INCONSTITUCIONALIDADE DO "SUPERSIMPLES" Robinson Sakiyama Barreirinhas Procurador do Município de São Paulo

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1 INCONSTITUCIONALIDADE DO "SUPERSIMPLES" Robinson Sakiyama Barreirinhas Procurador do Município de São Paulo Introdução O fomento às empresas de pequeno porte é diretriz clara da Constituição Federal. O texto original da Constituição de 1988 já trazia, em seu art. 170, inciso IX 1, e art disposições neste sentido. Assim, a União, diversos Estados e Municípios instituíram por leis próprias regimes tributários simplificados em benefício das chamadas microempresas e empresas de pequeno porte. No âmbito federal, foi instituído o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - SIMPLES, pela Lei nº 9.317/96. Foram firmados convênios entre entes das três esferas governamentais, buscando unificar tais regimes. No Município de São Paulo, por exemplo, há regime simplificado unindo a tributação federal e municipal. Não satisfeito, talvez, com a normatização levada a cabo pelos entes federados autônomos, o Congresso Nacional, exercendo o poder constituinte derivado, entendeu por bem centralizar a regulamentação legal do assunto, trazendo para si a exclusiva competência para instituir regime tributário único, por meio de lei complementar, nos termos do parágrafo único 3 do art. 146 da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 42/2003, afastando 1 CF, Art A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: IX - tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 6, de 15/08/95: "IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País." 2 CF, Art A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dispensarão às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurídico diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei. 3 CF, Art. 146, Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso III, d, também poderá instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que: I - será opcional para o contribuinte; II - poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado; III - o recolhimento será unificado e centralizado e a distribuição da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento; IV - a arrecadação, a fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional único de contribuintes.

2 expressamente os sistemas tributários simplificados instituídos pelos demais entes federados (art. 94 do ADCT). 4 Sugestivamente, muitos já se referem ao sistema centralizado como "Super Simples". O Congresso Nacional não optou por fomentar os convênios entres os entes políticos, visando à unificação dos regimes simplificados, ou mesmo incentivar as políticas estaduais e municipais em favor dos pequenos empreendimentos. O Congresso Nacional optou pelo caminho da concentração de poder pelo governo central. O fim almejado pelo constituinte derivado é nobre e conforme a Carta Constitucional: favorecer as micro e pequenas empresas. O meio escolhido é que é injustificável: ceifando-se substancialmente as competências dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, agredindo suas autonomias financeiras e, consequentemente, o pacto federativo. Possibilidade de inconstitucionalidade de Emendas Constitucionais É pacífico o entendimento de que o constituinte derivado pode ter seus atos legislativos declarados inconstitucionais, por ofensa às cláusulas pétreas constitucionais (art. 60, 4º da CF). Desnecessárias maiores dilações acerca de tal possibilidade, tendo o Egrégio Supremo Tribunal Federal já se manifestado conclusivamente a respeito. Em matéria tributária, o Pleno do STF, ao decidir a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 939-DF, 5 dispôs que uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação a Constituição originária, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua é de guarda da Constituição (art. 102, I, "a", da C.F.). Inconstitucionalidade na Emenda Constitucional nº 42/2003 Não é possível proposta de emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa do Estado. Evidentemente, caso tal proposta prospere, ao arrepio da Constituição, tal produto legislativo é inconstitucional, devendo assim ser declarado pelo Judiciário. Emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa é qualquer emenda que fira algum dos elementos característicos da Federação Brasileira. Não é necessário que tal emenda fira 4 ADCT, Art. 94. Os regimes especiais de tributação para microempresas e empresas de pequeno porte próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cessarão a partir da entrada em vigor do regime previsto no art. 146, III, d, da Constituição. 5 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 939-DF, votação por maioria quanto a EC03/93, vencidos em parte Sepúlveda Pertence (pela inconstitucionalidade apenas quanto as imunidades), Octavio Galotti (inconstitucionalidade apenas quanto a imunidade recíproca) e Marco Aurélio (inconstitucionalidade total do IPMF), Tribunal Pleno, Relator Sydney Sanches, julgamento 15/12/1993.

3 de morte a Federação, basta que tal medida legislativa prejudique o pacto federativo, mesmo que, simplesmente, reduzindo o alcance de algum de seus princípios norteadores. Não há qualquer divergência doutrinária com relação a que a autonomia dos entes federados é elemento essencial da Federação Brasileira. Emenda constitucional que agrida tal princípio é inconstitucional, na exemplar lição de José Afonso da Silva: "Assim, por exemplo, a autonomia dos Estados federados assenta na capacidade de autoorganização, de autogoverno e de auto-administração. Emenda que retire deles parcela dessas capacidades, por mínima que seja, indica tendência a abolir a forma federativa de Estado." 6 A autonomia, de fato, é princípio basilar da Federação. Traduz-se, literalmente inclusive, na capacidade de o ente produzir suas próprias normas, de auto-regular-se. Em matéria tributária, o princípio da autonomia é de fácil identificação. O poder de exigir prestações compulsórias dos particulares para gerar os recursos necessários ao Estado é exatamente a competência tributária típica dos entes autônomos. Somente cria, regula, ou extingue tributo quem pode criar leis (normas), quem é autônomo. Um ente político que não tenha o direito de produzir normas relativas à tributação não é ente autônomo e, importante, nunca poderia ser considerado integrante de uma Federação. É claro que um ente que não possa legislar sobre a tributação (que corresponde, em regra, à principal receita pública) é ente subordinado, nunca autônomo. A agressão ao princípio da autonomia, no caso de o ente central trazer para si a competência exclusiva de normatizar a tributação, tal qual ocorrido com a EC nº 42/2003, fica evidente ao notarmos que o ente subordinado vê ameaçada a própria autonomia financeira. A existência de recursos essenciais para a própria existência do ente autônomo fica ameaçada ao subordinar-se aos humores do legislador do governo central. Eis a lição de José Maurício Conti: "Não se pode esquecer que o Estado Federal pressupõe autonomia financeira para seus membros. Essa se faz com a garantia de recursos necessários para que tal unidade possa cumprir suas funções." 7 Ora, nos termos do inciso III, do parágrafo único do art. 146, trazido pela indigitada EC nº 43/2003, o recolhimento dos tributos incluídos no regime único será unificado e centralizado pela União, cabendo ao governo central o repasse imediato das parcelas pertencentes a cada ente federado, nos termos fixados pela lei nacional. Destacamos, portanto, a dupla agressão ao princípio federativo perpetrada pela EC nº 43/2003, ao tratar do regime único de arrecadação: 6 Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros. 17ª ed., pág Em Federalismo Fiscal. Obra coletiva. SP: Manole. 2004, pág. viii.

4 1 - a redução substancial, senão absoluta para muitos entes federados, da competência para legislar sobre suas receitas tributárias próprias, nos termos do parágrafo único do art. 146 da CF; 2 - a redução substancial das receitas próprias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Os impostos e as contribuições relativos às micro e pequenas empresas, nos termos do parágrafo único do art. 146 da CF, passarão a ser recolhidos à União, nos termos da legislação produzida pelo Congresso Nacional, e partilhados conforme os critérios também estabelecidos pelo Congresso Nacional. Regis Fernandes de Oliveira, ao descrever a autonomia como característica do Estado federal, dá lição dessa dupla figura do princípio, que ora vemos atacado: "Segunda característica é serem entes autônomos, ou seja, têm eles o direito de regular seus próprios interesses, mediante normas jurídicas por eles próprios editadas. Gozam de competência legislativa e, pois, política própria. Ademais, têm previstos os serviços que devem prestar. De seu turno, não lhes basta cuidar de seus próprios interesses e terem seus próprios serviços. Imprescindível é que possuam receitas suficientes e próprias para buscarem cumprir as finalidades previstas no texto solene da Constituição." 8 (nossos grifos). O Município como integrante da Federação A questão do Município como ente federado é antiga. O texto constitucional, logo em seu art. 1º 9, parece ter buscado afastar tal discussão, sem lograr consenso doutrinário, no entanto. Entendemos que o Município é sim integrante da Federação e, portanto, qualquer agressão à sua autonomia é agressão inconstitucional ao pacto federativo. Autores do porte de Celso Ribeiro Bastos corroboram este nosso entendimento, falando inclusive em uma República Federativa municipalista. 10 A análise da questão, ao tratarmos da inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 42/2003, no que incluiu o parágrafo único ao art. 146, parece-nos pouco importante, já que tal ato agrediu de maneira igual a autonomia dos Estados que, não há divergência, compõem a Federação. De qualquer forma, parece-nos que a autonomia do Município, no que tange à sua aptidão de legislar sobre os tributos de sua competência, está de modo tão evidente ligada à noção de pacto 8 Federalismo fiscal e pacto federativo, em Revista Tributária e de Finanças Públicas, nº 61, pág CF, Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: (...) 10 Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva. 1988, página. 419.

5 federativo que seria inimaginável o Judiciário entender inconstitucional a interferência nas esferas estaduais pela EC nº 42/2003, admitindo, por outro lado, a interferência nas esferas municipais. Vladmir Oliveira da Silveira analisa bem o princípio da autonomia municipal em face da peculiar Federação Brasileira: "Importante também esclarecer que a proteção máxima conferida pelo constituinte à forma federativa de Estado não é genérica, pelo contrário. Refere-se a uma determinada forma federativa de Estado, qual seja, a forma federativa do Estado brasileiro, nos exatos moldes previsto pelo Poder Constituinte. Sendo assim, qualquer violação à autonomia municipal, na maioria dos casos, implicará, consequentemente, em violação de cláusula pétrea. Por essa razão, acredita-se despicienda a citação nominal da autonomia municipal, bem como outros princípios constitucionais decorrentes do fundamental princípio constitucional geral em análise." 11 Parece-nos absurda a defesa da autonomia dos Estados ao mesmo tempo em que se admite a redução substancial, talvez supressão, da autonomia financeira dos Municípios, considerando-se inclusive que a autonomia municipal, no Brasil, é realidade natural anterior à própria autonomia política dos Estados federados. 12 Enfim, o próprio constituinte derivado, ao expedir a EC nº 42/2003, reconheceu o Município como ente federado, ao tratar da distribuição das receitas auferidas com o regime único aos respectivos entes federados (inciso III do parágrafo único do art. 146 da CF). A inconstitucional redução das competências tributárias Procuramos até aqui demonstrar como o duplo efeito da EC nº 42/2003, ao tratar do regime único de arrecadação, confronta cláusula pétrea constitucional ao (i) reduzir substancialmente as competências tributárias dos entes políticos, concentrando na União a prerrogativa de legislar sobre a tributação de pequenas e micro empresas e ao (ii) reduzir substancialmente as receitas próprias dos entes políticos, concentrando na União o recolhimento de tais tributos, que deverá então distribuí-los aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Enfrentemos com maior profundidade o primeiro ponto. Mais adiante, analisaremos o segundo ponto. Pela EC nº 42/2003, o Congresso Nacional (como constituinte derivado) suprimiu a competência tributária dos demais entes federados com relação à quase totalidade das empresascontribuintes existentes no Brasil. 11 O Princípio da Autonomia Municipal e os Assuntos de Interesse Local na Constituição Federal de 1988, em Revista Tributária e de Finanças Públicas, nº 61, pág Michel Temer. Elementos de Direito Constitucional. São Paulo: RT. 6ª ed., 1989, pág. 103.

6 Nos termos do parágrafo único do art. 146 da CF, não apenas o Congresso Nacional poderá fixar, por lei complementar, normas tributárias com relação aos impostos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do art. 146, parágrafo único da Constituição, como tal legislação será exclusiva, afastando-se expressamente a normatização elaborada democraticamente pelos legislativos estaduais, distrital e municipais, nos termos do art. 94 do ADCT. No caso da EC nº 42/2003, diferentemente de casos anteriores em que houve alteração das competências tributárias pelo constituinte derivado, 13 há uma redução substancial da capacidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em legislarem a respeito de suas receitas tributárias. Não é exagero dizer que em muitos casos tal competência poderá ser suprimida, com relação aos impostos. Tal situação, sem dúvida, oprime a autonomia dos entes federados, que deixam de ter o direito de impor a parte substancial de seus súditos as prestações compulsórias que configuram os tributos. Note-se que o Congresso Nacional, enquanto constituinte derivado, outorgou a si mesmo, enquanto legislador nacional, a competência para tratar de todos os impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, relativos às micro e pequenas empresas. Não houve restrição de tal competência do Congresso para legislar apenas sobre os impostos relacionados à atividade empresarial, tal qual a lei federal ao tratar do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - SIMPLES (Lei nº 9.317/96). Em tese, a lei complementar federal poderá dispor sobre IPVA, ITCMD, IPTU, ITBI além, é claro, dos evidentes ICMS e ISS. Mais absurdo, embora não impossível, seria o legislador federal pretender inclusive abarcar no regime único a contribuição municipal para custeio da iluminação pública devida pelas micro e pequenas empresa. Vingando o indigitado regime único, não caberá, a rigor, falar em ICMS ou ISS recolhidos pelas micro e pequenas empresas, já que a tributação será única para os optantes. Simplesmente não existirá ICMS ou ISS, tal qual previstos pelas legislações estaduais, distrital e municipais, para esses contribuintes. A legislação dos demais entes políticos será residual com relação à legislação tributária federal sobre tais empresas de menor porte que, como é sabido, somam a quase totalidade das empresas no Brasil. A rigor, a extensão dessa competência tributária da União quanto aos contribuintes a que se aplica é, a princípio, ilimitada. O que é micro e pequena empresa? Qual será o critério 13 Como quando a EC nº 3/93 excluiu o imposto sobre vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos da competência dos Municípios. Neste caso não houve sequer questionamento relevante dos Municípios que, pela irrelevância da tributação correspondente, não sentiram prejudicada suas autonomias financeiras.

7 diferenciador? A receita bruta anual? Uma empresa de pequeno porte do ramo têxtil no Ceará pode ser equiparada, pela sua receita bruta, a uma empresa de pequeno porte extrativista localizada em Santa Catarina? Ora, ao próprio Congresso Nacional caberia se limitar, o que equivale a dizer que não há limites ao poder central em proteção aos demais entes federados. Aliás, atualmente a legislação federal fixa dois valores distintos para a definição do que seja pequena empresa. A Lei do Simples Federal (Lei nº 9.317/96) fixava, até bem recentemente, empresas de pequeno porte como aquelas cuja receita bruta anual fosse igual ou inferior a R$ 1,2 milhão. Com a Lei nº /2005 (conversão da chamada "MP do Bem"), este valor foi ampliado para R$ 2,4 milhões anuais. Note-se que a fixação de tal valor deu-se em função de critério pouco técnico: simplesmente dobrou-se o valor anterior. Paralelamente, a Lei nº 9.841/99 (Estatuto das micro e pequenas empresas) prevê a atualização monetária do valor indicativo das pequenas empresas (R$ 1,2 milhão), para fins de aplicação de suas disposições. Nos termos de tal lei, pequena empresa é aquela cuja receita bruta anual seja igual ou inferior a R$ 2,1 milhões (valor atualizado pelo Decreto nº 5.028/2004). Por decretos tal valor pode ser atualizado, lembrando-se que os índices representativos da desvalorização inflacionária nunca refletirão fielmente a realidade atinente às pequenas empresas nas diversas regiões brasileiras e com relação aos diversos impostos cobrados, o que tende a gerar graves distorções. Com a efetiva instituição do Super Simples, o Congresso Nacional pode, a princípio, adotar um desses valores como indicativo do que seja pequena empresa ou ainda fixar um terceiro valor. Poderia ainda, em tese, adotar outro critério para fixação do que seja pequena empresa, o que denota a insegurança que se abate sobre os Estados e Municípios, cuja competência tributária será reduzida conforme os critérios e decisões tomadas pelo Legislativo Federal. No caso do Município de São Paulo, se adotarmos como referência o valor de R$ 2,4 milhões, teremos que praticamente 99% (noventa e nove porcento) dos registros tributários municipais 14 referir-se-ão a pequenas e micro empresas, conforme dados do Departamento de Rendas Mobiliárias da Secretaria Municipal de Finanças. Ou seja, adotando-se o mais recente critério da legislação federal para definição de micro e pequenas empresas, o que tende a ocorrer na regulamentação do Super Simples, o Município de 14 São registros junto ao Cadastro de Contribuintes Mobiliários do Município de São Paulo - CCM, referentes a contribuintes com faturamento estimado anual, em 2004, de até R$ 2,4 milhões. Este número corresponde a 98,98% do total de registros junto ao fisco municipal, que é de

8 São Paulo, terá a competência para normatizar a vida tributária de algo em torno de apenas 1% (um porcento) de seus súditos que prestam serviços, considerando sempre uma adesão maciça ao regime único. Fazemos essas considerações sem discutirmos aqui a possibilidade jurídica de um ente político produzir leis tributárias específicas direcionadas a uma ínfima parcela de seus súditos. Não há aí qualquer autonomia. Há evidente subordinação ao ente central. É verdade que o 1% (um porcento) de contribuintes restantes, no caso do Município de São Paulo, representa parcela considerável da receita total com o ISS (aproximadamente 71% do total). 15 Mas não há dúvida de que a redução da autonomia é substancial, também por este critério de valores de arrecadação. Evidentemente, caso o legislador federal não se restrinja ao ISS, a redução da competência tributária será ainda maior, pelo critério de valores absolutos dos tributos que deixarão de ser cobrados. Se considerarmos que a economia paulistana é a mais rica entre as dos Municípios brasileiros, ultrapassando inclusive a economia da quase totalidade dos Estados, 16 não é necessário nenhum estudo mais elaborado para percebermos que a competência dos demais entes federados tende a ser ainda mais prejudicada. Concluindo este ponto, não é correto afirmar que a inconstitucionalidade viciará apenas a lei complementar a ser expedida pelo Congresso Nacional. O dispositivo constitucional já é prejudicado ao deferir ao Legislativo Federal tal poder, permitindo-lhe perturbar fortemente o pacto federativo. A inconstitucionalidade está no texto da própria EC nº 42/2003, agregado ao texto constitucional. A regulamentação da matéria pela lei complementar efetivará a agressão ao pacto federativo, já delineada pelo inconstitucional texto da EC nº 42/2003. A inconstitucional redução das receitas próprias Após analisarmos a inconstitucional redução da competência tributária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a se efetivar com a regulamentação do parágrafo único do art. 146 da CF pelo Congresso Nacional, é conveniente aprofundarmos a análise da inconstitucionalidade advinda da redução das receitas próprias desses entes políticos por conta do regime único de arrecadação. 15 A receita total do ISS no exercício de 2004, referente a lançamentos por homologação exclusivamente, foi de R$ ,19. Os contribuintes com faturamento estimado de até R$ 2,4 milhões responderam por R$ ,99 do total (29,02% do total). 16 Mesmo considerando que o universo tributado pelo ISS é de prestadores de serviços e no caso do ICMS o universo é bem mais amplo (comerciantes, prestadores de serviços, industriais, importadores etc.).

9 Nos termos do inciso III do parágrafo único do art. 146 da CF, a União centralizará o recolhimento dos pagamentos efetuados pelos optantes pelo regime único. De fato, seguindo-se a sistemática do Simples Federal, tem-se a que os optantes terão a tributação única, abarcando todos os impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, calculada pela multiplicação de uma alíquota (ou diversas alíquotas) pela receita bruta da empresa ou algum outro dado contábil de fácil apuração (faturamento, por exemplo), adotando-se uma periodicidade mensal, provavelmente. Após o recolhimento unificado dos tributos, caberá à União partilhar o total entre os entes federados. Importante notarmos que o inciso III do parágrafo único do art. 146 da CF refere-se a "distribuição da parcela dos recursos pertencentes aos respectivos entes federados". Mas qual a parcela pertencente a cada ente se a tributação sobre pequenas e micro empresas será única? A se refletir a sistemática adotada pelo Simples Federal (e pelos regimes semelhantes nos demais entes federados) a tributação se dará pela multiplicação de uma alíquota sobre a receita bruta da empresa. Não haverá distinção do que é ISS, ICMS, IR, IPI, COFINS, contribuições ao INSS ou outro imposto ou contribuição. A forma como tal distribuição de recursos pela União ocorrerá e, muitíssimo importante, o cálculo da parcela pertencente a cada ente federado será fixada, espera-se, pela legislação federal. Mais uma vez, os Estados e Municípios quedam-se subordinados à decisão do Congresso Nacional, agora quanto aos valores que lhes serão destinados a título de participação na arrecadação do Super Simples. Considerando que seja expedida norma legal regulando a partilha dos recursos, a sua correta aplicação pela União deve gerar, ademais, receio nos demais entes federados. O histórico do ente central na distribuição de recursos devidos aos Estados não é dos mais animadores, a se pensar, por exemplo, nos ressarcimentos do ICMS nas exportações previstos pela Lei Kandir (Lei Complementar nº 87/96), que leva os governadores a, anualmente, bater às portas do Ministério da Fazenda em ato de vexatória subordinação. 17 Pois bem, apesar de o inciso III do parágrafo único do art. 146 da Constituição referir-se a distribuição imediata das parcelas aos demais entes federados, cabe indagar o que ocorrerá caso a União resolva contingenciar as disponibilidades orçamentárias necessárias para efetivação de tal 17 Não desconhecemos que o problema na distribuição dos recursos referentes às compensações pela desoneração de exportações é complexo e, em muitos aspectos, distinto do que analisamos. Até pela atual ausência de previsão legal expressa para tal distribuição e pela imunidade estendida às operações com quaisquer espécies de bens (art. 155, 2º, X, a da CF, redação pela EC 42/2003). No entanto, a comparação é

10 transferência, a exemplo do que vem ocorrendo com os repasses da Lei Kandir. Poderá a União reter tais valores sobre alegações outras, como débitos pendentes pelo ente destinatário? Lembremos que o art. 160 da Constituição veda a retenção ou qualquer restrição às transferências relativas à repartição das receitas tributárias prevista pelos arts. 157 a 159, exclusivamente. A EC nº 42/2003 não estendeu tal vedação à nova sistemática do regime único de recolhimento. A verdade é que a existência de receitas próprias, como essencial à autonomia dos entes políticos, visa a evitar exatamente tais incertezas que certamente ocorrem quando se tem um ente centralizador das receitas e os demais subordinados que quedam aguardando o recebimento de sua cotas conforme a normas estabelecidas pelo próprio poder central e, eventualmente, conforme as conveniências desse poder central. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, como membros da Federação Brasileira, têm o dever de prestar determinados serviços essenciais à população, nos termos das competências definidas constitucionalmente. Para esse fim, precisam de recursos seguros, necessários à continuidade na prestação de tais serviços e à eficiência em tal prestação. Uma emenda constitucional que reduza essa autonomia financeira dos entes federados, colocando em risco a consecução de suas finalidades constitucionais, agride inafastavelmente o pacto federativo, devendo ser afastada do sistema jurídico nacional. Conclusão Como dissemos de início, é indiscutível a diretriz constitucional no sentido de o poder público, em todas as esferas, fomentar as micros e as pequenas empresas. 18 Inaceitável é que o Congresso Nacional procure acelerar a concessão de benefícios às micro e pequenas empresas abalando fortemente o pacto federativo, ceifando substancialmente a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, subjulgando-os sob a centralização do recolhimento de tributos incidentes sobre a quase totalidade do universo das empresascontribuintes. válida pois nos lembra que as transferências haverão sempre de depender de disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros da União e, muito importante, boa vontade. 18 Guilherme Bueno de Camargo aponta, com irrepreensível lucidez, a distorção econômica na usual concessão de incentivos fiscais a grandes empresas, em regra de capital intensivo e com pouco emprego de mão-de-obra, quando a geração de empregos é muito mais eficaz quando o incentivo privilegia pequenos empreendimentos, que com um investimento muitas vezes menor é capaz de gerar um número maior de empregos. A guerra fiscal e seus efeitos: autonomia x centralização, em Revista Tributária e de Finanças Públicas, nº 61, pág. 220.

11 O que fez a EC nº 42/2003, ao incluir o parágrafo único ao art. 146 da Constituição foi, pura e simplesmente, criar uma tributação única sobre a quase totalidade das empresas existentes no país, excluindo-as do âmbito das competências tributárias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A legislação tributárias desses entes políticos será absolutamente residual com relação à legislação federal, abarcando uma ínfima parcela das empresas-contribuintes. Defere-se à União uma concentração incalculável de competência para legislar sobre tal tributação única, em prejuízo da autonomia dos demais entes federados, que haverão de se contentar com a partilha de recursos feitas conforme as normas expedidas pelo próprio poder central e conforme as disponibilidades orçamentárias e financeiras da União. A coordenação dos esforços dos entes federados é essencial para a boa alocação dos recursos públicos disponíveis, de maneira racional e conforme os preceitos constitucionais. Evidentemente, tal coordenação não é simples, dada a natural diversidade de interesses legítimos em jogo. Mas essa é a regra democrática em um Estado Federado, que não pode aceitar, como solução, a simples supressão das autonomias dos entes políticos. Essa garantia de manutenção do Estado Federado é dada pela cláusula pétrea do art. 60, 4º, I, ora agredida pela Emenda Constitucional nº 42/2003. Para solucionar esse inaceitável abalo no sistema jurídico brasileiro, urge excluir a inconstitucional norma veiculada pelo parágrafo único do art. 146 da CF, por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade. Nossa Federação, já tão fragilizada, e mesmo descaracterizada, não pode suportar passivamente mais esta agressão.