PROCESSO - TC-4171/2005 INTERESSADO - PREFEITURA MUNICIPAL DE MUQUI ASSUNTO - CONSULTA

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1 PROCESSO - TC-4171/2005 INTERESSADO - PREFEITURA MUNICIPAL DE MUQUI ASSUNTO - CONSULTA CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE DE LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZA O PAGAMENTO MENSAL DE PENSÃO À VIÚVA DE VICE-PREFEITO FALECIDO DURANTE O EXERCÍCIO DO MANDATO - IMPOSSIBILIDADE DO PAGAMENTO - INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL. Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Processo TC-4171/2005, em que o Sr. José Paulo Viçosi, Prefeito Municipal de Muqui, formula consulta a este Tribunal, nos seguintes termos: 1. Reveste-se de constitucionalidade e legalidade o pagamento de pensão mensal à viúva de Vice-Prefeito, falecido durante o exercício do mandato, cuja autorização legal advém de lei ordinária municipal de iniciativa do Executivo, devidamente aprovada e sancionada, cujo valor da pensão seria equivalente a 100% da verba de representação

2 do de cujus, a ser pago enquanto estiver em vigor o mandato para o qual se elegeu? 2. Respectiva lei municipal, de caráter genérico, não excepcionalmente direcionada a este caso específico, poderia ter efeitos retroativos de forma a possibilitar que fossem pagas pensões à atual viúva do vice-prefeito, garantindo seu direito a partir do óbito ocorrido em 24/09/2005? 3. Aprovada tal lei e pagas as pensões à viúva a partir da data do óbito do de cujus até o término do mandato para o qual se elegeu, poderia esta despesa acarretar irregularidades nas prestações de contas do chefe do Executivo Municipal de forma que o mesmo pudesse ter suas contas rejeitadas por este motivo, mesmo que amparado por lei municipal? 4. Na hipótese de apontamentos de irregularidades que ensejariam em rejeição das contas do chefe do Executivo Municipal pelo pagamento desta pensão, estaria ele sujeito em ser condenado ao ressarcimento aos cofres públicos, dos valores despendidos por ocasião desta pensão? 5. É possível de afirmar que a aprovação deste tipo de lei abriria precedentes no município aos servidores de outras categorias, sejam efetivos, comissionados ou secretários municipais, que tal como o vice-prefeito, tem descontado de seus salários as contribuições previdenciárias, recolhidas para o INSS, órgão este que lhes garante os benefícios legais tais como pensões e aposentadorias?

3 Considerando que é da competência deste Tribunal decidir sobre consulta que lhe seja formulada na forma estabelecida pelo Regimento Interno, conforme artigo 1º, inciso XVII, da Lei Complementar nº 32/93. RESOLVEM os Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, em sessão realizada no dia vinte e nove de maio de dois mil e oito, por unanimidade, acolhendo o voto do Relator, Conselheiro Elcy de Souza, preliminarmente, conhecer da consulta, para, no mérito, respondê-la nos termos da Instrução Técnica nº 475/2005, da 8ª Controladoria Técnica, firmada pelo Controlador de Recursos Públicos, Sr. Rodrigo Monteiro da Silva, abaixo transcrita: Transpostas as fases preestabelecidas no art. 97, caput e 2º, do Regimento Interno desta Corte (Resolução TC- 182/2002), tendo se manifestado a autoridade competente pela admissibilidade da presente consulta, remetem-se os presentes autos a esta 8ª Controladoria para análise e emissão de INSTRUÇÃO TÉCNICA. Trata o presente feito de consulta formulada pelo Prefeito Municipal de Muqui, José Paulo Viçosi. Indaga o Consulente o seguinte: 1. Reveste-se de constitucionalidade e legalidade o pagamento de pensão mensal à viúva de Vice-Prefeito, falecido durante o exercício do mandato, cuja autorização legal advém de lei ordinária municipal de iniciativa do Executivo, devidamente aprovada e sancionada, cujo valor da pensão seria equivalente a 100% da verba de representação do de cujus, a ser pago enquanto estiver em vigor o mandato para o qual se elegeu? 2. Respectiva lei municipal, de caráter genérico, não excepcionalmente direcionada a este caso específico, poderia ter efeitos retroativos de forma a possibilitar que fossem pagas

4 pensões à atual viúva do vice-prefeito, garantindo seu direito a partir do óbito ocorrido em 24/09/2005? 3. Aprovada tal lei e pagas as pensões à viúva a partir da data do óbito do de cujus até o término do mandato para o qual se elegeu, poderia esta despesa acarretar irregularidades nas prestações de contas do chefe do Executivo Municipal de forma que o mesmo pudesse ter suas contas rejeitadas por este motivo, mesmo que amparado por lei municipal? 4. Na hipótese de apontamentos de irregularidades que ensejariam em rejeição das contas do chefe do Executivo Municipal pelo pagamento desta pensão, estaria ele sujeito em ser condenado ao ressarcimento aos cofres públicos, dos valores despendidos por ocasião desta pensão? 5. É possível de afirmar que a aprovação deste tipo de lei abriria precedentes no município aos servidores de outras categorias, sejam efetivos, comissionados ou secretários municipais, que tal como o vice-prefeito, tem descontado de seus salários as contribuições previdenciárias, recolhidas para o INSS, órgão este que lhes garante os benefícios legais tais como pensões e aposentadorias?. É o relatório. DO MÉRITO: Para uma melhor compreensão acerca do tema trazido pelo Consulente, faz-se necessária uma análise em separado de cada um de seus questionamentos, o que passamos a fazer. 1. Reveste-se de constitucionalidade e legalidade o pagamento de pensão mensal à viúva de Vice-Prefeito, falecido durante o exercício do mandato, cuja autorização legal advém de lei ordinária municipal de iniciativa do Executivo, devidamente aprovada e sancionada, cujo valor da pensão seria equivalente a 100% da verba de representação do de cujus, a ser pago enquanto estiver em vigor o mandato para o qual se elegeu? Quanto à

5 possibilidade de pagamento de pensão aos dependentes dos agentes políticos, esta Corte de Contas já teve a oportunidade de manifestar-se acerca do tema, pugnando pela inconstitucionalidade da lei municipal que autoriza tal pagamento, nos termos dos Parecer/Consulta TC-023/97 e TC- 019/2005, que passamos a trazer alguns de seus trechos: CONSTITUCIONAL MANDADO DE SEGURANÇA VIÚVA DE EX-VEREADOR PENSÃO VITALÍCIA ILEGALIDADE SUSTAÇÃO DE PAGAMENTO PELO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DECLARAÇÃO INCIDENTER TANTUM DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO PROVIMENTO I É atentatório à letra da Constituição Federal, ato legislativo editado pela Câmara Municipal, através de seus vereadores, fixando "pensão vitalícia" a qualquer de seus membros ou parentes, não se podendo falar em direito líquido e certo a ser amparado; II A decisão que declara a inconstitucionalidade no caso concreto, incidenter tantum, de Lei Municipal é válida e eficaz entre as partes do processo em que proferida; III Apelo não provido. (TJMA AP /2002 (48.982/2004) 3ª C.Cív. Rel. Des. Cleones Carvalho Cunha J ). Desta forma, ainda que transitoriamente, entendemos que não é possível o pagamento de pensão por morte aos agentes políticos municipais sob pena de atentar contra as disposições contidas na Constituição Federal após as alterações promovidas na Emenda Constitucional nº 20/98. Tecendo comentários a respeito das funções da Câmara Municipal, o renomado constitucionalista José Afonso Silva, assim ensina: A Câmara Municipal, que é o órgão do Poder Legislativo local, deverá ter também suas atribuições discriminadas pela lei

6 orgânica do respectivo Município. (Curso de Direito Constitucional, 8ª edição, pág. 550). Segundo ainda o insigne mestre, as atribuições da Câmara Municipal se dividem em quatro grupos: função legislativa, função meramente deliberativa, função fiscalizadora e função julgadora, tudo em conformidade com os ditames normativos da lei orgânica. Na parte legislativa, que é a que interessa ao caso em tela, a lei orgânica dita as matérias de competência da Câmara. Pode-se dizer, então, que a Câmara tem sua autonomia limitada aos preceitos da lei. Importa, com isso, em afirmar que a Câmara Municipal é limitada a legislar apenas sobre as matérias que lhe são autorizadas pela lei orgânica. Fora disso, estará ferido o princípio da legalidade. Ao se compulsar a Lei Orgânica daquele município, verifica-se, então, que não está incluída entre as matérias ditadas como de competência da Câmara, a concessão de pensão para viúva de vereador. E nem poderia a lei orgânica conferir tal competência, tendo em vista que a omissão advém da Carta Magna, que preceitua sobre o assunto em relação ao trabalhador comum e ao servidor público, mas sem dar alcance ao agente político. A Constituição Federal prevê pensão por morte do trabalhador ou servidor público que mantém relação de trabalho não eventual, o que não é o caso do vereador, que além de ser agente político, o seu exercício é transitório. Ora, se, presumidamente, o legislador constituinte, sobre a matéria, não quis dar alcance ao agente político, não pode a norma infraconstitucional fazêlo, por representar inovação caracterizadora de inconstitucionalidade. Mesmo que a Lei Orgânica de Linhares autorizasse à Câmara a concessão daquela pensão, ainda assim estaria o ato revestido de inconstitucionalidade, uma vez

7 que os preceitos de lei orgânica têm de observar, hierarquicamente, às normas e aos princípios da Carta Maior. Para ilustrar tal entendimento, reproduz-se decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, in verbis: Consulta. Concessão de pensão à viúva de vereador falecido durante o exercício de mandato com fundamento em Lei Orgânica Municipal. Inconstitucionalidade por se tratar de cargo eletivo. (Revista do TCE do Paraná, nº 119, pág. 125). Dessa forma, segundo o entendimento deste Tribunal de Contas, temse pela impossibilidade de pagamento de pensão por morte aos dependentes dos agentes políticos. 2. Respectiva lei municipal, de caráter genérico, não excepcionalmente direcionada a este caso específico, poderia ter efeitos retroativos de forma a possibilitar que fossem pagas pensões à atual viúva do vice-prefeito, garantindo seu direito a partir do óbito ocorrido em 24/09/2005? O segundo questionamento trazido pelo Consulente restou prejudicado, uma vez que este Tribunal de Contas já pacificou o entendimento de que não se devem proceder a pagamentos de pensões por morte aos dependentes dos agentes políticos. Mais uma vez, reportamo-nos ao Parecer/Consulta TC-023/97, que em um de seus trechos trata com maestria do tema aqui abordado: Absolutamente inconstitucional o enfocado Decreto- Legislativo 077/96, que também apresenta uma outra anomalia ao ditar retroatividade ao direito concedido, exemplo claro de casuísmo. Pode a edilidade, entre si, e com recursos próprios, criar um fundo para custear a pensão, mas não conceder tal benefício às custas da verba pública. Deve ser lembrado que uma lei, ao ser publicada, nasce com a função de regular acontecimentos fáticos ocorrentes após sua edição, não

8 podendo, em regra, resguardar situações pretéritas, como ocorre com a retroatividade da lei penal mais benéfica (artigo, 5º, inciso XL, da Carta Magna). Ademais, o artigo 37, caput, da Constituição Federal, ao estabelecer os chamados princípios explícitos da Administração Pública, trata da impessoalidade. Uma lei deve ser editada atendendo a critérios gerais, sem levar em consideração situações individuais, sob pena de violação de tal princípio. 3. Aprovada tal lei e pagas as pensões à viúva a partir da data do óbito do de cujus até o término do mandato para o qual se elegeu, poderia esta despesa acarretar irregularidades nas prestações de contas do chefe do Executivo Municipal de forma que o mesmo pudesse ter suas contas rejeitadas por este motivo, mesmo que amparado por lei municipal? 4. Na hipótese de apontamentos de irregularidades que ensejariam em rejeição das contas do chefe do Executivo Municipal pelo pagamento desta pensão, estaria ele sujeito em ser condenado ao ressarcimento aos cofres públicos, dos valores despendidos por ocasião desta pensão? Ao responder os questionamentos de n.ºs 3 e 4, esta Corte estaria realizando, de fato, um verdadeiro pré-julgamento do ordenador de despesas. Os artigos 95 e seguintes da Resolução TC 182/02, que instituiu o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, trazem os requisitos a serem obedecidos para que esta Corte manifeste-se acerca da consulta formulada. Tal instrumento regimental não tem o condão de atuar como uma espécie de salvo-conduto, desobrigando, antecipadamente, o jurisdicionado no cumprimento de suas obrigações. Dessa forma, tem-se por prejudicados os questionamentos de n.ºs 3 e É possível

9 de afirmar que a aprovação deste tipo de lei abriria precedentes no município aos servidores de outras categorias, sejam efetivos, comissionados ou secretários municipais, que tal como o vice-prefeito, tem descontado de seus salários as contribuições previdenciárias, recolhidas para o INSS, órgão este que lhes garante os benefícios legais tais como pensões e aposentadorias? De forma alguma a aprovação de uma lei inconstitucional, que concede tal benefício aos dependentes dos agentes políticos, pode servir como parâmetro e abrir precedentes em favor dos demais servidores públicos de um município. Todos esses servidores públicos municipais contribuem para o regime geral de previdência social, gerido pelo Instituto Nacional de Seguridade Social INSS, cabendo a esta autarquia federal arcar com as despesas de seus segurados, inclusive, pensão por morte. A Constituição Federal, em seu artigo 40, 13, trata do regime de previdência do servidor ocupante de cargo em comissão: Art Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social. O custeio de tais benefícios por parte do município afigura-se inconstitucional e imoral, por desrespeitar princípios constitucionais, bem como por gerar despesas indevidas aos cofres públicos. CONCLUSÃO: Dessa forma, opinamos para, no mérito, responder ao Consulente nos termos elencados neste feito. É como entendemos. Presentes à sessão plenária da apreciação os Srs. Conselheiros Marcos Miranda Madureira, Presidente, Elcy de Souza, Relator, Mário Alves Moreira,

10 Umberto Messias de Souza, Dailson Laranja, Enivaldo Euzébio dos Anjos e o Conselheiro em substituição Marco Antonio da Silva. Presente, ainda, o Dr. Ananias Ribeiro de Oliveira, Procurador-Chefe do Ministério Público junto a este Tribunal. Sala das Sessões, 29 de maio de CONSELHEIRO MARCOS MIRANDA MADUREIRA Presidente CONSELHEIRO ELCY DE SOUZA Relator CONSELHEIRO MÁRIO ALVES MOREIRA CONSELHEIRO UMBERTO MESSIAS DE SOUZA CONSELHEIRO DAILSON LARANJA

11 CONSELHEIRO ENIVALDO EUZÉBIO DOS ANJOS CONSELHEIRO MARCO ANTONIO DA SILVA DR. ANANIAS RIBEIRO DE OLIVEIRA Procurador-Chefe Lido na sessão do dia: PAULO CÉSAR ROCHA MALTA Secretário Geral das Sessões dvs/jr