Responsabilidade Civil do Estado no exercício da função administrativa nos Incêndios de Pedrógão

Transcrição

1 Responsabilidade Civil do Estado no exercício da função administrativa nos Incêndios de Pedrógão Catarina Neves, aluna nº: Subturma 15, Turma B, 2017 Debrucei-me sobre este tema por, além de incontornavelmente actual, representar e colocar uma questão válida, e de grave e acrescida importância à luz dos acontecimentos recentes, que sendo já crónicos na nossa História, emergiram este Verão com todavia mais pujança. Pretendo assim, perceber qual o conceito, regime e estrutura desta figura, e qual seria a sua aplicabilidade a este caso concreto evento trágico cujo cenário de fundo parece repetir-se há tempo demais, e que este ano se descontrolou a uma escala sem precedentes, com efeitos humanos e materiais significativamente extensos e pesados, muitos deles irreversíveis. Mais, procuro apurar qual seria a conduta e actuação razovelmente exigíveis, a que se refere o nº4 do art. 7º da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, de modo a ter garantido ( e a garantir no futuro) o funcionamento normal do serviço, por oposição ao descrito no nº3 do mesmo artigo. Começando pelo enquadramento histórico, e como sabemos, durante muito tempo, o Estado não era nunca considerado responsável. Célebre é a frase: The King can do no wrong. Mesmo com o aparecimento de regimes constitucionais, o Estado continuava a não ser responsabilizado a nível civil - era uma entidade soberana e criadora de direito. 1 O panorama efectivamente altera-se com a Constituição de 1976, segundo Jorge Miranda, na qual é estabelecido com toda a amplitude o princípio da responsabilidade do Estado, consagrado no seu art. 22º. 2 Este novo regime, complementado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, permite dar uma resposta mais eficaz a todos os problemas suscitados pela actuação irresponsável do Estado. Cabe também, talvez, para uma compreensão inequívoca do que tratamos, definir função administrativa. Ora, o Professor Diogo Freitas do Amaral definiu-a como sendo a actividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da colectividade a tarefa de provar à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes. 3 1 Neste sentido, v. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade civil do Estado por actos lícitos, 1974, pág. 39 e seguintes. 2 V. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 2012, pág Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2016, pág. 45.

2 Pois, a finalidade da função administrativa do Estado é, lato sensu, de administrar, no sentido em que a administrar é tomar decisões e efectuar operações com vista à satisfação regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utlizando as formas mais convenientes. 4 E qual será a sua competência no exercício das suas funções? A resposta vem descrita no art. 199º da CRP, com conteúdo material de largo alcance, não obstante com uma alínea, a g), que é mais geral, e que necessita de esclarecimento. Pois, já sabemos quais são as matérias que são assumidas como tarefa e responsabilidade da administração pública; no entanto, persiste a dúvida: o que são as necessidades colectivas? O que é o interesse público? Atentemos ao seguinte. O art. 9º da CRP versa sobre as tarefas fundamentais do Estado. Serão estas, muito amplamente, as necessidades colectivas de uma sociedade, e aquelas que o Estado visa cumprir e satisfazer regularmente. E o interesse público? Sobre ele versa o art. 4º do CPA, que consagra o Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos. Como se difere e distingue, sendo algo que poderá ter uma alta componente subjectiva? Pois bem, aqui cabe, por sua vez, referir o princípio vertido no art. 3º do CPA o da legalidade. Este é, mormente, o critério mais fiável de distinção entre administração pública e administração privada. O nº1 implica que Os orgãos de Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito(...) em conformidade com os respectivos fins. A contrario, o art. 405º do Código Civil pressupõe que, em negócios jurídico-privados, se pode fazer tudo o que a lei não proíba, e não só, como antes, o que a lei permita. É este o Princípio da autonomia privada, da liberdade contratual. E como se relaciona isto com o interesse público? Pois, a mim parece-me que, e conhecendo, com base nos artigos 9º e 199º, o alcance material das necessidades colectivas e a quem compete a sua prossecução, o interesse público é tão somente o fim que está subjacente a uma norma, sendo esta, e só esta, de acordo com o princípio da legalidade, que permite a actuação da função administrativa. Passemos agora então ao caso proposto. A pergunta que se coloca é a seguinte: poderá ser o Estado responsabilizado pelos danos causados às vítimas do incêndio de Pedrógão? Pois bem, o art. 22º da CRP é claro: O Estado e demais entidades públicas são civilmente responsáveis (...) por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem. Também o art. 16º do CPA vai neste sentido: A Administração Pública responde, nos termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua actividade. Mais, temos a Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, que regula o 4 Ibidem, pág. 34.

3 Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, com o seu art. 1º/1 a proclamar A responsabilidade civil extracontratual do Estado (...) por danos resultantes do exercício da função (...) administrativa rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial. Nas palavras de João Caupers, a responsabilidade civil extracontratual é a obrigação que recai sobre uma entidade envolvida em actividades de natureza pública que tiver causado prejuízos aos particulares (fora da relação contratual, evidentemente). 5 Das normas referidas podemos deduzir que sim, o Estado pode ser responsabilizado. Mas o que interessa então aferir é se o Estado é, ou foi, efectivamente responsável, e se pode ser chamado a indemnizar. Para responder a esta questão, creio ser importante analisar o art. 7º da Lei 67/2007, atentando aos seus nº 1,3 e 4. Em primeiro lugar, houve acção ou omissão ilícita por parte do Estado? Não houve neste caso nenhuma iniciativa, nenhuma actuação que causasse dano. Houve sim, uma falta de actuação, uma omissão de um dever de conduta que deveria, efectivamente, ter sido cumprido. Remetendo ao art. 9º/1 da mesma Lei, consideramse ilícitas as omissões que infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado. E foi o que, sem margem para dúvidas, aconteceu. O Estado incorreu no incumprimento de vários deveres de conduta que lhe eram exigíveis numa situação como esta. Tais são deveres como os de cuidado, auxílio, de zelo, de fiscalização, assistência, vigilância, proteccção civil, etc. Alguns autores falam de culpa in vigilando. A inexistência de uma eficaz e fiável política florestal, fracas medidas de prevenção, desorganização na limpeza, gestão e manutenção de espaços arbóreos, falta de investimento na segurança e em meios de prevenção e combate tudo isto pertencia caía na competência e responsabilidade do Estado, parte integrante das suas tarefas fundamentais, como por exemplo, o consagrado no art. 9º, e) da CRP. Também se pode deduzir a ilicitude do art. 9º/3, já que houve um funcionamento anormal do serviço, tema que abordarei mais à frente. No que toca à culpa, o artigo 10º dá-nos a resposta. O nº1 proclama que a culpa deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir. Pois não seria razoável exigir que, em algum momento das seis horas seguintes ao incêndio deflagrar, se tivesse ordenado o encerramento da estrada nacional 236? Que sabendo que os ventos sopravam para oeste, se procedesse à evacução preventiva de aldeias no caminho do fogo, sabendo que, na direcção oposta o fogo enfrentaria a Barragem do Cabril? Estes são alguns argumentos apresentados por Joaquim Pedro Cardoso da Costa, e que sob prejuízo de serem ignorantes por ser leigo na matéria de fogo, apresentam questões que não podem deixar de ser colocadas. Já o nº 3 profere que (...) se presume a culpa leve, por aplicação dos princípios gerais da responsabilidade civil, sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância. Também o art. 487º/2 do CC fala em apreciar a culpa pela diligência de 5 V. João Caupers, A Responsabilidade do Estado e outros Entes Públicos, disponível em

4 um bom pai de família bonus pater familias e isto fazendo-o caso a caso. Já estabelecemos que o Estado incorreu na violação grave de deveres de vigilância, assistência e cuidado. A culpa leve (sem dolo) neste caso presume-se. Existe então aqui uma inversão do ónus da prova, nos termos dos arts. 350º/1 e 344º/1 do CC. O Estado tem que provar que não foi culpado, que não foi responsável ou que a sua actuação foi a melhor possível e não evitasse os danos produzidos, para não ser chamado a indemnizar. Proferia o Acordão 0279/14 de que o juízo de culpa pressupõe a existência de um comportamento padrão a observar em determinadas circunstâncias sobre o qual se há-de aferir a conduta do agente traduzindo-se esse juízo numa censura à desconformidade entre aquele comportamento que o agente podia e devia ter tido e aquilo que efectivamente realizou. Mas também seria aplicável, a meu ver, o art.7º/3, que se refere a um funcionamento anormal do serviço (faute du service). Ora, a definição de funcionamento anormal de serviço vem logo a seguir, no número 4 do mesmo artigo. Ou o serviço não funcionou, ou funcionou mal, ou funcionou bem, mas tarde. Então, o que se passou e o que seria razoavelmente exigível? É bastante claro também que existiu um funcionamento anormal do serviço. O serviço não funcionou, e quando funcionou, foi mal. Houve uma incapacidade de previsão e antecipação das consequências; falta de celeridade na acção; uma não consideração brutal das condições climatéricas; falhas de comunicação; falta de disponibilização de meios; destruição dos cabos e postes da SIRESP; falta de coordenação e organização, nomeadamente no destacamento dos bombeiros; falta de bocas de incêndios e mangueiras, etc. Estas circunstâncias específicas diferem em grande medida de um desastre de causas naturais. Os deveres de auxílio e assitência num terramoto, causa natural, não são menores. Mas não há culpa nem responsabilidade por parte do Estado por ter acontecido. Era impossível de prever, de precaver. Não houve um funcionamento anormal do serviço. Claro que, no rescaldo dos acontecimentos, se pode aferir se o Estado incorreu na violação de certos deveres de conduta nomeadamente nos de assistência, cuidado e auxílio aos feridos - mas o que levou a catástrofe a acontecer nada tem que ver com o Estado ou a ele não é imputável. Parece-me evidente que houve um acto ilícito por omissão e culpa leve do Estado, por graves incumprimentos de deveres de conduta que só a ele são imputáveis. É claro que existiu um funcionamento anormal do serviço, tendo em conta as circunstâncias, e era exigível ao Estado um actuação bastante diferente, que poderia num plano hipotético, ter evitado muitos dos danos produzidos. Estes danos, tanto patrimoniais como não-patrimoniais, foram dos mais extensos e desoladores a que alguma vez assistimos na nossa História. Um número de vítimas mortais elevadíssimo,

5 muitos feridos graves e ligeiros, e imensos, demasiados, terrenos, propriedades, animais que sumiram com o fogo. À semelhança do que se passou na tragédia de Entre-os-Rios, foi elaborado (e a meu ver, bem) um plano de acção que permitirá ao Estado faltoso e aos particulares atingidos, um procedimento, um mecanismo extrajudicial, célere e alternativo para que possam obter indemnização pelas perdas e danos morais e materiais verificados. Esperemos que se concretize rapidamente. Acabo com a seguinte conclusão: nada do que acontece em nome do Estado e no suposto interesse da colectividade pode ser imune ao dever de reparar os danos por ele provocados, directa ou indirectamente, ao particulares. Considero ser muito importante que o Estado seja chamado a fazê-lo, por todas as questões relacionadas com o valor da pessoa humana e pelos momentos de agonia e despero que as vítimas tiveram que suportar, para o qual o Estado contribuiu, activa ou passivamente; mas também porque seria uma eficaz ferramenta de restauração de confiança da população, numa altura por de mais crítica.

6 Bibliografia Ana Pereira de Sousa, A Culpa do Serviço no exercício da função administrativa, Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, Ano 72, vol. 1 (Janeiro-Março 2012), p António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil, Tomo VI, Direito das Obrigações, 2012 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo,Volume I, 2016 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo,Volume II, 2016 João Caupers, A Responsabilidade do Estado e outros Entes Públicos, disponível em Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 2012 José Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade civil do Estado por actos lícitos, 1974 José Gomes Cantolho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 2014 Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 1991 Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2008 Sérgio Duarte das Costa Florindo, Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, 2011 Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 2016