A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: COMO CHEGAMOS ATÉ AQUI

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1 1 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: COMO CHEGAMOS ATÉ AQUI capítulo Marcelo Garcia Marcelo Garcia é assistente social. Exerceu a Gestão Social Nacional, Estadual e Municipal. Atualmente é professor em cursos livres, de extensão e especialização, além de diretor executivo da Consultoria Agenda Social e Cidades. Desde 2009 trabalha e estuda de forma continuada estratégias para combater a pobreza. Escreve diariamente para o site < NOB_RH_cap1_P5.indd 3 20/01/12 16:16

2 Para orientar sua leitura... A assistência social no Brasil: como chegamos até aqui é um texto que nos convida a refletir sobre um campo carregado de história, a partir do lugar que ocupamos nos diferentes cenários do trabalho profissional. A palavra aqui, utilizada pelo autor, é um advérbio e expressa uma circunstância de lugar. Aqui é o contexto brasileiro, é o lugar do conhecimento, do pensamento e da intervenção produzida. A conjugação do verbo chegar no presente do indicativo e na primeira pessoa do plural chegamos nos inclui no processo e mostra uma ação em desenvolvimento, inacabada. O texto exprime, portanto, outros tempos e confirma que nenhum processo histórico se constitui a partir dele mesmo. Refere-se a um antes, a um agora e a um depois. Assim, várias temporalidades produzidas em movimentos mais amplos da sociedade (verificadas a partir de políticas, práticas sociais, conceitos e projetos profissionais) estão presentes no cotidiano da Política de Assistência Social. Ao ler o texto, experimente escrever a história da assistência social que você conhece: elenque os fatos que vivenciou; reflita sobre as circunstâncias políticas, econômicas e históricas em que eles foram produzidos; relembre textos que leu; recupere conceitos e práticas; liste autores, autoridades, lideranças políticas, técnicos, colegas de trabalho e usuários dos serviços que apontaram questões, propostas e desafios e, principalmente, reflita sobre o seu lugar nesse processo. Esse exercício relaciona-se com a questão central que alicerça o texto: a assistência social tal qual conhecemos hoje é e será sempre produto da história; retém e mantém parte das experiências e dos valores acumulados e ao, mesmo tempo, institui, cria e inova seu próprio campo de conhecimento, de normatização e de intervenção. Coexistem o antigo e o novo, o instituído e o instituinte, o favor e o direito, a política de governo e a política de Estado, o isolamento institucional e a noção de sistema de gestão etc. Mas o que move esses processos? É a história dos sujeitos coletivos, inseridos em movimentos democráticos de controle social, de resistência e luta política. Com o texto em questão, aprenderemos que a assistência social como área de política de Estado é condicionada pelo contexto em que foi gerada e carrega múltiplas determinações e contradições. Cada período da história, cada governo, cada gestor(a) e trabalhador(a) da área incorpora e acomoda (ou não) em ritmos e níveis distintos temas, saberes, diretrizes e formas de execução. É importante você identificar esse movimento e encontrar nele possibilidades de mudança a partir de si e de seu circuito de relações e intervenções. Note que o texto descreve os marcos da assistência social desde a Constituição de 1988 até a Lei do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) de 2011 e apresenta elementos para discussão das lacunas e tensões presentes na construção política desse campo. 4 Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 4 20/01/12 16:16

3 Como convite à leitura destacamos a referência do autor à Legião Brasileira de Assistência (LBA), instituição criada em 1942 que introduziu a assistência social no âmbito governamental, deixando-a sob responsabilidade direta das primeiras-damas. Com mais de 50 anos de existência, ela protagonizou avanços e retrocessos. Produziu um campo de práticas e de trabalho profissional, gerou conhecimentos, firmou parcerias com entidades filantrópicas, se fez presente nos âmbitos municipal, estadual e federal. Todo o seu acervo de conhecimentos e de práticas sociais foi extinto subitamente em O modo como isso aconteceu revelou um desrespeito à memória institucional, à história e às demandas dos trabalhadores. Contextualizar esse fato é fundamental para entender as decisões políticas dos governos e o modo como se produz a gestão do trabalho. Por fim, o autor desafia o(a) leitor(a) a promover de muitas formas o desejo de aprender, de refletir, de acreditar e de mudar a história da assistência social a partir do seu cotidiano de trabalho, na direção dos direitos de cidadania. Ao ler o texto, procure relacioná-lo ao seu local de trabalho e pensar nas seguintes questões: 1. A assistência social no município/drads onde trabalho: como chegamos até aqui? 2. A dimensão legal (CF; LOAS; PNAS; NOB-SUAS; NOB-RH; Lei do SUAS) dá o direcionamento, estabelece a dimensão normativa e propositiva. Mas como se dá o manejo da Política de Assistência Social nas prefeituras e nas DRADS? A lei como instrumento mobiliza competências e habilidades? 3. A assistência social cresceu em regulação, serviços, financiamento e número de trabalhadores, mas qual o significado e a direção desse crescimento? 4. No seu cotidiano de trabalho, você consegue analisar e redefinir metodologias e fundamentos daquilo que faz? Existe um espaço coletivo de reflexão no qual é possível debater as concepções que orientam as intervenções e os efeitos políticos e sociais das práticas produzidas? 5. Como incorporar no cotidiano do trabalho os temas, conceitos e diretrizes do SUAS? Essa incorporação depende apenas de aquisições conceituais e políticas dos(as) trabalhadores(as)? 6. O que já foi feito no seu local de trabalho para tirar a NOB-RH do SUAS da prateleira, discuti-la e criar uma agenda para a gestão do trabalho? Política de Assistência Social 5 NOB_RH_cap1_P5.indd 5 20/01/12 16:16

4 1 A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: COMO CHEGAMOS ATÉ AQUI capítulo Pretendo compartilhar neste texto minha leitura sobre a história da Política de Assistência Social no Brasil. E também avaliar os caminhos que nos trouxeram até aqui e quais são os desafios para que uma agenda possível, realista e concreta consolide a assistência social como política pública, e não como estratégia utilizada para fazer a gestão diária da pobreza. Na soma de minhas leituras, vivências, percepções e estudos, resumo um pouco do debate que venho fazendo com um grupo de assistentes sociais, desde 1991, quando ainda era estudante do curso de serviço social da Universidade Federal Fluminense. Ao longo deste texto, serão comentados todos os artigos da Lei Orgânica da Assistência Social, de modo a avançar na identificação de uma linha histórica que leva a assistência social do campo do favor para o campo do direito. Marcelo Garcia 1. Filantropia e caridade: o direito como favor As práticas de proteção social não são recentes no Brasil. Mas essas ações, e mesmo os programas voltados para a proteção, foram realizadas sempre sob o manto da caridade, da solidariedade ou da filantropia, marcadas por uma responsabilidade de fundo ético ou religioso. A Constituição de 1988 deu uma enorme guinada em direção à concepção da proteção social como direito. A partir desse ano, a assistência social ganhou o status constitucional de política de seguridade social, passando a ser um direito do cidadão, e não um favor do Estado ou de entidades filantrópicas. 6 Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 6 20/01/12 16:16

5 A Constituição de 1988 deu uma enorme guinada em direção à concepção da proteção social como direito Essa concepção, porém, só vai ser regulamentada na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que, em 1993, consolida um novo modelo de proteção social para o Brasil. Cinco anos depois da promulgação da Constituição, a LOAS traça novos caminhos para viabilizar a estruturação de um sistema de garantia de direitos. No entanto, o antigo demorou a dar lugar ao novo, e ainda permaneceu, como protagonista das ações na área, a antiga série histórica. A série histórica é constituída de um conjunto de instituições que atuam de forma muito marcada por ações e metodologias que não reconhecem o Estado como a inteligência do processo de definição e condução das estratégias de proteção social. Hoje, a Constituição já tem 23 anos e a LOAS completou 18, mas ainda falta muito para que possamos consolidar a Política de Assistência Social como direito universal, e não benesse pontual. Vamos rever a história desde 1989 até hoje. A Legião Brasileira de Assistência (LBA) ainda era uma estrutura muito sólida quando a Constituição de 1988 foi promulgada. As estruturas estaduais e municipais eram dependentes de lógicas e arranjos políticos; dependiam dos recursos financeiros da Legião e de seus programas totalmente centralizados, formulados nos gabinetes em Brasília. A LBA cresceu tanto que ficou mais complexo e difícil cuidar de sua estrutura do que da missão que a instituição precisava cumprir. No entanto, é sempre oportuno lembrar que foi dentro da LBA que surgiram os primeiros e principais debates que levaram os constituintes a entender que a assistência social precisava ser compreendida e executada como um direito. A LBA não foi apenas um espaço de clientelismo, politicagem e corrupção. Houve muita vida inteligente nela pensando um novo caminho para a assistência social; houve profissionais que formularam um caminho pelo qual a área deixasse de ser refém dos projetos políticos eleitorais. Conheci muitos técnicos de qualidade na LBA, que ajudaram a pensar e formular o texto da LOAS. Entre 1988, então governo Sarney, e 1993, governo Itamar Franco, quando a LOAS foi promulgada, muita água rolou sob a ponte que erguia uma política de atendimento social. O governo Sarney propôs o Tudo pelo Social; o governo Collor entregou aos brasileiros o Minha Gente e o governo Itamar criou os Comitês de Cidadania. Política de Assistência Social 7 NOB_RH_cap1_P5.indd 7 20/01/12 16:16

6 Esses programas nacionais foram criados como marcas para cada governante, sem uma avaliação da diversidade social do país e sem um compromisso real com a diminuição da pobreza. Todos traziam implícito, em sua divulgação e execução, o viés da concessão, do favor ou da benesse. Essa característica pode ser atribuída a governantes das três esferas de governo que sempre fizeram questão de personalizar ações sociais, vinculando seu nome a programas anunciados mais como benesses do que como direito do cidadão. Além disso, havia o recorrente mau uso da máquina pública, que vinha à tona na forma de escândalos, como no período Collor, em que, sob a presidência da primeira-dama, a LBA se transformou em caso crônico de polícia. Esse foi um tempo em que os presidentes da LBA e os ministros da área social ocupavam os cargos não por mérito ou por trazerem um projeto para gestão social, mas por razões que eu diria que a própria razão desconhece. 2. Erros e acertos: a caminho da consolidação do direito à proteção social Em 7 de dezembro de 1993, a LOAS foi promulgada pelo presidente Itamar Franco. Não foi fácil chegar ao texto final dessa lei. Muitas concessões precisaram ser feitas para equacionar as estruturas históricas, consolidadas pela prática da caridade, com uma nova estratégia que propunha a construção de uma rede de proteção social sob a responsabilidade do Estado, de acordo com a Constituição de A primeira proposta de texto da LOAS nem sequer seguiu ao plenário do Congresso Nacional, e, depois de uma longa negociação, foi produzido um texto possível. De lá para cá, os caminhos para a consolidação do direito à proteção social não têm sido simples, e muito menos fáceis de trilhar. Em 1995, o presidente Fernando Henrique Cardoso extinguiu a LBA por decreto, sem se preocupar em preencher o lugar vago. A LBA deveria acabar? Deveria mudar? Muitos responderiam que sim a essas perguntas. Mas essas questões nem sequer foram formuladas. Um decreto selou o destino de uma instituição histórica, extinguindo-a da noite para o dia, sem nenhum planejamento para garantir o conhecimento acumulado durante décadas. Seus servidores foram redistribuídos, inclusive para ministérios de outras áreas, e muitas histórias e experiências, que deveriam ser registradas e consideradas, se perderam. O fim da LBA poderia ter sido um ótimo momento para que Estados e municípios criassem suas estruturas para as ações da área social, e isso seria possível com os servidores da LBA e da Funabem. Mas, naquele distante 1995, o governo federal dava sinais de que não acreditava no modelo de proteção social definido pela LOAS, e não houve um plano para organizar e implantar estruturas que viabilizassem uma gestão de fato descentralizada. 8 Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 8 20/01/12 16:16

7 Com o fim da LBA, a assistência social se vinculou ao recém-criado Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS). No Ministério, a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) assumiu as atribuições e a missão da LBA e do também extinto Ministério do Bem-Estar Social. A Secretaria do MPAS acabou tendo dificuldade de encontrar um caminho inovador em relação à atuação da LBA e, durante o ano de 1995, tateou em busca de seus rumos. Além disso, a secretaria convivia de perto com um programa que se desenvolvia em paralelo às ações governamentais na área social o Comunidade Solidária, sob o comando da primeira-dama Ruth Cardoso. O Comunidade Solidária era definido como inovador e revolucionário no fazer social, pois propunha a participação de toda a sociedade na construção de um projeto de desenvolvimento local e atuava efetivamente no município, fomentando a mobilização social. No entanto, a SNAS e o Comunidade Solidária operaram separados por um imenso abismo, divorciados em suas práticas e concepções, sem dialogar. Sobretudo, não refletiam o que a LOAS nos indicava. Ainda em 1995, quando da extinção da LBA, aconteceu em Brasília a I Conferência Nacional de Assistência Social, prevista na LOAS. A conferência havia sido convocada pela presidência da República, e, em todo o Brasil, foi iniciado um amplo debate, com a efetiva participação da sociedade, sobre a agenda necessária para consolidar a LOAS e a Política de Assistência Social, que, nesse momento, ganhava seus primeiros contornos como direito, e não como favor. No ano seguinte, 1996, começou o processo de estadualização da assistência social, ainda totalmente contaminado pelos procedimentos antigos e pela série histórica da LBA. Os convênios que garantiam o financiamento das entidades, antes feitos pela LBA, passaram a ser realizados pelos Estados, mas os atores continuaram praticamente os mesmos. A confusão não foi pequena. Apesar disso, 1996 foi um ano importante para a assistência social, pois demarcou, mesmo com dificuldades e contradições, o abandono do modelo da antiga, histórica e imexível Rede de Serviços de Ação Continuada, a rede SAC formatada para o atendimento em creches, asilos, abrigos e centros de reabilitação para pessoas com deficiência, em direção à busca de novas ideias e estratégias de proteção social. A partir desse ano, foi implantado o Benefício da Prestação Continuada (BPC), para idosos e portadores de deficiência, e foi criado o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti). A gestão na SNAS de Lúcia Wânia, hoje senadora por Goiás, teve o mérito fundamental de estruturar o processo de descentralização, que começou pela estadualização e, por fim, municipalização das ações. Sua gestão também conduziu, no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), a aprovação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e a aprovação da Norma Operacional Básica (NOB). É muito importante destacar também que tanto o BPC quanto o Peti nasceram com liberdade em relação à rede SAC. Em 1997, foi realizada a II Conferência Nacional de Assistência, mas em caráter extraordinário e com mais dificuldades de mobilização social do que a primeira. Em 1999, a SNAS transformou-se em Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS), com status de ministério. A gestão da secretária de Estado Wanda Engel foi então marcada pela ampliação do processo de municipalização; pelo aumento em Política de Assistência Social 9 NOB_RH_cap1_P5.indd 9 20/01/12 16:16

8 em todo o brasil, foi iniciado um amplo debate, com a efetiva participação da sociedade, sobre a agenda necessária para consolidar a LOAS e a Política de Assistência Social, que, nesse momento, ganhava seus primeiros contornos como direito, e não como favor larga escala do Peti; pela diminuição da idade mínima para ter direito de acesso ao BPC, que caiu de 70 para 67 anos; pela criação dos núcleos de apoio à família, hoje Centros de Referência de Assistência Social; e pela criação do Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano (PAJDSH). A SEAS coordenou também o Projeto Alvorada, um pacto nacional contra a pobreza, que envolve diferentes ministérios. A secretária Wanda Engel exercia, então, uma forte liderança no processo de qualificação de programas e projetos de combate à pobreza. Em sua gestão foi instalada a Comissão Intergestores Tripartite (CIT), que teve como seu primeiro coordenador o secretário de Políticas Sociais Álvaro Machado. Também foram criadas as Comissões Intergestores Bipartites em todos os Estados. A gestão da SEAS, entre 1999 e 2002, avançou bastante e alicerçou muitas das bases da atual Política Nacional de Assistência Social (PNAS). No entanto, no primeiro ano da secretaria, em 1999, a III Conferência Nacional de Assistência Social não foi convocada, gerando um grande desgaste entre o governo federal e os movimentos que defendiam o fortalecimento da assistência social. Apenas dois anos depois, em 2001, aconteceria essa III Conferência, na qual ficou evidente que a antiga luta entre as práticas da caridade, do voluntariado e da solidariedade e as novas concepções da proteção estatal como direito continuava viva. Nesse momento, os dois lados entram em sua maior rota de colisão desde a promulgação da LOAS. A III Conferência deixou marcas profundas e disputas acirradas que só foram resolvidas (se é que o foram) no movimento pelo Projeto de Lei SUAS, a partir de A gestão da SEAS entre 1999 e 2002, apesar dos avanços, cometeu alguns equívocos, e o principal deles talvez tenha sido a municipalização aprisionada por programas sociais federais. Sempre defendi uma municipalização mais ampla, mas o governo acreditava na descentralização do financiamento, e não na liberdade federativa para que os municípios pudessem definir suas próprias ações. Foi nesse período que o governo federal definiu a unificação das transferências de renda num único cartão, a partir de um único cadastro, o CadÚnico. A partir daí, os municípios foram transformados em meros cadastradores do governo federal. A unificação era muito importante, mas foi entendida de forma errada tanto pelos gestores federais como pelos gestores municipais. Em 2003, com o novo governo eleito, foi criado o Ministério da Assistência e Promoção Social, e o comando foi delegado à ex-governadora do Rio de Janeiro, Benedita da Silva. Foi um ano de profundos retrocessos na política de assistência. 10 Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 10 20/01/12 16:16

9 Boas ações e processos adequados, já consolidados, foram desarticulados apenas porque eram do governo anterior. O grupo que estava no comando do ministério não era o grupo histórico na área, comprometido com o debate da Constituição, da LOAS e com o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que estava nascendo. Durante essa gestão, a CIT quase não se reuniu, os pagamentos atrasavam e o CNAS manifestava sérias preocupações com o andamento da Política de Assistência Social. A gestão foi tão marcada pela ineficiência, que levou o governo a interferir para mudar rumos e estratégias. Além de tudo isso, o Programa Bolsa Família, que seria a marca do governo no combate à pobreza, ia sendo construído fora do Ministério da Assistência Social. Nesse ano de 2003, bastante complexo para a área, foi realizada, em dezembro, a IV Conferência Nacional de Assistência Social. Foi aí que o SUAS nasceu com força, aprovado a partir de uma mobilização ampla e coesa na conferência. Estávamos vivendo um sonho: tínhamos nosso Ministério da Assistência. Mas o sonho durou pouco e, em janeiro de 2004, o ministério foi extinto. 3. Apressando o passo: Sistema Único de Assistência Social Com a aprovação do SUAS, a criação do Bolsa Família, o fracasso do Fome Zero e a urgência de uma política social unificada e forte, foi criado, logo a seguir, ainda no início de 2004, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que passou a ser comandado pelo ex-prefeito de Belo Horizonte e deputado federal Patrus Ananias. Nesse mesmo ano, chegam à gestão nacional os maiores responsáveis pelo debate que garantiu que a assistência social fosse inserida no conjunto do sistema de seguridade social, na Constituição de Foi esse grupo também que estruturou o texto da LOAS, em E o MDS foi rápido. Unificou os programas sociais que estavam dispersos em vários ministérios e montou uma equipe integrada por profissionais que historicamente defendiam a assistência social. Foram aprovadas pelo CNAS a Nova Política Nacional de Assistência Social e também uma nova Norma Operacional Básica, a NOB/SUAS. A NOB/SUAS é responsável por avanços significativos, como a implantação dos pisos de proteção no financiamento da assistência social e o respeito à diversidade nacional, mas é preciso apontar que, nos últimos três anos, até hoje, a agenda federal ainda permanece como prioridade na Política de Assistência Social. Política de Assistência Social 11 NOB_RH_cap1_P5.indd 11 20/01/12 16:16

10 Estávamos vivendo um sonho: tínhamos nosso Ministério da Assistência. Mas o sonho durou pouco e, em janeiro de 2004, o ministério foi extinto No entanto, também não posso deixar de declarar que o MDS tem sido fundamental para os municípios. Costumo dizer que o financiamento do MDS não pode ser o ponto de chegada, e sim o ponto de partida para as ações locais da assistência, mas o que ocorre de fato é que o MDS é o grande financiador da área em todo o Brasil. Na gestão do ministro Patrus Ananias, foi realizada, em 2005, a V Conferência Nacional de Assistência Social. A conferência aprovou o plano decenal da assistência social e apontou a urgência da NOB de recursos humanos. A NOB-RH acabou sendo pactuada na CIT e aprovada pelo CNAS no final de Nessa gestão do MDS, a concentração da transferência de renda foi mantida, mas o Conselho Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social (Congemas), em parceria com a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (Senarc), conduziu a negociação que resultou na criação, em 2006, do Índice de Gestão Descentralizada (IGD), que mede a qualidade da gestão descentralizada do Bolsa Família e permite o repasse de um recurso mensal para que os municípios aprimorem seus serviços no cadastro das famílias. A VI Conferência Nacional de Assistência Social aconteceu em O grande destaque da conferência foi a participação da secretária nacional de assistência social Ana Lígia Gomes, que fez uma palestra exemplar e foi aplaudida de pé pela plateia por vários minutos. Ana deu o tom da VI Conferência: convocou a todos para um momento de seriedade, responsabilidade e mudança. A VI Conferência proporcionou aos participantes um encontro profundo com a responsabilidade do Estado no desenho e na condução da proteção social. O ano de 2008 representou uma espécie de reta final para várias administrações municipais. O MDS comemorou quatro anos. Ao mesmo tempo, o CNAS vivia seu momento de maior crise. Foi justamente essa crise que acelerou dois importantes avanços: o Projeto de Lei de Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social (PL CEBAS) e o Projeto de Lei do Sistema Único de Assistência Social (PL SUAS). Em 2009, a VII Conferência Nacional de Assistência Social foi amplamente aberta à participação de usuários um momento especial na história das conferências. Em março de 2010, o ministro Patrus Ananias deixa o ministério, e a professora e assistente social Márcia Lopes, que havia sido secretária nacional de assistência social e secretária executiva, o assume. Em 2011, assume o MDS a ministra Teresa Campelo, com a responsabilidade de conduzir o Programa Brasil Sem Miséria. É importante destacar, aqui, que o Brasil Sem Miséria nasce fora da assistência social, mas vamos discutir essa questão em outro texto. 12 Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 12 20/01/12 16:16

11 4. Marcos importantes da assistência social 1988 A nova Constituição Federal define o grande marco regulatório da Política de Assistência Social (PAS). A assistência social é política pública de seguridade social, não contributiva e direito do cidadão Promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que regulamenta os artigos da Constituição que tratam da questão É implantado o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), substituindo o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS). É realizada a I Conferência Nacional de Assistência Social, precedida de conferências municipais, regionais e estaduais Experimenta-se o processo de estadualização dos repasses dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social como etapa de transição para sua municipalização. São implantados o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), já na lógica da descentralização e da articulação federada Início do processo de municipalização das ações e dos recursos da Política Nacional de Assistência Social (PNAS). Aprovação, no CNAS, da primeira Política Nacional de Assistência Social. Também é realizada a II Conferência Nacional de Assistência Social, precedida de conferências municipais, regionais e estaduais Aprovação, no CNAS, da Norma Operacional Básica, conhecida como NOB 1. Aprovação da segunda Política Nacional de Assistência Social pelo CNAS Publicação da Norma Operacional Básica, conhecida como NOB 2, no CNAS; são instaladas as Comissões Intergestores Tripartite (nacional) e Bipartites (estaduais). Inicia-se a implantação dos núcleos de apoio à família, que, em 2004, serão definidos como Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) III Conferência Nacional de Assistência Social, precedida de conferências municipais, regionais e estaduais. Início do processo do Cadastro Único dos Programas Sociais (CadÚnico). Política de Assistência Social 13 NOB_RH_cap1_P5.indd 13 20/01/12 16:16

12 2003 É aprovado, na IV Conferência Nacional de Assistência Social, o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) É aprovada pelo CNAS a segunda Política Nacional de Assistência Social, instituindo o SUAS A Norma Operacional Básica é pactuada na Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e aprovada no CNAS após consulta pública e ampla discussão por todo o país. O CNAS organiza amplo debate nacional sobre o Artigo 3º- da LOAS, buscando a definição real para as entidades de assistência social. As Comissões Intergestores Bipartites (CIB) habilitam os municípios aos novos modelos de gestão (inicial, básica e plena); é aprovado o Plano Decenal SUAS e também os critérios e metas nacionais para o Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual. Ocorre a V Conferência Nacional de Assistência Social, precedida de conferências municipais, regionais e estaduais. Nessa conferência é definida a fotografia da assistência social e é aprovado o Plano Decenal da Assistência Social no Brasil São aprovados a Norma Operacional de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência Social, NOB-RH, e os critérios e as metas nacionais para o Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual Os Estados assinam com o governo federal os Pactos de Aprimoramento da Gestão Estadual da Assistência Social. Ocorre a VI Conferência Nacional de Assistência Social, precedida de conferências municipais, regionais e estaduais O PL CEBAS e o PL SUAS são encaminhados ao Congresso Nacional. Até aqui o SUAS ainda não é lei É publicada a Resolução nº- 109 (Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais) após amplo debate e pactuação na CIT e aprovação no CNAS. É realizada a VII Conferência Nacional de Assistência Social, precedida de conferências municipais, regionais e estaduais O PL CEBAS é aprovado pelo Congresso e sancionado pelo presidente Lula É lançado o Programa Brasil Sem Miséria com a coordenação geral do MDS. O PL SUAS é aprovado pelo Congresso e sancionado pela presidenta Dilma. O SUAS se torna lei. 14 Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 14 20/01/12 16:16

13 Mas ainda temos muita estrada para trilhar. Sugiro uma agenda a ser debatida: 1. Liberar os saldos nos fundos de assistência social municipais e estaduais, de 1996 a 2008, por meio de medida provisória, para o fortalecimento da proteção básica, pois precisamos avançar mais rapidamente na implantação dos CRAS. 2. Aumentar os recursos de serviços até 2015, pelo menos 5%, a cada ano. 3. Exigir dos Estados o Pacto de Aprimoramento da Gestão e que eles cofinanciem os municípios por meio de pisos próprios de financiamento. 4. Apoiar os municípios no pagamento de servidores públicos para a implantação do SUAS. 5. Aumentar os recursos de inclusão produtiva para as famílias do Programa Bolsa Família. 6. Implantar uma política para a população em situação de rua nos grandes centros urbanos. 7. Definir um financiamento mínimo para a Política de Proteção Especial. Hoje, os recursos existentes são inexpressivos para o tamanho do problema que o Brasil tem para enfrentar. 8. Unificação dos programas para a juventude que estão dispersos e sem força. 9. Retirar a NOB-RH de alguma prateleira escondida e constituir uma sólida agenda para a gestão do trabalho na área social. 10. Aprovar a Lei de Responsabilidade Social com total ênfase no Plano Decenal aprovado pela V Conferência Nacional de Assistência Social, em Articular programas de combate à pobreza com a Política de Assistência Social. Esse divórcio fragiliza tanto a LOAS como o SUAS. Deixo cinco itens para que você complete a agenda: Política de Assistência Social 15 NOB_RH_cap1_P5.indd 15 20/01/12 16:16

14 5. A identidade da assistência social e o cras É preciso debater com seriedade a situação e a precariedade dos CRAS, que são a porta de entrada no SUAS. O CRAS precisa ser um espaço que expresse e consolide a identidade fundamental para a atuação e o trabalho da assistência social. Aqui, deixo uma contribuição do que deve ser um CRAS. Um pouco cansado de explicar em cursos e palestras o que é um CRAS, fiz um exercício novo e começo dizendo o que não é um CRAS. Esse exercício mostrou-se eficaz, pois é a partir da identidade e do fazer social do CRAS que vamos constituir a Agenda Técnica, Política e Social do Sistema Único de Assistência Social. O QUE NÃO É UM CRAS? Não é salão para casamentos ou aniversários. Não é sede da associação de moradores. Não é local para atividades voluntárias. Não é centro comunitário. Não é local para implantar gabinete dentário. Não é local para consultório médico. Não é local para atividades religiosas, como curso para casais. Não é um espaço para atividades partidárias. Não é um clube de serviços. Não é sede de ONG. Não é Centro de Capacitação Profissional. Não é local para programas de educação. Não é o quartel-general de espera. Não é polo de cadastramento do Bolsa Família. Não é um local de atuação apenas dos assistentes sociais. Não é um espaço para psicólogos fazerem clínica. O QUE É UM CRAS? É um espaço estatal (do Estado). É o espaço institucional de referência para o atendimento de famílias e o encaminhamento para as demais políticas. É um espaço de coordenação do mapeamento de possibilidades do território. É um espaço de coordenação e investigação das ausências do território. É um espaço multidisciplinar. É um espaço de vigilância socioassistencial e territorial. Deve ter estratégias de busca ativa. Deve organizar grupos de debates sobre temas urgentes e para o fortalecimento da família. É um espaço que deve prover resultados para as famílias em suas privações sociais. 16 Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 16 20/01/12 16:16

15 6. Encarando alguns problemas Chegamos até aqui com muito esforço e com muita luta. Faltaram estratégias e uma negociação mais ampla com a sociedade em muitos momentos de nossa trajetória. Não está nada fácil fazer gestão social, e acho muito importante destacar alguns motivos para isso, para que possamos refletir, agir e mudar: temos trabalhadores e técnicos com pouca referência teórica sobre as contradições do Brasil; temos trabalhadores e técnicos imaturos politicamente, sem uma compreensão adequada do papel do Estado na garantia da proteção social; baixos salários para os trabalhadores e técnicos; as universidades estão divorciadas da realidade social do país, formando trabalhadores sem leitura do fazer social; a sociedade está descolada do dia a dia da gestão social; existe uma preocupação em garantir inclusão em projetos e programas, mas não com uma inclusão social sustentável; ainda vivemos a ausência de monitoramento e de cobrança por resultados. Poderia citar inúmeras outras questões que me preocupam, mas deixo aqui apenas essas, que já são bastante graves. Temos um sério problema com os trabalhadores. Com formação precária, eles têm poucos recursos para lidar com os desafios da realidade social do Brasil. Não sabem compreender, por exemplo, nossos principais problemas e muito menos conseguem organizar estratégias de solução. Nesse ponto, a gestão passa a ser fundamental, pois somente ela pode desmontar o jeitinho de resolver os problemas dos pobres. Sem trabalhadores articulados, capacitados e com processo de supervisão técnica não existe gestão social. Sem avaliação, monitoramento e busca de resultados a gestão social é nula. Tenho insistido que temos feito, na verdade, gestão da pobreza. Fazer gestão da pobreza é mais ou menos seguir o modelo deixa como está para ver como é que fica. A sociedade não cobra e também já não espera resultados na área social. Ela olha com distanciamento para o que está sendo feito. E isso é péssimo! Política de Assistência Social 17 NOB_RH_cap1_P5.indd 17 20/01/12 16:16

16 Fazer gestão da pobreza é mais ou menos seguir o modelo deixa como está para ver como é que fica Mas eu não estou desanimado! E você não pode desanimar! Nós não podemos desanimar! Ao contrário, a hora é de atuar. Faça suas propostas de mudança. Comece por indicar cinco pontos e mande-os para seu gestor: Boa sorte! Bom trabalho! Confie na Política de Assistência Social e em seu trabalho. 18 Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 18 20/01/12 16:16

17 Bibliografia ABRANCHES, S. Política social e combate à pobreza: a teoria da prática. Rio de Janeiro: Zahar, ALAYOU, N. Assistência ou assistencialismo no controle dos pobres ou erradicação da pobreza? São Paulo: Cortez, ALONSO, L. Proteção social no Estado do Rio de Janeiro: 1945/1964. Niterói: EDUFF, ALTHUSSER, L. Ideologia e aparelhos ideológicos do Estado. Rio de Janeiro: Graal, AMMANN, S. B. Ideologia e desenvolvimento de comunidade no Brasil. São Paulo, Cortez, BACKX, S. Mínimos sociais no contexto da proteção social brasileira. Política de Assistência Social no Brasil. Desafios para o assistente social. Rio de Janeiro: Comaer, BOSCHETTI, I. Assistência social no Brasil: um direito entre originalidade e conservadorismo. Brasília: GESTT/SER/UnB, BRANDÃO, A. A.; BRANDÃO, L. D. Proteção social e institucionalização da assistência. Serviço Social Sociedade, n. 41. São Paulo: Cortez, BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Texto constitucional promulgado em 5 out Brasília, DF: Senado Federal, Ministério do Desenvolvimento Social. Instituto de Estudos Especiais da PUC-SP. Planos de assistência social: diretrizes para elaboração. Capacita SUAS, v. 3. Brasília, DF, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social. Conselho Nacional de Assistência Social. Plano Decenal SUAS, Plano 10. Brasília, DF, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social. Brasília, DF, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social. Norma Operacional Básica de RH do SUAS. Brasília, DF, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social. Norma Operacional Básica: NOB/SUAS. Construindo as bases para a implantação do Sistema Único de Assistência Social. Brasília, DF, Política de Assistência Social 19 NOB_RH_cap1_P5.indd 19 20/01/12 16:16

18 . Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho Nacional de Assistência Social. Nova Política Nacional de Assistência Social. Brasília, DF, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho Nacional de Assistência Social. Segunda Política Nacional de Assistência Social. Brasília, DF, Presidência da República. Lei Orgânica de Assistência Social, Lei Federal nº- 8742, de 7 dez. 1993, publicada no Diário Oficial da União, de 8 dez Brasília, DF, BRONZO, C. Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias centradas na família: conexões e uma experiência para reflexão. Brasília: Enap, COSTA, S. G. Formação profissional e currículos de serviço social. Serviço Social Sociedade, n. 32. São Paulo: Cortez, Signos em transformação: a dialética de uma cultura profissional. São Paulo: Cortez, DEMO, P. Brincando de solidariedade: política social de primeira-dama. In: SILVA, Maria Ozanira (coord.). O Comunidade Solidária: o não enfrentamento da pobreza no Brasil. São Paulo: Cortez, Documento de Araxá. Revista Debates Sociais, n. 4, ano III. Rio de Janeiro: CBCISS, Documento de Teresópolis. Metodologia do serviço social. Revista Debates Sociais. Suplemento 4. Rio de Janeiro: CBCISS, FALEIROS, V. Confrontos teóricos do movimento de reconceituação do serviço social. Serviço Social e Sociedade, n. 24. São Paulo: Cortez, A questão da assistência social. Serviço Social e Sociedade, n. 30. São Paulo: Cortez, FONSECA, A. M. M. Família e política de renda mínima. São Paulo: Cortez, GARCIA, M. SUAS: Sistema Único da Assistência Social. Caderno Travessia, Revista IGS, ano 1, n. 2. Belo Horizonte, Agenda família. Revista IGS, ano 2, edição temática 3. Belo Horizonte, Gestão diária da pobreza ou inclusão social sustentável. Caderno Travessia, Revista IGS, n. 5. Belo Horizonte, Política de Assistência Social NOB_RH_cap1_P5.indd 20 20/01/12 16:16

19 ; GOMES, A. L.; CUTRIM, M. A gestão da Política de Assistência Social no SUAS na visão da União, Estados e Municípios. Caderno da VI Conferência Nacional de Assistência Social. Brasília, IAMAMOTO, M.; CARVALHO, R. Relações sociais e serviço social no Brasil: esboço de uma interpretação histórica-metodológica. São Paulo: Cortez, KOGA, D.; RAMOS, F. Território e políticas públicas. In: WANDERLEY, M. B.; OLIVEIRA, I. C. (org.). Trabalho com famílias. v. 2. texto 5. São Paulo: IEE/PUC, KOGA, D. A Política de Assistência Social no Brasil: a assistência social como política de proteção social. Apostila do Projeto Políticas Públicas e Participação. Curitiba, MORGADO, R. Contexto e desafios à implementação do Sistema Único da Assistência Social. Política de Assistência Social no Brasil: desafios para o assistente social. Rio de Janeiro: Comaer, PAULA, R. F. S. As coisas em seu lugar: diálogos sobre serviço social, assistência social, direitos e outras conversas. São Paulo: Giz Editorial, PELIANO, A. Comunidade Solidária: uma estratégia de combate à fome e à pobreza. Palestra proferida na I Conferência Nacional de Assistência Social. Brasília, SPOSATI, A. Modelo brasileiro de proteção social não contributiva: concepções fundantes. Apostila do Curso de Formação de Multiplicadores e Gerentes Sociais. Brasília: Enap, (coord.). Mapa da exclusão/inclusão da cidade de São Paulo. São Paulo: Educ, A menina LOAS: um processo de construção da assistência social. São Paulo: Cortez, Vida urbana e gestão da pobreza. São Paulo: Cortez, Mínimos sociais e seguridade social: uma revolução da consciência da cidadania. Serviço Social e Sociedade, n. 55. São Paulo: Cortez, et al. Assistência social na trajetória das políticas sociais brasileiras. São Paulo: Cortez, YASBECK, M. C. A política social nos anos 90. Refilantropização da questão social. Cadernos CEAS, n Salvador, Política de Assistência Social 21 NOB_RH_cap1_P5.indd 21 20/01/12 16:16

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