PORTO ALEGRE Fevereiro/2017

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1 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL Conselheiro Substituto Renato Luís Bordin de Azeredo Breves considerações a respeito da natureza jurídica dos Tribunais de Contas e da distinção entre contas de governo e contas de gestão. PORTO ALEGRE Fevereiro/2017

2 Natureza Jurídica Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

3 Ambos dispositivos complementam-se no sistema de controle externo. Não há, no caso do inciso II do art. 71, participação do Legislativo no iter procedimental de formação da decisão. A autonomia fica evidenciada quando a Constituição Federal preceitua, no art. 73, que o Tribunal de Contas tem quadro próprio de pessoal, fica mais uma vez ressaltada a partir da leitura combinada dos arts. 73 e 96 da CF/88. O art. 96 estatui atribuições atinentes à auto-organização do Poder Judiciário e o art. 73 estende no que couber, essa regra ao Tribunal de Contas.

4 Natureza Jurídica Aqui está clara a diferenciação estabelecida nos incisos I e II, ambos do art. 71 da Constituição Federal de São estes dispositivos substancialmente distintos. Enquanto o inciso I volta-se às contas sob os aspectos políticos, globais, de resultado, o inciso II abrange um julgamento técnico, de conformidade, de adequação. Para corroborar a independência dos Tribunais de Contas em relação aos demais poderes do Estado, basta uma leitura dos arts. 44, 76 e 92 da Constituição de 1988, que informam os órgãos que compõe os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, onde não está incluído em nenhum destes poderes. Ademais, tem este Órgão a incumbência de fiscalizar todos os poderes, na função administrativa.

5 Natureza Jurídica O Supremo Tribunal Federal já se manifestou a respeito da posição institucional deste órgão, na ADI 849/MT, no sentido da inconstitucionalidade de subtração ao TCs da competência do julgamento das contas da Mesa de Assembléia Legislativa, demonstrando a sua total independência. ADI 849 / MT - MATO GROSSO - STF. EMENTA: Tribunal de Contas dos Estados: competência: observância compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal de Contas da competência do julgamento das contas da Mesa da Assembléia Legislativa - compreendidas na previsão do art. 71, II, da Constituição Federal, para submetê-las ao regime do art. 71, c/c. art. 49, IX, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo. I. O art. 75, da Constituição Federal, ao incluir as normas federais relativas à "fiscalização" nas que se aplicariam aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu as atinentes às competências institucionais do TCU, nas quais é clara a distinção entre a do art. 71, I - de apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo - e a do art. 71, II - de julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário. II. A diversidade entre as duas competências, além de manifesta, é tradicional, sempre restrita a competência do Poder Legislativo para o julgamento às contas gerais da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, precedidas de parecer prévio do Tribunal de Contas: cuida-se de sistema especial adstrito às contas do Chefe do Governo, que não as presta unicamente como chefe de um dos Poderes, mas como responsável geral pela execução orçamentária: tanto assim que a aprovação política das contas presidenciais não libera do julgamento de suas contas específicas os responsáveis diretos pela gestão financeira das inúmeras unidades orçamentárias do próprio Poder Executivo, entregue a decisão definitiva ao Tribunal de Contas. (grifou-se)

6 Natureza Jurídica ADI RJ - Ministro Celso de Mello, para quem os TCs são Órgãos investidos de autonomia, inexistindo qualquer vínculo de subordinação institucional ao Poder Legislativo. As atribuições do TCs traduzem direta emanação da própria Constituição da República. EMENTA: CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. A QUESTÃO DAS INFRAÇÕES POLÍTICO- ADMINISTRATIVAS E DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA TIPIFICÁ-LOS E PARA ESTABELECER O RESPECTIVO PROCEDIMENTO RITUAL (SÚMULA 722/STF). DOUTRINA. JURISPRUDÊNCIA. PRERROGATIVA DE FORO DOS CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, PERANTE O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, NAS INFRAÇÕES PENAIS COMUNS E NOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE (CF, ART. 105, I, a ). EQUIPARAÇÃO CONSTITUCIONAL DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS À MAGISTRATURA. GARANTIA DA VITALICIEDADE: IMPOSSIBILIDADE DE PERDA DO CARGO DE CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS LOCAL, EXCETO MEDIANTE DECISÃO EMANADA DO PODER JUDICIÁRIO. A POSIÇÃO CONSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. ÓRGÃOS INVESTIDOS DE AUTONOMIA. INEXISTÊNCIA DE QUALQUER VÍNCULO DE SUBORDINAÇÃO INSTITUCIONAL AO PODER LEGISLATIVO. ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE TRADUZEM DIRETA EMANAÇÃO DA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PROMULGAÇÃO, PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, DA EC Nº 40/2009. ALEGADA TRANSGRESSÃO, POR ESSA EMENDA CONSTITUCIONAL, AO ESTATUTO JURÍDICO-INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL E ÀS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS DOS CONSELHEIROS QUE O INTEGRAM. SUSPENSÃO CAUTELAR DA EFICÁCIA DA EC Nº 40/2009. DECISÃO DO RELATOR QUE, PROFERIDA AD REFERENDUM DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, TEM PLENA EFICÁCIA E APLICABILIDADE IMEDIATA. LIMINAR DEFERIDA. Brasília, 1º de julho de 2009 (22:30h).

7 Natureza Jurídica E, no corpo da decisão, refutando qualquer entendimento em contrário, encontra-se a seguinte passagem: Cabe enfatizar, neste ponto, uma vez mais, na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal considerado o teor da Emenda Constitucional estadual 40/2009 -, que inexiste qualquer vínculo de subordinação institucional dos Tribunais de Contas ao respectivo Poder Legislativo, eis que esses órgãos que auxiliam o Congresso Nacional, as Assembléias Legislativas, a Câmara Legislativa do Distrito Federal e as Câmaras Municipais possuem, por expressa outorga constitucional, autonomia que lhes assegura o autogoverno, dispondo, ainda, os membros que os integram, de prerrogativas próprias, como os predicamentos inerentes à magistratura.

8 Natureza Jurídica ADI RJ - Revela-se inteiramente falsa e completamente destituída de fundamento constitucional a idéia, de todo equivocada, de que os Tribunais de Contas seriam meros órgãos auxiliares do Poder Legislativo. [...] Essa visão em torno da autonomia institucional dos Tribunais de Contas, dos predicamentos e garantias reconhecidos aos membros que os integram e da inexistência de qualquer vínculo hierárquico dessas mesmas Cortes de Contas ao respectivo Poder Legislativo tem sido constante na jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal, como resulta claro do voto que o eminente Ministro OCTAVIO GALLOTTI proferiu no julgamento, por esta Suprema Corte, da Representação nº 1.002/SP: O Tribunal de Contas da União, padrão obrigatório das Cortes estaduais correspondentes, composto de Ministros investidos das mesmas garantias da magistratura e dotado da prerrogativa de autogoverno conferida aos Tribunais do Poder Judiciário, tem sua esfera própria de atuação direta, estabelecida na Constituição. A despeito da ambigüidade da expressão auxílio do Tribunal de Contas, utilizada, pela Constituição, ao estabelecer o modo de exercício do controle externo, pelo Poder Legislativo, é patente, no sistema, a autonomia do Tribunal, que não guarda vínculo algum de subordinação para com o Congresso, nem deve ser entendido como mera assessoria deste. (grifou-se)

9 Natureza Jurídica A autonomia dos TCs fica mais evidente a partir da distinção feita pelo STF das competências estabelecidas nos inciso I e II do artigo 71, tornando clara a independência deste Órgão em relação às Casas Legislativas, como se verifica na seguinte passagem da decisão cautelar na ADI-MC 3715: [...] 5. Na segunda hipótese [do inciso II, do artigo 71 da CF/88], o exercício da competência de julgamento pelo Tribunal de Contas não fica subordinado ao crivo posterior do Poder Legislativo. Precedentes.. ADI-MC 3715/TO-TOCANTINS. MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator(a): Min. GILMAR MENDES EMENTA: Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado do Tocantins. Emenda Constitucional n 16/2006, que criou a possibilidade de recurso, dotado de efeito suspensivo, para o Plenário da Assembléia Legislativa, das decisões tomadas pelo Tribunal de Contas do Estado com base em sua competência de julgamento de contas ( 5o do art. 33) e atribuiu à Assembléia Legislativa a competência para sustar não apenas os contratos, mas também as licitações e eventuais casos de dispensa e inexigibilidade de licitação (art. 19, inciso XXVIII, e art. 33, inciso IX e 1º). 3. A Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo federal de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas Constituições dos Estadosmembros. Precedentes. 4. No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a clara distinção entre: 1) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; 2) e a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, definida no art. 71, inciso II, CF/88. Precedentes.

10 5. Na segunda hipótese, o exercício da competência de julgamento pelo Tribunal de Contas não fica subordinado ao crivo posterior do Poder Legislativo. Precedentes. 6. A Constituição Federal dispõe que apenas no caso de contratos o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional (art. 71, 1º, CF/88). 7. As circunstâncias específicas do caso, assim como o curto período de vigência dos dispositivos constitucionais impugnados, justificam a concessão da liminar com eficácia ex tunc. 8. Medida cautelar deferida, por unanimidade de votos. (grifou-se). Referida Ação teve o mérito julgado em , conforme segue: Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, julgou procedente a ação direta. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Cármen Lúcia. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário,

11 José Ribamar Caldas Furtado ressalta que, nas contas de governo, o que deve ser levado em consideração não são propriamente os atos administrativos isolados, mas a conduta do administrador no exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e controle das políticas públicas idealizadas na concepção das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), que foram propostas pelo Poder Executivo e recebidas, avaliadas e aprovadas, com ou sem alterações, pelo Legislativo. O que é considerado é a avaliação de desempenho do Chefe do Executivo, considerada de forma global. FURTADO, José Ribamar Caldas. Os Regimes de Contas Públicas: Contas de Governo e Contas de Gestão. Revista Interesse Público, nº 42, Porto Alegre: Notadez, 2007.

12 Para o autor: Enquanto na apreciação das contas de governo, o Tribunal de Contas analisará os macroefeitos da gestão pública; no julgamento das contas de gestão, será examinado, separadamente, cada ato administrativo que compõe a gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente público, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade, e ainda os relativos às aplicações das subvenções e às renúncias de receitas.

13 Aqui, as contas não contêm indicativos de irregularidades na ação dos ordenadores de despesas, mas apenas os resultados do exercício. Por esta razão é que o seu julgamento se dá pelo Parlamento, levando-se em consideração os aspectos políticos, facultando-se ao Legislativo aprová-las ou rejeitá-las. Este julgamento em nada prejudica o julgamento técnico das contas prestadas ou tomadas dos administradores abrangidos pelo parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal. No julgamento técnico, haverá a incidência do inciso II do art. 71 da Lei Maior.

14 Contas de Gestão Quanto ao julgamento das contas de gestão o objeto diz respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos públicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, parágrafo único da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelo Tribunal de Contas, podendo gerar imputação de débito e multa (art. 71, II e 3º da CF/88). Os atos de gestão decorrem dos órgãos administrativos, subordinados, dependentes (administração pública em sentido estrito), incumbe executar os planos de governo. Citam-se os seguintes exemplos, não exaustivos, caracterizadores das contas de gestão: arrecadação de receitas e ordenamento de despesas, admissão de pessoal, concessão de aposentadoria, realização de licitações, contratações, empenho, liquidação e pagamento de despesas.

15 RE e Todavia, em linha diversa da jurisprudência acima referida, bem como a doutrina colacionada, no dia 10 de agosto de 2016, o plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu decisão conjunta nos Recursos Extraordinários (REs) e , ambos com repercussão geral reconhecida, que discutiam qual o órgão competente se a Câmara de Vereadores ou o Tribunal de Contas para julgar as contas de prefeitos, e se a desaprovação das contas pelo Tribunal de Contas gera inelegibilidade do prefeito (nos termos da Lei da Ficha Limpa), em caso de omissão do Poder Legislativo municipal. Por maioria de votos, o Plenário decidiu, no RE , que é exclusivamente da Câmara Municipal a competência para julgar as contas de governo e as contas de gestão dos prefeitos, cabendo ao Tribunal de Contas auxiliar o Poder Legislativo municipal, emitindo parecer prévio e opinativo, que somente poderá ser derrubado por decisão de 2/3 dos vereadores.

16 Salienta-se que a decisão proferida em nada modifica as conclusões a respeito da natureza jurídica dos Tribunais de Contas, bem como a sua função de julgamento, com base no inciso II do artigo 71 da Constituição Federal. Todas as demais autoridades, com exceção do Chefe do Executivo, estão submetidas ao controle dos Tribunais de Contas que, sobre elas, exara decisão definitiva na via administrativa e com limites a sua revisibilidade pelo Poder Judiciário.

17 Ademais, a matéria foi objeto de análise pela ATRICON, associação que congrega os membros dos Tribunais de Contas, manifestando-se no seguinte sentido:

18 ATRICON Os Tribunais de Contas remetam às Câmaras de Vereadores os acórdãos proferidos acerca das CONTAS DE GESTÃO de recursos municipais de prefeito que tenha agido na qualidade de ordenador de despesas, a fim de que tais Casas Legislativas as apreciem exclusivamente em razão do disposto no a artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/1990, ou seja, apenas para fins de legitimar a possível inelegibilidade do chefe do Poder Executivo, permanecendo intactas as competências dos Tribunais de Contas para a) imputar dano e aplicar sanções com força de título executivo aos mencionados gestores, b) conceder medidas cautelares e também c) fiscalizar os recursos de origem federal ou estadual que foram ou estejam sendo aplicados mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres celebrados com os entes federados municipais, podendo a rejeição das contas pelos Tribunais de Contas, nesta última hipótese, que não foi objeto do referido julgamento, gerar a inelegibilidade prevista no artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/

19 Ressalta-se que ainda não foram publicadas as decisões proferidas nos Recursos Extraordinários nºs e , não produzindo, pois, efeitos no mundo jurídico. E, por se encontrarem nessa situação, na medida em que não houve o respectivo trânsito em julgado, ainda podem ser objeto de reforma.

20 A importância das instituições de Estado fica evidenciada na obra de Daron e James Robinson (professores de Harvard e do MIT), Porque as Nações Fracassam, a clara demonstração de que o diferencial entre as nações é a natureza de suas instituições, que devem ser inclusivas, propiciando a participação social, permitindo a distribuição do poder por toda a sociedade, que assegurem os contratos, criem situações igualitárias para todos, elas é que permitem um franco desenvolvimento social, afastando, por definitivo, determinismos de origem, cultura, posição geográfica, riquezas naturais, idade, dentre outros. ACEMOGLU, Daron e ROBINSON, James. Por que as Nações Fracassam. As Origens do Poder, da Prosperidade e da Pobreza. Elsevier.

21 Considerações Finais Através de instituições sólidas, neutrais, atuando ao lado da sociedade, de forma transparente, arraigada nos valores republicanos, com constante aperfeiçoamento, é que vamos avançar ainda mais e atravessar as crises e os problemas que nos assolam.