TRABALHOS TÉCNICOS Divisão Jurídica

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1 TRABALHOS TÉCNICOS Divisão Jurídica AS FEDERAÇÕES SINDICAIS E A IMPORTÂNCIA DEA SUA PARTICIPAÇÃO COMO AMICUS CURIAE NAS AÇÕES DIRETAS DE NCONSTITUCIONALIDADE Orlando Spinetti Advogado INTRODUÇÃO Considerando-se que as confederações sindicais de âmbito nacional estão elencadas entre o seleto grupo que pode propor Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), artigo 103, IX, da Constituição Federal (CF), o que chamamos de legitimidade ativa, o presente trabalho objetiva destacar a importância que as federações estaduais têm no que se refere a requerer seu ingresso, na qualidade de amicus curiae, nas ADIs em que a Confederação do seu plano sindical for proponente da ação. Exemplificando, sempre que a Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC) for proponente de uma ADI, é importante que as Federações do Comércio requeiram sua inclusão nessa ADI na qualidade de amicus curiae, expressão que vem do latim e significa amigo da corte, e tem por objetivo trazer elementos fáticos e práticos no controle constitucional abstrato da lei, de forma que possa demonstrar aos Ministros julgadores do Supremo Trinal Federal (STF) a repercursão da decisão na vida dos cidadãos, o que, de certa forma, influenciará na convicção dos Ministros na aplicação do Direito. Assim, nosso foco será a admissão do instituto do amicus curiae como instrumento de pluralização do debate constitucional e de legitimação da decisão soberana proferida pela Corte e o incentivo para que as federações sindicais recorram a sua utilização, sempre que cabível, nas ADIs. O AMPARO LEGAL DO INSTITUTO DO AMICUS CURIAE O amicus curiae torna transparente a fiscalização da constitucionalidade das leis, por meio da ação direta, porque incentiva e permite o debate constitucional, ao reconhecer, para o postulante, a representatividade da entidade, e informa aos julgadores sobre a repercussão política, social, econômica, jurídica e cultural da decisão advinda da análise da ação. A adoção do instituto pelo STF adveio da constatação de que o juízo sobre a constitucionalidade das leis não é uma simples comparação do texto legal, inquinado de

2 2 Inconstitucionalidade, com a Constituição, e sim que as consequências de seu julgamento envolvem a compreensão de que a decisão propalada trará situações concretas da aplicação da Lei: daí a necessidade de apresentação de estudos e pareceres que instruam a Corte acerca de aspectos que transcendem a esfera do estritamente jurídico. Ademais, a participação de entidades deve ser incentivada a partir da constatação de que a decisão proferida em ADI advém de um único tribunal e é irrecorrível, cujos efeitos se refletem em todos os cidadãos. Por isso, o debate público, que, neste caso, afere pelo admissão do amicus curiae, é importante, pelas questões de alta indagação que são trazidas no controle concreto de constitucionalidade. Não fosse a admissão do amicus curiae, as discussões dos temas constitucionais ficariam restritas ao autor da ADI e aos demais legitimados para propô-la. Ciente desse fato, o Ministro Celso de Mello destacou que não se pode perder de vista a ideia nuclear que anima os propósitos teleológicos da participação do amicus curiae, a saber, a pluralização do debate constitucional, que permite ao Supremo Tribunal Federal dispor de todos os elementos informativos possíveis e necessários à resolução da controvérsia (ADI nº ). Com efeito, acatando os anseios da sociedade no sentido de participar das grandes questões nacionais, o legislador infraconstitucional, por meio das Leis Federais nº 9.868/1999 e nº 9.882/1999, passou a possibilitar a participação popular na tomada de decisões por nossa Suprema Corte em sede de jurisdição constitucional de controle abstrato, por meio do instituto do amicus curiae, estando seu amparo legal assim redigido: Lei Federal nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, Art Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade. O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades; (...) Art Trabalhos Técnicos

3 3 1. Vencidos os prazos do artigo anterior, o relator lançará o relatório, com cópia a todos os Ministros, e pedirá dia para julgamento. Em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria. Idêntico procedimento é previsto no artigo 20, 1, do mesmo diploma legislativo, que versa sobre a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), bem como no artigo 6, 1, da Lei Federal nº 9.882/1999, que versa sobre a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). Pela leitura do texto acima, podemos extrair o conceito e os requisitos para se requerer o ingresso em uma ADI na qualidade de amicus curiae, que, assim, deve ser compreendido como o terceiro, que intervém no processo por convocação judicial ou por livre iniciativa para fornecer ao juízo elementos reputados como importantes e úteis para o julgamento da causa. Ademais, o amicus curiae, a priori, é uma figura neutra que objetiva subsidiar o livre convencimento motivado do Ministro na resolução da questão constitucional, por meio de uma colaboração técnica e relevante expressada em memoriais ou durante sustentação oral. Entretanto, é muita ingenuidade admitir que o amicus curiae seja imparcial, pois ele pode influenciar tanto a favor como contra a tese que defende a inconstitucionalidade, e, pela experiência pátria, na maioria das vezes, ele se coloca muito mais como amigo da parte autora-requerente do que como amigo da corte. Sempre que uma entidade requer seu ingresso em uma ADI, ela já prejulgou a ação e tem seus interesses plasmados e pendentes para um lado, em detrimento de outro. Pensar o contrário é admitir que a sociedade brasileira é ingênua, o que não corresponde à realidade ainda bem. Logo, o amicus curiae não figura como parte nem a substitui, razão pela qual sua contribuição, ao final, pode ser ou não a favor do ato. É claro que a atuação do amigo da corte pressupõe a existência de repercussão política, social, econômica e jurídica em relação a uma coletividade. Com isso, diante de tamanha relevância da causa, restaria justificada a atuação daquela sociedade aberta, por meio de seus intérpretes não oficiais. Trabalhos Técnicos

4 4 Saliente-se que a atuação do amicus curiae na corte ou no tribunal constitucional está condicionada a solicitação ou requisição de uma entidade interessada. Cabe salientar que a admissão do postulante a amigo da corte ocorre tão somente com a decisão positiva do relator na apreciação de requerimento do interessado. A jurisprudência assentou que a intervenção pode ser postulada a qualquer momento, desde que não haja iniciado ou esteja já em curso o julgamento (ADI 2.238/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Informativo STF nº 267, p. 1). Por força da Emenda regimental nº 15/2004, que regulamentou a Lei nº 9.882/1999, é possível que o amicus curiae faça sustentação oral, mas não pode interpor embargos de declaração nem apresentar recursos como se extrai das decisões abaixo: EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS POR AMICUS CURIAE. NÃO CONHECIMENTO. LEGITIMIDADE RECURSAL. INEXISTÊNCIA. I Esta Corte pacificou sua jurisprudência no sentido de que não há legitimidade recursal das entidades que participam dos processos do controle abstrato de constitucionalidade na condição de amicus curiae, ainda que aportem aos autos informações relevantes ou dados técnicos (ADI ED/DF, Rel. Min. Eros Grau). II - Precedentes. III Agravo regimental improvido. ADI 3934 ED-AgR / DF - DISTRITO FEDERAL AG.REG. NOS SEGUNDOS EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI Julgamento: 24/02/2011 Órgão Julgador: Tribunal Pleno Por outro lado, saliente-se que, enxergando-se o instituto apenas sobre o prisma da representatividade e à luz do 2 do artigo 7º da Lei nº 9.868/19999, impossível seria a participação da pessoa natural no tribunal na qualidade de amicus curiae, por mais qualificada que fosse. Todavia, tal premissa não prepondera, quando nos voltamos para o sistema de jurisdição constitucional abstrato nacional como um todo, pois, diante da regra instrumental prevista no 1 dos artigos 9º e 20 do citado diploma e no 1 do artigo 6 da Lei nº 9.882/1999, é de clareza solar que o relator poderá pedir auxílio de um experto, bem como designar audiência pública para que possa colher informações da comunidade científica em geral, isto é, de pessoas com experiência e autoridade na matéria em discussão, por exemplo. Trabalhos Técnicos

5 5 Por último, frise-se que um dos maiores desafios do constitucionalismo contemporâneo é vislumbrar e efetivar, nos sistemas constitucionais, mecanismos efetivos que garantam a democratização e a legitimação dos poderes estatais ou do seu exercício. Nessa perspectiva, encontra-se o amicus curiae, que se mostra relevante ao passo que proporciona a pluralização do debate constitucional em uma heroica tentativa de superar a grave crise de legitimidade das decisões judiciais. REQUISITOS PARA INGRESSAR COMO AMICUS CURIAE Para uma federação sindical ou qualquer outra entidade que queira ingressar em uma ADI, tem de preencher dois requisitos para a aceitação do instituto em questão, quais sejam: a) relevância da matéria e b) representatividade; deixando para doutrina e, sobretudo, para a jurisprudência a árdua tarefa de lapidá-los. Isso significa dizer que, para que o amicus curiae seja admitido por meio de decisão monocrática e irrecorrível do relator, em caso de ter sido solicitado sponte própria, faz-se necessário o preenchimento dos requisitos da relevância da matéria e da representatividade do órgão ou entidade interessada. Quanto ao requisito da relevância da matéria, o próprio objeto da ação é, por natureza, relevante, já que está a discutir a conformação de constitucionalidade de leis ou atos normativos que poderão influenciar a vida de todos os cidadãos. Assim, se a questão é levada ao STF em sede de controle abstrato, milita em seu favor a presunção de que se trata de matéria relevante. Quanto à representatividade, a jurisprudência do STF tem assentado que, tanto na ADI quanto na ADC, deve existir uma compatibilidade entre os interesses da categoria que pretende atuar como amicus curiae e os que estão sendo discutidos na ação que almejam intervir, razão pela qual deve o Ministro valer-se do estatuto social do peticionário, para que dele possa depreender os interesses gerais ao amicus em potencial (ADI 3.677/RO). Ademais, o terceiro tem por obrigação trazer novos elementos fáticos e jurídicos que reforcem a sua pertinência. Enfim, caso não haja a configuração de tais exigências, o pedido do amicus curiae deve ser indeferido, sob pena de causar embaraço processual e mora no julgamento. Passada a fase de admissão, podemos ratificar que, ao terceiro interveniente, amicus curiae, são assegurados dois direitos processuais facultados pela Jurisprudência do STF: Trabalhos Técnicos

6 6 a) Apresentar memorial aos Ministros da ADI em que foi admitido seu ingresso; e b) Fazer sustentação nas referidas ações. AMICUS CURIAE E A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO ACÓRDÃO PROFERIDOS NAS ADIS Ainda no contexto de pluralização do debate constitucional, e para que os Ministros julgadores tenham uma boa percepção das consequências fáticas que as suas decisões terão na vida dos cidadãos, é de fundamental importância a manifestação das entidades por meio do instituto de amicus curiae, em que sempre se podem trazer novos elementos de fato para o processo. De posse dessa percepção, os Ministros, usando da faculdade que lhes é dada pelo artigo 27 da Lei n 9.868/1999, podem declarar a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, modulando seus efeitos no tempo, valendo transcrever o dispositivo: Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Pela leitura acima, é fácil perceber que é por meio das entidades que forem admitidas na ADI na qualidade de amicus curiae que os Ministros conseguirão captar melhor as razões que os levarão a decidir, considerando um excepcional interesse social ou a segurança jurídica, modulando os efeitos no tempo, podendo retroagir a desde quando foi publicada a lei, aplicar seus efeitos para o futuro, a partir do trânsito em julgado ou de outro marco específico que atenda à realidade. Assim, forçoso é concluir que o instituto do amicus curiae também pode ajudar os Ministros na modulação dos efeitos do acórdão. CONCLUSÃO Por fim, o instituto tem por objetivo viabilizar a participação na ADI de interessados e afetados pelas decisões tomadas no âmbito do controle de constitucionalidade. E, nessa esteira, trata-se de medida concretizadora do princípio do pluralismo democrático que rege a ordem constitucional. Por outro lado, é importante destacar, mais uma vez, que, nas ADIs, o despacho do relator que não admite o ingresso do amicus curiae é irrecorrível, o que aumenta a responsabilidade deste. Trabalhos Técnicos

7 7 De qualquer forma, as federações postulantes a amicus curiae devem demonstrar, em suas petições, o preenchimento dos requisitos da relevância da matéria e da representatividade, para que sejam admitidos no processo de controle concentrado de constitucionalidade, além de levar novos elementos fáticos e jurídicos que reforcem sua legitimidade, não se valendo apenas dos já expostos na petição inicial da ADI. Por fim, as federações poderão ser grandes aliadas nas decisões do Supremo Tribunal Federal ao trazerem matérias fáticas à discussão concreta das leis, o que dará maior legitimidade às decisões dos 11 Ministros do STF, que têm a responsabilidade de proferir uma decisão que valerá para 200 milhões de brasileiros. Assim, o amicus curiae não será nem amigo da corte nem amigo da parte, mas, ao concretizar essa participação, amigo da Nação. Trabalhos Técnicos