Planos de Recursos Hídricos: do Planejamento Racional ao Planejamento Político. O caso do Plano Nacional de Recursos Hídricos PNRH 2025

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1 The image cannot be displayed. Your computer may not have enough memory to open the image, or the image may have been corrupted. Restart your computer, and then open the file again. If the red x still appears, you may have to delete the image and then insert it again. ABRH X SIMPÓSIO DE RECURSOS HÍDRICOS DO NORDESTE Planos de Recursos Hídricos: do Planejamento Racional ao Planejamento Político O caso do Plano Nacional de Recursos Hídricos PNRH 2025 Marco J. M. Neves Diretor de Recursos Hídricos DRH/SRHU/MMA marco.neves@mma.gov.br Fortaleza/CE, 18 de novembro de 2010

2 Alguns conceitos da Ciência Política (Maria das Graças Rua) Política ( politics ) Conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto aos bens públicos Políticas Públicas ( policy, policies ) São outputs, resultantes da atividade política ( politics ): compreendem o conjunto de decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores

3 Decisões Políticas x Políticas Públicas Compete ao Singreh (Lei 9.433/97, art. 32) Implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos......tendo como integrantes: o CNRH (gov,usuario, s.c.) os CEHRs (goc, usua.,s.c.) os CBHs (gov, usua.,s.c.) a ANA as Agências de Água Órgãos públicos federais, estaduais e municipais relacionados aos recursos hídricos

4 a política compreende um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacifica de conflitos em torno da alocação de recursos e bens públicos (a água, no caso da Política de Recursos Hídricos). Quem são os envolvidos nestes conflitos? São os chamados "atores políticos". quem tem alguma coisa em jogo na política em questão. ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão. No caso da Política de Recursos Hídricos são os atores que se fazem representar nos colegiados integrantes do Singreh governo, usuários e sociedade civil - e outros com interesse nos recursos hídricos...

5 Formulação de alternativas políticas Atores entram em confronto, cada um com: Recursos de poder Preferências Dinâmica da relação entre os atores Lutas: arenas redistributivas, onde se tem o chamado jogo de soma-zero Jogos: a lógica é vencer, sem eliminar o adversário, podendo vir a aliar-se a ele posteriormente Debates: a lógica é o convencimento do outro: persuasão, troca de favores, pressão pública, exercício da autoridade, negociação e compromisso, obstrução.

6 Colegiados de recursos hídricos e o jogo de atores Segundo Matus (1997) existem sete tipos de jogos em desenvolvimento no jogo social.os jogos básicos são especializados, usam recursos escassos específicos e desenvolvem critérios de eficiência e eficácia particulares: Jogo da ciência: recurso escasso = conhecimento Jogo político: recurso escasso = força política Jogo macro-organizativo: recurso escasso = capacidade organizativa Jogo econômico: recurso escasso = econômico

7 A gestão da água como um bem público Constituição Brasileira de 1988 Definiu que compete à União instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (art. 21, XIX) Estabeleceu que as águas são bens públicos, de domínio da União ou dos Estados (arts. 20 e 26) não existem águas de propriedade dos Municípios, nem de particulares.

8 CF/1988 e a Política de Recursos Hídricos (9.433/97) Princípio republicano = água bem público e usos múltiplos Princípio democrático = gestão descentralizada e participativa

9 Gestão Integrada de Recursos Hídricos - GIRH Entendida como todos os usos, todos os usuários, todas as medidas de conservação e todos os atores e setores indiretamente afetados ou beneficiados, buscando metas e objetivos comuns, observando os princípios de eqüidade social, eficiência econômica e sustentabilidade ambiental, para resolver problemas e antecipar se a uma crise de escassez da água (ELISA COLOM DE MORÁN). Resolução CNRH no. 98 art. 2 º: A gestão em que todos os usos da água são considerados interdependentes, sob o enfoque ecossistêmico e da sustentabilidade.

10 República Federativa: o País é composto de 27 Unidades Federativas (26 Estados e DF) e Municípios; Vasto território: 8,5 milhões de km 2 ; Pluralidade étnico-cultural Diversidade social Potência hídrica com contrastes regionais + dinâmicas sociais e econômicas muito diversificadas com grande influência no uso e ocupação do solo, bem como sobre a água. A dominialidade das águas Desafios da GIRH no Brasil As alocações de água e as decisões de gestão devem considerar os efeitos que cada uso acarreta nos demais. Deve ter a habilidade de levar em conta os apectos sociais e econômicos sob a perspectiva da sustentabilidade ambiental. Deve ainda incorporar/integrar uma multiplicidade de atores com interesses diversos nos processos participativos de tomada de decisão

11 Descentralização e Pactuação federativa em torno da GIRH Descentralização/dominialidades Subsidiariedade/autonomias FEDERAL OU FEDERATIVO Federal: do latim foedus... Significa PACTO Federativo:... unidade na diversidade = unicidade... Soberania compartilhada = autonomia e interdependência descentralização = delegação de competências delegação = compartilhamento de direitos e responsabilidades solidariedade hídrica / hidro-solidariedade = superar as desigualdades regionais Beate Frank CBH-Itajaí Adaptado de Wilde/ANA 2009

12 Dominialidade dos cursos de água Domínio Estadual Domínio União Fonte: ANA, 2005

13 Cultura Federalista e a hidro-solidariedade... Ou nós construímos uma nova cultura federalista, uma cultura da cooperação federativa, ou esperamos que cada município vá resolver seus problemas, o que é uma ilusão. No município, a água que eu bebo não é produzida no município, porque não tem rio municipal. Uma das preocupações dos municípios, hoje, é de se unificarem em comitês gestores de bacias. Eu poluo o mesmo rio que você bebe. Um município joga seu esgotamento sanitário no rio que vai abastecer de água a cidade vizinha Vicente Trevas, ex-subchefe de Assuntos Federativos da Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais da Presidência da República

14 Modelos de Gestão de Recursos Hídricos BUROCRÁTICO ECONÔMICO-FINANCEIRO- GERENCIAL SISTÊMICO DE INTEGRAÇÃO PARTICIPATIVA Comando-controle Ação pontual e reativa Legalismo Planejamento centralizado Mercado Gestor Regulação-privatização Intervencionismo: Não-integrador/gerador de desigualdades Estado Mediador Indutor Participação e Controle social Ampla representatividade Esfera Pública Planejamento estratégico por bacia hidrográfica Negociação e Pacto Social

15 o SINGREH Descentralização: entes colegiados e deliberativos nos níveis nacional, estadual e distrital e órgãos executivos nas esferas nacional, estadual e municipal. Participação: entes deliberativos (Conselhos e Comitês). Organismos de Estado que deliberam sobre questões centrais relacionadas à gestão das águas. A ênfase na negociação marca o SINGREH.

16 O SINGREH e os Planos de Recursos Hídricos Planos/SINGREH Ano Quantidade Atual Planos de recursos hídricos de Bacias Conselhos de RH dos Estados CERH A partir de 1990 A partir de 1987 Conselho Nacional de RH CNRH 1998 Agência Nacional de Águas - ANA 2000 Comitês de Bacias Hidrográficas CBHs A partir de Federais 160 Estaduais (aproximadamente)

17 CNRH algumas atribuições (Lei 9.433/97, art. 35) ANALISAR PROPOSTAS DE ALTERAÇÃO DA LEGISLAÇÃO PERTINENTE À RECURSOS HÍDRICOS E À POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS ESTABELECER DIRETRIZES COMPLEMENTARES PARA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS PROMOVER A ARTICULAÇÃO DO PLANEJAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS COM OS PLANEJAMENTOS NACIONAL, REGIONAIS, ESTADUAIS E DOS SETORES USUÁRIOS ARBITRAR CONFLITOS SOBRE RECURSOS HÍDRICOS DELIBERAR SOBRE OS PROJETOS DE APROVEITAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS, CUJAS REPERCUSSÕES EXTRAPOLEM O ÂMBITO DOS ESTADOS APROVAR PROPOSTAS DE INSTITUIÇÃO DE COMITÊS DE BACIA HIDROGRÁFICA ESTABELECER CRITÉRIOS GERAIS PARA A OUTORGA DE DIREITO DE USO DE RECURSOS HÍDRICOS E PARA A COBRANÇA POR SEU USO APROVAR O PLANO NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS E ACOMPANHAR SUA EXECUÇÃO Formas de deliberação do CNRH: Moção (mecanismo de manifestação/reivindicação); e Resolução (instrumento balizador das ações da Política e do Sistema)

18 CNRH Formação da Agenda Conselheiros CTIL Câmaras Técnicas Decisão do Plenário Plenário

19 Conselhos Estaduais e Comitês de Bacia Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos CERHs Algumas atribuições: Formular a Política Estadual de Recursos Hídricos e estabelecer diretrizes complementares para a sua implementação. Aprovar o Plano Estadual de Recursos Hídricos Estabelecer regras gerais para a gestão em rios de domínio do Estado, observada a política nacional; Arbitrar conflitos em bacias compartilhadas no âmbito estadual. Comitês de Bacias Hidrográficas: Algumas atribuições: Implementar a política de recursos hídricos ao nível da bacia; Aprovar o Plano de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica Estabelecer regras de conduta locais; Arbitrar conflitos entre usuários e interesses locais.

20 Articulação entre CNRH, CERHs e CBHs (colegiados deliberativos) visando a divisão de tarefas entre o PNRH, os PERHs e os PRHBH Fomento à cultura de Planejamento integrado de recursos hídricos Os planos como indutores de processos de gestão Os planos como balizadores de ações Os planos como catalizadores de entes e atores (pactos) Os planos como articuladores/integradores de políticas e territorialidades (federação) Os planos como ordenadores/orientadores do uso múltiplo Os planos como compromisso de futuro

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23 Desafio: hidro-solidariedade Construindo pactos sociais no âmbito da bacia hidrográfica, fortalecendo os vínculos de convivência e a ética nos relacionamentos entre atores sociais no contexto montantejusante-montante

24 Processos de Planejamento Segundo Garcia e Oliveira (1989), pode-se definir um plano como um momento de síntese dos esforços de aprender a realidade, de definir alternativas, de escolher objetivos, de racionalizar a alocação de recursos, que deve ser encarada de forma flexível, em interação com a dinâmica socioeconômica; Segundo Masini (1993) os planos são reflexões acerca do futuro. Planejar é: conceber um futuro desejado; e, também, os meios práticos para atingí-lo. Ackoff, R.A.

25 Aspectos importantes na elaboração dos Planos % Concordância Descrição da Variável 100,0% Processo participativo de pactuação de um cenário almejado 95,2% Participação dos atores na formulação e validação do diagnóstico 95,2% Estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas para o sistema de gerenciamento de recursos hídricos 95,2% Monitoramento da implementação do plano 90,5% 85,7% Elevado comprometimento político-institucinal com a implementação do plano Processo dinâmico de planejamento, com edição de produtos em suas diversas etapas 85,7% Estabelecimento de indicadores de implementação do plano 81,0% Proposição do arranjo organizacional para implementação do plano 81,0% Estruturação e análise de conflitos, alianças e objetivos dos grupos de interesse nos recursos hídricos 76,2% Proposição da forma de financiamento do plano 76,2% Atualizações e reedições periódicas do plano Fonte: Neves (2004)

26 Teoria dos Jogos: Alvo Ator B Ator A Ideal Ator A 2 3 Ideal Ator B Alvo 9 10 Mais 11 Provável 12 Ator C Ideal Ator C Ideal Ator D Ator D

27 Teoria dos Jogos: Alvo Ator B Ideal Ator A 2 3 Ideal Ator B Ator A Mais 9Alvo Provável Mais Provável 12 Ideal Ator C Ideal Ator D Ator D Ator C

28 The image cannot be displayed. Your computer may not have enough memory to open the image, or the image may have been corrupted. Restart your computer, and then open the file again. If the red x still appears, you may have to delete the image and then insert it again. PNRH Objetivos estratégicos i. A melhoria das disponibilidades hídricas, superficiais e subterrâneas, em qualidade e quantidade ii. A redução dos conflitos reais e potenciais de uso da água, bem como dos eventos hidrológicos críticos iii. A percepção da conservação da água como valor socioambiental relevante

29 Incertezas Hipóteses 1. s Mundiais Longo ciclo de prosperidade Dinamismo Excludente Instabilidade e fragmentação 2. s nacionais Desenvolviment o integrado Modernização com exclusão Crescimento endógeno Estagnação e Pobreza 3.Ocupação e uso do solo (Atividades econômicas: indústria, agricultura e pecuária) Grande crescimento com fortes impactos Grande crescimento com médios impactos Médio crescimento com fortes impactos Pequeno crescimento com médios impactos 4.Usinas Hidroelétricas Forte expansão Média expansão Pequena expansão 5.Saneamento Participação privada em direção a universalização Participação privada com pouca expansão Estatal com eficiência Estatal sem eficiência 6.Gestão Economicista Burocrática Operativa 7.Investimentos e despesas públicas em proteção e gestão de recursos hídricos Grandes, massivos e corretivos Médios, seletivos e corretivos Médios, seletivos e preventivos Pequenos, seletivos e corretivos s: C1 Brasil Sustentável - C2 Brasil de Poucos - C3 Brasil Excludente - C4 Brasil Real - C5 Brasil Insustentável - C6 Brasil Insuportável

30 Matriz viabilidade política dos cenários (atores x cenários)

31 O Brasil cumprindo a meta das Nações Unidas de desenvolver seu Plano Nacional até 2005 Brasilia, março de 2006

32 Estrutura de Programas do PNRH 4 Componentes Componente de Desenvolvimento da Gestão Integrada dos Recursos Hídricos GIRH no Brasil Componente da Articulação Intersetorial, Interinstitucional e Intrainstitucional da GIRH Componente de Programas Regionais de Recursos Hídricos Componente do Gerenciamento da Implementação do PNRH 13 Programas I Programa de Estudos Estratégicos de Recursos Hídricos II Programa de Desenvolvimento Institucional da GIRH no Brasil III Programa de Desenvolvimento e Implementação de Instrumentos de Gestão de Recursos Hídricos V Programa de Articulação Intersetorial, Interinstitucional e Intrainstitucional da Gestão de Recursos Hídricos VI Programa de Usos Múltiplos e Gestão Integrada de Recursos Hídricos VII Programas Setoriais voltados aos Recursos Hídricos VIII Programa Nacional de Águas Subterrâneas IX Programa de Gestão de Recursos Hídricos Integrados ao Gerenciamento Costeiro, Incluindo Áreas Úmidas X Programa de Gestão Ambienta de Recursos Hídricos na Região Amazônica XIII Programa de Gerenciamento Executivo e de Monitoramento e Avaliação da Implementação do PNRH IV Programa de Desenvolvimento Tecnológico, Capacitação, Comunicação e Difusão de Informações em GIRH XI Programa de Conservação das Águas no Pantanal, em Especial suas Áreas Úmidas XII Programa de Gestão Sustentável de Recursos Hídricos e Convivência com o Semi-árido Brasileiro

33 Plano Nacional de Recursos Hídricos Processo de implementação Processo deliberativo do CNRH relacionado ao PNRH (valorização políticoinsticucional) Resolução CNRH No. 58/2006 AprovadoPNRH Resolução CNRH No. 67/2006 Aprova a Estratégia de Implementação do PNRH Resolução CNRH No. 69/2007 Aprova o SIGEOR Relatórios Anuais de Conjuntura dos Recursos Hídricos Revisões Quadrienais do PNRH (2010, 2014 e 2018) Resolução CNRH No. 80/2007 Aprova detalhamento Programas IaVII Resolução CNRH No. 99/2009 Aprova detalhamento Programas VIII, X, XI e XII

34 Sistema de Gerenciamento Orientado para Resultado do PNRH (Resolução CNRH No SIGEOR)

35 O Plano Nacional de Recursos Hídricos PNRH 2025

36 Metodologia PNRH 2025: Processo...do processo consultivo ao deliberativo, envolvendo uma dinâmica de jogos e debates entre atores Fase 1 - Obtenção dos subsídios para a atualização dos volumes do PNRH 2020 com a visão de 2025; Fase 2 Sistematização das informações: subsídios aportados no processo participativo; definição de estratégias para implementação das ações no âmbito do SINGREH e consolidação do documento PNRH 2025; Fase 3 - apresentação do PNRH 2025 ao CNRH, para deliberação, contendo: Panorama e o Estado dos Recursos Hídricos no Brasil, Programas e Ações Priorizadas Estratégias de Implementação.

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38 Evento Data Local Lançamento da Revisão do PNRH no CNRH Lançamento da Revisão do PNRH na Pré-CONÁGUAS 23 de março de 2010 Brasília 25 de março de 2010 Brasília Oficinas Técnicas Regionais Agosto e setembro de 2010 Diversos Seminários Diálogos com a Água Oficina Nacional de Consolidação do Processo Participativo Seminário Nacional PNRH 2025: Resultados e Melhores Práticas Junho a outubro de 2010 Novembro de 2010 Março de 2011 Diversos Fortaleza/CE A definir Seminários Regionais 2011 (a definir) Diversos Processo deliberativo do PNRH 2025 no CNRH Abril a junho de 2011 CNRH / Brasília Lançamento do PNRH (a definir) Brasília

39 RH UFs Local Data (2010) Reuniões preparatórias para as Oficinas Técnicas Regionais Todas A partir de maio URUGUAI RS e SC. Passo Fundo/RS 3 e 4 de agosto TOCANTINS-ARAGUAIA GO, MT, TO, MA, PA e DF. Brasília/DF 9 a 11 de agosto PARAGUAI MT e MS. Cuiabá/MT 23 a 25 de agosto ATLÂNTICO NE ORIENTAL CE, RN, PB, PE e AL. João Pessoa/PB 30 e 31 de agosto e 1º. de setembro ATLÂNTICO SUDESTE ES, MG, RJ, SP e PR. Rio de Janeiro/RJ 8 a 10 de setembro ATLÂNTICO NE OCIDENTAL MA e PA. São Luiz/MA 9 e10 de setembro ATLÂNTICO SUL SP, PR, SC e RS. Florianópolis/SC 14 e 15 de setembro AMAZÔNICA AC, AM, AP, RO, RR, PA e MT. Rio Branco/AC 15 a 17 de setembro PARANÁ DF, GO, MG, MS, PR, SC e SP. Campinas/SP 20 a 22 de setembro ATLÂNTICO LESTE SE, BA, MG e ES. Salvador/BA 22 a 24 de setembro SÃO FRANCISCO SE, AL, PE, BA, GO, MG e DF. Belo Horizonte/MG 29 e 30 de setembro e 1º. de outubro PARNAÍBA PI, MA e CE. Fortaleza/CE 20 e 21 de outubro

40 Metodologia PNRH 2025: Estratégia Eixos Estratégicos e interações EEx = Demandas Nacionais e Regionais para ações do PNRH (Planejamento Político: Colegiados Singreh) Interação 2 Interação 1 EEz = Estrutura dos Componentes e Programas do PNRH Interação 3 EEy = Articulações Institucionais para Ações e Programas Existentes e/ou a serem criados (Planejamento Político: Articulações Governo e CNRH)

41 Estratégia PNRH 2025 (cont.) -Eixo EEx refere-se às demandas nacionais e regionais para ações do PNRH, especialmente as colhidas nas Oficinas (Colegiados Singreh). -Eixo EEy diz respeito a programas existentes em diversos ministérios e entidades associadas, sob a temática dos recursos hídricos, dentre os quais pode-se listar: MMA; Ministério das Cidades; Ministério da Integração Nacional; Ministério da Agricultura; Ministério de Minas e Energia; e, Ministério de Ciência e Tecnologia. (Articulação de Governo e CNRH) -Eixo EEz refere-se à estrutura dos Componentes e Programas do PNRH, que deverá partir de sua atual versão, todavia, sujeitando-se à adequações, seja pelo ajuste ou criação de novos programas que tenham sido demandados por abordagens nacionais e/ou regionais (EEx), seja para aproximar e convergir programas com iniciativas identificadas como já existentes ou a serem estabelecidas em outros Ministérios e entidades (EEy).

42 Estratégia PNRH 2025 (cont.) A estratégia do PNRH 2025 prevê três vertentes de interação entre os Eixos Estratégicos: -a Interação 01 deve ocorrer entre as demandas nacionais e regionais (EEx) e a Estrutura do PNRH (EEz); -a Interação 02 que terá seu foco na identificação de possíveis vinculações e respostas que ações e projetos já existentes nos ministérios e respectivas entidades (EEy) possam conferir às demandas de Oficinas regionais e temáticas e aos estudos, diagnósticos e aspectos estratégicos para o país (EEx); e, -a Interação 03 que se refere aos mútuos ajustes e aproximações entre ações e projetos já existentes em ministérios e organismos a eles vinculados (EEy) e os componentes e programas do PNRH (EEz), com eventual criação de novas iniciativas para demandas que não estejam sendo atendidas por estes eixos.

43 Atores CNRH e CT- PNRH SRHU ANA GIA (*) Governo dos Estados CERH CBHs Agências de Água Atores do processo PNRH 2025 Atribuições no Processo de Revisão do PNRH Deliberar sobre a revisão do PNRH; Acompanhar a revisão por meio da Câmara Técnica do PNRH (CTPNRH); Participar das oficinas técnicas regionais (conselheiros representantes dos diversos segmentos). Coordenar o processo de revisão do PNRH; Participar dos eventos como ente do SINGREH; Produzir documentos técnicos que subsidiem os eventos e consolidem seus resultados. Participar dos eventos como ente do SINGREH; Produzir documentos técnicos que subsidiem os eventos e consolidem seus resultados. Definir mecanismo de revisão do PNRH. Participar do processo, coordenar as CORs e propor ações prioritárias para o horizonte , por meio de seus órgãos gestores de recursos hídricos; Prover a logística para a realização dos eventos em seu estado. Participar do processo de revisão em ambas as vertentes (conselheiros representantes dos diversos segmentos); Compor as CORs; Deliberar sobre a priorização de ações do PNRH, segundo demanda dos estados. Participar do processo de revisão, especialmente na vertente regional; Compor as CORs; Propor ações prioritárias para o horizonte Participar do processo de revisão, especialmente na vertente regional; Compor as CORs; Propor ações prioritárias para o horizonte * Grupo de Integração e Articulação dos temas afetos à SRHU e ANA (Portaria conjunta 186/2009)

44 Resultados preliminares da revisão do PNRH Dinamização do debate nacional sobre o bem públioco água, fortalecendo o Singreh e seus parceiros (FNOGA, FNCBHs), visando influenciar programas de governo e o PPA (agenda política) Nacionalização dos debates: diversos atores dos SEGRH nos exercícios prévios dos Estados (FNOGA); mais de 500 representantes do Singreh nos debates regionais mais de 800 representantes do Singreh nos debates nacionais participação na CT-PNRH e no CNRH

45 Resultados preliminares processo regional

46 Alguns desafios do Planejamento Político do PNRH A convergência entre o Plano e o cotidiano do gerenciamento dos recursos hídricos do País, de tal modo que o planejamento e a gestão tendam a se aproximar; O aumento da permeabilidade nacional do PNRH; As articulações institucionais de interesse do PNRH com os responsáveis pelas políticas públicas e planos com repercussões sobre os recursos hídricos (Eixo Estratégico EEy); A integração e articulação entre o PNRH, os Planos Estaduais e os Planos de recursos hídricos de Bacias Hidrográficas; O exercício do princípio da subsidiariedade e dos conceitos de descentralização e federalismo por meio da repartição de tarefas do PNRH entre os Colegiados de recursos hídricos e os Estados da federação A hidro-solidariedade pactuada

47 Obrigado!!