Ministério da Educação Universidade Tecnológica Federal do Paraná Conselho Universitário

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1 Ministério da Educação Universidade Tecnológica Federal do Paraná Conselho Universitário PR UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ INTERESSADO: Universidade Tecnológica Federal do Paraná - UTFPR ASSUNTO: Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna (PAINT) da UTFPR Ano 2016 RELATOR: Antonio Gonçalves de Oliveira PROCESSO N.º: 05/2016 COUNI PARECER N.º: 05/2016 APROVADO EM: I - RELATÓRIO Caracterização Reprise-se aqui, nesta caracterização inicial, o mesmo entendimento deste relator quando da Relatoria do Processo nº 06/2014, cujo objeto, assim como o deste relato, versa sobre a análise do Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna (PAINT) da UTFPR, sendo aquele referente ao ano de 2014, e este a Registre-se que este processo se materializa para este relato e parecer a partir da recepção da distribuição do Processo nº 05/2016 COUNI, a este Conselheiro, nos termos do Ofício nº 005 / 2016 COUNI, de 11 de março de A Auditoria enquanto órgão jurisdicionado no âmbito da Administração Pública Federal indireta, consoante disposto no artigo 8º do Decreto 3.591/2000 pode, indiretamente, ser entendida como parte integrante do Sistema de Controle interno do Poder Executivo Federal, cujas orientações emanam da Controladoria Geral da União (CGU). À inteligência do artigo 4º, 1º, do Decreto nº 3.591/2000, a auditoria como técnica de trabalho é empregada pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal na consecução de suas finalidades, sendo que, neste sentido tal técnica visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. 1

2 Registre-se que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, o qual auxilia o Controle Externo na consecução de sua missão constitucional, à exegese do Art. 6º do mesmo diploma (Decreto 3.591/2000) também: [...] prestará orientação aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do controle interno, inclusive sobre a forma de prestar contas, conforme disposto no parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal. Voltando à Auditoria como órgão da Administração Indireta (e não somente como técnica do Controle Interno do Poder Executivo Federal), esta tem sua contemplação formal no artigo 14 do Decreto 3.591/2000 com redação alterada pelo Decreto 4.440/2002 in verbis: Art. 14. As entidades da Administração Pública Federal indireta deverão organizar a respectiva unidade de auditoria interna (meus grifos), com o suporte necessário de recursos humanos e materiais, com o objetivo de fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle. Continuando na toada a Auditoria como unidade jurisdicionada, consoante exigência constitucional talhada no princípio da legalidade disposto no artigo 37 da Carta da República brasileira, esta, obviamente, fica sujeita às orientações normativas e supervisão técnica do Órgão Central e dos órgãos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, em suas respectivas áreas de jurisdição (BRASIL, DECRETO 3.591/2000). Desta forma, o 2o do artigo 15 do Decreto 3.591/200 exige que estas unidades apresentem ao órgão ou à unidade de controle interno a que estiverem jurisdicionadas, para efeito de integração das ações de controle, os seus respectivos planos de trabalho do exercício seguinte, no caso em tela, o Plano Anual de Auditoria (PAINT), objeto deste relatório e submissão a este colendo colegiado. A importância da Auditoria enquanto órgão que se materializa por meio de técnicas de trabalho, está positivada no parágrafo 3º do artigo 15 referenciado alhures, valorizando-se o princípio da segregação de funções e autonomia funcional, elevando a sua vinculação ao conselho de administração ou a órgão de atribuições equivalentes. À lume das sujeições das Auditorias Internas às orientações normativas e supervisão técnica do Órgão Central e dos órgãos setoriais do Sistema, tem-se as 2

3 Instruções Normativas (IN) da Controladoria Geral da União (CGU) de nº 24 de 17 de novembro de 2015 que dispõe sobre o Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT), os trabalhos de auditoria realizados pelas unidades de auditoria interna e o Relatório Anual de Atividades da Auditoria Interna (RAINT) e dá outras providências. Registre-se que a atual IN (nº 24) revoga expressamente a IN nº 07 de 29 de dezembro de 2006, e tacitamente a de nº 01 de 03 de janeiro de 2007, as quais subsidiaram a relatoria/aprovação do PAINT anterior (2014), uma vez que, respectivamente estabeleciam: (i) as normas de elaboração e acompanhamento da execução do Plano Anual de Auditoria Interna das entidades da administração indireta do Poder Executivo Federal; e (ii) o conteúdo do Plano Anual de Auditoria Interna e do Relatório Anual de Atividades de Auditoria Interna. Da mesma forma que no processo de 2014, exclui-se deste relato/processo o Relatório Anual de Atividade de Auditoria (RAINT), por perda de objeto neste processo em relato, o que, na aderência aos princípios da governança pública, poder-se-ia noutra oportunidade, mesmo não tendo a exegese normativa (artigo 16 da IN nº 24 de 17 de novembro de 2015), ser também submetido a este egrégio conselho para análise e deliberação e não somente para ciência como atualmente o é, respeitando-se, obviamente, a impossibilidade de se modificar ações pós facto já materializadas pela AUDIN institucional. Voltando ao Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT), nos termos dos Artigos 1º a 8º da IN-24/2015, este consignará o planejamento das atividades de auditoria interna da entidade (...) e conterá a programação dos trabalhos definindo temas e macroprocessos a serem trabalhados no exercício seguinte, tendo como princípios orientadores: (i) a segregação de função; e (ii) a necessidade de preservação da independência. Desta forma, tem-se positivado no artigo 3º do rol mencionado que na elaboração do PAINT, a unidade de auditoria interna deverá considerar o planejamento estratégico, a estrutura de governança, o programa de integridade e o gerenciamento de riscos corporativos, os controles existentes, os planos, as metas, os objetivos específicos, os programas e as políticas do respectivo órgão ou entidade. Estruturalmente, considerando o espectro do PAINT a regulação em comento (IN nº 24/2015) destaca como mínimo a ser contemplado no respectivo plano: 3

4 I - relação dos macroprocessos ou temas passíveis de serem trabalhados, classificados por meio de matriz de risco, com a descrição dos critérios utilizados para a sua elaboração; II - identificação dos macroprocessos ou temas constantes da matriz de risco, a serem desenvolvidos no exercício seguinte, considerando o prazo, os recursos disponíveis e os objetivos propostos; e III - estimativa de horas destinadas às ações de capacitação e participação em eventos que promovam o fortalecimento das atividades de auditoria interna. Nos termos dos artigos 5º e 6º da regulação postada, a proposta do PAINT deverá ser submetida à análise prévia do respectivo órgão de controle interno até o último dia útil do mês de outubro do exercício anterior (meus grifos) ao de sua execução; e o referido órgão de controle interno deverá encaminhar manifestação sobre a proposta do PAINT à unidade de auditoria interna no prazo máximo de 15 (quinze) dias úteis, incluindo, quando for o caso, recomendação de inclusão de macroprocessos ou temas que não tenham sido programados (meu grifos). Registre-se, porém que a CGU somente retornou tais manifestações (e preliminarmente) à AUDIN/UTFPR, na forma de Relatório de Auditoria, em 16 /12/2015, por meio do ofício 28981/2015/CGU-Paraná/CGU-PR, o qual somente foi recebido em 22/12/2015, data posterior à convocação/pauta da última reunião Colegiada deste COUNI. Não obstante, a Universidade respondeu àquela CGU até a data por ela estabelecida (11/01/2015), concordando-se com as recomendações postadas, sendo que até o presente momento não retornou em definitivo tal relatório. Considerando que houve concordância da universidade quanto às recomendações exaradas pelo referido Órgão de Controle, entendeu-se tacitamente tal preliminar como definitivo, e deu-se então a continuidade aos procedimentos aplicáveis no seu processamento e aprovação junto a este COUNI. Por sua vez, o Conselho de Administração ou a instância com atribuição equivalente ou, inexistindo, o dirigente máximo do órgão ou entidade, deverá aprovar o PAINT até o último dia útil do mês de dezembro do ano anterior ao de sua execução (Art. 7º), com posterior encaminhamento ao respectivo órgão de controle interno e ao Conselho Fiscal ou instância com atribuições equivalentes até o 4

5 último dia útil do mês de fevereiro de cada exercício a que se aplica. Obviamente, haja vista a data do retorno/recebimento do Relatório de Auditoria com as recomendações ter se dado somente em 22/12/2015, não foi possível o cumprimento de tal exigência quanto ao prazo estabelecido. Dada a relevância da auditoria em sua contribuição, enquanto órgão do controle interno, para a efetividade da Administração Pública nos contornos dos princípios constitucionais positivados no artigo 37 da Constituição de 1988 e outras normas infraconstitucionais, especialmente, sem desmerecimento dos demais, àqueles referentes à legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e economicidade, tem-se no artigo 7º da norma em comento (IN-24/2015) a exigência de que o Conselho de Administração ou instância de atribuição equivalente (no nosso caso este colendo Conselho Universitário), ou, em sua falta, o dirigente máximo da entidade, aprovará o PAINT do exercício seguinte até o último dia útil do mês de dezembro de cada ano. Sem esforço Hermenêutico, a inteligência do citado artigo 7º obriga a submissão do PAINT a este Conselho Máximo para deliberação, o que, neste ato é objeto desta relatoria. Reprise-se e registre-se que este relato na forma processual como aqui apresentado é o terceiro no âmbito deste conselho acerca desta matéria, não obstante submissões dos PAINTs anteriores ao de 2014 inseridos na pauta para publicização e considerações dos nobres conselheiros. Na senda da regulação, o planejamento operacional dos trabalhos de auditoria, com a definição dos objetivos, escopo, prazo, questões de auditoria e alocação de recursos deverá ser elaborado pelas unidades de auditoria interna ao longo da execução do PAINT (ART. 9º, IN 24/2015). Também, para efetuar a avaliação dos controles internos, as unidades de auditoria interna deverão adotar as melhores práticas, considerando, no mínimo, os seguintes componentes: (i) ambiente de controle; (ii) avaliação de riscos; (iii) atividades de controle; (iv) informação, (v) comunicação; e (vi) atividades de monitoramento, reconhecidos pelo artigo 10 da IN como sendo: I - ambiente de controle - conjunto de normas, processos e estrutura que fornece a base para a condução do controle interno no órgão ou entidade; 5

6 II - avaliação de riscos - processo dinâmico e interativo que visa a identificar, a avaliar e a mensurar os riscos relevantes que possam comprometer a integridade do órgão ou entidade e o alcance das metas e dos objetivos organizacionais; III - atividades de controle - conjunto de ações estabelecidas por meio de políticas e procedimentos que auxiliam o órgão ou entidade a mitigar os riscos que possam comprometer o alcance dos objetivos traçados; IV - informação - processo de validação da consistência, documentação e guarda dos registros gerados a partir das atividades de controle interno necessárias para que o órgão ou entidade alcance seus objetivos; V - comunicação - processo contínuo de compartilhamento e obtenção de informações que possibilita a compreensão do órgão ou entidade sobre as responsabilidades de controle interno e sua importância; e VI - atividades de monitoramento - conjunto de ações destinadas a acompanhar e avaliar a eficácia dos controles internos. Não obstante as revogações das IN CGU 07/2006 e 01/2007, haja vista a aprovação da norma revogadora (IN 24/2015) ter se dado somente em novembro de 2015, óbvio e coerentemente à temporalidade, a elaboração deste PAINT ainda se deu nos termos daquelas normas revogadas. Conhecidas as principais regulações aplicáveis à matéria em discussão, o tópico seguinte versa sobre a operacionalização do PAINT 2016 da UTFPR desde a sua elaboração até esta relatoria. PAINT-2016/AUDIN-UTFPR Em 29 de outubro de 2015, a Auditoria Interna da UTFPR, por meio do ofício 07/ AUDIN encaminhou àquela Controladoria Geral (CGU), a proposta do Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna PAINT, exercício 2016, para a devida manifestação. Em 16 de dezembro de 2015 (com recebimento somente em 22/12/2015), por meio do Ofício nº 28981/2015 CGU- Paraná/CGU-PR, enviou ao Magnífico Reitor desta Universidade os encaminhamentos constantes dos Relatórios Preliminares de Auditoria nºs e , sendo este último referente à análise da 6

7 versão preliminar do PAINT 2016 enviado àquela Controladoria Geral em 29 de outubro de Dia 11/01/2016 foi enviada à CGU, por meio do Ofício nº 011-GABIR, a concordância com as recomendações exaradas no já referenciado relatório Da análise preliminar do PAINT procedida pela CGU, consta do referido relatório ( ) que: 1) A versão preliminar do PAINT 2016 está aderente à legislação aplicável e às orientações emanadas pelos órgãos de controle. 2) Todos os aspectos normativos previstos estão contemplados no PAINT, sendo que as orientações expedidas pelos órgãos de controle estão sendo observadas. 3) Quanto ao mapeamento, priorização e escalonamento das atividades da AUDIN, esta promove atribuição de risco (materialidade, relevância e criticidade) por Programa/Ação, atribuindo pesos (por pontuação) conforme seguinte critério: a. Materialidade: participação da Ação no orçamento total da UTFPR; b. Relevância: proximidade da Ação sobre a missão, visão valores e objetivos da UTFPR; e c. Criticidade: aspectos como histórico de irregularidade, ausência de rotinas automatizadas e interstício de tempo da última auditoria. 4) No contexto geral, entende-se adequado o processo de mapeamento e priorização das atividades. 5) Quanto à metodologia de exame e escopo, pode-se verificar que: a. No que pertine aos exames de auditoria sobre Programa/Ação, estes estão focados para a conformidade financeira (pagamentos) e legal (processos administrativos, como licitação, contratos, diárias, benefícios sobre a folha, etc.), tornando o escopo abrangente e suficiente. b. Relativamente aos exames de auditoria sobre os processos administrativos, estes estão focados na avaliação dos controles e processos, com escopo adequado, contemplando todas as etapas 7

8 necessárias para o adequado acompanhamento dos processos arrolados. 6) Quanto à força de trabalho disponível e distribuição das atividades, tem-se que em 2016 a AUDIN/UTFPR contará com 3 servidores para operacionalização do PAINT. 7) A UTFPR conta com 13 Câmpus, professores, 1176 Técnicos Administrativos e um orçamento de R$ 798,1 milhões para ) A priorização dos exames nas áreas de pessoal e suprimento de bens e serviços mostra-se coerente, haja vista suas relevâncias representativas em relação ao total dos gastos (distribuídos em/por todos os Câmpus). 9) Percebe-se pouca atuação da AUDIN nas áreas finalísticas (Ensino, Pesquisa, Extensão e Relações empresariais e comunitárias). 10) Visivelmente a pouca atuação aventada no item anterior motiva-se pela existência de apenas 3 servidores na AUDIN, o que dificulta a ampliação das áreas de atuação. 11) Não houve evolução no número de servidores na AUDIN, ao tempo em que a UTFPR se expande desde a sua criação em 2005, como se vê no quadro inominado a seguir: Descrição Nº de Câmpus Docentes Efetivos Técnicos Administrativos Total de Cursos Estrutura Física (m2) Orçamento (LOA) Nº de Servidores AUDIN R$ Orçamento Servidor AUDIN Fonte: UTFPR e Relatório CGU e LOA 2005, 2008,2012 e ) Faz-se relevante, conforme entendimento da própria CGU, o aumento na equipe de AUDIN, com a finalidade de permitir e ampliar o escopo dos 8

9 trabalhos, especialmente na lacuna observada nas áreas finalísticas, bem como na mitigação de riscos. Em 29 de fevereiro de 2016 o Chefe da AUDIN da UTFPR, por meio do MEMO 014/2016-AUDIN, em atendimento ao artigo 7º da IN-24/2015-CGU e Art. 14 do Regimento interno da AUDIN, aprovado por este conselho nos termos da Deliberação nº.03/2015 de 27 de março de 2015, encaminhou ao Magnífico Reitor da UTFPR o PAINT 2016 para análise e aprovação deste Conselho Universitário. II - ANÁLISE Procedida a análise sobre o PAINT-2016/AUDIN/UTFPR na versão encaminhada a este conselho por meio do MEMO 014/2016-AUDIN, observa-se a contemplação das recomendações da CGU no respectivo PAINT. Registre-se, porém, que a contemplação das recomendações, não garante a plenitude de sua efetiva execução, haja vista tratar-se de um planejamento que, ao longo de sua implementação pode sofrer redirecionamentos em função de ocorrências de fatos alheios a ele, o que por si só já justificaria também a análise do RAINT por este conselho (por relator diverso daquele que relatar o PAINT), uma vez que é ele que mostra em relato o que foi efetivamente executado no âmbito da AUDIN no ano imediatamente anterior, o que deve estar em consonância com o PAINT aprovado, justificadas eventuais divergências e reconhecida a impossibilidade de se modificar ações pós facto já materializadas pela AUDIN institucional. II MÉRITO E VOTO Diante de tudo quanto exposto, faz-se possível a formação de juízo, por parte deste relator, acerca do Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT) da UTFPR Ano 2016, no que pertine aos aspectos formais e materiais, considerando-se, para tanto, a legislação e regulação normativa aplicável, bem como o Relatório de Auditoria nº da CGU, referente à análise da versão preliminar do PAINT 2016 enviado àquela Controladoria Geral. 9

10 Máxime aqui a sugestão deste conselheiro para que, na mesma senda do recomendado pela CGU seja priorizado o aumento no número de servidores lotados na AUDIN, fato que possibilitará uma maior amplitude e segurança na atuação em outras áreas, especialmente as finalísticas já mencionadas neste relato. À lume do relato e análise aqui procedidos, consubstanciado na materialidade apresentada, especificamente quanto ao PAINT 2016, sou de voto favorável à sua aprovação e para que, nos termos do Artigo 7º da IN CGU 24/2015, seja ele encaminhado ao respectivo órgão de controle interno. É o parecer. Sala do Conselho Universitário (COUNI), 23 de março de 2016 Antonio Gonçalves de Oliveira Conselheiro Relator 10