Separação da Infra-Estrutura de Acesso: A Experiência do Reino Unido

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1 Separação da Infra-Estrutura de Acesso: A Experiência do Reino Unido Este tutorial apresenta um resumo do processo de decisão da OFCOM, agência reguladora de comunicações do Reino Unido, o qual resultou na separação da infra-estrutura de acesso da British Telecom das demais divisões da operadora. O processo descrito no Case OFCOM BT apresenta um caso real de Separação de Redes de Acesso, implementada pela incumbent do Reino Unido. José Barbosa Mello Mestre de Ciências (Stanford, 1974). Engenharia Mecânica (EPUC-RJ, 1966). José Barbosa Mello é sócio e diretor do Teleco, o mais visitado site de informações e uma referência do mercado de telecomunicações do Brasil. É ainda presidente do Conselho de Administração da Pointer Networks (Vex) e conselheiro de outras empresas do setor de telecom. É Presidente do Comitê de TIC - Tecnologia da Informação e Comunicação da Amcham - SP, Câmara Americana de Comércio de São Paulo. Barbosa iniciou o projeto (1998), foi presidente e posteriormente vice-presidente de operações, parcerias e planejamento estratégico da Pegasus Telecom. A empresa construiu uma rede urbana e interurbana de km de fibras ópticas na região Centro-Sul e atualmente oferece soluções de comunicação corporativa em mais de 20 cidades da região. Em dezembro de 2002, desligou-se da Pegasus, após a venda da empresa. Anteriormente, trabalhou na Odebrecht onde foi o responsável geral pelo consórcio Avantel, concorrente da Banda B da telefonia celular, formado também pela Airtouch (hoje Vodaphone), Camargo Corrêa, Unibanco e grupo Folha da Manhã. Foi ainda Diretor Superintendente da empresa Soluções Integradas Prolan, que atua no segmento de redes corporativas. Sua experiência profissional anterior inclui vários cargos de direção na área financeira e de engenharia, entre eles de fundador e diretor do Banco Goldmine, diretor financeiro do Grupo Veplan-Residência e diretor financeiro da EBE - Empresa Brasileira de Engenharia. É formado em engenharia pela PUC-RJ e Mestre em Ciências pela Stanford University, USA. Tem boa experiência como palestrante em seminários no Brasil e nos Estados Unidos. barbosa@teleco.com.br Duração estimada: 15 minutos Publicado em: 08/01/

2 Infra-Estrutura de Acesso: Introdução Em 2003, a OFCOM decidiu realizar uma Revisão Estratégica das Telecomunicações por ter concluído que era necessário rever em profundidade a regulamentação existente, tendo em vista as grandes mudanças que estão ocorrendo no setor. Segundo a OFCOM: A tecnologia dos serviços de telecomunicações está num ponto de inflexão; As telecomunicações e a própria radiodifusão estão passando da tecnologia analógica para a digital e ainda não é possível antever todas as conseqüências das mudanças; Algumas dessas mudanças já são claras para os consumidores dos mercados residencial e corporativo, tais como a implantação da Banda Larga, soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) e a terceira geração de celular (3G); Outras são menos visíveis para os consumidores, como é o caso da mudança de redes de voz comutada para redes digitais de dados baseadas na tecnologia IP; O impacto dessas mudanças nos serviços e na própria economia do setor será profundo e é importante que a questão da manutenção de alternativas de serviços a preços competitivos seja contemplada. Ainda na visão da OFCOM, a regulamentação inglesa de telecomunicações atravessou três estágios desde a data de privatização da British Telecom (BT) em 1984: O primeiro estágio tinha como preocupação principal o controle de preços de varejo para proteger o consumidor dos preços monopolistas. Ao mesmo tempo, objetivava incentivar a BT a utilizar seus ativos de forma eficiente, enquanto apareciam novos serviços competitivos; No segundo estágio, que se seguiu a uma revisão estratégica do setor em 1991, a ênfase foi em promover a competição de infra-estrutura, com a implantação de redes de TV a cabo; Recentemente, a OFCOM reconheceu que existiam limites para a competição de infra-estrutura, e, consequentemente, a regulamentação passou a enfocar a provisão de acesso no atacado por parte da BT para empresas concorrentes. Mais recentemente ainda, a legislação inglesa passou a incorporar os conceitos de definição de mercados, inclusive o conceito de Poder de Mercado Significativo, criados pelas diretivas da Comunidade Européia. Este tutorial apresenta um resumo do processo de decisão da OFCOM, agência reguladora de comunicações do Reino Unido, o qual resultou na separação da infra-estrutura de acesso da British Telecom das demais divisões da operadora. Ele é baseado em documentos da própria OFCOM e complementado com informações de uma apresentação feita por Mark Shurmer, diretor da área de varejo da BT num evento ocorrido na Câmara Americana de Comércio Amcham em São Paulo. 2

3 Infra-Estrutura de Acesso: Estratégia da OFCOM Em dezembro de 2003, a OFCOM, agência reguladora de comunicações do Reino Unido, anunciou que iniciaria uma Revisão Estratégica de Telecomunicações, a ser realizada em Ao olhar de uma forma abrangente o setor, a OFCOM propôs-se a entender quais os benefícios para o consumidor, as perspectivas futuras do setor e o impacto de possíveis alternativas de regulamentação. O produto final seria um novo marco regulatório para o setor. A execução da RET foi estabelecida com três fases: Fase 1: Exame da situação atual e perspectivas do setor, a ser executada em poucos meses; Fase 2: Identificação e apresentação das opções estratégicas da OFCOM; Fase 3: Resumo das conclusões e estabelecimento de uma nova política. Como ponto de partida na Fase 1, a OFCOM estabeleceu cinco questões fundamentais: Questão 1: Com relação aos interesses dos consumidores, quais devem ser as principais características de um mercado de telecomunicações eficaz? Questão 2: Em quais segmentos do mercado de telecomunicações do Reino Unido existe ou pode ser conseguida uma competição efetiva e sustentável? Questão 3: É possível reduzir a regulamentação existente ou o poder de mercado das empresas incumbents é muito forte e existe necessidade de mais controle? Questão 4: Quais as medidas que a OFCOM deve adotar para assegurar investimentos eficientes em redes de nova geração (NGN)? Questão 5: Desde 1984, existe uma discussão sobre uma possível separação estrutural e organizacional da rede de acesso da British Telecom (BT) e sobre igualdade de oferta para empresas concorrentes. Estas questões são relevantes? Por meio de uma Consulta Pública iniciada em Abril de 2004, a OFCOM solicitou comentários sobre estas questões e iniciou, ao mesmo tempo, uma pesquisa de mercado com mais de 6000 consultas. 3

4 Principais Conclusões da Pesquisa de Mercado As conclusões da pesquisa podem ser assim resumidas: O padrão de uso dos serviços de telecomunicações dos consumidores residenciais mudou significativamente desde 1991, quando foi feita a última revisão estratégica de telecomunicações. Os consumidores gastam mais com telecomunicações do que anteriormente, principalmente por causa do telefone móvel e da Internet. No entanto, estão gastando menos com telefonia fixa que está sendo substituída pela telefonia móvel; O número de conexões de Banda Larga aumentou dramaticamente no Reino Unido, passando de aproximadamente 100 mil em 2000 para 5 milhões em 2004 (8 milhões em Junho de 2005). Existem hoje mais conexões de Banda Larga do que conexões tradicionais de banda estreita nas residências e empresas, apesar do Reino Unido apresentar uma penetração inferior à da América do Norte, Escandinávia e Japão; 84% dos consumidores de telefonia fixa, 80% de telefonia móvel e 79% de Internet informaram que estão satisfeitos com a qualidade dos serviços, taxa esta equivalente à do mercado de consumidores de gás, mas inferior à dos mercados de consumo de eletricidade e de serviços bancários; A opção de mudar de operadora depende muito da qualidade da informação e alguns grupos de pessoas afirmaram que encontram dificuldades para obter informações sobre preços. 63% das pessoas não lembraram o nome de um concorrente da BT em telefonia fixa. 4

5 Conclusões da Fase 1 Resumidamente, as conclusões da Fase 1 foram as seguintes: Além da oferta de serviços básicos a custos baixos, os consumidores residenciais e comerciais querem opções de escolha de serviços e que novos serviços (como, por exemplo, oferta de banda larga) sejam introduzidos rapidamente no mercado; A melhor forma de atender a este desejo dos consumidores é promovendo competição entre empresas que sejam proprietárias de sua própria infra-estrutura, condição esta necessária para manutenção da competição a longo prazo; A forma de competição existente no Reino Unido não é adequada e, consequentemente, é necessário alterar as normas regulatórias vigentes; A competição é forte na telefonia móvel, com 5 operadoras e várias operadoras virtuais (MVNO), mas o mesmo não ocorre no mercado de telefonia fixa, onde a BT é maior que a soma de todas as demais empresas concorrentes em termos de receita, ativos e investimentos. Existem gargalos de natureza econômica em parte da rede fixa. Nesses casos, a competição dificilmente existirá de forma natural e a regulamentação deve procurar promovê-la atacando esses gargalos; A competição é limitada nos mercados de atacado para serviços de acesso e de backhaul. A BT tem poder de mercado significativo no atacado e é também uma operadora verticalmente integrada em alguns mercados de varejo, o que limita a concorrência; As empresas concorrentes precisam ter acesso à rede da BT e esta precisa oferecer acesso indiscriminado à sua rede nas mesmas condições que para ela mesma. Isto é chamado de Igualdade de Acesso; Se a igualdade de acesso for introduzida, será possível reduzir a regulamentação em outros segmentos do mercado. A redução pode ocorrer de duas formas: o Eliminando algumas restrições impostas à BT em mercados onde ela possui uma posição dominante em relação a outros concorrentes (denominada de Poder de Mercado Significativo); ou, o Revendo a situação em alguns mercados no sentido de retirar a situação de Poder de Mercado Significativo da BT. As mudanças tecnológicas, em particular para as redes baseadas em IP irão requerer novos investimentos e oferecer produtos que possivelmente terão margens menores do que os produtos e serviços tradicionais. Ao mesmo tempo, não existem incentivos para que outras empresas queiram competir com a BT nas redes de acesso e no backhaul entre a central local e a coração da rede; Na medida em que a tecnologia avança e as redes tornam-se obsoletas, é muito importante que a regulamentação continue a incentivar o investimento das empresas, em particular, que exista interesse das empresas em investir em redes de acesso. A OFCOM reconhece que isto é um desafio e irá realizar um estudo específico sobre acesso. 5

6 Infra-Estrutura de Acesso: Consulta Pública A OFCOM declarou no documento de consulta pública da Fase 2, iniciada em Novembro de 2004, que considerava imperativo estabelecer um enfoque novo e coerente para a regulamentação. Partindo do princípio que as atividades de regulação devem ser transparentes, sujeitas à prestação de contas, consistentes e somente aplicadas quando necessário, a OFCOM estabeleceu os seguintes princípios para nortear a novo marco regulatório: Promover a competição de forma profunda na infra-estrutura, sempre que ela for efetiva e sustentável; Estabelecer regulamentação para a igualdade de acesso nos demais casos; Assim que a competição estiver assegurada, reduzir a regulamentação; Promover um ambiente favorável para estimular investimentos eficientes e inovação, em particular assegurando um enfoque regulatório consistente e transparente; Desenvolver soluções diferenciadas na regulação para diferentes produtos e, se for o caso, diferentes localidades; Criar facilidades para e entrada no mercado de novas empresas no sentido de remover os gargalos de natureza econômica; Adotar regulamentações leves baseadas na competição e na promoção de interoperabilidade na cadeia de valor de comunicações, sempre que não existirem gargalos. Com base nesses princípios, a OFCOM apresentou 3 opções para discussão, apresentadas a seguir. Opção 1: Desregulamentação Completa. Eliminação completa da regulamentação existente e aplicação da legislação de defesa econômica expost quando necessário, no sentido de reduzir a intervenção no mercado de telefonia fixa. Apesar de existirem argumentos favoráveis a esta opção, existem também muitos contra. Na Consulta, a OFCOM pediu comentários sobre esta Opção. Opção 2: Investigação das práticas anti-competitivas da BT. Início de uma investigação sobre o mercado e as práticas anti-competitivas da BT, com base na competência da OFCOM estabelecida no Enterprise Act de Dependendo do resultado, a questão seria encaminhada para a Comissão de Concorrência. Opção 3: BT deverá assegurar uma efetiva igualdade de acesso. Exigência, por parte da OFCOM, para que a BT adote medidas que assegurem uma efetiva igualdade de acesso para seus competidores. Esta opção implicaria em mudanças profundas nas práticas operacionais e na própria organização da BT no sentido de assegurar que os mesmos benefícios que a BT usufrui em termos de produtos e processos nas suas divisões de varejo sejam estendidos para seus concorrentes. A maior parte dos comentários recebidos na Fase 1 considerou que a Opção 2 seria muito cara e traumática e indicou a preferência pela efetiva Igualdade de Acesso da Opção 3. No entanto, a OFCOM se reservou o direito de iniciar uma investigação (Opção 2), caso a igualdade de acesso oferecida pela BT não fosse adequada quer na proposta quer na implantação. 6

7 A OFCOM declarou sua preferência pela Opção 3, desde que a BT conseguisse realizar as mudanças necessárias. No seu entendimento, estas mudanças teriam necessariamente dois componentes: igualdade de produtos e mudanças comportamentais na empresa. A igualdade de produtos significa que aos clientes de atacado da BT seriam oferecidos: Os mesmos produtos ofertados para a divisão de varejo da BT (ou produtos completamente similares); Os mesmos preços que aqueles oferecidos para a divisão de varejo da BT; Usando os mesmos processos para a transação que aqueles utilizados para a divisão de varejo da BT (ou processos completamente similares). Complementando, seriam também necessárias mudanças comportamentais da BT, absolutamente fundamentais para resolver o problema da desigualdade de acesso. Apesar da OFCOM reconhecer que a BT treina seu pessoal para atendimento às exigências regulatórias, existem muitas queixas por parte dos clientes de atacado da BT, o que significa que não estão sendo bem atendidos e que existe discriminação. A Igualdade de Acesso irá exigir: Uma mudança significativa no comportamento da organização da BT, além das mudanças ao nível dos produtos; Mudanças nos incentivos, processos e na estrutura gerencial, que ainda são uma herança da estrutura verticalmente integrada da BT; Que o fluxo de informação dentro da BT seja o mesmo para a BT e para seus clientes de atacado, de tal forma que os clientes possam influenciar no processo da mesma forma que a divisão de varejo e outras da BT influenciam; e, Que este nível de equivalência dentro da organização seja comprovado pela transparência. Embora reconhecendo que a decisão de aceitar as propostas de mudança caberia exclusivamente à BT e a seus acionistas, a OFCOM declarou acreditar que a direção da BT iria responder ao desafio e que os custos a serem incorridos pela empresa não seriam exagerados. Declarou ainda que não considerava necessária uma separação societária da BT. Por outro lado, a OFCOM disse acreditar que vários mercados de varejo nos quais a BT exerce Poder de Mercado Significativo poderiam ser desregulamentados. De um total de 16 mercados de varejo e 14 mercados de atacado, a OFCOM estabeleceu como objetivo: 1. Regulamentar os gargalos deixando no futuro apenas 8 mercados de atacado, e 2. Reduzir a regulamentação dos demais mercados após a introdução de competição efetiva, resultante da implantação da Igualdade de Acesso. 7

8 Infra-Estrutura de Acesso: Resposta da BT Em resposta à OFCOM, a BT apresentou uma relação de mais de 230 Compromissos ( Undertakings ), que foram estabelecidos formalmente como obrigações da BT em 22 de setembro de 2005 no documento intitulado Final statements on the Strategic Review of Telecommunications, and undertakings in lieu of a reference under the Enterprise Act Desta forma, a BT evitou que fosse aplicado o Enterprise Act e que a situação fosse levada à Comissão de Concorrência do Reino Unido. As obrigações possuem base legal e seu descumprimento está sujeito a sanções e ações judiciais por parte da OFCOM, encaminhamento para a Comissão de Competição e ações de terceiros por danos. OpenReach Como resultado deste processo, foi criada uma divisão separada dentro da BT chamada de OpenReach para cuidar da infra-estrutura de acesso com o compromisso de tratar o restante da BT da forma idêntica a outros clientes. A OpenReach é responsável pela manutenção, reparo e desenvolvimento da rede de acesso que liga as residências e escritórios até a central local e pela rede de interconexão da central local até as centrais trânsito e pelos produtos associados a essas redes, incluindo desagregação dos elementos de rede (Local Loop Unbundling LLU), aluguel de circuitos no atacado (Wholesale Line Rental WLR) e backhaul. A OpenReach emprega atualmente pessoas com um total de homens-ano de experiência em engenharia. A divisão tem mais de 8 bilhões de libras em ativos e uma receita anual da ordem de 4 bilhões de libras. A figura 1 representa os ativos da OpenReach. Figura 1: Ativos da OpenReach. 8

9 A OpenReach tem por obrigação prover a igualdade de acesso e não pode fazer nenhuma distinção entre a BT e as empresas concorrentes. Os sistemas e as operações da OpenReach estão sendo separados do restante da BT. Foram estabelecidos mecanismos de controle e de transparência, como por exemplo, controle da ordem de entrada de pedidos. A unidade é gerenciada por um Conselho que reporta diretamente ao Presidente da BT, diferentemente das demais áreas que se reportam ao Comitê Operacional da empresa e é auditada por outro Conselho - chamado Conselho de Igualdade de Acesso (EAB) - constituído por 5 membros, onde 2 são originários da BT e 3 independentes. As demais atividades da BT foram reunidas em três divisões: Atacado, Varejo e Serviços Globais. Para essas, a OFCOM deixou mais liberdade de operação por entender que existe competição, em particular para a área de varejo. O organograma abaixo mostra a organização atual da BT. Figura 2: Nova estrutura organizacional da BT. 9

10 Infra-Estrutura de Acesso: Avaliação No Relatório de Outubro de 2006, emitido após um ano do documento da Fase 3, a OFCOM reconheceu os esforços da BT para atender aos compromissos, destacando: A constituição da OpenReach; Alguns aspectos importantes para a operação da OpenReach: a nomeação da diretoria, a criação e consolidação da marca OpenReach dentro e fora da organização, a contabilidade separada e modelos operacional e de remuneração próprios; O desenvolvimento de uma nova plataforma a Plataforma de Gerenciamento da Igualdade de Acesso para interagir com os clientes externos e com a BT de forma idêntica; Melhorias em alguns serviços e outras medidas, notadamente voltadas para a desagregação de elementos de rede (LLU), que atingiram aproximadamente um milhão de linhas; Implantação de novas estruturas organizacionais nas demais divisões da BT, maior transparência, novos códigos de conduta e chinese walls ; e, Estabelecimento de um Conselho de Igualdade de Acesso, que estabeleceu um marco de credibilidade atuando como um auditor independente da BT. Por outro lado, a implantação da Igualdade de Acesso levantou diversos pontos sobre a forma da implantação e a qualidade da Plataforma de Gerenciamento da Igualdade de Acesso. Adicionalmente, a OFCOM destacou que a qualidade de serviço de vários produtos de atacado estava baixa e as promessas de melhoria nem sempre haviam sido cumpridas ou mantidas. Apesar da qualidade de serviço não fazer parte dos Compromissos, ela é muito importante porque limita a competição. No entanto, tanto os competidores quanto as divisões da BT estão sendo prejudicados e, portanto existe um incentivo natural para que a BT melhore a qualidade. Especificamente, existem algumas áreas que precisam melhorar: A qualidade da Plataforma de Gerenciamento da Igualdade de Acesso, que é o sistema de suporte operacional da OpenReach; O desenvolvimento por parte da BT do mesmo produto de IPstreaming oferecido por outros provedores de internet. Isto está previsto para ocorrer em Janeiro de 2008 quando, em conjunto com este novo produto, será lançada a plataforma de Banda Larga do Projeto da Rede do Século 21 da BT; Uma estratégia de preços para os produtos de Ethernet que viabilize a igualdade de acesso e não prejudique a competição na infra-estrutura; Melhoria de qualidade de diversos produtos da Openreach; Melhor separação de determinadas atividades da Openreach e da divisão de atacado da BT, de forma que a manter a eficiência das atividades de planejamento conjuntas da BT, sem prejudicar a Igualdade de Acesso; Um enfoque mais pró-ativo, transparente e voltado para o cliente no relacionamento com os clientes de atacado, como por exemplo, nos processos de migração e lançamento de novos produtos; Acordo quanto ao cronograma de separação do Sistema de Informações Gerenciais (MIS) e Sistema de Suporte Operacional (OSS). 10

11 Os dados abaixo apresenta alguns resultados operacionais da desagregação de linhas (LLU - unbundling) após 1 ano de implantação: Mais de 1 milhão de linhas (08.Nov.2006); Acréscimo de 420% no número de linhas desde janeiro de 2006; Atendimento de pedidos por semana; Mais de 20 empresas-cliente solicitando desagregação; Desagregação existente em mais de centrais locais. 11

12 Infra-Estrutura de Acesso: Considerações Finais A decisão da OFCOM foi audaciosa, mas tomada conscientemente tendo considerado a possibilidade de não ser bem sucedida por falhas na sua implementação. Nesse caso, a questão seria levada para a Comissão de Concorrência levando muito tempo até ser resolvida, com a possibilidade de resultar numa solução traumática com prejuízos para os acionistas da BT e para os consumidores (por exemplo, imposição da obrigação de separar empresas). Outra possibilidade seria que os custos de implantação resultassem muito elevados e a rentabilidade da BT fosse reduzida. Isto teria um impacto indesejado pela OFCOM e pelos consumidores de redução dos investimentos no projeto da Rede do Século 21 da BT que objetiva colocar uma nova estrutura de rede de Banda Larga baseada em IP em todo o Reino Unido até 2011, inclusive nas áreas rurais. Após um ano pode-se afirmar que isto não ocorreu, como demonstra o quadro abaixo: Receita prevista para 2006 Lucro antes do Imp. Renda Receita da divisão de Serviços Globais Receitas de serviços de nova geração 19,5 bilhões de libras 2,2 bilhões de libras 2,4 bilhões de libras 60% do Total Referências Federal Office of Communications (OFCOM) Reino Unido (UK) Em particular os seguintes links: British Telecom (BT)

13 Infra-Estrutura de Acesso: Teste seu Entendimento 1. Assinale a alternativa correta, "A OFCOM iniciou uma revisão estratégica de telecomunicações por que": A agência faz revisões periódicas e haviam decorridos 13 anos desde sua última proposta. As mudanças que estão ocorrendo no setor decorrentes dos avanços tecnológicos exigiam que a regulamentação fosse revista. Era necessário criar condições para novos investimentos em infra-estrutura. Todas as alternativas estão corretas. 2. Assinale a alternativa correta: O objetivo exclusivo da Revisão Estratégica de Telecomunicações iniciada em 2004 era separar a infraestrutura de acesso da British Telecom das demais divisões da empresa. A Ofcom iniciou negociações com a BT para separar a empresa em duas e posteriormente decidiu que a divisão de infra-estrutura da BT poderia ser mantida na BT, desde que nessa divisão fossem estabelecidos mecanismos de gerenciamento e controle distintos do restante da empresa. A Ofcom estava preocupada com o impacto que a separação da infra-estrutura de acesso poderia trazer na capacidade de investimentos da BT, na medida em que a agência reconhecia a necessidade de implantação por parte da operadora de uma nova rede baseada no protocolo IP, a chamado Rede do Século 21. Todas as alternativas estão corretas. 3. Assinale a alternativa errada: A BT separou a divisão de infra-estrutura das demais divisões da empresa porque concluiu que essa solução traria um retorno maior para os acionistas da empresa. A Ofcom identificou gargalos na rede fixa que impediam uma competição eficaz. A Ofcom acreditava que com o aumento da competição seria possível reduzir significativamente a regulamentação vigente. Os resultados da BT após a separação da infra-estrutura de acesso permaneceram bons. 13