Interessados: Superintendência de Administração do Meio Ambiente (SUDEMA).

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1 Interessados: Superintendência de Administração do Meio Ambiente (SUDEMA). Natureza: Inspeção especial Gestão de pessoal. EMENTA: Direito Constitucional e Direito Administrativo. Superintendência de Administração do Meio Ambiente. Inspeção especial. Gestão de pessoal. Irregularidade na cessão de servidores. Inexistência de Lei que cria os cargos e as respectivas remunerações. Não realização de concurso público. Julgamento irregular de todo o quadro funcional da SUDEMA. Fixação de prazo para que o Governo do Estado encaminhe Projeto de Lei criando os cargos e remunerações. Fixação de Prazo para que o Governo do Estado realize concurso público. PARECER Nº 237/13 Os presentes autos foram inicialmente formalizados para análise prévia do Processo Seletivo Interno divulgado pela Superintendência de Administração do Meio Ambiente (SUDEMA), com o fulcro de selecionar servidores públicos do Estado da Paraíba para exercerem as funções de Analista e Fiscal Ambiental. Em sede de relatório exordial, a Divisão de Auditoria da Gestão de Pessoal (DIGEP) concluiu pela inconstitucionalidade do referido processo seletivo, por infringir o art. 37, II, da CF, inclusive em razão de o pessoal à disposição naquele órgão corresponder a 61,44% do total da folha de pagamento. Com base nas conclusões preliminares da Auditoria, a Presidência do TCE expediu Ofício nº 1340/09, recomendando a suspensão imediata do referido procedimento até seu exame final, ocasião em que distribuiu o processo a este Relator. 1/11

2 Reportando-se à supracitada recomendação, a SUDEMA juntou documentação, tendo o Relator determinado a devida análise e diligência ao Órgão, com a urgência que o caso requer. Novas peças encaminhadas pela origem, bem como anexadas quando da inspeção realizada pela Auditoria, cujo relatório, às fls. 57/62, constatou o cancelamento do edital de seleção interna. No entanto, considerando que a SUDEMA nunca realizou concurso público para provimento de cargos, a Unidade Técnica realizou exame completo na gestão de pessoal, concluindo pela existência de várias irregularidades. Respeitando os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o então Superintendente da SUDEMA, Srº Eloísio Henriques Dantas, foi intimado nos termos regimentais, e apresentou documentação de defesa. Examinando a segunda defesa acostada, a DIGEP apresentou relatório, às fls. 95/99, constatando o saneamento de algumas das eivas e a persistências das seguintes: 1. Ausência de realização de Concurso Público constatou-se que todos os cargos foram providos sem concurso; 2. Existência de cargos não previstos em Lei legislação que regulamenta a gestão de pessoal no âmbito da SUDEMA é o Decreto nº /88; 3. Ausência de lei para definição de remuneração (vencimento, gratificação e adicional); 4. Servidores cedidos à SUDEMA ilegalmente; 5. Nas disposições finais (Título V) do decreto, há menção a existência de secretária na estrutura do órgão, mas não há definição da quantidade, atribuições, remuneração e vantagens, havendo 11 (onze) servidores ocupando tal cargo; 6. O cargo de controle ambiental não se encontra previsto no decreto e há 02 (dois) servidores ocupando tal cargo; 2/11

3 7. Identificou-se divergência quanto à nomenclatura do cargo de Coordenador da Assessoria de Planejamento e Coordenador da Assessoria Jurídica no decreto e na folha de pagamento fls. 50/51; 8. A servidora Ana Lúcia Queiroz Espínola, admitida em 01/07/1982, ocupa o cargo de Diretor Técnico, classificado no decreto supramencionado como cargo em comissão, e encontra-se classificada na relação de servidores efetivos (fls. 48). Ao final, a Auditoria sugeriu a baixa de Resolução concedendo prazo à SUDEMA para apresentação dos atos comprobatórios da legalidade das cessões de servidores. Vieram os autos ao Ministério Público. Na ocasião, o parquet pugnou pela assinação de prazo à autoridade responsável para apresentar os elementos reclamados pela Auditoria. Respeitando o princípio da continuidade administrativa, ocorreu a citação do novo Superintendente da SUDEMA, no entanto, o ofício foi expedido ao mesmo exgestor, que apresentou suas contrarrazões. Em sede de terceira análise de defesa, a Unidade técnica apresentou o relatório em 27/04/11, às fls. 109/110, observando que as inconformidades apontadas em seu relatório anterior não foram sanadas e, em consequência, o quadro de ilegalidade. Ante o fato de que a pessoa citada não mais exercia o cargo de Superintendente, o Órgão Auditor concluiu pela necessidade de notificação ao atual gestor, além de notificação ao Secretário de Estado do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Ciência e Tecnologia do Meio Ambiente SEMARH, haja vista que a SUDEMA encontra-se vinculada a esta Secretaria, cabendo ainda notificação à Secretaria da Administração para tomar conhecimento das irregularidades apontadas. Foram notificados os seguintes gestores: da SUDEMA, Srª Rossana Cristina Honorato; da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e da Ciência e Tecnologia, Srº João Azevedo Lins Filho; e da Secretaria Estadual da Administração, Srº Gilberto Carneiro. 3/11

4 Todavia, apenas o segundo citado apresentou defesa, alegando que o órgão que detém competência e os subsídios indispensáveis para prestar os devidos esclarecimentos sobre a matéria objeto do presente processo, é a própria SUDEMA, ainda que esteja vinculada a referida Secretaria. Quanto aos demais, deixaram escoar o lapso temporal, apesar de a gestora da SUDEMA ter solicitado prorrogação de prazo. Registrando o quarto relatório de análise de defesa, às fls. 126/127, a DIGEP ratificou seu entendimento de fls.95/99. Tendo em vista a mudança de gestão à frente da SUDEMA no mês de junho de 2011, a nova Superintendente da SUDEMA, Srª Tatiana Domiciano, foi citada para tomar conhecimento do conteúdo dos presentes autos, no entanto, a mesma, apesar de pedir dilatação de prazo, o deixou expirar. Em sede da Resolução RC1-TC-178/2011, A 1ª Câmara decidiu pela assinação de prazo de 60 (sessenta) dias para que a gestora da SUDEMA apresentasse os devidos esclarecimentos e/ou os documentos comprabatórios do restabelecimento da legalidade, relativamente às irregularidades apontadas, nos termos do relatório da Auditoria de fls. 95/99, sob pena de multa. Atendendo à decisão supracitada, a Srª Tatiana da Rocha Domiciano apensou esclarecimentos, às fls. 140/182. Em quarta análise de defesa, a unidade técnica ofertou relatório constantanto a insuficiência dos argumentos apresentados, persistindo, portanto, todas as falhas anteriormente apontadas. A DIGEP considerou, ainda, que as eivas constantes nos itens 1, 2, 3 e 4 só podem ser sanadas após edição de lei que estruture o quadro de pessoal e a conseqüente realização de concurso público. Dessa forma, a unidade técnica sugeriu a intimação do Governo do Estado para compor o Processo, pois é ele que detém a competência para deflagrar o processo legislativo necessário à criação de pessoal da SUDEMA. A Srª Tatiana Domiciano tornou a apresentar argumentos, às fls. 201/210. Contudo, a Auditoria, em sede do quinto relatório de análise de defesa, opinou pela persistência das falhas, e reiterou a sugestão quanto à intimação do Governador do Estado. 4/11

5 Atendendo a sugestão da Unidade Técnica, o então Conselheiro relator Fabio Túlio Figueiras Nogueira determinou a citação do Governador do Estado, Sr. Ricardo Vieira Coutinho. O alcaide estadual, por meio do Procurador Geral Adjunto do Estado, solicitou prorrogação de prazo para apresentação de defesa. Às fls. 223/229, constam os argumentos apresentados, bem como o requerimento de exclusão das responsabilidades atribuídas ao Sr. Ricardo Vieira Coutinho, no caso em voga. Consta, ainda, às fls. 260/263, a defesa apresentada pela nova superintendente da SUDEMA, Srª Ana Maria de Araújo Torres Pontes. A gestora solicita prazo de 180 (cento e oitenta dias) para que possa encaminhar à Controladoria geral do Estado, bem com ao este Tribunal de Contas, uma proposta de reestruturação do quadro de pessoal da SUDEMA. Em sexto Relatório de análise de defesa, a DIGEP opina pela manutenção de todas as irregularidades, bem como pela pertinência da concessão do prazo de 180 dias para que a SUDEMA regularize a situação do seu corpo funcional. O Conselheiro relator concede o prazo requerido, a contar da data de 22 de junho de 2012, à fl Esgotado o prazo concedido, a superintendência da SUDEMA anexa aos autos, às fls. 272/289, documentação concernente à provável regularização do quadro funcional daquela autarquia estadual. Em sede de sétimo relatório de análise de defesa, a Auditoria conclui que nenhuma eiva apontada no presente processo foi sanada. parecer. Vieram os autos a este parquet de contas, para análise e emissão de É o relatório. Passo a opinar. 5/11

6 A Constituição brasileira, em sede do seu artigo 37, inciso II, consagrou o concurso como meio pelo qual o indivíduo deve se submeter, a fim de ingressar no funcionalismo público. In verbis: II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; Trata-se de um método transparente e meritocrático para provimento em cargo ou emprego público, funções essas que ano a ano são cada vez mais disputadas, se tornando objetivo de vida de muitas pessoas que destinam horas de estudos, dedicação e preparação na busca pela estabilidade funcional. Não deve o gestor público olvidar desse mandamento constitucional, quando da contratação de servidores, haja vista que a prática de contratação direta para cargos de caráter efetivo, implica no descumprimento de diversos princípios da administração pública, a saber: isonomia, impessoalidade, moralidade, eficiência, legalidade, planejamento, dentre outros. Em harmonia com o pensamento supra, é de bom alvitre explanarmos o entendimento do jurisconsulto Hely Lopes Meirelles, quando afirma que pelo concurso afastam-se, pois, os ineptos e os apaniguados que costumam abarrotar as repartições, num espetáculo degradante de protecionismo e falta de escrúpulos de políticos que se alçam e se mantêm no poder leiloando cargos e empregos públicos. In concreto, é flagrante o desrespeito praticado pelas sucessivas administrações da SUDEMA ao mandamento constitucional do concurso público. Os abissais dados apresentados pela DIGEP, às fls. 58, afirmando que a Superintendência de Administração do Meio Ambiente, mesmo tendo sido criada como órgão em regime especial no longínquo ano de 1978, e transformada em Autarquia pela Lei n 6.757, em 1999, até a presente data não possui uma Lei que regulamente a sua estrutura funcional e jamais realizou concurso público. 6/11

7 Ressalte-se que dos 153 (cento e cinqüenta e três) servidores constantes na folha, 94 (noventa e quatro), ou seja, 61,44 % do total, correspondem a pessoal à disposição, isto é, em absoluta inobservância ao comando explanado no artigo 37, II, constitucional. A outra parcela de servidores da SUDEMA, constantes na folha, foi cedida de outros órgãos ou entidades Estaduais e Municipais. A cessão de servidores é regulamentada pelo Estatuto dos Servidores Públicos do Estado da Paraíba (LC N 58/03), nos seguintes termos: Art O servidor poderá ser cedido para ter exercício em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nas seguintes hipóteses: I - para exercício de cargo em comissão ou função de confiança; II - em casos previstos em leis específicas. 1º - Na hipótese do inciso I, sendo a cessão para órgãos ou entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, o ônus da remuneração caberá ao órgão ou entidade cessionário. (...) 3º - A cessão far-se-á mediante Portaria publicada no Diário Oficial do Estado. 4º - Mediante autorização expressa do Governador, o servidor do Poder Executivo, para fim determinado e a prazo certo, poderá ter exercício em outro órgão da Administração Estadual direta e indireta que não tenha quadro próprio de pessoal. É de bom alvitre destacar que o concurso público é uma regra mitigada. A Constituição Federal autoriza exceções a esse preceito, sendo uma delas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, previsto no inciso II do artigo 37. Nesse diapasão, o caso em tela evidencia uma burla tanto à Constituição, quanto à LC N 58/03, haja vista que, conforme exposto pela Auditoria, à fl. 60, a maioria dos servidores cedidos a SUDEMA não ocupam cargos em comissão ou função de confiança, mas sim desempenham cargos característicos das atividades fins da autarquia. Agrava a situação, o fato de as cessões não serem determinadas por prazo determinado, nos termos do 4 da LC N 58/03, constatando-se a existência de servidores cedidos desde o ano de /11

8 alude: Em sede de análise de sessão de servidores, a jurisprudência do TCU assim TCU Decisão N 641/95 Plenário Ministro Relator: Carlos Átila DOU de 22/12/ determinar ao TRF-5ª Região que: (...) 2.3. devolva aos seus respectivos órgãos ou entidades de origem os servidores requisitados que não exercem qualquer função ou cargo de confiança no órgão, por absoluta inexistência de fundamentação legal; TCU Decisão nº 116/1999 1ª Câmara, Relator Ministro: Humberto Souto, Sessão de , DOU de : A Primeira Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92 : 8.1 determinar ao Excelentíssimo Senhor Dirigente da Seção Judiciária da Justiça Federal do Ceará que promova, no prazo de quinze (15) dias, consoante o disposto no inciso IX do art. 71 da Constituição Federal, o retorno: a) dos servidores a seguir relacionados aos seus órgãos de origem, uma vez que não exercem cargo em comissão ou função de confiança, nos termos previstos no art. 93 da Lei 8.112/90: 8/11

9 TCU GRUPO II CLASSE VI Segunda Câmara TC / (...) Determinar ao Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Roraima que, doravante, abstenha-se de efetuar a cessão, a esse título ou a qualquer outro nomen júris, de servidores ocupantes de função comissionada ou cargo em comissão pagos às suas expensas a outros órgãos da administração pública, em especial de efetuar a cessão de servidores requisitados ocupantes de cargo em comissão a outros órgãos da administração pública, por falta de amparo legal. A tamanha dependência funcional que a SUDEMA detém em face do Governo do Estado, no que diz respeito à composição dos quadros para o desempenho de das atividades fins, descaracteriza a peculiaridade maior de uma autarquia, que é a sua autonomia 1. Essa dependência cria uma situação que não é salutar para a efetiva autonomia da SUDEMA quando da execução do seu mister. Os objetivos da Superintendência de Administração do Meio Ambiente compreendem atividades cuja independência funcional é imprescindível, senão vejamos: * Planejar, coordenar supervisionar e executar atividades de controle da utilização racional do meio ambiente; * Promover a preservação do meio ambiente, da fauna e da flora, das florestas e do uso racional dos recursos ambientais assim como a proteção dos ecossistemas naturais; * Fiscalizar as fontes poluidoras e aplicar penalidades, segundo o disposto nas legislações Federal e Estadual pertinentes a suas resoluções supletivas e complementares; * Promover e pesquisar estudos técnicos no domínio da proteção ambiental. 200/67: Nessa esteira, destacamos a literalidade do artigo 5, I, do Decreto Lei n 1 Autarquia: Do Grego αuταρχία, composto de αuτός (si mesmo) e αρχω (comandar), ou seja, "comandar a si mesmo" ou "auto comandar-se") é um conceito pertinente a vários campos, mas sempre lidando com a idéia geral de algo que exerce poder sobre si mesmo. 9/11

10 O serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. (Grifo nosso) Não bastasse o fato de nunca ter realizado concurso público, toda a estrutura funcional da SUDEMA é irregular, ante o fato de ter sido criada por meio de um Decreto Estadual (DE n /1988), quando a Constituição Vigente à época dispunha em seu artigo 46 que a criação e extinção de cargos públicos, bem como a remuneração, seria mediante lei, senão vejamos: Art Ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, cabe dispor, mediante lei, sobre todas as matérias de competência da União, especialmente: [...] IV - a criação e extinção, de cargos públicos e fixação dos respectivos vencimentos; As graves irregularidades concernentes à ausência de concurso público e ao atual quadro funcional, confirmam a imperiosa necessidade de diligências por parte do governo estadual a fim de regularizar essa situação, haja vista que é ele que detém a competência para deflagrar o processo legislativo necessário à criação do quadro de pessoal próprio da SUDEMA. Nesse diapasão, citamos a determinação expedida por este Tribunal, em sede do Acórdão APL TC 00536/09, relativo à prestação de contas dos exercícios financeiros de 2005 e Nele, o alcaide estadual era comunicado acerca da necessidade de realização de concurso público para a SUDEMA, bem como a criação dos cargos e suas respectivas remunerações, in verbis: ACORDAM OS MEMBROS DOP TRIBUNAL DE CONTAS DA PARAÍBA, a unanimidade, em harmonia com a decisão prolatada nos autos da prestação de contas relativa ao exercício de 2005 e 2006, em sessão plenária realizada nesta data, em: (...) 3) Comunicação ao Exmo. Sr. Governador do Estado, acerca da necessidade de realização de concurso público e criação de cargos e estabelecimento das 10/11

11 respectivas remunerações, se for o caso, para compor o quadro de pessoal, com profissionais das áreas necessárias ao eficaz e regular alcance de suas finalidades. (grifo nosso) Não prosperam, portanto, qualquer argumento pautado no desconhecimento da situação de irregularidade, muito menos de inexistência de tempo hábil para a sua regularização. Ex positis, este representante do MPjTC pugna pelo (a): a) Julgamento irregular de todo o quadro funcional da SUDEMA, tendo em vista que não há Lei que os defina; b) Fixação de prazo para que o Governo do Estado encaminhe à Assembléia Legislativa Projeto de Lei concernente à criação de cargos e estabelecimento das respectivas remunerações no âmbito da SUDEMA; c) Fixação de prazo para que o Governo do Estado realize concurso publico para provimento aos cargos da SUDEMA. Ressaltando celeridade que o caso reclama, dada a gravidade das irregularidades presentes no atual corpo de servidores da autarquia estadual de meio ambiente. É como opino. João Pessoa, 28 de fevereiro de Marcílio Toscano Franca Filho, Prof. Dr. jur Procurador do Ministério Público junto ao TCE/PB 11/11