As principais alterações trazidas pelo Tratado de Lisboa e as suas consequências nas áreas de competência do

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1 MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO Gabinete de Relações Internacionais As principais alterações trazidas pelo Tratado de Lisboa e as suas consequências nas áreas de competência do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território Memorando de Enquadramento Jurídico Gabinete de Relações Internacionais Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território Lisboa, 3 de Dezembro de 2009

2 Índice 1. Introdução Tratado ou Constituição? 3 2. Principais alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa Ao nível institucional Personalidade Jurídica da União Europeia Conselho Europeu Comissão Europeia Conselho de Ministros Parlamento Europeu Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança Participação Democrática O papel dos Parlamentos nacionais O Sistema Judicial Ao nível procedimental Procedimento legislativo e tomada de decisão A clarificação da repartição das competências entre a União Europeia e os Estados Membros A outros níveis Saída da União Europeia Direitos Fundamentais Implicações para o MAOT Conclusão 18 2

3 1. Introdução O Tratado de Lisboa foi assinado em Lisboa no dia 13 de Dezembro de 2007 pelos 27 Estados membros da União Europeia e altera o Tratado da União Europeia e o Tratado que institui a Comunidade Europeia. A sua entrada em vigor estava prevista para 1 de Janeiro de 2009 mas devido à resistência apresentada pela Irlanda no seu primeiro referendo e pelas ratificações tardias da República Checa e Polónia, o Tratado entrou em vigor apenas no dia 1 de Dezembro de Tratado ou Constituição? O Tratado de Lisboa surge como alternativa à Constituição Europeia rejeitada pelos eleitores franceses e holandeses nos respectivos referendos. Embora, no início das negociações, tenha sido chamado de Tratado Reformador o Tratado de Lisboa não apresenta um corte com o passado nem propõe um modelo de organização política, o que o distingue do malogrado Tratado Constitucional que previa a substituição dos anteriores tratados e a consequente refundação da União Europeia. É verdade que o Tratado de Lisboa contém muitas das alterações previstas no anterior projecto de Constituição e substancialmente os dois documentos são idênticos, mas o Tratado de Lisboa não deixa de ser um Tratado eminentemente institucional e técnico, alterando os já existentes Tratado da União Europeia (TUE) e Tratado da Comunidade Europeia (TCE), sem os revogar. O Tratado da União Europeia mantém-se com a mesma designação mas o Tratado da Comunidade Europeia passa a chamar-se Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). O Tratado de Lisboa é ainda completado por protocolos e declarações. Dois destes protocolos são o Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia e o Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, 3

4 referidos mais à frente no ponto deste documento, e que vêm permitir um maior envolvimento e participação dos Parlamentos nacionais no controlo da boa aplicação do princípio da subsidiariedade, uma das grandes inovações introduzidas pelo Tratado de Lisboa. 4

5 2. Principais alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa 2.1. Ao nível institucional Personalidade Jurídica da União Europeia A Comunidade Europeia desaparece com o Tratado de Lisboa e é atribuída personalidade jurídica à União Europeia que passa, consequentemente, a ser um ente jurídico plenamente autónomo, titular de direitos e obrigações. Como consequências práticas, a União Europeia passa a poder celebrar contratos, ser Parte de uma convenção internacional ou membro de uma organização internacional Conselho Europeu O Tratado eleva o Conselho Europeu a instituição e institui um Presidente Permanente do Conselho Europeu. Antes do Tratado de Lisboa cada Estado membro assumia a Presidência do Conselho da União Europeia durante seis meses e esta Presidência era rotativa. Com a entrada em vigor do novo Tratado o Presidente será eleito pelo Conselho, por maioria qualificada, por um período de dois anos e meio e o seu mandato é renovável uma vez. O Presidente deverá dirigir e dinamizar os trabalhos do Conselho para além de assegurar a sua preparação e continuidade e não poderá assumir qualquer mandato nacional. Sem prejuízo das competências do Alto representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política da Defesa, o Presidente do Conselho Europeu assumirá, no quadro das suas funções, a representação externa da União no domínio da Política Externa e de Segurança Comum. 5

6 A regra deliberativa mantém-se consenso mas a frequência das reuniões de Conselho passa para duas vezes por semestre. O Conselho Europeu é composto pelos Chefes de Estado ou de Governo dos Estados membros, pelo Presidente do Conselho Europeu e pelo Presidente da Comissão. O Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança participa nos trabalhos. Quando a ordem de trabalhos o exija, os membros do Conselho Europeu podem decidir que cada um será assistido por um ministro e, no caso do Presidente da Comissão, por um Comissário Comissão Europeia As alterações mais significativas ao nível da Comissão dizem respeito à sua composição uma vez que o Tratado prevê que, a partir de 1 de Novembro de 2014, a Comissão passe a ser composta por um número de comissários correspondente a dois terços dos Estados membros. Não obstante, devido à resistência demonstrada pela Irlanda aquando do seu primeiro referendo, foi apresentado um pacote de garantias durante o Conselho Europeu de 18 e 19 de Julho de 2009 que visava incentivar ao Sim da Irlanda no seu segundo referendo. Assim, como condição à entrada em vigor do Tratado será tomada uma decisão para que a Comissão possa continuar a ser constituída por um nacional de cada Estado membro Conselho de Ministros O Tratado prevê duas formações de Conselho o Conselho de Assuntos gerais e o Conselho dos Negócios Estrangeiros. As principais alterações introduzidas ao nível do Conselho dizem respeito à generalização do procedimento legislativo de co-decisão que passa a abranger um maior número de matérias com o Tratado de Lisboa. Não obstante, há que referir também a alteração da 6

7 regra deliberativa de maioria simples para maioria qualificada, salvo disposição em contrário, e a introdução da dupla maioria, aspectos que serão abordados mais à frente. No que respeita o exercício da presidência, as presidências rotativas mantêm-se na medida em que é prevista a manutenção do sistema actual segundo o qual as formações do Conselho são presididas pelos representantes dos Estados membros por um período de seis meses. Apenas a formação de Negócios Estrangeiros será presidida pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. O Tratado de Lisboa vem consagrar aquilo que já era a prática no seio do Conselho de Ministros. A Presidência do Conselho é assegurada por grupos predeterminados de três Estados membros por um período de 18 meses e cada Estado membro do grupo assegura, por um período de seis meses, a Presidência de todas as formações do Conselho Parlamento Europeu À semelhança do Conselho, as alterações de relevo introduzidas pelo Tratado de Lisboa no que respeita ao Parlamento Europeu dizem respeito à generalização do procedimento legislativo de co-decisão ( procedimento legislativo ordinário ). O Parlamento Europeu ganha claramente mais poderes com o Tratado de Lisboa visto tornar-se o co-legislador num grande número de casos. No que respeita ao processo orçamental, os poderes do Parlamento aumentam na medida em que este processo torna-se semelhante ao processo ao processo legislativo ordinário. Outra alteração a destacar diz respeito à sua composição. O Tratado de Lisboa fixa o número de deputados em 750 mais o Presidente do Parlamento Europeu, aumentando o número previsto pelo Tratado de Nice, tal como alterado pelo Acto de Adesão da Bulgária e da Roménia (736). Cada Estado membro tem no mínimo 6 lugares e no máximo 96. Nesta 7

8 nova composição, e conforme já estava estabelecido no Tratado de Nice, Portugal ficará com 22 deputados europeus. O projecto de decisão do Conselho Europeu relativo à composição do Parlamento a adoptar formalmente depois da entrada em vigor do Tratado (estava previsto que o Tratado entrasse em vigor a 1 de Janeiro de 2009), fixa a distribuição dos lugares para a legislatura como segue: Alemanha 96 Áustria 19 França 74 Bulgária 18 Reino Unido 73 Dinamarca 13 Itália 73 Eslováquia 13 Espanha 54 Finlândia 13 Polónia 51 Irlanda 12 Roménia 33 Lituânia 12 Holanda 26 Letónia 9 Bélgica 22 Eslovénia 8 Grécia 22 Chipre 6 Hungria 22 Estónia 6 Portugal 22 Luxemburgo 6 República Checa 22 Malta 6 Suécia 20 Tendo em conta as alterações futuras em relação ao número de Estados membros e também as evoluções demográficas, o projecto prevê ainda que a decisão seja revista antes do início da legislatura Assim, esta revisão tem como objectivo estabelecer um sistema que permita, antes de cada nova eleição, repartir os lugares de uma forma objectiva, com base no princípio da proporcionalidade degressiva. 8

9 Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança As actuais funções do Alto Representante da União Europeia para a Política Exterior e de Segurança Comum e do Comissário Europeu para as relações externas são condensadas pelo Tratado de Lisboa na figura do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. O objectivo da criação deste cargo é reforçar a eficácia e coerência da acção externa da União Europeia, permitindo que o Alto Representante se torne na voz da Política Externa e de Segurança Comum da União. Conduz a Política Externa e de Segurança Comum da União e a Política Europeia de Segurança e Defesa e para tal dispõe de um direito de iniciativa em matéria de política externa e executa esta política como mandatário do Conselho de Ministros. O Alto representante exerce igualmente a função de Vice-Presidente da Comissão e por isso se diz que tem dois chapéus um como Vice-Presidente da Comissão Europeia e outro como presidente do Conselho de Ministros de Negócios Estrangeiros. 1 O Alto representante é nomeado pelo Conselho Europeu deliberando por maioria qualificada, com o acordo do Presidente da Comissão Participação Democrática O Tratado de Lisboa introduz o princípio da participação democrática como um dos fundamentos do funcionamento da União Europeia. O direito de iniciativa popular é a principal inovação neste domínio - o Tratado prevê que uma petição que recolha, pelo menos, um milhão de assinaturas em vários Estados membros pode convidar a Comissão 1 in O Tratado de Lisboa, perguntas e respostas, p.15, Carlos Coelho, Luís Faria e Duarte Marques (2008). 9

10 a adoptar uma iniciativa legislativa, desde que compatível com os Tratados. A Comissão decidirá sobre o seguimento a dar a esse convite para apresentar uma proposta. Pela primeira vez são definidos os fundamentos democráticos da União que se baseiam em três princípios: igualdade democrática, democracia representativa e democracia participativa. Neste ponto há ainda a salientar que o Tratado alargou o âmbito da participação do Parlamento no procedimento legislativo ao aumentar o número de matérias sujeito ao procedimento de co-decisão conforme será referido no ponto Ainda a referir que com o Tratado de Lisboa as sessões do Conselho que debatem ou aprovam legislação comunitária são públicas O papel dos Parlamentos nacionais O Tratado de Lisboa, no Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia, aproxima os Parlamentos nacionais da dinâmica procedimental comunitária no que respeita à adopção de nova legislação envolvendo-os no controlo da boa aplicação do princípio da subsidiariedade. O artigo 4.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípio da Subsidiariedade e da Proporcionalidade dispõe o seguinte: A Comissão envia os seus projectos de actos legislativos e seus projectos alterados aos Parlamentos nacionais, ao mesmo tempo que ao legislador da União. O Parlamento Europeu envia os seus projectos de actos legislativos e os seus projectos alterados aos Parlamentos nacionais. 10

11 O Conselho envia aos Parlamentos nacionais os projectos de actos legislativos emanados de um grupo de Estados-Membros, do Tribunal de Justiça, do Banco Central Europeu ou do banco Europeu de Investimento, bem como os projectos alterados. Logo que sejam adoptadas, as resoluções legislativas do Parlamento Europeu e as posições do Conselho serão enviadas por estas instituições aos Parlamentos nacionais. Oito semanas a contar da data de envio de um dos projectos de acto legislativo referidos no artigo 4.º do Protocolo, qualquer Parlamento nacional pode emitir parecer fundamentado se considerar que o princípio de subsidiariedade não foi respeitado. Este mecanismo é também chamado de alerta precoce 2 e irá permitir aos Parlamentos nacionais identificarem situações em que o princípio da subsidiariedade está a ser colocado em causa pelas instituições comunitárias. Cada Parlamento nacional tem direito a dois votos e no caso de os pareceres fundamentados sobre a inobservância do princípio da subsidiariedade num projecto de acto legislativo representarem, pelo menos, um terço do total dos votos atribuídos aos Parlamentos nacionais, o projecto deve ser reanalisado. Quando se tratar de um projecto de acto legislativo apresentado com base no artigo 61.º-I do TFUE, relativo ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, é necessário que os votos representem um quarto do total. Depois dessa reanálise, o autor do projecto de acto legislativo pode decidir manter o projecto, alterá-lo ou retirá-lo. Esta decisão deve ser fundamentada. Também com vista a assegurar a participação dos Parlamentos nacionais nas actividades da União Europeia o Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia exige que a Comissão envie directamente aos Parlamentos nacionais os seus documentos de consulta aquando da sua publicação e, ao mesmo tempo que envia para o 2 in O Tratado de Lisboa, perguntas e respostas, p. 20, Carlos Coelho, Luís Faria e Duarte Marques (2008). 11

12 Parlamento Europeu e Conselho, qualquer instrumento de programação legislativa ou de estratégia política. Também os projectos de actos legislativos dirigidos ao Parlamento Europeu e ao Conselho devem ser enviados aos Parlamentos nacionais. Nos termos deste Protocolo, se os Parlamentos nacionais entenderem que o princípio da subsidiariedade está a ser desrespeitado poderão recorrer ao mecanismo de alerta precoce já referido O Sistema Judicial O Tratado de Lisboa introduziu algumas alterações no que respeita ao sistema judicial, as mais significativas são as relacionadas com os meios processuais do contencioso comunitário: - Os particulares ou as empresas passam a poder interpor recursos de anulação quanto à legalidade dos regulamentares que não comportem medidas de execução quando estes lhes digam directamente respeito. - Nos processos por incumprimento a Comissão pode, logo numa primeira e única acção, pedir ao Tribunal de Justiça a declaração de que o Estado-Membro não cumpriu uma obrigação de direito comunitário e ao mesmo tempo a condenação do Estado numa sanção pecuniária. - Ainda nos processos por incumprimento, o parecer fundamentado desaparece e a Comissão passa a poder intentar uma segunda acção por incumprimento no Tribunal de Justiça nos casos em que deu oportunidade do Estado membro de apresentar as suas observações Ao nível procedimental Procedimento legislativo e tomada de decisão 12

13 O Tratado de Lisboa alargou a aplicação do procedimento de co-decisão a um grande número de matérias, passando este a designar-se procedimento legislativo ordinário em oposição ao procedimento legislativo especial que inclui os processos de consulta, de parecer favorável e de cooperação. A participação do Parlamento no processo legislativo foi alargada à Política Agrícola, à Política Comercial e em muitos aspectos do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça. A extensão da votação no Conselho por maioria qualificada a quase todas as matérias do Tratado leva a que, em termos práticos, desapareça a estrutura de três pilares oriunda do Tratado de Maastricht pois grande parte do terceiro pilar, Justiça e Assuntos Internos, que tinha votação por unanimidade passa a deliberação por maioria qualificada. Outra novidade é que, através das cláusulas-passerelle instituídas pelo Tratado, os Estados membros podem decidir, por unanimidade, que um domínio actualmente sujeito à unanimidade passe a ser abrangido pela maioria qualificada, sem que isso implique a alteração do Tratado de Lisboa 3. Também através da utilização das cláusulas-passerelle, nos casos em que o TFUE determina a adopção de actos legislativos através do processo legislativo especial, o Conselho Europeu pode adoptar uma decisão autorizando a adopção dos referidos actos de acordo com o processo legislativo ordinário. O recurso às chamadas cláusulas-passerelle acima referidas é comunicado aos Parlamentos nacionais e caso haja oposição por um Parlamento de um dos Estados membros, a decisão não é adoptada. No que respeita à aplicação do sistema de votação por maioria qualificada podemos dizer que o Tratado de Lisboa cria três momentos distintos: Até 31 de Outubro de in O Tratado de Lisboa, perguntas e respostas, p.19, Carlos Coelho, Luís Faria e Duarte Marques (2008). 13

14 Aplica-se o actual sistema de votação que se baseia na ponderação de votos e se encontra definido no tratado de Nice: Bélgica 12 Luxemburgo 4 Bulgária 10 Hungria 12 República Checa 12 Malta 3 Dinamarca 7 Países Baixos 13 Alemanha 29 Áustria 10 Estónia 4 Polónia 17 Irlanda 7 Portugal 12 Grécia 12 Roménia 14 Espanha 27 Eslovénia 4 França 29 Eslováquia 7 Itália 29 Finlândia 7 Chipre 4 Suécia 10 Letónia 4 Reino Unido 29 Lituânia 7 A partir de 1 de Novembro de 2014 É introduzida a regra da dupla maioria nas votações do Conselho e que se traduz no sistema de dupla maioria de Estados e população, deixando de existir ponderação de votos por Estado membro. Este sistema funciona da seguinte forma: - Quando a proposta é da Comissão é necessário pelo menos 55% dos Estados membros, incluindo no mínimo 15 países, que representem pelo menos 65% da população; - Nos restantes casos é necessário 72% dos Estados membros que representem, pelo menos, 65% da população. No entanto, até 31 de Março de 2017, qualquer um dos Estados membros pode pedir a utilização do sistema previsto no Tratado de Nice. 14

15 A formação de uma minoria de bloqueio deve integrar no mínimo quatro Estados membros que perfaçam, pelo menos, 35,01% da população dos Estados membros da União. O sistema de dupla maioria é complementado pelo mecanismo de Ioannina que permite o bloqueio da adopção, por maioria qualificada, de um acto pelo Conselho caso um conjunto Estados membros representar, pelo menos, (i) três quartos da população ou (ii) três quartos do número de Estados membros necessários para constituir uma minoria de bloqueio. A partir de 1 de Abril de 2017 Aplica-se unicamente o novo sistema de dupla maioria, sendo os limiares do denominado mecanismo de Ioannina alterados. Assim, se um conjunto de membros do Conselho que represente, pelo menos (i) 55% da população ou (ii) 55% do número de Estados membros necessários para constituir uma minoria de bloqueio se opuser à adopção de um acto por maioria qualificada, o Conselho debaterá a questão para que possa chegar a uma solução A clarificação da repartição das competências entre a União Europeia e os Estados Membros O Tratado de Lisboa vem clarificar a repartição de competências entre os Estadosmembros e a União, distinguindo três categorias de competências (i) competências exclusivas, (ii) competências partilhadas e (iii) medidas de apoio, coordenação ou de complemento. Esta última categoria foi introduzida pelo Tratado e consiste na competência exclusiva dos Estados membros mas em áreas sobre as quais a União Europeia pode exercer medidas de apoio e coordenação (excluindo os aspectos de harmonização). A Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e a coordenação das políticas económicas e de emprego não são abrangidas por esta classificação tripartida. (i) Competências exclusivas: Mantém as mesmas (União Aduaneira, Estabelecimento das regras da concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno, Política 15

16 monetária para os Estados cuja moeda seja o euro e Política comercial comum) e acrescenta a conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da política comum de pescas e ainda para celebrar acordos internacionais quando tal celebração esteja prevista num acto legislativo da União, seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercera sua competência interna, ou seja susceptível de afectar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas ; (ii) Competências partilhadas: Mantém as mesmas (Mercado interno, Coesão económica, social e territorial, Agricultura e pescas, Ambiente, Defesa dos Consumidores, Transportes, Redes Transeuropeias, Espaço de liberdade, segurança e justiça) e a política social no que se refere aos aspectos definidos no Tratado. Acrescenta energia, problemas comuns em matéria de segurança de saúde pública em relação aos aspectos definidos no tratado, coordenação das políticas económicas e do emprego. E ainda desenvolver acções, nomeadamente para definir e executar programas, sem que o exercício dessa competência possa impedir os Estados-Membros de exercerem a sua, nos domínios da investigação, desenvolvimento tecnológico e do espaço; desenvolver acções e uma política comum sem que o exercício dessa competência possa impedir os Estados membros de exercerem a sua, nos domínios da cooperação para o desenvolvimento e da ajuda humanitária. (iii) Medidas de apoio, coordenação ou de complemento: Protecção e melhoria da saúde humana, Indústria, Cultura, Turismo, Educação, formação profissional, juventude e desporto, Protecção Civil e Cooperação Administrativa A outros níveis Saída da União Europeia 16

17 No seu artigo 50.º o TUE prevê a possibilidade de qualquer Estado decidir sair da União Europeia. O Estado deverá notificar a sua intenção ao Conselho Europeu que o orientará no processo, sendo celebrado um acordo entre a União e o Estado relativamente às condições da saída e os termos de das futuras relações desse Estado e da UE Direitos Fundamentais Atribuição de valor jurídico à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamada pelas três instituições no dia 12 de Dezembro de 2007 e a previsão da adesão da União Europeia à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais Implicações para o MAOT As alterações trazidas pelo Tratado de Lisboa não foram substantivas no que respeita ao Ambiente e ao Ordenamento do Território. As matérias relacionadas com o ordenamento do território mantêm-se fora da competência comunitária, em qualquer uma das três categorias referidas no ponto 2.3. As matérias de ambiente mantêm-se como competências partilhadas entre a União Europeia e os Estados membros. Dado que no ambiente a regra de deliberação era a de maioria qualificada, também quanto a este aspecto o Tratado de Lisboa não traz novidades. Relativamente à extensão do procedimento de co-decisão a novos artigos pelo Tratado de Lisboa podemos referir que já antes das alterações introduzidas pelo Tratado o procedimento utilizado para estas matérias era o procedimento de co-decisão, ou seja, não houve alterações. 17

18 Podemos, no entanto, apontar uma alteração trazida pelo Tratado, no título XX referente ao Ambiente, em foi aditada referência ao combate às alterações climáticas como um dos objectivos no domínio do Ambiente. 3. Conclusão O Tratado de Lisboa veio alterar o Tratado da União Europeia e o Tratado que institui a Comunidade Europeia introduzindo inovações de relevo ao nível institucional e procedimental que visam tornar a União Europeia mais democrática, transparente e eficaz. As suas disposições mais inovadoras têm como base a anterior proposta de Tratado Constitucional a figura do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, o novo cargo de Presidente do Conselho Europeu, a aplicação da regra da dupla maioria a partir de 2014, entre outros o que por si só já representa um passo importante na construção europeia. Embora existam algumas reservas por parte dos mais cépticos, nomeadamente no que respeita à figura do Presidente do Conselho Europeu e a consequente perda de visibilidade dos chefes de Governo e chefes de Estado dos Estados membros, é já notória a grande aceitação que o Tratado de Lisboa tem tido a todos os níveis. Conforme proferiu o Senhor Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Europeus, o Dr. Manuel Lobo Antunes, no seu Discurso na Celebração do Dia da Europa em 2008: Deu-se um passo em frente com o Tratado de Lisboa. Não é certamente o último passo na construção da Europa, mas é, creio eu, um passo com alguma amplitude e algumas consequências institucionais significativas. Daqui a alguns anos, não muitos, estaremos em condições de concluir se vamos na direcção correcta ou se é necessário mudar de trajectória, se fomos demasiado ambiciosos ou, ao contrário, se nos mostrámos demasiado tímidos. 18