A PROBLEMÁTICA DOS CARTÕES CORPORATIVOS EM CONFRONTO COM OS PARADIGMAS DO CERTAME LICITATÓRIO, A LUZ DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Transcrição

1 A PROBLEMÁTICA DOS CARTÕES CORPORATIVOS EM CONFRONTO COM OS PARADIGMAS DO CERTAME LICITATÓRIO, A LUZ DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Resumo Luis Pereira de Melo Júnior 1 O tema apresentado encontra consonância com as mudanças de paradigmas da Administração Pública Nacional, ocorridas após a promulgação do Texto Constitucional da 5 de outubro de 1988 e o implemento da Emenda Constitucional de número 19, também chamada de Reforma Administrativa, objetivando traçar um paralelo entre a realidade do uso dos chamados Cartões Corporativos do Governo Federal largamente utilizados na Administração Pública atual, ressaltando a grande problemática em torno desse mecanismo dito como facilitador e desburocratizador das ações de compras em pequenos vultos e aquisição de passagens aéreas pelos agentes públicos. Por em cheque os conceitos e paradigmas do processo licitatório e o dever de probidade administrativa, diante da utilização irracional e desrespeitosa, destes mecanismos de compra Estatal, infringindo os princípios da administração pública, pelo desvio de finalidade e da tentativa de burla ao dever de licitar, pondo o debate no ponto da legalidade e real necessidade de sua existência, diante da divulgação pela imprensa brasileira de atos de improbidade nos gastos públicos, demonstrando a fragilidade do controle e fiscalização. Palavras Chave: Cartões Corporativos - Licitação Princípios da Administração Pública. Abstract The topic presented is consistent with the paradigm shifts of the National Public Administration, occurred after the enactment of the constitutional text of October 5, 1988 and implement the Constitutional Amendment number 19, also called administrative reform, aiming to draw a parallel between the reality the use of so-called corporate credit cards Federal Government widely used in government today, highlighting the major issues surrounding this' mechanism as a facilitator and red tape of buying shares in small figures and purchase tickets by public officials. Hold in check the concepts and paradigms of the bidding process and the duty of administrative fairness in the face of irrational and disrespectful use of these mechanisms to purchase State in contravention of the principles of public administration, and the misuse of the attempted fraud to the obligation to bid, putting the debate in the real point of legality and necessity of its existence, before the disclosure by the Brazilian press acts of misconduct in public spending, demonstrating the fragility of the control and supervision. Keywords: Corporate Card - Bidding - Principles of Public Administration. 1 Pós-Graduado em Direito Administrativo, Diretor Presidente da Faculdade de Integração do Sertão FIS, professor das disciplinas Introdução a Ciência do Direto e Legislação Social e Trabalhista nos Cursos de Administração e Contábeis da Faculdade de Integração do Sertão. luismelo_adv@yahoo.com.br

2 1 Introdução Após o ressurgimento da dita democracia no Estado Brasileiro, aflorou-se no âmago popular o desejo de reformas, buscando um distanciamento das políticas centralizadoras do regime militar, tomando como marco revolucionário e restaurador dos ideais democráticos a promulgação da Carta Cidadão de 1988, com seus muitos artigos aprovados a toque de caixa pelo Poder Constituinte. Em menos de uma década, a Constituição Federal já havia sido retalhada por várias emendas modificadoras do texto original, observando em tal período o surgimento do marco inicial da revolução no campo administrativo brasileiro, inspirada nos ideais Neo-liberais do governo da época, que buscava implantar um modelo gerencial de Administração Pública mais compatível com os avanços tecnológico, mais ágil, voltado para o controle de resultados em detrimento do controle de procedimentos. Tais reformas sob a denominação de Plano Diretor teve sua base fundada na Emenda Constitucional 19/1998, (ALEXANDRINO, 2007, p ). Verifica-se de logo, que o princípio da eficiência, acrescido ao caput do art. 37 da Carta Maior, foi peça de defesa também na flexibilização e diminuição de exigências licitatórias, surgindo neste ínterim a figura polêmica dos cartões Corporativos, tanto comentado nos meios de comunicações atuais, diante de supostos abusos cometidos por seus portadores. Os idealizadores de tal dispositivo de compras eletrônicas governamentais defendiam a sua implantação como objeto simplificador de procedimentos que reduziriam os custos dos processos de compras, possibilitando saques emergenciais que garantiriam em certos procedimentos uma maior segurança, facilitando o controle e a administração de despesas. A inspiração para a criação desses cartões veio do exemplo dos Estados Unidos da América, e da Austrália, onde existiam limites pré-fixados para a utilização de tais ferramentas, tomando como defesa para o seu uso a idéia de facilitar a requisição, a compra e a utilização de passagens aéreas no âmbito da Administração Pública Federal, até então disciplinada pelo Decreto de 14 de março de 1977, (LIMA, 2008). Na verificação de que os meios de comunicação atual difundem o alto grau de corrupção existente no nosso país, e observando a fragilidade dos órgãos de controle para coibir abusos, acredita-se no perigo de tal liberalidade no tocante a gastos de verbas públicas,

3 cabendo como uma luva, no caso em análise, o ditado popular que afirma: de boas intenções o inferno está cheio. Esse mecanismo de utilização de dinheiro público introduzido no governo anterior, teve sua utilidade aumentada no governo atual, ironicamente, em nome da transparência dos gastos públicos e a cada ano que passa, essas despesas vão crescendo em proporções gigantescas. Diante da grande polêmica ora existente sobre a utilização desses cartões, se faz necessário um breve ensaio sobre o tema, na busca de um entendimento formal a cerca do aludido assunto, procurando estabelecer parâmetros à luz do Princípio da Legalidade e da Moralidade Administrativa em consonância com os paradigmas do processo licitatório, tomando como base a lei geral de licitações, de 21 de junho de O perfil do Estado Democrático de Direito Em observância ao Estado Democrático de Direito, há de se verificar que o Estado pode ser entendido como sendo pessoa jurídica soberana que realiza seus objetivos por meio da Administração Pública, pautando seus atos sobre o manto da Legalidade, em busca da defesa dos interesses públicos, difusos, coletivos e trans individuais, objetivando a convivência harmônica e o equilíbrio nas relações Estados, Cidadão, não esquecendo da proteção dos interesses fundamentais. Não se pode historicamente visualizar a figura do Estado Democrático de Direito sem se reportar aos movimentos revolucionários Europeus como a Comuna de Paris e a Revolução Francesa, diante da força dos ideais de Liberdade, Igualdade e Fraternidade, bem como não se deve esquecer a contribuição de teóricos como Jean Jacques Rousseau, Nicolau Maquiavel e Rudolf Von Ihering. Rousseau pelo desenvolvimento da teoria contratualista e sua concepção de Direito Público essencialmente democrática, que põe o Estado como pessoa moral,onde pelo contrato social, o homem perderia a sua liberdade natural que seria de direitos sem limites onde prevalecia a lei do mais forte, para uma liberdade civil, onde o Estado equilibraria as forças através das leis, criando a cidadania, onde o interesse público sobressairia em detrimento do privado, gerando a conotação de que o direito de um terminaria ao começar o direito de outrem (ROUSSEAU, 2002).

4 Maquiavel ( pai da ciência política) pela observação das mazelas do poder, mostrando como não se deve portar um administrador público, príncipe, pondo a mostra os bastidores do poder público, mostrando como se deve portar o agente público em nome do interesse público e sob o manto da boa administração (MAQUIAVEL, 2002). Ihering por defender que o estado natural é estado de guerra e o estado das leis é o estado do equilíbrio, onde a luta pelo direito é o mote constante da defesa da cidadania, extraindo-se o entendimento que cada um é responsável pela fiscalização dos atos públicos em nome do bem maior, que é a harmonia e o equilíbrio social através da defesa do bem individual e comum (IHERING, 2002). Seguindo essa linha histórica, observa-se que o Estado Democrático de Direito, surgiu de uma construção histórica evolutiva, onde a boa administração é paradigma necessário para sua concretude. Diante de tal afirmação, e sem o interesse de adentrar com profundidade no tema Estado Democrático de Direito, entende-se que a nomenclatura de Estado de Direito por si só não se configura com Democrático, diante das varias vertentes teóricas sob o assunto em demanda, porém, vale salientar que o processo de redemocratização brasileira teve seu marco balizar na Carta Maior de 1988, chamada de Constituição Cidadã, diante da força pricípiológica encravada em seu texto pétrio. O constituinte nacional preocupou-se com as garantias e direitos individuais dos cidadãos, sem se descuidar dos Princípios Básicos da Administração Pública, tanto de forma expressa, como de forma implícita, gerado uma interdependência entre o Direito Constitucional e Administrativo (ROSA, 2006, p. 2 3). Portanto, extrai-se a compreensão de que há uma relação simbiótica estruturada entre tais ramos do Direito, com o intuito de proteger e de elevar o interesse público a categoria de destaque no movimento dicotômico entre Estado Cidadão, estabelecendo parâmetros para a boa Administração Pública, inserindo o Direto Administrativo como parte do Direito Constitucional, diante da solidez e apoio ofertado na Constituição Pátria (BONAVIDES, 2002, p. 29). É diante da imperatividade da norma cogente, que o dever com a boa administração caracteriza-se como ônus do administrador, estabelecido na CF de 98, convergindo para o binômio legalidade e moralidade, e o zelo com a coisa pública é o principal mote de tal ônus, esclarecendo que diante dessa observação, é bom vislumbrar que o princípio da eficiência constante no caput do art. 37 da Carta Maior não pode, nem de longe, ser pretexto para afrontar o binômio em tela, diante de sua situação de subordinação. 3

5 A legalidade é peça fundamental para manutenção do Estado Democrático de Direito, não podendo admitir tentativas de burla a sua plenitude motriz. No entanto, não se deve nem de longe utilizar-se de tal Princípio em nome de atos que afrontem a moralidade, diante do caráter inseparável do binômio em debate. O perfil do Estado Democrático de Direito funda-se em ideais de igualdade, onde o estado é a mão direita da cidadania, guiando o destino de todos através da confecção normativa, convergindo os atos e ações ao chamado interesse público, que em interpretação genérica pode ser equiparado aos interesses difusos e coletivos se pensarmos de forma pura e ingênua, que o Estado administra para a maioria. Porém, a realidade pode se mostrar de forma cruel, diante dos interesses distintos do poder político e econômico, com sua hegemonia quase indestrutível em detrimento dos interesse da população que, em regra, se submete aos desmandes governamentais A força dos Princípios da Administração Pública Princípios são idéias centrais que dão um sentido lógico, harmonioso, racional a um sistema, permitindo a compreensão de seu modo de organizar-se. A enunciação dos Princípios de um sistema tem a utilidade de ajudar o ato de conhecimento do Sistema Jurídico que o ordena e possuem caráter normativo, pois são usados para resolverem casos concretos, sendo inegável a sua determinação e alcance Legal. A Constituição Brasileira de 1988, em seu art. 37, firma que a Administração Pública, direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios devem obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência administrativa, que foi acrescentado pela Emenda 19 de 1998, Chamada de Emenda da Reforma do Aparelho Estatal ou Plano Direitor, introduzida no Texto Constitucional no governo do Presidente Fernando Henrique Cardozo (FAZZIO JÚNIOR, 2007, p. 7). Alguns doutrinadores buscam extrair outros Princípios do Texto Constitucional como um todo, seriam os princípios implícitos, observando que outros princípios do Direito Administrativo também decorrem de elaboração jurisprudencial e doutrinária. Acredita-se na existência de uma hierarquia principiológica, onde a subordinação do Estado ao princípio da legalidade é o cerne da questão, pondo a Lei como expressão da vontade coletiva, conduzindo assim, a liberdade administrativa, que termina onde inicia-se a

6 vedação Legal, e o princípio da moralidade administrativa é o complemento, para a adequação da legalidade a ética administrativa, formando um movimento sinérgico, na busca da boa administração e no respeito ao erário público. Diante da força motriz do dueto legalidade e moralidade, é bom verificar, que os demais princípios existentes no Texto Constitucional, no tocante a Administração Pública como os da impessoalidade, publicidade e eficiência, são meros coadjuvantes, que devem obediência a dupla que figura na base dos paradigmas da administração pública, devendo segui-los em qualquer situação. Além da principiologia explicita na Carta Magna, existe em suas entrelinhas, e em outras normas vinculadas, princípios que se vinculam como colorários do Direito Administrativo e conseqüentemente a expressão de Estado de Direito, alindo-se ao rol de princípios da Administração Pública, como se pode ver nos princípios do Interesse Público, Motivação, Legitimidade, Proporcionalidade e Razoabilidade, formando um axioma estruturador que serve como um norte para a Boa Administração, devendo-se pautar primariamente pelo binômio legalidade/moralidade (FAZZIO JÚNIOR, 2007, p ) O poder dever dos agentes públicos Busca-se a finalidade pública através de mecanismos e previsões descritas na ordem jurídica nacional, investindo o agente público de certas prerrogativas outorgadas a ele, exigindo no entanto, um comportamento compatível com o exercício da função, em obediência os princípios Constitucionais da Administração Pública, - moralidade, impessoalidade, razoabilidade, publicidade e eficiência, com o intuito de atingir o interesse público, consubstanciado como os chamados poderes do administrador público, impondo ao gestor público, deveres específicos e peculiares para agir em nome do Estado e em benefício do interesse público (ALEXANDRINO, 2007, p. 133). Tais deveres administrativos investe o agente público de força própria, para remover, por ato administrativo, as resistências individuais no intuito de satisfazer o chamado interesse público. A violação aos princípios da Administração Pública ou qualquer de suas regras, ilegítima a produção do ato administrativo, que deve ser coibido através de controle, seja por meio de mandado de segurança, ação popular, Ação Civil Pública, ou mesmo pela aplicação dos princípios da auto-tutela e da tutela, observando que, diante do grau de gravidade de tais violações, enseja a aplicação de sanções civis, penais e administrativas.

7 Na verificação de que os atos ilegais podem atingir isoladamente ou de forma generalizada toda a Principiologia administrativa, toma-se como exemplo prático de tal ilicitude, por pertinência temática, a desobediência ao dever de licitar, e o conseqüente favorecimento de si ou de outrem, havendo neste caso violação Principiológica múltiplas, aplicando no caso concreto, a Lei de 1992, apurando-se a prática do ato de improbidade administrativa (ROSA, 2006, p ). É pacífico na doutrina e jurisprudência dominante o poder-dever do agente público, esclarecendo que o poder administrativo conferido ao agente público tem o intuito de atingir o fim público, representando o dever de agir. É bom tecer um breve comparativo entre o agir da iniciativa privada que trata-se de uma faculdade de ação, enquanto que o agir público trata-se de uma imposição, em busca de satisfazer o interesse público. Entende-se então que os poderes púbicos são irrenunciáveis, devendo obrigatoriamente serem exercidos por seus titulares, verificando que a sua omissão diante de situação fática que exija sua atuação, caracteriza abuso de poder, podendo ensejar em sanções cíveis e ou criminal do administrador (ALEXANDRINO, 2007, p. 134). A eficiência é mote em debate, diante da força da Emenda Constitucional 19 que introduziu tal princípio no rol principiológico da Administração Pública Brasileira, no caput do art. 37, sendo palavra de ordem na busca da excelência na atuação do agente público, firmando o dever de buscar maior celeridade, perfeição, coordenação, técnica e controle dos atos públicos, demonstrando a preocupação constitucional, não só com a produtividade do serviço, mas também, com o aperfeiçoamento de toda a máquina pública, por meio de criação e implementação de formas de controle que possibilitasse uma melhor avaliação do desempenho tanto dos seus órgão e entidades, mais também de seus gestores e agentes (ALEXANDRINO, 2007, p. 134). Também no dever de probidade, verifica-se de pleno, a mão do princípio da moralidade administrativa, como corolário da palavra honestidade, ressaltando a força dos conceitos héticos sociais, diante da generalidade no instituto da moralidade. A desobediência ao dever de probidade é perfeitamente punível com os ditames da Lei de 1992, que cuida de tais atos ilícitos, praticados por agentes e gestores públicos inescrupulosos, e não servidores que coadunem em tal ato contra o Poder Público, nas três esferas de Governo (ALEXANDRINO, 2007, p. 135). Os princípios que se sujeitam os agentes públicos, e que estão encravados no caput do artigo 37 da Constituição Federal, tem, por si só, o condão de contagiar todos os segmentos da 6

8 ordem jurídica, coibindo, implicitamente qualquer atividade contrária a sua determinação, concluindo que aquilo que encontra-se acolhido no Texto Constitucional não pode ser contrariado em patamar legal inferior, porém, a redundância normativa é diretriz aceitável diante do princípio da simétrica, pois o que está dito na Constituição poderá ecoar infinitamente em texto legais, conforme a preferência do legislador comum, como vista no art. 4 da Lei de 1992, citado logo acima. Desta feita, e bom esclarecer que a redundância de palavras escritas em vários textos, serve não como simples ato repetitivo, mais como forma de referenciar a importância jurídica do assunto, posto que, no momento são transferidos para a dimensão da legalidade ordinária, os princípios e determinações constitucionais incorporam a força de concretização própria das regras, aproximando-se de seus destinatários, demandando não só seu cumprimento, mais também, as diligências atinentes à conservação de sua integridade (FAZZIO JÚNIOR, 2007, p ). A atividade administrativa e exercida pela mão de obra humana, mediante planejamento e coordenação, com o propósito de servir a todos, ressaltando que o art. 4 da lei em Improbidade Administrativa destina-se aos que servem, decorrendo daí, o dever de probidade, abstendo-se ao agente, de atentar contra os Princípios Constitucionais da Administração, que seja pela sua observância ou pela sua atuação, nas suas dimensões morais e materiais (FAZZIO JÚNIOR, 2007, p ). O administrador público e toda e qualquer pessoa que responsáveis por bens e valores pertencentes ao erário público, tem a obrigação inafastável de prestar contas, em referência a gastos efetuados no exercício da profissão e ou no cumprimento de determinação legal ou administrativa, observando a necessidade de publicação de tais prestação de contas, seguindo os ditames do Princípio da Publicidade dos atos administrativo. É certo que tal obrigação encontra abrigo na determinação contida nos princípios da legalidade e moralidade, observando sua pertinência quando a finalidade e impessoalidade. A prestação de contas, e o controle e fiscalização desses gastos é fato determinante na buscas da probidade e eficiência A figura dos cartões corporativos Os cartões corporativos surgiram como alternativa ao tradicional suprimento de fundos, utilizado como forma de pagamento de despesas de pequeno vulto, sendo introduzidos no contexto nacional, na busca de racionalizar e diminuir os entraves burocráticos no que concerne a gastos com valores ditos de pequena monta e compra de

9 passagens aéreas, seguindo o norte dos ideais de Estado Mínimo do governo neo-liberal da época. O formato legal dos ditos cartões foi importado do modelo do modelo Norte Americano e Australiano, e sua criação foi recheadas nas mudanças de paradigmas do molde de Administração Pública, que teve seu apogeu com o implemento da Emenda Constitucional de número 19, conhecida como Plano Diretor de Reforma do Estado. Assim como várias modificações, feita no plano estatal com o objetivo e modernizar e diminuir o tamanho do estado, dando mais eficiências aos atos administrativos, o novo instrumento chamado de cartões Corporativos seguiu esta leva de modernidade administrativa. Os seus defensores afirmam até hoje que tal instrumento traz potenciais vantagens sobre o antigo, pois diminui a burocracia (reduzindo o tempo gasto com prestações de contas concernentes a valores de pequena monta, dando agilidade à máquina pública) além de aumentar a transparência nos gastos públicos (TCU, 2008b). A previsão normativa para o uso de cartões de crédito corporativo no âmbito da administração direta, autárquica e fundações, surgiu no período das mudanças administrativas do Estado Nacional, com o advento do Decreto n 2.809, de 22 de outubro de 1998 que no seu art. 13 revogou entre outros, o Decreto de 14 de março de 1977 que até aquela data disciplinava a requisição, a compra e a utilização de passagens aéreas na Administração Pública Federal. Porém, a sua disseminação só ocorreu com a vigência das novas regras introduzidas pelo Decreto n de 20 de agosto de O art. 6 do Decreto em debate determinava que é de responsabilidade do ordenador de despesa o uso do cartão de crédito corporativo, pela definição e pelos controles dos limites de utilização, vedada sua utilização em finalidade diversa da prevista neste Decreto. Vale ressaltar que tais compras podem ser efetuadas pelo próprio ordenador de despesas ou por pessoas autorizadas por ele. Afirmou Jonas Lima em recente entrevista a revista Consultor Jurídico, e divulgada na página virtual do jornal O Estadão, que o Decreto n 2.809/98 é sem dúvida: 8 O verdadeiro nascedouro do sistema de cartões, que foi objeto do Contrato Administrativo 28/98 com a BB, administradora de Cartões de Crédito e cujas instruções complementares vieram com a Portaria Interministerial MARE 3.534, de Até então, muitos defendem o uso destes cartões, fundando-se no argumento de rápido controle com amplo detalhamento das despesas efetuadas através de demonstrativos de

10 gastos, que podem ser obtidos on-line nos sites dos administradores do cartão. O Decreto n 3.892/2001 foi revogado pelo art. 9 o do Decreto de 25 de janeiro de 2005, que atualmente dispões sobre utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, para pagamento de despesas realizadas nos termos da legislação vigente, com as modificações instituídas pelo Decreto de 01 de fevereiro de O Decreto 5.355/05 veio também com o intuito de mudar a terminologia dos Cartões de Crédito Corporativo, que atualmente são chamados de Cartões de Pagamento do Governo Federal CPGF, na tentativa de evitar confrontos com o art. 65 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que institui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, estabelecendo que somente é admissível o adiantamento de valores a servidor público em casos excepcionais, observando a necessidade de empenho prévio em dotação orçamentária própria, como prevê o art. 68 da Lei em comento demonstrando a incompatibilidade da nomenclatura cartões de créditos com o disposto em Lei. Daí a necessidade de edição de novo decreto para revogar a nomenclatura anterior para cartão de pagamento, registrando a figura do saque a ser teoricamente justificado na correspondente prestação de contas, dando uma pseudo transparência aos gastos com os polêmicos cartões, o que na prática não ocorreu, diante da constatação de que os possuidores de tal ferramenta de pagamento continuaram viajando e realizando gastos e saques, com faturas a posteriori, caracterizando a figura do crediário (LIMA, 2008). A constatação de que o lobo mau apenas se fantasiou de cordeirinho é evidente, pois os cartões do governo continuam como figuras de crédito, travestidas no manto de cartões de pagamentos. As despesas que atualmente são feitas com as ferramentas de crédito em discussão, deveriam obedecer ao regime de adiantamento previsto no art. 68 da Lei nº 4.320/64, constando obrigatoriamente nota de empenho à indicação do nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta, do saldo da dotação própria prevista no art. 61 do mesmo Diploma Legal, elementos esses indispensáveis ao efetivo controle e fiscalização de gastos públicos (HARADA, 2008a ). Constata-se então, interpretando as palavras de Kiyoshi Harada que as despesas públicas pela modalidade de cartão corporativo não encontra abrigo no Ordenamento Jurídico Pátrio, indo de encontro ao contido na Lei nº 4.320/64, bem como na Lei Complementar nº 101/00 LRF que não permitem despesas públicas não enquadradas previamente nos 9

11 elementos de despesas, contidos na LOA, Lei Orçamentária Anual, exigência essa, decorrência do princípio da fixação de despesa pública, expresso no 8º, do art. 165 da Constituição Federal de 1988, desdobrando-se no princípio da quantificação dos créditos orçamentários, materializado no art. 167, VII da CF, que veda expressamente a concessão ou utilização de créditos ilimitados (HARADA, 2008b) Os Cartões Corporativos e os paradigmas do Certame Licitatório A cerca de cento e quarenta anos, verificou-se no Estado Nacional a introdução do processo licitatório como forma de moralidade e lisura nas aquisições e gastos do governo, tomando como marco inicial o Decreto n.º de 14 de maio de 1862 (MAURANO, 2008.), que regulamentava as arrematações dos serviços a cargo do então Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas, consolidando-se em âmbito geral com o advento do Decreto n.º de 28 de janeiro de 1922, que organizou o Código de Contabilidade da União, evoluindo então, até a formatação do atual sistematizado através do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que estabeleceu a reforma administrativa federal, estendendo com a edição da Lei nº 5.456, de 20 de junho de 1968 às Administrações dos Estados e Municípios. O Decreto Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, reuniu normas gerais e especiais relacionadas ao processo licitatório, mais somente com o advento da Carta Cidadã de 1998, a licitação recebeu status de rincípio constitucional, materializado no art. 37, XXI, de observância obrigatória pela Administração Pública direta e indireta de todos os poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, encontrando consonância com os princípios da Indisponibilidade e Supremacia do Interesse Público, Principiologia norteadora da atividade estatal (MAURANO, 2008). Seguindo o entendimento de que o instituto dos cartões corporativos lesa dispositivos constitucionais e a Lei Geral de Licitações, nº de 21 de junho de 1993, e por amor ao debate, verifica-se que os meios de comunicação tem veiculado verdadeiros escândalos e descalabros praticados por usuários destas facilidades de gastos do Erário Público, observando que muitos dos serviços pagos por este meio, diante de sua natureza, poderiam ser objeto de procedimento licitatório específico, obedecendo aos ditames da Lei Geral de licitações. A sabedoria oriental há muito defende que o bem e o mal, "Yin/Yang" existem dentro do homem, e a harmonização de tais forças gera o equilíbrio. Fazendo apologia ao tema, buscando explicações para o fenômeno dos cartões do governo, verifica-se que alguns

12 defendem a idéia de que eles oferecem maior transparência aos gastos públicos, sobre o pretexto de facilitar o acompanhamento dos gastos, porém, por outro lado, de pouco adianta essa transparência se a fiscalização é falha. Sabe-se que a licitação é um processo administrativo a ser realizado pela Administração Pública, no qual, proporcionando isonomia, seleciona a proposta mais vantajosa para o interesse público, e em situações excepcionais poderá ser dispensado ou inexigido, nos termos do art. 37, inc. XXI, da Constituição da República e Lei n.º 8.666/93. Pelos Princípios constitucionais, como o da Legalidade, da Impessoalidade, da Moralidade, da Publicidade, da Eficiência, da Isonomia, entende-se que qualquer vantagem lícita e legítima a ser concedida para um particular deverá ser precedida de algum tipo de procedimento competitivo, seja a licitação ou procedimentos de dispensa e inexigibilidade, concursos públicos ou qualquer outro tipo de certame. A Lei nº de 21 de junho 1993, que regulamentou o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, instituindo normas para licitações e contratos da administração, objetivando garantir a seleção da proposta mais vantajosa e a observância do Pincípio da isonomia entre os interessados em participar de certame licitatório, tentando estabelecer transparência, moralidade e lisura na aquisição de bens e serviços pela coisa pública, que no caso de gastos nos ditos cartões corporativos, existem diversas despesas que não preenchem os requisitos legais, de dispensa de licitação, tomando como exemplo os gastos efetuados com aluguéis de carros e hospedagens. Desta feita, acredita-se que o processo licitatório seja pelo menos no plano teórico a ferramenta mais indicada na busca da economia do erário público, presumindo que em um certame em que diversas empresas participem em igualdade de condições obtém-se uma proposta mais vantajosa ao interesse público, impedido que a escolha do prestador de serviços ou do fornecedor fique ao crivo único e exclusivo da conveniência do administrador. No uso dos castões corporativos, é comum verificar o fracionamento de serviços de mesma natureza em diversas parcelas de pequeno vulto, tornando clarividente que a única razão para a não utilização do procedimento licitatório para custear as despesas ordinárias e previsíveis da administração é a falta de planejamento, ou má-fé, na tentativa de burlar o liame licitatório (BARIANI JUNIOR, 2008). Diante de tal constatação, é bom esclarecer que o processo licitatório é exigível sempre que for possível, viável a competição, o certame, a disputa entre os que podem contratar, evitando favorecimento de um em detrimento de outros, e a desobediência ao dever de licitar, caracteriza infração penal. Outrossim, não haverá o crime se diante do fato se 11

13 constata sua inexigibilidade ou dispensa, prevista no art. 25 da Lei Federal de Licitação (GASPARINE, 2004, p. 93). É importante observar que o rol descrito no art. 25 da Lei nº 8.666, de 1993, não abrange todas as hipóteses de inexigibilidade, pois o rol contido neste dispositivo é meramente exemplificativo. A problemática dos cartões corporativos vem gerando debates calorosos em relação a publicidade dos gastos estatais, com este mecanismo de compra, diante da verificação de abusos, constantemente divulgados na impressa nacional, verificando que nos dias de hoje, já caiu no esquecimento o debate de tais despesa, diante da inoperância da CPI dos cartões coorporativos e da força governamental para abafar o caso. A publicidade é a questão chave de tal problemática, garantida no Texto Constitucional como princípio vinculante do ato público, devendo ser merecedora de uma análise mais apurada, diante da alegação do governo de que tais gastos deveriam serem omitidos, por questões de sigilo e segurança nacional, se tais despesas forem provenientes da presidência da república. Ora, o argumento de que as despesas com gastos presidenciais é uma questão de segurança nacional e que de forma alguma poderá ser publicados, cai por terra, posto que alimento e futilidade, como bens de consumo não poderá jamais serem postas no patamar de sigilo. Em primeiro lugar, é bom esclarecer que deve partir o exemplo de gestor maior de nossa nação que é o Chefe do Estado Brasileiro, evitando despesas duvidosas e desnecessárias, dando bom exemplo a ser seguido pelos seus subordinados de primeiro, segundo e até, terceiro escalão. A alegação de que tais gastos trata-se de segurança nacional, quebra a consonância com a publicidade e a transparência administrativa, encravadas na Constituição como princípiologia, observando, portanto que a desculpa esfarrapada de tais gastos trata-se de dever de sigilo Estatal para é uma tentativa de deixar de esclarecer a natureza dos gastos escusos e duvidosos. A Constituição Brasileira é clara no texto do art. 5º, XXXIII, quando afirma categoricamente a não permissão de despesas públicas sem publicidade: 12 art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

14 Não vislumbramos a possibilidade, nem que remota de que a publicação de gastos desta natureza possam por em risco a segurança da sociedade e do Estado Nacional, porém, não é difícil evidenciar a tentativa de burla a determinação de transparência e finalidade, evidenciando a conduta dissonante com os Princípios da Administração Pública. O Tribunal de Contas da União constatou pequenas irregularidades, nos gastos com cartões Corporativos, principalmente quanto a crimes fiscais ao analisar os dados sigilosos da Presidência da República nas contas de suprimento de gastos, constatando que algumas notas apresentadas pelos servidores não correspondem às registradas nas receitas estaduais, mas o problema mais comum é a alteração das notas pelas empresas prestadoras de serviço ou fornecedoras, com o intuito de sonegar impostos. Os processos que versão sobre o tema corre em segredo, e tais informações, segundo notícia vinculada na página virtual da Câmara dos Deputado, foram apresentadas por técnicos do TCU na primeira sessão de depoimentos da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) dos Cartões Corporativos e intensificaram o conflito entre governo e oposição para decidir se a comissão vai ou não pedir a quebra de sigilo das contas da presidência. Neste momento a presidente da CPMI, Senadora Marisa Serrano (PSDB-MS), adiantou que se o TCU, que é um órgão auxiliar ao Congresso, pode ter acesso, assim como a própria administradora de cartões, não há razão para que os parlamentares não o tenham (TCU, 2008a). A Lei nº de 5 de maio de 2005 que regulamenta a parte final do disposto no inciso XXXIII do caput do art. 5 o da Constituição Federal e dá outras providências. elege como regra geral o acesso aos documentos públicos, ressalvadas as hipóteses de sigilo indispensável à segurança da sociedade e do Estado. Em relação a classificação de documentos ditos como sigilosos, não pode ser feita aleatoriamente, devendo ser precedida de análise criteriosa pela Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas no âmbito da Casa Civil da Presidência da República, cabendo à autoridade competente o dever de classificar os documentos de maior grau de sigilo, observando que qualquer interessado poderá provocar a manifestação da Comissão em comento com o intuído de rever a decisão de ressalva ao acesso a documento público classificado com sendo de mais alto grau de sigilo (HARADA 2008a ). Em página virtual do Governo Federal, fora divulgado gastos com Cartões Corporativos, e logo que a polêmica se instalou em relação a tais gastos, é que houve um recuo do governo em relação a divulgá-las, sobre a alegação da proteção a Segurança Nacional, ora, observa-se que a Segurança de um País vai além de meros gastos corriqueiros, 13

15 podendo de logo questionar o sigilo postos a tais despesas, ficando o caso para a apreciação da Corte Suprema diante da clara tentativa de burla ao princípio da publicidade dos atos administrativos, tentando afastar a análise de tais despesas, tolhendo o direito e dever de fiscalizar. Sem a força do princípio da publicidade não seríamos capazes de verificar os abusos e desvios cometido e largamente divulgados pelos meios de comunicação há meses atrás, como se pode verificar nas despesas com saques em dinheiro, compras em feiras de piratarias, em bares e supermercados, compras de tapiocas, abastecimento de residências oficiais etc... Existe defensores da extinção completa de tais cartões, por acreditarem na total imprevisibilidade legal que fundamente a sua existência, como se pode verificar nas palavras de Kiyoshi Harada: Esses cartões corporativos devem ser extintos por ausência de base legal e que por isso mesmo são incontroláveis. As pequenas despesas, e nem sempre são tão pequenas como sustenta o governo, devem obedecer ao regime de adiantamento previsto no art. 68 da Lei nº 4.320/64, que pressupõe prévio empenho na dotação própria (HARADA 2008a ). Esse entendimento lastrea-se no idéia de que na nota de empenho deverá constar obrigatoriamente a indicação do nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria (art. 61 da Lei nº 4.320/64), elementos esses indispensáveis ao efetivo controle e fiscalização de gastos públicos. Constata-se também que despesas de consumo não são nem de longe sigilosas, e tais abusos na tentativa de esconder desvios de finalidade, e atos de improbidade administrativa devem ser combatidos sob pena de tudo ser omitido do conhecimento público pela simples alegação de segurança do Estado. Há muito que o TCU vem demonstrado preocupação com os gastos com Cartões Corporativos do Governo Federal, o que motivou a realização de trabalhos objetivando verificar a utilização desta ferramenta de gastos públicos, sua sistemática e controle, culminando em diversas determinações e recomendações à Administração Pública Federal com vista ao aprimoramento de sua prática, determinando também a diminuição de sua utilização para saques em dinheiro, com o objetivo de melhorar o controle e transparência as tais despesas públicas. O TCU verificou que a maior problemática envolvendo esses cartões, centra-se no grande volume de saque em dinheiro, contrariando o que já havia sido alertado pelo Tribunal à Administração Pública Federal. É necessário auditar com afinco a contabilidade pública diante da constatação do crescente aumento de gastos envolvendo despesas relativas ao suprimento de fundos, desde a implantação 14

16 da sistemática dos cartões de crédito corporativos no âmbito da Administração Pública Federal, até os dias de hoje, objetivando verificar, além de outros aspectos entendidos relevantes: 15 A natureza das despesas efetivadas com esse instrumento, pequena monta, passagens, diárias e/ou outras despesas regulamentares; O volume dos saques em dinheiro, percentualmente, por pasta ministerial ou órgão envolvido; A pertinência desses gastos ante o disposto na legislação vigente. (TCU, 2008b). Observando o trabalho da Comissão Parlamentar de Inquérito dos Cartões Corporativo, que é um grande momento para o parlamentar ficar na vitrine, bem de frente aos holofotes da imprensa nacional, entretanto, o concretude final de tal trabalho se perde nos detalhes ou na politicagem que infelizmente ainda habita os corredores do parlamento brasileiro. Seguindo este pensamento, é fácil imaginar que o relatório final da CPI mista dos Cartões Corporativos não vai pedir o indiciamento de ninguém e tudo vai se transformar em uma grande e suculenta pizza. A tendência é só apontar equívocos cometidos no uso dos cartões corporativos e das contas tipo B e esperar que quem cometeu abusos devolva os recursos à União, e no máximo apresentar sugestões para um controle mais rígido nos saques com cartão corporativo. 6. Os Cartões Corporativos e o dever com a boa administração O dever com a boa administração é o ônus do administrado, convergindo para o binômio legalidade e moralidade, e o zelo com a coisa pública é o principal mote de tal ônus, esclarecendo que diante dessa observação, é bom vislumbrar que o princípio da eficiência constante no caput do art. 37 da Carta Maior não pode, nem de longe ser pretexto para afrontar o binômio em tela, diante de sua situação de subordinação. A legalidade é peça fundamental para manutenção do Estado Democrático de Direito, não podendo admitir tentativas de burla a sua plenitude motriz, como ocorre no caso dos cartões corporativos, no tocante a abusos no seu uso e desvios de finalidade, tão comentados nos meios de comunicação nos últimos meses. De fato, os cartões corporativos podem até ser um mecanismo de aceleração da eficiência na esfera administrativa, diante de sua praticidade, porém, a fiscalização e a transparência devem ser palavras chave para evitar fraudes, desvios de verbas, favorecimento

17 de pessoas ou empresas, ou qualquer tentativa fraudulenta de burla a necessidade de licitação, como ocorre com o fracionamento de despesas, observando que sua existência está fixada no limiar da legalidade, diante da força do princípio do certame licitatório constante no Texto Constitucional no art. 37, XXI. Em países que zelam pela democracia e conseqüentemente pela transparência, afirma Juan Alfonso Santamaría Pastor, que o princípio da legalidade constitui um dos dogmas mais tradicionais e arraigados dos sistemas que adotam a liberal democracia, sendo peça fundamental e basilar do estado de direito, regra de obrigatoriedade que todos os sujeitos devem obedecer cumprir e aplicar: 16 Ante todo, coviene senalar que ell principio de lagalidad es uma manifestación singular de La regra de obrigatoriedad general de tas normas jurídicas: todos los sujeitos estan obligados a obedecer cumplir v aplicar la totalidad de lãs normas válidas (PASTOR, p. 90). É mister esclarecer que indivíduos mal intencionados, freqüentemente utilizam-se de normas, de técnica legislativa duvidosa ou intencionalmente redigidas para burlar outros diplomas legais, deixando margens a abusos e ilegalidades travestidas de uma pseudo obediência normativa, lembrando que o princípio da moralidade é corolário do princípio da legalidade, devendo andar lado a lado nas decisões que envolvem a coisa pública, evitando o desrespeito ao Ordenamento Jurídico Brasileiro. Diante da força do princípio da moralidade, é de se afirmar mesmo de modo geral, que a finalidade da administração pública e os atos administrativos devem guiar-se em defesa do interesse público, como fim específico determinado na norma cogente, esclarecendo que a declaração do princípio da moralidade administrativa, encravada na Constituição de 88, no caput do art. 37 é a sanção de nulidade em caso de sua violação, mesmo que obedecidos todos os requisitos da legalidade, quando tal ato se mostra lesivo ao patrimônio público e a moralidade administrativa, como se extrai do contido no art. 5, LXXIII (MOREIRA NETO, P. 15). Portanto, sem entrar neste momento no mérito da legalidade dos cartões corporativos, porém, observando a existência de abusos e desvios que devem ser evitados, tomando como mal exemplo os escândalos vinculados nos últimos meses nos meios de comunicação sobre o uso indiscriminado destas ferramentas magnéticas onde escoa o dinheiro da nação brasileira, é de se afirmar com absoluta precisão, tratar-se de violento atentando contra os Princípios da Administração Pública, insertos no art. 37 da CF, enquadrando, em tese, nos atos de improbidade administrativa nas três modalidades previstas nos artigos 9, 10 e 11 da Lei nº

18 8.429 de 02 de junho de 1992 (HARADA, Kiyoshi. 2008b ). O grande debate atual sobre os cartões de pagamento do governo, não está na possível ilegalidade ou defeito essencial na produção legislativa que o concebeu, mais sim, na sua má utilização, diante da verificação de se tratar de ferramenta poderosa nas mãos de agentes mal intencionados, destinados a burlar o certame licitatório, utilizando-os para fins indevidos, batendo de frente com a princípiologia do Direito Administrativo e conseqüentemente, desrespeitando a Lei das Leis. 17 Conclusão Os atos administrativos devem ser pautados sob o binômio legalidade e moralidade, com transparência e lisura nos gastos efetuados com os cartões corporativos, que devem ser trazidos ao conhecimento da opinião pública, possibilitando a apuração das irregularidades para combater a conduta inadequada de agentes públicos que por falta de planejamento ou má-fé, não cumprem o dever legal de licitar e de defender o chamado interesse público, pautando-se sobre os ditames da moralidade. Na verificação de que os meios de comunicação difundem o alto grau de corrupção existente no nosso país, e observando a fragilidade dos órgãos de controle para coibir abusos, acredita-se no perigo oriundo dos cartões corporativos, no tocante a gastos de verbas públicas, sendo oportuno citar o velho jargão popular que afirma: de boas intenções o inferno está cheio, posto que, tal mecanismo de utilização de dinheiro público introduzido no governo FHC e largamente utilizado nos dias atuais, ironicamente, em nome da transparência dos gastos públicos. Na teoria tudo é muito louvável, mas, a prática vem se mostrando maléfica para os cofres públicos, posto a verificação de que até saques em dinheiro é permitido no uso deste dispositivo de crédito. O princípio da publicidade é colorário ao da transparência, e é instrumento para se verificar se tais gastos estão em obediência ao princípio da legalidade e moralidade, na defesa do interesse público, urgindo a necessidade de punir os agentes públicos com o rigor que determina a Lei de Improbidade Administrativa e demais diplomas legais, coibindo a prática lesiva ao patrimônio púbico e conseqüentemente a toda população. No momento não se deve culpar de logo o instituto dos cartões corporativos, nem sua legalidade frente a outros diplomas positivos, mas sim, a defesa da legalidade e moralidade administrativa, coibindo desvios de condutas e tentativas de burlar o certame licitatório,

19 cabendo ao legislador melhorar a técnica de produção legiferante na tentativa de deixar brechas que permitam abusos deslaçados sob o manto da legalidade. Nesta luta diária pela transparência, o TCU tem se mostrado peça fundamental ao apontar deslizes dos gestores públicos, porém, a participação do Ministério Público e da população neste combate é de grande monta, já que as CPIs do Legislativo sempre se perdem no meio de combates intermináveis. Conclui-se então que a atuação administrativa em desconformidade ou contraria a Principiologia administrativa contamina o ato administrativo, invalidando-o de pleno, sujeitando seus responsáveis à apuração de prejuízos a que tiver dado causa e a respectiva compensação ao erário, observando que sua qualificação poderá materializar a prática de improbidade administrativa. 18 REFERÊNCIAS ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 13.ª ed., Editora Impetus, Niterói, BARIANI JUNIOR, Percival José. Os cartões corporativos e o dever de licitar. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1729, 26 mar Disponível em: < com.br/doutrina/texto.asp?id=11092>. Acesso em: 01 maio BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro de Disponível em: < A7ao_Compilado.htm>. Acesso em: 30 jul BRASIL. Decreto n.º de 28 de janeiro de Organiza o Código de Contabilidade da União. Coleção de Leis do Brasil de 1922, vol. 1 pág. 621 Disponível em: < /decreto/ /d4536.htm>. Acesso em: 03 maio BRASIL. Decreto de 14 de março de Regulamenta e consolida as normas legais vigentes que disciplinam a requisição, a utilização de passagens aéreas e o pagamento de frete de carga aérea pelos órgãos e entidades da administração federal e pelas fundações sob supervisão ministerial. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 15 mar Disponível em: < OpenFrameSet&Frame=frmWeb2&Src=%2Flegisla%2Flegislacao.nsf%2FViw_Identificacao %2Fdec% %3FOpenDocument%2 6AutoFramed>. Acesso em: 01 maio BRASIL. Decreto Lei nº 2.300, de 21 de novembro de Dispõe sobre licitações e contratos da Administração Federal e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 21 nov Disponível em: < planalto.gov.br/ccivil/decret o-lei/del htm>. Acesso em: 03 maio 2008.

20 BRASIL. Decreto n 2.809, de 22 de outubro de Dispõe sobre a aquisição e utilização de passagens aéreas pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 23 out Disponível em: < decreto/d2809.htm>. Acesso em: 01 maio BRASIL. Decreto n de 20 de agosto de Dispõe sobre a aquisição de bilhetes de passagem aérea e compras de materiais e serviços, mediante utilização do Cartão de Crédito Corporativo, pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 21 ago Disponível em: < ccivil/decreto/2001/d 3892.htm>. Acesso em: 01 maio BRASIL. Decreto de 25 de janeiro de Dispõe sobre a utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, para pagamento de despesas realizadas nos termos da legislação vigente. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 26 jan Disponível em: < D5355.htm>. Acesso em: 01 maio BRASIL. Decreto de 01 de fevereiro de Altera os Decretos n os 5.355, de 25 de janeiro de 2005, que dispõe sobre a utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, e , de 23 de dezembro de 1986, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente, e determina o encerramento das contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 6 fev Disponível em: < /D6370.htm>. Acesso em: 01 maio BRASIL. Lei nº 8.159, de 08 de janeiro de Dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados e dá outras providências. Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 09 jan Disponível em: < LEIS/L8159.htm>. Acesso em: 20 julho BRASIL. Lei nº de 21 de junho Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 3 jun. 1992, republicado em 6 jul Disponível em: < Acesso em: 02 mai BRASIL. Lei nº , de 05 de maio de Regulamenta a parte final do disposto no inciso XXXIII do caput do art. 5 o da Constituição Federal e dá outras providências. Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 05 mai Disponível em: < Acesso em: 20 julho BRASIL. Lei 4.320, de 17 de março de Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 23 mar. 19