 0,4348 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% % de Cadastrados Fonte: CPS/FGV a partir de microdados do CadÚnico

40 Panorama de Frequência e Atraso Escolar dos Alunos Cadastro Único Os dados cadastrais dos beneficiários de programas governamentais (como o Bolsa Família) nos permitem averiguar uma serie de informações a respeito da vulnerabilidade das famílias cariocas. Disponibilizamos no site da pesquisa dois diferentes panoramas que permitem analisar o perfil e as necessidades de diferentes grupos de idade, assim como informações detalhadas sobre a educação de adultos e crianças (incluindo frequência e atraso escolar). Os bancos de dados apresentam informação para o conjunto total da população carioca, assim como por diferentes subgrupos: i) características socioeconômicas como sexo, idade, anos de estudo, raça, posição na ocupação educação, ii. Características domiciliares como tipo de construção, acesso a serviços, quantidade de moradores; iii) características demográficas como deficiências, iv) espaciais como local de moradia, e etc: Panorama de Educação Frequência e Atraso Escolar (