TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL

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1 procuradores podem se utilizar no âmbito dessas Cortes e as peculiaridades em relação ao Poder Judiciário; V. Estrutura e composição dos Tribunais de Contas, analisando a estrutura, composição, representação judicial das Cortes de Contas e a relação funcional e ética dos agentes de controle. O desenvolvimento dos capítulos fundamenta-se em doutrina e na jurisprudência dos tribunais superiores e tem a audaciosa pretensão de servir de guia seguro aos operadores das normas e funções afetas ao sistema de controle do Brasil. Para facilitar a consulta, são oferecidos dois índices: o sumário, no início do livro, com todos os títulos e subtítulos, e o índice de assuntos, no final, integralmente reformulado e ampliado com verbetes e subverbetes que remetem aos temas mais importantes, organizados em ordem alfabética. Brasília, janeiro de O autor Autor J. U. Jacoby Fernandes A primeira edição do presente trabalho foi lançada em março de 2003, em Portugal, por ocasião de Congresso dos Tribunais de Contas dos países de língua portuguesa, e, em abril de 2003, no Brasil, esgotando-se rapidamente a primeira e segunda tiragens. Sucederam-lhe a 2ª edição, lançada em 2005, com duas tiragens e a 3ª edição, lançada em 2012, com uma tiragem. Somando as edições e tiragens esta obra já teve exemplares postos em circulação. Decidi atualizá-lo com decisões recentes do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Contas da União e de outros tribunais que, muitas vezes referindo este trabalho, acrescentaram novas perspectivas como, por exemplo, limites ao contraditório e à ampla defesa e às denúncias. Cada vez mais o tema controle, num país ávido de prestação de contas públicas e resgate dos valores da probidade e eficiência, assume relevância. O livro se divide em cinco capítulos: I. A função do controle, estudando a evolução, os princípios, os tipos e os sistemas de controle; II. Jurisdição dos Tribunais de Contas, apresentando as situações em que essas Cortes detêm jurisdição e os fundamentos jurídicos dessa exceção ao monopólio da função jurisdicional do Poder Judiciário; III. Competência dos Tribunais de Contas, estudando as principais competências e como são operacionalizadas; IV. Defesa nos Tribunais de Contas, analisando a forma e os principais meios de defesa que as partes ou seus TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL Área específica Direito Público. Público-alvo Todos da área jurídica. Formato: 17x24 cm CÓDIGO:

2 Informação bibliográfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT): JACOBY FERNANDES, J. U. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 4. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, p. (Coleção Jacoby de Direito Público, v. 3). ISBN J17t Jacoby Fernandes, J. U. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. / Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. 4. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, p. ISBN Brasil - Tribunal de Contas da União. 2. Tribunal de contas - competência - Brasil. 3. Tribunal de contas - Brasil. 4. Prestação de contas - Julgamento - Brasil. 5. Tribunal de contas - História - Brasil. 6. Tribunal de contas - Atividades - Brasil. 7. Tribunal de contas - Poderes e atribuições - Brasil. 8. Função jurisdicional - Brasil. I. Jacoby Fernandes, Jorge Ulisses. II. Título. CDU: CDD (81) SUMÁRIO PREFÁCIO NOTA À 4ª EDIÇÃO APRESENTAÇÃO CAPÍTULO I - A FUNÇÃO DE CONTROLE Natureza evolução do termo controle generalização do controle controle como direito fundamental princípios específicos do controle princípio da segregação das funções princípio da independência técnico-funcional princípio da relação custo/benefício economicidade do controle economicidade e legalidade princípio da qualificação adequada princípio da aderência a diretrizes e normas tipos de controle legalidade legitimidade economicidade sistemas de controle controle social controle interno e controle externo relações entre o controle interno e controle externo controle interno conceito amplitude do controle interno legalidade convalidação invalidação eficiência correções e alterações de atos e contratos revogação limites à ação do controle interno limite temporal à revisibilidade de atos ilegais análise do precedente do TCU e dos argumentos que o fundamentou J. U. JACOBY FERNANDES validade ou invalidade jurídica da recomendação do Tribunal de Contas que ordena ao administrador público alteração de ato alcançado pela decadência a má-fé como fator impeditivo da decadência... 78

3 entendimento do Poder Judiciário sobre o art. 54 da Lei nº 9.784/ conclusão limite temporal sobre atos revogáveis limite sobre o mérito do ato atos complexos atos vinculados atos discricionários apuração de responsabilidade controle interno unidade da administração estruturação sistêmica obrigatoriedade da instituição funções constitucionais avaliar o cumprimento de metas e programas avaliar a gestão orçamentária, financeira e patrimonial controlar as operações de crédito, aval, garantia, direitos e haveres apoiar o controle externo exame prévio ao controle externo orientação em conformidade com a jurisprudência dos Tribunais de Contas comunicação de irregularidade relação entre as funções do controle interno princípios do controle interno sistemas de controle externo participação em atos compostos controle financeiro controle jurisdicional julgamento das contas anuais do Presidente da República julgamento das contas anuais do governador e do prefeito intervenção contas anuais dos três poderes comissão parlamentar de inquérito Tribunais de Contas ou controlador-geral CAPÍTULO II - JURISDIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS jurisdição conceito jurisdição poder do Estado jurisdição e coisa julgada coisa julgada formal e material crítica à visão unilateral do direito judiciário coisa julgada e exercício da função jurisdicional coisa julgada administrativa limites à revisão judiciária dos atos administrativos em geral TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL atos judiciais e administrativos que podem ou não produzir coisa julgada exercício da função jurisdicional fora do Poder Judiciário teoria da separação das funções do Estado posição institucional e natureza das funções dos Tribunais de Contas exercício da função jurisdicional pelos Tribunais de Contas do Brasil exercício da função jurisdicional pelos Tribunais de Contas no direito comparado Corte de Contas francesa Corte de Contas italiana Corte de Contas belga Corte de Contas portuguesa eficácia de coisa julgada nas decisões dos Tribunais de Contas defesa da jurisdição do Tribunal de Contas o autor de uma ação busca inibir os efeitos de processo em tramitação no Tribunal de Contas, ainda não julgado definitivamente

4 o servidor responsabilizado busca desconstituir judicialmente a decisão do Tribunal de Contas o representante judicial da Administração ou da Fazenda Pública pretende executar decisão da Corte de Contas, arrimada em título executivo oriundo de julgamento de contas, opondo-se o réu sob a alegação de que o julgamento dos Tribunais de Contas não prevalece no Poder Judiciário o representante judicial da administração ou da Fazenda Pública pretende executar decisão da Corte de Contas, arrimada em título executivo oriundo de julgamento de contas, opondo-se o réu apresentando embargos infringentes na execução posições divergentes o julgamento das contas, pelos Tribunais de Contas, tem natureza de laudo pericial o julgamento do Tribunal de Contas é restrito à existência material do alcance e pode o Judiciário absolver o responsável alcançado, mas não pode negar a existência material de conta irregular as decisões dos Tribunais de Contas podem ser classificadas como coisa julgada administrativa, tese defendida pelo estudioso Eduardo Lobo Botelho Gualazzi as decisões dos Tribunais de Contas não constituem expressões da jurisdição porque não são executáveis pelas próprias Cortes dos recursos judiciais mandado de segurança outras ações processo eletrônico nos Tribunais de Contas das funções não jurisdicionais dos Tribunais de Contas princípios da jurisdição aplicáveis aos Tribunais de Contas princípio da motivação princípio da lealdade processual princípio do livre convencimento do julgador indeferimento de provas noções sobre provas do ônus da prova em geral J. U. JACOBY FERNANDES do ônus da prova nos Tribunais de Contas do ônus da prova na Tomada de Contas Especial ônus da prova na tomada ou prestação de contas anual noções sobre o objeto da prova e dispensa do ônus fatos notórios fatos afirmados por uma parte e confessados pela outra fatos incontroversos fato em cujo favor milita presunção legal de existência ou de veracidade fatos que devem ser provados (objeto da prova) dos meios de prova do depoimento pessoal da prova documental da arguição de falsidade do dever de exibir documentos dos documentos protegidos por sigilo bancário (Lei Complementar nº 105/2001) dos documentos dos comerciantes da prova pericial das diligências das gravações das provas ilícitas das provas emprestadas conclusões CAPÍTULO III - COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS competência e atribuições classificação da competência competência em razão da matéria ações judiciais

5 da prescrição da relevação de prescrição da omissão que causa a prescrição da prescritibilidade e da imprescritibilidade outros princípios aplicáveis a administração na condição de réu da responsabilidade civil da administração controle sobre a atividade jurídica controle pelo órgão representante ineficácia do controle social a participação do Magistrado e do Ministério Público acordo extrajudicial acordo judicial ação regressiva acordo coletivo de trabalho admissão de pessoal TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL da competência dos Tribunais de Contas decisões dos Tribunais de Contas sobre início de aplicação do concurso da fundamentação das decisões dos precedentes judiciais sobre a data da exigibilidade do concurso da desnecessidade de instauração de TCE registro de admissões dos procedimentos de controle dos exames de editais das taxas de inscrição e direitos dos candidatos direito de ser nomeado acumulação de proventos e vencimentos testes psicotécnicos ônus dos exames pré-admissionais exame laboratorial - anti-hiv vagas reservadas a deficientes físicos anistia aposentadoria considerações sobre a previdência geral economicidade na apreciação natureza jurídica de apreciação da legalidade limites da competência registro em moldes diferentes do que foi concedido diligência adiando o exame da legalidade sobre a recusa em acatar a suspensão dos pagamentos aposentadoria com proventos a maior restituição de vencimento e proventos aposentadoria com proventos a menor casos especiais de aposentadoria justificação judicial serventuários de cartório efeitos do julgamento pela inconstitucionalidade de proventos servidor sem vínculo efetivo revisão judicial das decisões mandado de segurança aposentadoria autoridade coatora ampla defesa e contraditório mandado de segurança revisão da aposentadoria registrada limite à autotutela revisão de ofício pelo Tribunal de Contas exclusão de parcela e coisa julgada interpretação de julgados e de jurisprudência

6 limite de remuneração e coisa julgada outros aspectos dos proventos atestados e certidões auditoria contábil, financeira e orçamentária auditoria operacional e inspeção auditoria ambiental J. U. JACOBY FERNANDES auxílio ao Poder Legislativo exame de normas em matéria de contas apoio à comissão parlamentar de inquérito operações de crédito e rolagem de dívida bens públicos constitucionalidade de lei da apreciação de norma em tese dos efeitos da apreciação procedimentalização da apreciação leis e retroatividade da despesa controle de projetos de lei consulta requisitos da consulta ser formulada por autoridade competente versar sobre matéria de competência do Tribunal de Contas dúvida na aplicação de normas clareza na formulação da consulta parecer técnico ou jurídico efeitos da consulta orientação prejulgamento da tese recurso contra consulta contas anuais do Presidente da República parecer e o devido processo legal omissão na remessa das contas protocolização de contas pelo omisso omissão e contas irregulares contas anuais das demais autoridades histórico sobre a competência de julgar nível de julgamento julgamento de contas e do responsável julgamento em conjunto ou separado contas especiais fundo partidário incentivo à cultura valor de alçada em Tomada de Contas Especial medidas judiciais demissão de empregados denúncia denúncia anônima denúncia pela imprensa divulgação de informações execução da despesa ordem de pagamento TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL classificação correta da despesa multas contra a Administração Pública execução de contratos pagamento antecipado

7 execução das decisões da eficácia de título executivo título executivo extrajudicial autônomo da inscrição em dívida ativa liquidação do acórdão quem deve ser inscrito como devedor pessoa física ou jurídica desconsideração da pessoa jurídica solidariedade entre devedores solidariedade afastada por acordo entre as partes a divisão do débito a solidariedade na condenação e inscrição economicidade na execução execução voluntária pelo devedor por terceiros pelos sucessores consignação em pagamento pagamento com recursos do erário parcelamento execução e compensação de créditos da execução forçada desconto em salários desconto nos vencimentos e proventos regra geral - esfera federal ato doloso - esfera federal dispensa de reposição - esfera federal Estados, Municípios e Distrito Federal desconto em valores de pensão decorrente de débito do servidor falecido decorrente de débito do beneficiário desconto de valores na demissão da execução judicial do acórdão competência para execução das medidas cautelares inscrição no CADIN panorâmica sobre a eficácia execução provisória ou definitiva da exceção de pré-executividade rito processual: executivo fiscal ou execução por quantia certa do CPC rito de execução processual nas unidades federadas dos argumentos do entendimento diverso inelegibilidade e contas públicas J. U. JACOBY FERNANDES irregularidade insanável contas rejeitadas por decisão irrecorrível questão sub judice contas de quem não é agente público compulsoriedade da comunicação medidas cautelares de controle afastamento temporário de dirigentes arresto e indisponibilidade de bens sustação de atos ato administrativo de alerta ato cautelar a definição de responsabilidade atenuante da responsabilidade

8 morfologia penalidades aplicáveis inabilitação para cargo em comissão declaração de inidoneidade de empresa multa classificação dos requisitos para aplicação da multa ilegalidade de ato despesa ou irregularidade de contas previsão em lei limite máximo ampla defesa e contraditório multa e prescrição multa e desvio de finalidade multa - fato gerador sub judice multa e dano sem locupletamento omissão no dever de prestar contas falecimento do responsável efeitos do pagamento da multa pagamento com recursos públicos multa e cumulação de penas recolhimento prévio ao recurso cessação do ato irregular responsabilidade solidária parecer prévio pensão beneficiário devolução de parcela publicidade e propaganda recursos parafiscais - controle contribuições das entidades de classe royalties de petróleo receita TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL representação por irregularidade ou abuso responsabilidade fiscal sigilo fiscal e bancário sigilo fiscal hierarquia constitucional do CTN e o conflito com leis ordinárias sigilo bancário sigilo bancário e direito de defesa os direitos fundamentais e o sigilo fiscal sigilo como decorrência do direito à intimidade, à vida privada, à honra e à imagem das pessoas inviolabilidade das comunicações de dados e telefônicas outros direitos fundamentais sustação de contratos peculiaridades do contrato de gestão contratos típicos de direito privado danos decorrentes de contratos competência em razão do valor competência em razão da pessoa empresas estatais entidades de classe entidades de previdência privada fechada entidades privadas que gerem recursos públicos

9 entidades que gerem recursos de convênios entidades privadas do sistema S desestatização ou reprivatização particular sem vínculo com a administração organizações sociais Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP presidentes de tribunal intervenção de terceiros da assistência embargos de terceiro sociedade sem controle acionário do Estado competência funcional princípios da recorribilidade pressupostos gerais de recorribilidade recorribilidade do ato decisório da tempestividade do recurso da suspensão e da interrupção dos prazos da adequação do recurso legitimidade da parte recurso de terceiro recurso de empresa em processo de licitação recurso após anulação de licitação J. U. JACOBY FERNANDES recurso do Ministério Público recurso interposto por advogado ausência de procuração recurso de órgãos públicos a questão do duplo grau de jurisdição a questão da reformatio in pejus da coisa julgada administrativa os efeitos do recurso dos recursos em espécie do recurso de reconsideração do recurso de embargos de declaração do recurso de revisão do pedido de reexame agravo competência em razão do território a divisão de competência a descentralização do controle conflito entre Tribunais de Contas recursos repassados às demais esferas de governo convênios entre unidades federadas recursos de fundos federais recursos do FNAS recursos do FGTS recursos do FPE, FPM e FUNDEFE universidades e fundações autônomas CAPÍTULO IV - DEFESA NOS TRIBUNAIS DE CONTAS dos princípios da jurisdição aplicáveis princípio da legalidade princípio da segurança jurídica princípio do juiz natural distribuição aleatória de processos designação do relator impedimento e suspeição

10 aplicação ao Ministério Público princípio do devido processo legal encaminhamento de documentos relação com outros princípios princípio do contraditório e da ampla defesa garantias decorrentes garantia de informação garantia de manifestação garantia de ver suas razões consideradas TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL aplicação aos sujeitos à jurisdição aplicação aos terceiros interessados aplicação na Tomada de Contas Especial o princípio da eventualidade alegações de defesa - exceções e sua aplicação defesas processuais - peremptórias coisa julgada incompetência da Corte de Contas para o julgamento defesas processuais - dilatórias irregularidade da citação citação e audiência da forma das peculiaridades da citação do tempo dos requisitos de validade citação na fase interna dos processos de Tomada de Contas Especial impedimento e suspeição irregularidades na pauta defesas de mérito - exceções substanciais regularidade da conduta exclusão da ilicitude da conduta responsabilidade subjetiva quitação outras alegações de defesas na omissão do dever de prestar contas ausência de prova de repasse e decurso de tempo execução da despesa em mais de um mandato ou gestor contas já prestadas prova com protocolo omissão e improbidade ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico ausência de comprovação da irregularidade e cerceamento de defesa falhas estruturais força maior e caso fortuito decurso de tempo falecimento do responsável boa-fé acumulação de cargos denunciante de boa-fé inacumulação de penalidades prescrição da penalidade prescrição antes do julgamento J. U. JACOBY FERNANDES prescrição após o julgamento prescrição intercorrente responsabilização do causador da prescrição prazos prescricionais revelia

11 4.9. jus postulandi revelia e defensor dativo assistência de defensor forma questões correlatas CAPÍTULO V - ESTRUTURA E COMPOSIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS breve histórico estrutura estruturação sistêmica criação dos Tribunais de Contas do Brasil TCU paradigma para as unidades da federação prestação de contas composição Ministros e Conselheiros requisitos critérios proporcionalidade nos demais Tribunais de Contas situação peculiar dos novos Estados vinculação das vagas ordem de preenchimento das vagas Ministros-substitutos e Conselheiros-substitutos Ministros-Ouvidores servidores Ministério Público breve histórico distinção do Ministério Público comum da representação judicial do Tribunal de Contas regra geral o Tribunal como autoridade coatora em ações de Mandado de segurança ações de defesa institucional ações em conflito com o ente a que se vinculam ações para execução de suas próprias decisões ações de cobrança de multa agentes de controle TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL direitos e prerrogativas dos Ministros e Conselheiros dos Ministros e Conselheiros-substitutos dos Procuradores do Ministério Público servidores da Corregedoria deveres e restrições deveres restrições restrições constitucionais restrições principiológicas à imposição de obrigações pertinente à preservação da unidade de doutrina à ocupação de cargos e funções à divulgação de informações defesa judicial dos agentes públicos ética e controle os valores tutelados pelo controle legitimidade economicidade probidade administrativa e moralidade

12 agentes de controle ética no julgamento pelo controle exemplo e ação pedagógica do controle ÍNDICE REMISSIVO