UNIVERSIDADE DE MARÍLIA AILTON CHIQUITO PAGAMENTO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS NO BRASIL: ASPECTOS LEGAIS

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1 UNIVERSIDADE DE MARÍLIA AILTON CHIQUITO PAGAMENTO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS NO BRASIL: ASPECTOS LEGAIS MARÍLIA 2012

2 AILTON CHIQUITO PAGAMENTO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS NO BRASIL: ASPECTOS LEGAIS Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Marília como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito, sob orientação do Prof.(a) Dr.(a) Paulo Roberto Pereira de Souza. MARÍLIA 2012

3 Chiquito, Ailton Pagamento dos serviços ambientais no Brasil:aspectos legais./ailton Chiquito Marília, UNIMAR, f. Dissertação (Mestrado em Direito) Curso de Direito da Universidade de Marília, Aspectos Legais 2. Função Promocional do Direito 3. Pagamento dos Serviços Ambientais. I. Chiquito, Ailton. CDD

4 AILTON CHIQUITO PAGAMENTO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS NO BRASIL: ASPECTOS LEGAIS Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Marília como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito, sob orientação do Prof.(a) Dr.(a) Paulo Roberto Pereira de Souza. Aprovado em / / Coordenação do Programa de Mestrado em Direito Considerações

5 Dedico este trabalho à minha família, a esposa Marcia Cristina Garbelini Chiquito, Vinicius Garbelini Chiquito e Bruno Garbelini Chiquito, meus orgulhosos filhos. É no ambiente do amor que se colhe a melhor qualidade de vida.

6 AGRADECIMENTOS: Em primeiríssimo lugar, a Deus, pela vida. Aos meus pais, José Antônio Chiquito e Clotilde Razini Chiquito (in memoriam), por me mostrarem o caminho da honestidade, dedicação ao trabalho, esforço, simplicidade e respeito ao próximo e à natureza. Agradecer a Marcia, Vinicius e Bruno é lembrar os seus inabaláveis incentivos, que, de forma notável, permitiram e compreenderam as ausências do esposo e pai neste período acadêmico. Ao professor e meu orientador e amigo, Dr. Paulo Roberto Pereira de Souza, pelos ensinamentos do direito ambiental e incentivo na escolha do tema, além, é claro, da enorme paciência e dedicação, além da disponibilização de todo o seu material bibliográfico. Na pessoa da professora Dra. Jussara Susi Assis Borges Nasser Ferreira, por quem tenho enorme carinho e admiração, pela dedicação, sabedoria e ensinamentos, agradeço a todos(as) os(as) professores(as) pelo saber que me foi transmitido durante o caminhar do mestrado e elaboração do trabalho. A todos os colabores da universidade que, de alguma forma, contribuíram para a finalização desse trabalho. Aos queridos colegas da academia, agradeço pela colaboração e incentivo, minha profunda gratidão e o eterno agradecimento. Pela dedicação, busca de material e apoio nos trabalhos e nas horas de lazer, agradeço à colega acadêmica Alessandra Celestino de Oliveira (Alê); a ela, minha sincera amizade. Marília, março de 2012.

7 Nós não herdamos a terra dos nossos pais, nós a tomamos emprestada dos nossos filhos. Cacique Seatle

8 PAGAMENTO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS NO BRASIL: ASPECTOS LEGAIS Resumo: A ação humana, com o seu desenfreado e acelerado modo de produção e consumo, está causando danos irreversíveis ao meio ambiente. A resposta da natureza é clara e já produziu enormes catástrofes e prejuízos à humanidade, projetando para o futuro consequências imprevisíveis, advindas do aquecimento global. O desafio contemporâneo é criar meios e instrumentos para frear esse avanço indiscriminado de degradação da natureza sem prejudicar o desenvolvimento econômico sustentável. Sabendo que os países altamente industrializados são os que mais degradam e poluem o planeta, devem ser chamados a se comprometer com a política mundial de preservação do meio ambiente e apoiar iniciativas de adaptação dos países em desenvolvimento, os mais vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas. A presente pesquisa visa estudar e indicar os meios legais possíveis e vigentes em nosso ordenamento jurídico, para instituir alternativas de geração de renda àquele que preserva a natureza, através de incentivos positivos, que têm respaldo na função promocional do direito, estimulando a preservação dos recursos naturais para manter e até mesmo aumentar a oferta dos serviços ambientais, em quantidade e qualidade, esses que são indispensáveis à sobrevivência humana. Esse incentivo deve ser de tal magnitude que possa inibir o avanço da degradação do meio ambiente e gerar em seu lugar o aumento dos serviços ambientais. Há necessidade de mostrar ao degradador ambiental que a conservação e manutenção dos ecossistemas geram maior valor econômico da forma natural existente do que o resultado da atividade produtiva oriunda da sua eliminação. A Constituição Federal do Brasil estabelece como princípio da ordem econômica (art. 170 c.c. art. 225) a defesa do meio ambiente através de limitação e fiscalização da atividade econômica, que deve desenvolver-se de maneira sustentável. Torna-se imprescindível à sociedade e ao poder público encontrar formas e meios, bem como incentivos, para a proteção e uso racional dos recursos naturais, que assegurem o desenvolvimento econômico sem degradação do meio ambiente e da oferta dos serviços ambientais, aprimorando a qualidade de vida da população e o equilíbrio do meio ambiente, afinal esse é o seu habitat. Nesse cenário de desafios, surge então a necessidade de demonstrar, como forma adequada de atingir o equilíbrio ecológico, os aspectos legais do pagamento dos serviços ambientais (PSA) no Brasil. A servidão ambiental surge como uma alternativa de contratação desses serviços e poderá ser considerada a grande solução do sistema de preservação ambiental no futuro. A efetivação dessa alternativa poderá se constituir em um dos programas mais relevantes de conservação do meio ambiente, com um componente ambiental claro de adoção concreta do conceito de serviço ambiental, para redução de emissões de gases de efeito estufa, de mudança conservacionista do uso da terra, da água, de inclusão social e da tão sonhada sustentabilidade. Palavras-chave: Aspectos legais. Função promocional do direito. Pagamentos dos serviços ambientais.

9 PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES IN BRAZIL: LEGAL ASPECTS Abstract: The human action, with its rampant and rapid mode of production and consumption, is causing irreversible damage to the environment. The nature s answer is clear and has produced disasters and enormous damage to humanity, projecting the future unpredictable consequences resulting from global warming. The contemporary challenge is to create ways and means to halt the advance of indiscriminate degradation of nature without undermining sustainable economic development. Knowing that highly industrialized countries are the ones that degrade and pollute the planet more than the others, they should be called to engage the world politics of environmental preservation and to support initiatives for adaptation in developing countries, the most vulnerable to climate change impacts. This research aims at studying and recommending possible legal means in effect in our legal system, to establish alternative income generation to those who preserve nature, through positive incentives supported by the promotional function of law, encouraging the preservation of natural resources to maintain and even to increase the supply of environmental services, in quantity and quality, since these are essential for human living. This stimulus must be of such magnitude that it will be capable to inhibit the progress of environmental degradation and, instead, generate an increase in environmental services. There is a need to show those who degrade the environment and ecosystems that these generate more economic value than the result of the productive activity originating from their elimination. The Federal Constitution of Brazil establishes the principle of economic order (art. 170 CC art. 225), to protect the environment by limiting and monitoring of economic activity, which must be developed in a sustainable manner. It is essential that society and government find ways and means as well as incentives for the protection and rational use of natural resources, providing economic development without environmental degradation and supply of environmental services, improving the quality of life for the population and environmental balance, after all this is their habitat. In this challenging scenario, it is necessary to demonstrate an appropriate way to achieve ecological balance, the legal aspects of payment for environmental services (PES) in Brazil. The environmental easement is an alternative to contracting these services and may be regarded as the great solution of the system of environmental preservation in the future. The effectiveness of this alternative may be constituted in one of the most relevant environmental conservation projects, with a clear environmental component of adopting the concrete concept of environmental services, to reduce emissions of greenhouse gases, a conservationist change in land and water use, social inclusion and sustainability of the envisioned. Keywords: Legal Aspects. Promotional function of law. Payments for environmental services.

10 LISTA DE ILUSTRAÇÕES Ilustração 01 Imagens do acidente em Bhopal Índia Ilustração 02 Imagens do acidente em Vila Parisi Ilustração 03 Quadro do percentual de destruição da floresta tropical na América do Sul. 67 Ilustração 04 Figura da largura da área de APP nos cursos d água Ilustração 05 Imagens dos resultados obtidos Projeto Conservador das Águas Ilustração 06 Fluxograma dos serviços ambientais oferecidos pelos ecossistemas florestais Ilustração 07 Figura do ciclo da água Ilustração 08 Figura do caminho dos Rios Voadores Ilustração 09 Fotos dos Rios Voadores Ilustração 10 Foto do solo abaixo da serapilheira Ilustração 11 Fotos da polinização Ilustração 12 Gráfico das emissões globais antrópicas de gases de efeito estufa Ilustração 13 Gráfico das emissões de CO Ilustração 14 a) Foto do desmatamento; b) Foto do foco de incêndio em área da floresta amazônica /106 Ilustração 15 Mapa do sistema de abastecimento de água em Nova Iorque (EUA) Ilustração 16 Fotos dos serviços ambientais em Nova Iorque (EUA) Montanha de Catskill

11 LISTA DE ABREVIATURAS ANA - Agência Nacional da Água APP - Área de Preservação Permanente CAF - Certificado de Abono Florestal CMMAD - Conferência Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento CNUMAD - Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano CO 2 - Dióxido de Carbono CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente COP - Conferência das Partes CPB - Certificado para Proteção dos Bosques CPTEC - Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos CRE - Certificado de Redução de Emissões EIA - Estudo de Impacto Ambiental ESPH.S/A - Empresa de Serviços Públicos de Heredia S/A FAO - Food and Agriculture Organization of de United Nations FFPSA - Fundo Federal para Pagamento de Serviços Ambientais FONAFIFO - Fundo Nacional de Financiamento Florestal GEE - Gás Efeito Estufa IAP - Instituto Ambiental do Paraná INPA - Instituto Nacional de Pesquisa da Amazônia IPAM - Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia IPCC - Intergovernamental Panel of Charge Climate MDL - Mecanismo de Desenvolvimento Limpo OCIC - Oficina Costarriquenha de Implementação Conjunta ONG - Organização Não Governamental ONU - Organização das Nações Unidas PFPSA - Programa Federal de Pagamento de Serviços Ambientais PL - Projeto de Lei PNMA - Política Nacional do Meio Ambiente PNRS - Política Nacional dos Resíduos Sólidos PNSA - Política Nacional Serviços Ambientais PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PSA - Pagamento dos Serviços Ambientais

12 REDD - Redução de Emissões para o Desmatamento e Degradação REDE - Redução de Emissões por Desflorestamento Evitado RL - Reserva Legal RPPN - Reserva Particular do Patrimônio Nacional SINAC - Sistema Nacional de Áreas de Conservação SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente TNC - The Nature Conservancy

13 SUMÁRIO INTRODUÇÃO O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DIREITO AMBIENTAL PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL Princípio do desenvolvimento sustentável Princípio da prevenção e precaução Princípio do poluidor pagador Princípio da ubiquidade SOCIEDADE DE RISCO E SOCIEDADE DE MASSA RELAÇÃO ENTRE DIREITO E ECONOMIA AMBIENTAL SERVIÇOS AMBIENTAIS E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL EQUIDADE INTERGERACIONAL CONCEITOS DE SERVIÇOS AMBIENTAIS Chuva Clima Fertilização Polinização Regime de ventos Sequestro de carbono PAGAMENTO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS NO BRASIL: ASPECTOS LEGAIS A FUNÇÃO PROMOCIONAL DO DIREITO ASPECTOS LEGAIS DO PSA NO ORDENAMENTO JURÍDICO VIGENTE PROTOCOLO DE KIOTO METAS PÓS KIOTO SERVIDÃO AMBIENTAL MDL SEQUESTRO DE CARBONO REDUÇÃO POR DESFLORESTAMENTO EVITADO REDD REDUÇÃO VOLUNTÁRIA DE EMISSÕES CONCLUSÃO REFERÊNCIAS ANEXO A ANEXO B ANEXO C ANEXO D

14 12 INTRODUÇÃO A humanidade e a vida no planeta estão sob sérias ameaças, diante da forma degradante que os recursos naturais estão sendo utilizados, sem qualquer preocupação com o seu esgotamento. Essa situação fez surgir movimentos em todo o planeta, em várias áreas do conhecimento humano, objetivando a conservação do meio ambiente para garantia da sobrevivência às gerações presentes e a possibilidade de vida às gerações futuras. O meio ambiente conservado e sadio presta vários serviços ao homem, imprescindíveis à sobrevivência da espécie no planeta, os quais sempre foram tidos erroneamente como sendo ilimitados, livres e gratuitos. Esse trabalho objetiva demonstrar a necessidade da formação da conscientização humana para o fato de que é muito mais rendoso manter os recursos naturais em sua forma originária do que eliminá-los em substituição por novas atividades econômicas. No entanto, é preciso criar meios e formas de compensação dessa manutenção, para compensação pelos custos de oportunidade. A sociedade internacional, com maior ênfase a partir de meados do século XX, demonstrou de forma latente a sua preocupação com a causa ambiental, principalmente para que os países adotassem legislação rigorosa na preservação dos recursos naturais, diante da sua escassez e uso inadequado. Naquela época foi demonstrado que, para evitar as consequências que comprometessem e inviabilizassem a vida humana, seria necessário mudar a demanda e o consumo de produtos, insumos, matéria-prima e energia, ou seja, estabelecer limites. A não adoção de tais práticas certamente levaria à drástica diminuição dos recursos naturais e, consequentemente, causaria dificuldades para a mantença da vida no planeta. A partir da preocupação iniciada pelos membros do Clube de Roma e vários outros movimentos desencadeados, como a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano (CNUMAD), realizada em 1972, em Estocolmo, da qual emergiu a declaração sobre o Meio Ambiente, denominada Declaração de Estocolmo, esses postulados produziram efeitos imediatos na ordem jurídico-constitucional de vários países, que passaram a dar maior ênfase à proteção do meio ambiente, vindo a contribuir para a conscientização da população quanto ao prejuízo ambiental que é causado pela inadequada utilização dos recursos naturais, cada vez mais escassos. No Brasil, o marco legal desse processo histórico é a Lei 6938/81, a qual institui a Política Nacional do Meio Ambiente, com clara tendência de conservação da natureza. No

15 13 mesmo vetor protetivo do meio ambiente, postou-se o constituinte de 1988, que inseriu no texto constitucional o dever do Poder Público e da coletividade de defender o meio ambiente para que todos possam desfrutá-lo de forma ecologicamente equilibrada, para a sadia qualidade de vida das presentes e futuras gerações. Embora o texto constitucional e a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), não tenham adotado somente mecanismos de comando e controle para a conservação ambiental, a evolução da legislação ambiental demonstra ênfase nos instrumentos de repressão, como determina a Lei 9605/98 Lei dos Crimes Ambientais, regulamentada pelo Decreto Federal 6514/2008 Infrações Administrativas Ambientais, demonstrando que, mesmo assim, a degradação ambiental não deixou de ser uma realidade atual, pelo contrário, ela avança em todo o território nacional. Diante de tal constatação, é preciso então buscar novos instrumentos e formas de conter essa predatória devastação do meio ambiente, utilizando os meios legais já existentes para formulação de novas estratégias de controle e conservação dos recursos naturais, vez que somente a utilização das normas de repressão não produziu resultados eficientes, além de que a punição dos infratores acaba gerando conflitos no campo e, por outro lado, a ausência de punição acaba demonstrando uma insatisfação daqueles que mantêm a preservação e a manutenção dos recursos naturais sem qualquer contraprestação, constituindo assim um verdadeiro incentivo negativo desestimulatório. A contribuição do presente trabalho é sugerir a contraprestação financeira, dentro dos meios legais vigentes, ao preservador ambiental, através de análise acerca da introdução de instrumentos de incentivo positivo, como o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), que traduz um estímulo em forma de premiação à conservação dos recursos naturais. Essa experiência positiva do PSA, que é, inclusive, um instrumento sugerido pela Organização das Nações Unidas (ONU), já é realidade em alguns países da América Latina e fez com que o Brasil despertasse para o tema. Várias experiências já vêm sendo postas em prática por alguns Estados da Federação, uma vez que não existe uma legislação federal que trate do assunto, embora existam alguns projetos de lei que objetivam introduzir o PSA no ordenamento jurídico pátrio. Nota-se que há uma crescente manifestação a favor daqueles que preservam, indicando ao Poder Público que deve tomar uma posição clara e urgente a respeito do tema. Mas, diante da inexistência de uma legislação federal própria, como fazer para conter a crescente degradação da natureza, principalmente por envolver temas complexos, como excesso de poluição, aquecimento global, contaminação e escassez de água doce, resíduos

16 14 sólidos, extinção das espécies e da biodiversidade, desflorestamento, entre outros? Como enfrentar esses problemas sem gerar aumento da tensão social que certamente atingirá a população do campo pelas limitações impostas pela proteção ambiental, com diminuição do custo de oportunidade? Acreditando que o novo instrumento do PSA é o caminho para as respostas das indagações acima, o presente trabalho busca responder à seguinte questão: Quais são os pressupostos e fundamentos jurídicos para viabilizar a adoção do sistema promocional do direito, através do PSA, no nosso país, para resolver os inúmeros problemas com a degradação ambiental? Ou seja: É possível efetivar o PSA em nosso país, diante da legislação vigente, para que o meio ambiente seja preservado? A resposta é positiva, mas, enquanto essa realidade não se efetiva através de legislação própria, é necessário que os atuais instrumentos da tutela ambiental sejam fortalecidos por novo instrumento premial, objetivando, além da preservação ambiental, a estimulação da cooperação, elevação da autoestima e dignidade do preservador. O ponto central do trabalho é demonstrar as possibilidades, limites e os aspectos jurídicos de instituição dos incentivos positivos às condutas desejáveis no trato ao meio ambiente, para conter a degradação dos recursos naturais, através do PSA. O presente trabalho se divide em três capítulos. O primeiro capítulo aborda a importância da atuação do Estado para regular as atividades econômicas e o uso sustentável dos recursos naturais, trazendo uma inovação quanto ao papel que deve ser desempenhado pela sociedade civil em parceria com o Estado, para resguardar o equilíbrio do meio ambiente com o desenvolvimento sustentável. Esse capítulo traz também uma evolução histórica do direito ambiental e quais os esforços empreendidos para a sua preservação. Faz-se também uma abordagem sobre os principais princípios que norteiam o direito ambiental e sua importância para preservação dos recursos naturais. O segundo capítulo relata a importância dos serviços ambientais proporcionados pela natureza ao ser humano, que, apesar de serem gratuitos e finitos, não lhes é dada a importância merecida na sua conservação, para que a escassez não se torne o tormento da sobrevivência da espécie humana no planeta. Ao firmar a importância dos serviços ambientais, faz-se uma análise técnica da sua utilização pela atividade produtiva, a qual deve dar maior importância ao uso limitado dos recursos naturais para atingir a sustentabilidade almejada por todos. Analisa-se também, nesse capítulo, o conceito e a importância do PSA para firmar as condutas ambientalmente desejáveis, através da internalização das externalidades positivas, remunerando aqueles que contribuem com a conservação dos

17 15 ecossistemas, para melhorar a oferta dos serviços ambientais, que passam a ser valorizados. É também a oportunidade para analisar a forma de aplicação do PSA para que tenha êxito, considerando o incentivo financeiro que deve ser atribuído ao aderente do programa para a preservação do meio ambiente, que seja capaz de lhe produzir um ganho superior àquele que seria por ele auferido pelo uso potencial do solo para outros fins, sob pena de desestimulação do processo. O terceiro capítulo mostra os fundamentos jurídicos para pagamento dos serviços ambientais, o que revelou uma dificuldade da pesquisa, pela escassez de obras nacionais que falem sobre o assunto. Com a aprovação do projeto de lei sobre o PSA, em tramitação no Congresso Nacional, acredita-se que haverá maior atenção da comunidade jurídica sobre o assunto, porquanto, restringe-se apenas a alguns economistas, principalmente por ser o assunto recente e ter despertado o interesse da sociedade há pouco tempo. Buscou-se também apontar os caminhos legais para instituição do PSA no Brasil, diante da legislação existente, bem como em fundamentos na função promocional do direito, defendido por juristas. Nessa linha, são identificados os requisitos ou pressupostos para implantação do PSA, notadamente através de contratação que pode ser firmada entre particulares e também entre particulares e entes públicos. Para tanto, a ciência jurídica tem que definir regras claras e objetivas, além de formular instrumentos adequados para representar tais manifestações de vontade, sobretudo pelo pragmatismo do sucesso dos programas que vêm sendo instituídos por alguns entes federativos e que vêm dando resultados promissores. Apresenta-se então modelo de contrato e escritura pública para instituição de PSA através de servidão ambiental, indicando os requisitos formais e necessários para formalização do instrumento. Como síntese do capítulo, citam-se as várias formas de instituição de PSA aceitáveis pelo Protocolo de Kioto, bem como outras formas que ainda estão por serem aceitas dentro do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo-MDL. Posta assim a questão, é de se dizer que, havendo esforço de todos, não haverá conflitos de interesses e quem ganhará com isso será a própria sociedade, que manterá os serviços ambientes em níveis desejáveis e úteis para a sobrevivência das gerações atuais e futuras. Tentando evitar esse grave problema que se instala em nossa sociedade em decorrência da produção e consumo inadequados, é que se procuram alternativas para minimizar seus efeitos e talvez retardar o que de pior existe para a humanidade, que é a convivência com a degradação de importantes ecossistemas, imprescindíveis à sobrevivência humana. A recuperação e até mesmo a restauração de tais ecossistemas, além de se

18 16 constituírem em um processo lento e permanente, exigirão incalculáveis investimentos, recursos esses que poderiam ser destinados a tantas outras necessidades básicas e prementes da população, como educação e moradia, alicerces da dignidade da pessoa humana.

19 17 1 O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL O novo cenário mundial, 1 calcado na globalização, vem causando mudanças irreversíveis nas estruturas políticas, econômicas, sociais e ambientais em todo o planeta. A atividade econômica, como principal ator desse cenário, já percebeu o quanto pode e deve fazer para colaborar na busca do desenvolvimento sustentável, mudando a sua forma velha de produção, que visava apenas à minimização do custo e maximização do lucro, na busca insensata pelo resultado lucrativo, em detrimento dos recursos naturais. Esse processo de globalização que se mostra irreversível implica em adoção de mudanças no papel que o Estado está acostumado a ter sobre o destino da sociedade, principalmente na condição de detentor e provedor absoluto das necessidades da mesma. Esse destino salutar da modificação do papel do Estado no trato dos negócios sociais é um caminhar estimulante para que a iniciativa privada passe a assumir seu papel no processo de desenvolvimento sustentável, tendo em vista que o Estado, por mais poderoso e paternalista que se apresente, não consegue suprir todas as necessidades que a sociedade tem, cujas carências permanecem aos olhos de todos e sem quaisquer perspectivas de satisfação pela ação única do órgão estatal. É ai que entra a parceria com a iniciativa privada organizada e a própria sociedade civil, que tem todo interesse na satisfação daquilo que o Estado não foi capaz de produzir em benefício da própria sociedade. A história nos mostra que o papel do Estado sempre foi protecionista, buscando a melhor forma de organização da produção para atender às necessidades sociais, mesmo quando a fonte dos recursos era abundante. Todas as doutrinas que surgiram ao longo desse período, que acabou determinando o atual estágio de desenvolvimento econômico, foram influenciadas pelos momentos contemporâneos que a sociedade vivia, atuando o Estado com mais ou menos importância, mas nunca deixando de exercer seu papel protecionista. Para melhor compreensão desses mecanismos pelos quais passou a história da humanidade, calcada nos vários sistemas econômicos desenvolvidos para atendimento de suas necessidades, a seguir será feita uma pequena compreensão desses sistemas: liberal, social e a tendência que se mostra na contemporaneidade, ou seja, o neoliberal, com a indicação do papel que o Estado teve em cada um deles. 1 Observado desde a década de 70.

20 18 O liberalismo teve a sua existência nos idos do século XVIII, quando se opôs ao mercantilismo, influenciado pela Revolução Francesa, cuja escola disseminava a ideia que o Estado no sistema intervencionista não poderia reservar para si todos os direitos sobre os cidadãos, impondo-lhes somente deveres e com alta dose de arbitrariedade, formando uma crescente oposição entre os interesses do Estado e os individuais, quando deveriam convergir para o mesmo destino. Sob a forte posição de que o Estado não poderia continuar dominando e influenciando os destinos dos interesses e direitos individuais, ditando normas a serem cumpridas, a escola do liberalismo, que tinha como um dos maiores pensadores Adam Smith, fez voz dominante com a ideia de que o bem-estar da população poderia ser atingido com a simples adoção das liberdades individuais, sem qualquer intervenção estatal no setor econômico. Adam Smith, na sua consagrada obra A Riqueza das Nações, quando introduziu a teoria da mão invisível, fez a exata descrição do papel da doutrina liberal, afirmando que o mercado, através de suas próprias regulamentações, sem qualquer interferência de elementos externos, mais propriamente o Estado, seria autossuficiente para regular as suas relações e suprir as necessidades que fossem surgindo no decorrer do tempo. Para essa esperança de satisfação não seria necessário qualquer interferência Estatal nas suas leis, afirmando que, quanto menor for o papel do Estado no desenvolvimento econômico, melhor para o equilíbrio e satisfação da população. 2 Era a doutrina do laissez-faire, laissez-passer, ou seja, deixai fazer deixai passar, que compreendia a naturalidade que as leis econômicas desempenhavam sobre o mercado, mantendo o equilíbrio automático. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, afirma que: Tal omissão ajusta-se, ademais, perfeitamente ao pensamento econômico liberal, segundo o qual a regra de ouro seria o laissez-faire, laissez-passer, devendo o Estado abster-se de ingerência na órbita econômica. Melhor do que ele, mais sabiamente do que ele, a mão invisível de que fala Adam Smith regularia a economia. [...] Inspira-se o ideário econômico que Adam Smith tão bem exprimiu no famoso livro A Riqueza das Nações. Ou seja, que a satisfação das necessidades gerais da comunidade melhor se dá pela livre concorrência entre homens que, perseguindo diretamente interesses Egoísticos (o próprio lucro, logram o interesse geral, sem dele cogitarem, guiados por uma como que mão invisível ). E isto em face de um Estado que não intervém no plano econômico, zelando apenas pela manutenção da ordem pública e das demais condições da competição SMITH apud HUGON, Paul. História das doutrinas econômicas. 14. ed. São Paulo: Atlas, 1995, p FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Direito constitucionaleeconômico. São Paulo: Saraiva, 1990, p.3

21 19 Para Adam Smith, 4 ao Estado apenas restava o papel de desempenhar três tarefas: a) proteger a sociedade de violência ou invasão de outras sociedades; b) proteger os membros da sociedade contra violência, injusta, de outro membro da sociedade; e c) criar e manter obras e instituições públicas que nunca atraiam o interesse privado, face ao resultado de que o lucro não compensa as despesas. O declínio dessa escola liberal foi marcado pelo resultado que a intervenção mínima do Estado exerceu sobre a atividade econômica, que acabou facilitando a criação de monopólios que dominavam o mercado industrial e oprimiam a existência e a sobrevivência das pequenas empresas, causando desigualdades sociais marcantes, criando uma geração de proletariado, que era resultado dessa competição desigual, gerada pela oposição advinda do capitalismo selvagem, que resultava cada vez mais na maximização do lucro e na formação de riquezas. Contra essa forma de economia de mercado liberal que passou a produzir resultados sociais negativos, não esperados pelos seus idealizadores, teve início uma dissidência de alguns dos seus pensadores primitivos, que acabaram trazendo grande contribuição para a economia como um todo, com novas ideias de valoração da igualdade da pessoa, exigindo então que o Estado voltasse a ocupar seu papel de organizador das atividades da sociedade, com uma nova ordem social de distribuição mais justa entre todos os participantes da cadeia de produção. Surgiram, então, após várias manifestações a partir da Revolução Francesa meados do Sec. XIX movimentos pelo socialismo, tendo se efetivado com a Revolução Russa, 1917, a escola socialista, objetivando conter o avanço indiscriminado da concentração econômica que impulsionava o aumento da miséria social, exigindo que o Estado exercesse esse novo papel de garantir a igualdade das pessoas. Ivo Dantas, sobre o tema, argumenta que: O lema do Estado Liberal laissez-faire, laissez-passer cede lugar à presença do estado que assume o papel e a responsabilidade de oferecer ao homem um mínimo de condições para viver com dignidade. Esta presença estatal passanos a oferecer uma distinção que hoje assume importância capital: enquanto os direitos individuais significam um não fazer do Estado e dos demais agentes públicos, os direitos sociais devem ser vistos como aqueles que têm por objeto atividades positivas do Estado, do próximo e da sociedade, para subministrar aos homens certos bens e condições. 5 4 SMITH apud HUGON, Paul. História das doutrinas Econômicas. 14ª. ed. São Paulo: Atlas, 1995, p DANTAS, Ivo. Direito constitucionaleeconômico: globalização & constitucionalismo. Curitiba: Juruá, 2002, p.38.

22 20 Diante dessa realidade, ressaltam-se o importante papel e a necessidade que o Estado passa a ter de estar presente nas atividades econômicas e sociais, não para praticar a função do guardião todo poderoso, mas simplesmente para resguardar os direitos individuais dos menos favorecidos e oprimidos pelo capitalismo, opressor que apenas visava o lucro em detrimento da força de trabalho. Essa presença mais constante e duradoura do Estado na ordem econômica e social garantiu a justiça social igualitária, com a reorganização do capitalismo industrial, reduzindo as injustiças praticadas contra as classes trabalhadoras e fazendo com que houvesse uma melhor redistribuição da renda social e demais direitos fundamentais, como saúde, educação, previdência, além dos próprios direitos econômicos, até mesmo de forma protecionista, atuando como verdadeiro empresário, em concorrência com os empresários privados. Essa doutrina socialista buscava trazer o Estado para intervir nas relações econômicas, face ao negativismo que a escola liberal já havia demonstrado anteriormente, com a liberdade de produção e organização do mercado, que produzia as chamadas externalidades negativas, conceito esse usado pelos economistas. Essa nova escola tentava buscar o equilíbrio entre a ordem econômica de produção e a justiça social, com distribuição mais equilibrada da renda dos trabalhadores, garantindo uma melhor qualidade de vida para assegurar a continuidade da oferta de trabalho da sociedade. Manoel Gonçalves Ferreira Filho aponta: Consagra o tipo descentralizado de organização econômica e reconhece plenamente a atividade privada. Entretanto, admite a intervenção do Estado no domínio econômico, a fim de corrigir abusos, a sua atuação como empresário em setores essenciais ou pouco desenvolvidos (princípio da subsidiariedade), estabelece monopolizações e tolera nacionalizações. 6 O Estado social e o socialismo, que foi uma reação ao sistema liberal e que estava presente nos países europeus, influenciaram o Estado Social, apesar de este ter sido marcado pelo radicalismo que se opunha contra o capitalismo e a economia que modelava o regime liberalista. O sistema socialista e mesmo o social foram marcados pela sede da igualdade entre os indivíduos, mas, para que esse objetivo fosse atingido, era necessária a eliminação da propriedade individual e que a economia tivesse também plena centralização do Estado, para que pudesse garantir a produção coletiva e eliminar qualquer possibilidade de produção pelas propriedades privadas. 6 FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Direito constitucional econômico. São Paulo: Saraiva, 1990, p.14

23 21 Esse sistema socialista, que era duramente criticado pelo Estado Social, também não teve sucesso pela ineficiência do planejamento estatal, que havia eliminado o mercado de produção por empresas privadas, com a centralização da produção pelo Estado, acreditando que poderiam garantir, através de uma maior ação, os direitos mínimos individuais. Surge daí, nos anos oitenta, uma reação de um novo movimento, o neoliberalismo, que tem suas raízes marcadas pela liberdade contratual e propriedade privada, tendência atual, encampada principalmente pelos países europeus e da América do Norte, altamente industrializados, consolidando-se no Estado do bem-estar social, garantidor de direitos como: saúde, educação, lazer, habitação, alimentação, previdência e assistência social, decorrentes, não de políticas públicas assistencialistas, mas emancipatórias. Portanto, o neoliberalismo (forma moderna do liberalismo) permite uma intervenção limitada do Estado no plano jurídico e econômico. Para eles, a grande barreira do desenvolvimento econômico era a intervenção exagerada exercida pelos regimes socialistas, que não mediam consequências. Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy aduziu que: O núcleo do pensamento neoliberal radicava então na sistemática denúncia dos males causados pelos países de altíssimo nível de intervenção. Consequentemente, a par dos elogios, feitos ao capitalismo e ao regime da livre concorrência, a vertente teórica do neoliberalismo criticou e hostilizou qualquer ordem de pensamento comprometida com as aventuras ditatoriais. 7 O neoliberalismo adota a ideia de que deve haver uma livre concorrência entre a produção, para restabelecer o crescimento do desenvolvimento econômico, determinando que o Estado apenas intervenha para conter os abusos que possam de alguma forma desestabilizar o funcionamento do mercado, como quando há formação de cartéis ou trustes para monopolização ou oligopolização de certas atividades, que põem em risco o livre funcionamento do mercado, relacionados a certa atividade econômica. Há que se destacar ainda que o neoliberalismo, ao mesmo tempo em que prega a liberdade de iniciativa, com a privatização de atividades econômicas controladas pelo Estado, também indica que o Estado deve adotar todas as medidas para reduzir ou mesmo evitar possíveis vítimas da ordem econômica, prestando os serviços sociais que a próprio setor econômico inevitavelmente produz. 7 GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Globalização, neoliberalismo e direito no Brasil. Londrina: Humanidades, 2004, p.30.

24 22 Na atualidade, há certo pessimismo com respeito a essa teoria neoliberal, haja vista que, mesmo após a tomada de inúmeras decisões consideradas ideal por essa doutrina, ainda permanecem os efeitos nocivos do desenvolvimento econômico praticado, com acentuado níveis de exclusão social, considerada taxa de desemprego, distribuição de renda insatisfatória, dificuldade na eliminação da pobreza, fatores esses determinantes para o crescimento dos países. Ao analisar o neoliberalismo, Eros Roberto Grau, enfatiza que: O Neoliberalismo é fundamentalmente anti-social. [...] Há marcante contradição entre o neoliberalismo que exclui, marginaliza e a democracia, que supõe o acesso de um número cada vez maior de pessoas aos bens sociais. Por isso dizemos que a racionalidade econômica do neoliberalismo já elegeu seu principal inimigo: o Estado Democrático de Direito. 8 Diante de todas essas doutrinas e escolas identificadas nesse estudo, consideradas como as que mais marcaram na história da economia mundial, é inevitável que se faça uma referência para saber qual o modelo que foi adotado pela nossa vigente Constituição Federal. É possível identificar que há na Constituição Federal de 1988 várias normas de sistemas diferenciados, ora remetendo à intervenção estatal, como consta dos art. 173 e 174, ora refletindo o capitalismo e as liberdades individuais, quando se refere à livre iniciativa e à livre concorrência, como consta do caput do art De acordo com esses pensamentos históricos revividos nesse trabalho, frisa-se que, ao serem elaborados os parâmetros para a composição da nossa Constituição Federal, teve-se o cuidado de aproveitar somente aquilo que foi considerado bom pelos sistemas que estavam em vigência anteriormente, eliminando tudo que se mostrou negativo no decorrer dos tempos. Deve ser ressaltada a importância que as normas constitucionais apontaram para que não haja poder excessivo do Estado sobre o controle das atividades, bem como a necessidade de haver uma grande parceria entre o Estado e a sociedade para que juntos encontrem o caminho do desenvolvimento econômico e social justo, mais equilibrado e que se traduza num modelo que imprima o bem-estar para toda a sociedade, fundamentos do Estado Democrático de Direito, no qual as regras da Constituição Federal devem ditar as normas para os programas de governo e a elas serem adaptadas, sob pena de se caracterizar uma inconstitucionalidade flagrante. 9 8 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p Idem. Ibid. p. 47.

25 23 O Estado sempre foi de importância ímpar para o equilíbrio do desenvolvimento econômico-social de um país, mas sempre deve agir em consonância com as normas constitucionais existentes e vigentes em cada nação. A história nos mostrou que, agindo de acordo com os anseios sociais, mesmo diante de virtudes e falhas existentes, o Estado nunca deixou de contribuir para esse desiderato. É certo que, pelo regramento constante na nossa Constituição Federal, o Estado somente pode exercer atividade econômica diante da necessidade da defesa da segurança nacional ou para atender interesses coletivos, conforme art. 173, deixando para a iniciativa privada ampla liberdade de atuação, e o Estado, pelo exercício de agente arrecadador que é, através da tributação, desenvolve seu papel de angariar recursos necessários para atingir os objetivos sociais e ambientais, reservando ainda para si a função de órgão fiscalizador do cumprimento das normas legais. Como enfatizado preambularmente nesse tópico, o sistema normativo vigente mantém-se aberto para que o Estado deixe de ser o protetor supremo da sociedade, apostando na criatividade da iniciativa privada, que possui enormes virtudes para assumir o papel de ator no processo de desenvolvimento econômico-social dos países, em parceria com o Estado. Chegou a hora de o Estado repensar o seu papel de atuação na sociedade, diante de suas dificuldades de atender as demandas de carências dessa mesma sociedade, sejam elas quais forem, visando o desenvolvimento sustentável, diante do atual processo de evolução e de complexidade galopante que se instala na modernidade. René Armand Dreifuss finaliza que: [...] O conjunto de transformações acima mencionadas deixa a descoberto uma marcada incompatibilidade dos estados nacionais [...] em relação às necessidades do sistema produtivo global que eles próprios engendram. E leva a ajustes importantes e rearticulações (políticas, militares, culturais e institucionais) nos diversos sistemas societários e estatais, assim como modifica seus comportamentos enquanto entidades nacionais. [...] Muda o papel do Estado e seu sentido de ser. [...] O senso de Estado se desloca para as novas estruturas de poder, travestidas como sociedades de mercado. [...] Evidencia-se a necessidade de reinventar o governo e renormatizar o Estado, o que requer mudanças nos mecanismos de agregação societária, articulação de vontades, representação de demandas, de gestão social e administração de conflito DREIFUSS, 1997, p.323 apud GUARAGNI, Marcus Vinicius et al. O novo papel do Estado como ator do processo de desenvolvimento sustentável. UNIFAE, p Disponível em: Acesso em: 04 out

26 24 O conceito moderno de desenvolvimento, visando um melhor equilíbrio econômico entre a população de um determinado país, não está atrelado somente à riqueza que um país pode conquistar através do seu PIB (Produto Interno Bruto), mas, e principalmente, o suprimento das necessidades básicas do seu povo, incluindo entre elas uma melhor distribuição de renda para proporcionar um melhor bem-estar da população. Para Ignacy Sachs: Igualdade, equidade e solidariedade estão, por assim dizer, embutidas no conceito de desenvolvimento, com consequências de longo alcance para que o pensamento econômico sobre o desenvolvimento se diferencie do economicismo redutor. Em vez de maximizar o crescimento do PIB, o objetivo maior se torna promover a igualdade e maximizar a vantagem daqueles que vivem nas piores condições, de forma a reduzir a pobreza, fenômeno vergonhoso, porquanto desnecessário, ao nosso mundo de abundância. 11 O desenvolvimento moderno criou o termo sustentabilidade, que, segundo Simon Dresner, 12 passou a ser difundido a partir de 1974, no Word Council of Churches, como forma de mostrar ao mundo o aumento da pobreza nos países subdesenvolvidos pelas privações a que aquelas populações estavam expostas pela falta de recursos. Segundo Marcus Vinicius Guaragni et al.: [...] Em 1987 o discurso começou a ganhar corpo com a publicação do estudo Our Common Future, da United Nations World Commission on Environment and Development, que definiu desenvolvimento sustentável como o encontro entre as necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade das gerações futuras em encontrar recursos que satisfaçam suas necessidades. 13 Embora haja estudos nacionais e internacionais para aquilatar a exata dimensão e medição da sustentabilidade a fim de que se possa atingir o equilíbrio ideal para o desenvolvimento econômico e a ecologia, esses dados estão longe de serem exatos devido à carência de dados e informações necessárias para viabilizar um estudo completo e confiável. Enquanto não se chega ao resultado esperado, cabe ao Estado, em parceria com a sociedade, encontrar esse ponto de equilíbrio, desenvolvendo ações para garantir um melhor aproveitamento e utilização dos recursos existentes. 11 SACHS, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentável, sustentado. Rio de Janeiro: Garamond, 2004, p DRESNER, 2002, p.1 apud GUARAGNI, Marcus Vinicius et al. O novo papel do Estado como ator do processo de desenvolvimento sustentável. UNIFAE, p.3. Disponível em: Acesso em: 04 out GUARAGNI, Marcus Vinicius et al. O novo papel do Estado como ator do processo de desenvolvimento sustentável. UNIFAE, p.5. Disponível em: Acesso em: 04 out

27 25 De forma muito apropriada e no momento que a nossa legislação ambiental caminha para a busca de soluções jurídicas para o tão sonhado desenvolvimento sustentável, valendose da expressão trazida por Paulo Roberto Pereira de Souza: [...], esse princípio ambiental é o grande desafio da humanidade no Século XXI. 14 (grifo do autor) Entre as expressões desenvolvimento sustentável e sustentabilidade, percebe-se que os doutrinadores mantêm uma ligeira confusão, inclusive alguns preferem até mesmo dar conceitos diferentes a elas. No entanto, buscando-se esclarecer esse desiderato, Christian L. da Silva, ensina que: As diferenças entre sustentabilidade e desenvolvimento sustentável afloram não como uma questão dicotômica, mas como um processo em que o primeiro se relaciona com o fim, ou objetivo maior; e o segundo como meio. Todavia, esta distinção está imersa em uma discussão ideológica que se insere em pensar algo para o futuro ou em se preocupar com ações presentes e impactos no futuro. O foco principal, ao se discursar e se preocupar com a sustentabilidade, está na vinculação do tema ao lugar a que se pretende chegar; enquanto, com o desenvolvimento, o foco está em como se pretende chegar. [...] o presente para o processo do desenvolvimento e o futuro para a sustentabilidade. São noções, na realidade, não contraditórias, mas complementares e fundamentais para proporcionar os grupos de discussão. 15 A par desse fato, o desenvolvimento sustentável deve ser visto de um modo totalmente amplo, que não se limita apenas ao conteúdo do capital físico, mas também através do capital humano, que detém os conhecimentos necessários para que sejam transmitidos pelo ensinamento educacional, enfatizando a busca de um resultado único, ou seja, o bem-estar da sociedade, conforme cita Dinizar Fermiano Becker et al.: A noção de desenvolvimento sustentável vem sendo utilizada como portadora de um novo projeto para a sociedade, capaz de garantir, no presente e no futuro, a sobrevivência dos grupos sociais e da natureza. Transforma-se gradativamente, em uma categoria-chave, amplamente divulgada (até mesmo um modismo), inaugurando uma via alternativa onde transitam diferentes grupos sociais e de interesse como, por exemplo, políticos, profissionais dos setores público e privado, ecologistas, economistas, agências financeiras multilaterais, grandes empresas, etc SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. O direito brasileiro, a prevenção de passivo ambiental e seus efeitos no Mercosul. Scientia Juris, Londrina, jul-dez. 1997, p SILVA, 2005, p.13 apud GUARAGNI, Marcus Vinicius et al. O novo papel do Estado como ator do processo de desenvolvimento sustentável. UNIFAE, p.3. Disponível em: Acesso em: 04 out BECKER, 2002, p apud GUARAGNI, Marcus Vinicius et al. O novo papel do Estado como ator do processo de desenvolvimento sustentável. UNIFAE, p. 7. Disponível em: Acesso em: 04 out

28 26 Outros fatores também devem ser levados em conta quando se ponderar o processo de desenvolvimento sustentável, vez que a dimensão social, cultural, espacial e econômica também é igualmente importante para esse processo. Assim, conforme mostra Ana Luiza de Brasil Camargo, 17 o desenvolvimento sustentável não deve ser tratado apenas sob o ponto de vista ambiental, mas também através das demais dimensões, como as exemplificadas acima. Por isso é que pensar em um desenvolvimento de maior amplitude é indispensável para garantir melhores condições de vida do planeta para as presentes e futuras gerações. O Estado não deve ser o protagonista exclusivo ao repensar o conceito do processo de desenvolvimento sustentável, até mesmo pela dificuldade que encontra diante da complexidade que a globalização impõe ao cenário mundial, no qual o ritmo das mudanças econômicas, tecnológicas e das informações se dá em velocidade acelerada, exigindo que as decisões também sigam os mesmos caminhos, tarefa dificultosa ao Estado pela formalização do processo administrativo que regulamenta suas ações, demandando a participação da sociedade organizada para que esse processo tenha celeridade. Assim, cabe à sociedade se organizar e exigir sua participação, deixando de ser apenas um coadjuvante no processo decisório do desenvolvimento sustentável, afastando a dependência que sempre norteou seu relacionamento com o poder estatal. O Estado tem um importante papel a cumprir nesse novo cenário que se instala para o desenvolvimento sustentável, apenas deve fazê-lo em parceria com a iniciativa privada e a sociedade organizada, atribuindo grandeza de importância na preservação da natureza, de forma democrática, equilibrada e dentro da lógica do razoável, para conciliar desenvolvimento com meio ambiente. O conceito de desenvolvimento trazido pela nossa Constituição Federal (art. 225) é um conceito que inspira modernidade, um direito inalienável da população. Compatibilizar desenvolvimento sustentável com a preservação do meio ambiente, como afirmado por Maria de Fátima Ribeiro et al., [...] É neste caminho que o Estado tem um importante papel a cumprir. E esta tarefa deve ser compartilhada com a sociedade e com a comunidade internacional CAMARGO, 2003, p apud GUARAGNI, Marcus Vinicius et al. O novo papel do Estado como ator do processo de desenvolvimento sustentável. UNIFAE, p.8. Disponível em: Acesso em: 04 out RIBEIRO, Maria de Fátima; FERREIRA, Jussara Suzi Assis Borges Nasser. O papel do Estado no desenvolvimento econômico sustentável: reflexões sobre a tributação ambiental como instrumento de políticas públicas. p.13. Disponível em: Acesso em: 04 out

29 27 Embora essa postura das sociedades latino-americanas não seja habitual, certamente a uniformização das informações pela postura da nova ordem econômica, através do processo da globalização, estimulará um novo comportamento da população, com maior participação nas decisões que afetam diretamente a sobrevivência e o bem-estar das presentes e futuras gerações. 1.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DIREITO AMBIENTAL Dentro da nova ordem trazida pela Constituição Federal - art. 170, onde é assegurada a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social, surgiu o dimensionamento alargado da expressão qualidade de vida, a qual hoje abarca o sentido qualitativo e não a antiga concepção de quantitativo, resumido que era apenas às conquistas materiais. Na compreensão do direito ambiental, o significado da expressão qualidade de vida deve ser entendido como proporcionar ao homem tudo aquilo que é possível e corretamente aceitável, tanto para a satisfação do bem-estar físico quanto o espiritual. O art. 225 da Constituição Federal ordena que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental, para que a população possa dele gozar e usufruir para ter uma sadia qualidade de vida, por isso deve ser protegido e preservado pelo poder estatal e pela sociedade, num esforço comum. Essa preocupação, tanto em âmbito nacional como internacional, posta agora na pósmodernidade com maior ênfase, na verdade não trata de assunto e preocupação novos, mas podem-se considerar novos a forma e o tratamento que a sociedade global tem manifestado e discutido a respeito do tema. Em menor intensidade e repercussão, a preocupação atual que envolve toda a sociedade mundial com a necessidade de preservação do meio ambiente, no Brasil remonta a história desde o seu descobrimento, em 1500, quando fomos colônia de Portugal, e que durou até o início do Século XIX. Naquele tempo, Portugal possuía uma legislação ambiental avançada para a época, denominada Ordenações Afonsinas, em homenagem ao seu rei, D. Afonso V, no ano de 1446, que tinha como fonte básica o Direito Romano e o Canônico WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: evolução histórica do direito ambiental. Revista de Direito Ambiental, Disponível em: Acesso em: 06 out

30 28 Nela havia a proibição de corte de árvores frutíferas, cuja transgressão incorria em crime de injúria ao rei, dentre outras tipificações, como o furto de aves, cujo crime era equiparado a qualquer outra espécie de furto; depois sobrevieram as Ordenações Manuelinas, em 1521, mantendo uma proteção ambiental mais detalhada e moderna, com a proibição de caça de determinados animais com instrumentos que lhes causassem dor e sofrimento, bem como a proteção das abelhas, impedindo sua extinção pela comercialização das colmeias, sob pena de severa punição do infrator, sendo mantida a proibição de cortes de árvores frutíferas, também sob severas punições. Nesse período, diante da riqueza de madeiras que a colônia mostrava possuir e na cobiça de outros povos europeus em ocupá-la, a Coroa Portuguesa organizou expedição para dar segurança às terras brasileiras, iniciando-se aí as primeiras plantações de lavouras, que destruíam a floresta nativa com maior intensidade, além da comercialização das madeiras nobres e, cada vez mais, se buscavam novas terras ante a fertilização inexistente. 20 O avanço indiscriminado sobre a floresta nativa foi tão veloz que perdeu o interesse da continuidade da sua exploração, e a legislação, apesar de existente para conter esse avanço, mostrava-se totalmente ineficiente, pela inexistência de um poder público efetivo. Heleno Cláudio Fragoso salienta que: À época da descoberta estavam em vigor as Ordenações Afonsinas e, logo em seguida, as Manuelinas. Todavia, a situação da colônia, com o sistema das Capitanias, tornava nula a possibilidade de aplicação desse direito, pela ausência de poder público juridicamente limitado e de um mínimo de organização repressiva. A partir dos governos gerais é que se pode dizer tenha começado a ser aplicada no Brasil a legislação do reino. 21 Em 1603, foram aprovadas, pelo filho e sucessor do rei da Espanha Felipe I, que havia dominado Portugal e suas colônias, as Ordenações Filipinas, que tiveram aplicação no Brasil por ser colônia de Portugal, até o surgimento do Código Civil. Essas Ordenações traziam como disciplinamento da legislação ambiental, além da proibição do corte de árvores frutíferas e a morte de animais, inovações como o direito de vizinhança pelos estragos causados por animais aos olivais e pomares dos vizinhos, e o reconhecimento dos danos causados pela poluição, reconhecimento esse pioneiro na legislação da época, que conceituou esse dano ambiental com a proibição de qualquer pessoa de jogar material que pudesse matar os peixes e sua criação ou que contaminasse as águas dos rios e das lagoas. 20 MAESTRI, Apud. CARDOSO, Sônia Letícia de Méllo. Servidão ambiental no Brasil. Curitiba: Juruá, 2010, p FRAGOSO, Heleno Cláudio. Lições de direito penal. Parte geral. 8 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1985, p.59.

31 outras. 22 Restabelecidas as Ordenações Filipinas, em 1640, Portugal retomou as rédeas da 29 Essa legislação, apesar de avançada para a época, não foi capaz de conter o avanço da degradação dos recursos naturais, especialmente o corte do pau-brasil, quando surgiu a primeira norma de proteção específica para as florestas Brasileiras, em 1605, denominado de Regimento do Pau-Brasil, que proibia novos cortes sem licença real, entre outros. Na curta passagem que os Holandeses fizeram pelo Brasil, de 1630 a 1645, quando ocuparam a região nordeste pela tomada da colônia de Portugal, interrompendo a legislação contida nas Ordenações Filipinas, demonstraram grande respeito pelos recursos naturais, editando várias normas ambientais protecionistas, tais como: proibição do corte de cajueiro, do lançamento de bagaço de cana nos rios para não contaminá-los nem matar os peixes, entre colônia e intensificou as legislações protetoras dos recursos naturais, na tentativa de conter as suas destruições, através de novas leis, alvarás, regimentos, cartas régias, avisos, entre outros. Foram criadas as sesmarias, que, diferentemente de Portugal, tinham como objetivo o cultivo da terra; no Brasil, visavam a ocupação e o povoamento das grandes extensões de terra. Com a transferência da corte portuguesa para o Brasil, em 1808, houve grandes mudanças políticas, administrativas e econômicas, apontando, inclusive a finalização da era colonial, constituindo um março na proteção dos recursos ambientais no país, com a criação do Jardim Botânico do Rio de Janeiro. 23 Em 1824, com a Constituição Política do Império do Brasil, embora ela diretamente não tratasse da matéria ambiental, a legislação ordinária disciplinou as normas que protegiam o ambiente, como a proibição do corte de madeiras e a proteção cultural. Em 1850, com a criação da Lei 601, denominada Lei das Terras, estabeleceu regras para aquisição de terras, proibição de desmatamentos e provocação de incêndios, com sanções pesadas. Com a edição do Código Civil de 1916, que tratou de vários conteúdos ecológicos, embora de forma singela, superficial, seguiram outras legislações que vieram tratar da proteção ambiental nesse período republicano, dando maior proteção ao ambiente e contribuindo positivamente com a regulamentação da servidão civil, cuja base serviu para a ordenação tutelar dos valores ambientais e para sustentar a instituição da servidão ambiental, da qual falaremos adiante. 22 HOLANDA, Sergio Buarque. A época colonial. 8 ed. Rio de Janeiro: Berthand, 1989, p MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil. 2 ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p

32 30 A Constituição Federal de 1934 e as demais que se seguiram, até a de 1969, disciplinaram a proteção aos recursos naturais e ao meio ambiente, bem como garantiram o direito à propriedade, com as restrições na forma da lei. 24 Na seara ordinária, várias leis 25 trouxeram relevantes benefícios para a proteção dos recursos naturais e meio ambiente, tratando a propriedade rural como promotora da função social, bem como limitando o uso e preservação das florestas, além de disciplinar os crimes de caça e comércio de animais silvestres. A legislação infraconstitucional passou a exigir também o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), quando se tratar de atividades que poderão gerar danos ao meio ambiente, autorizando ainda a propositura de Ação Civil Pública para apurar danos ao meio ambiente. No entanto, foi com a Constituição Federal de 1988 que o tema meio ambiente teve grande repercussão e ganhou o status de direito fundamental, influenciada pela Conferência da Declaração de Meio Ambiente Humano, realizada na cidade de Estocolmo-Suécia, em 1972, que ficou conhecida também como a Certidão de Nascimento do Direito Internacional do Meio Ambiente. 26 Contudo, os conceitos e fundamentos trazidos pela Constituição Federal, aliados aos já praticados anteriormente, principalmente com a vigência da Lei 6938/81, quando foram estabelecidos padrões de qualidade do meio ambiente a serem observados pelo homem, haja vista a necessidade à proteção da dignidade da vida humana, indicaram os instrumentos de responsabilizações quando da sua inobservância. O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), instituído pela Lei 6938/81, também foi uma conquista que antecedeu a Constituição Federal de 1988, criando o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), cujas tarefas estão atreladas à organização e ao planejamento das atividades para proteção do meio ambiente, com poder fiscalizatório. Indiscutivelmente, a Constituição Federativa do Brasil, promulgada por uma Assembleia Nacional Constituinte, em , foi o marco que superou todas as formas de proteção ambiental brasileira, quando dedicou um capítulo específico ao meio ambiente, e o mais importante, considerou o bem ambiental como um direito fundamental da pessoa 24 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 10 ed. Rio de Janeiro: Lumem Júris, 2007, p BRASIL. Lei 4504/1964 Estatuto da Terra; Lei 4771/1965 Código Florestal; Lei 5197/1967 crimes de caça e comércio de animais silvestres; Lei 6.803/1980 zoneamento; Lei 6938/81 Política Nacional do Meio Ambiente; Lei 7347/1985 Ação Civil Pública. Disponível em: Acesso em: 06 out SOARES, 2001, p. 25. Apud SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 8 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p.59.

33 31 humana, para a sadia qualidade de vida da população. Nenhuma outra constituição anterior fez com tamanha importância e dedicação a proteção ao meio ambiente, essencial para a continuidade da vida no planeta. José Afonso da Silva traz a exata dimensão que a Constituição Federal de 1988 deu ao tratamento do meio ambiente: As Constituições Brasileiras anteriores à de 1988 nada traziam especificamente sobre a proteção do meio ambiente natural. Das mais recentes, desde 1946, apenas se extraía orientação protecionista do preceito sobre a proteção da saúde e sobre a competência da União para legislar sobre água, florestas, caça e pesca, que possibilitavam a elaboração de leis protetoras como o Código Florestal e os Códigos de Saúde Pública, de Água e de Pesca. A Constituição de 1988 foi, portanto, a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se dizer que ela é uma Constituição eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e modernos. Traz um capítulo específico sobre o meio ambiente, inserido no título da Ordem Social (Capítulo VI do Título VIII). Mas a questão permeia todo seu texto, correlaciona com os temas fundamentais da ordem constitucional. 27 (grifo do autor) Dando efetividade aos preceitos constitucionais que tratam do meio ambiente, importantes leis 28 foram criadas para disciplinar a relação entre a sociedade e o meio em que se vive, objetivando a preservação, recuperação e manutenção dos recursos naturais, vitais para a sobrevivência humana. Cumpre destacar, no entanto, que, embora existam inúmeras legislações vigentes que tratam da matéria, inclusive em todas as áreas que integram o meio ambiente, o que se verifica na prática é uma enorme dificuldade do poder público em conter o avanço das ações que atentam contra a degradação ambiental. Isso se dá, muitas vezes, por desleixo e lentidão dos agentes públicos pela falta de vontade política, outras vezes por inexistência de meios e aparelhamentos adequados para a sua efetivação, devido à vasta extensão do território nacional e, por fim, percebe-se que esse fato ocorre também por uma falta de conscientização da própria população, que age por desconhecimento da legislação ambiental e porque ainda não foi implementado o inciso VI, do art. 225, da Constituição Federal, ou seja, promover a 27 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 8 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p BRASIL. Lei 9433/1997 Política Nacional dos Recursos Hídricos; Lei 9605/1998 que regula as penalidades aos atos lesivos ao meio ambiente; Lei 9795/1999 que estabelece a educação ambiental em todos os níveis; Lei /2005 que regula a engenharia genética e alimentos transgênicos; Lei /10 Política Nacional dos Resíduos Sólidos PNRS. Disponível em: Acesso em: 06 out

34 32 educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente. 29 Porém, também a falta de efetividade da proteção ao meio ambiente pode ser atribuída à falha na sistematização e organização que se encontra em nossa legislação, dificultando o seu conhecimento e, consequentemente, a sua aplicabilidade, uma vez que não há um agrupamento dessa legislação em um só livro, incluindo tudo que é aplicável ao meio ambiente, para evitar compreensão e interpretação divergente entre as leis, já que muitas delas foram criadas em momento anterior à Constituição Federal e permanecem em vigor, mas que acabam expressando situações divergentes ou até mesmo aquém daquelas trazidas pela Constituição Federal vigente. Nesse sentido, aduz Edis Milaré: Nesta visão crítica, o traço mais marcante da nossa legislação ambiental é o seu perfil assistemático, gravíssimo pecado para um sistema normativo que, pela sua abrangência a caráter transdisciplinar (interno e externo), não se mantém de pé sem um mínimo de organicidade e sistematicidade. No emaranhado de normas existentes, difícil mesmo é encontrar matérias nas quais não existam conflitos normativos, em que os dispositivos, nos vários níveis legislativos, falem a mesma língua. Nada mais proveitoso para o degradador ambiental do que a existência de normas que se antagonizam, com isso deixando o terreno livre para o exercício de atividades altamente lesivas ao meio ambiente. 30 Mas só isso não basta, pois seria preciso que a sociedade passasse a considerar como segundo plano as suas necessidades e os interesses individuais quando se confrontar com interesse coletivo, de uso comum do povo, como é o bem público. Também deve ser estendida a ganância de certos segmentos da sociedade que tentam se sobrepor ao direito de natureza transindividual ou difuso, 31 como é o meio ambiente, pois é dever de todos preservar e defender esse direito, conforme salienta Edis Milaré: 29 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, Disponível em: %C3%A7ao.htm. Acesso em: 07 set MILARÉ, Edis. Direito do ambiente a gestão ambiental em foco. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p BRASIL. Lei 8078/1990. Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I- interesse ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II- interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais de natureza indivisível, de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; III- interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum. Disponível em: em: 06 out

35 33 De outra parte, deixa o cidadão de ser mero titular (passivo) de um direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas passa também a ter a titularidade de um dever, o de defendê-lo e preservá-lo. Estabelece, esse ponto, claramente uma relação jurídica do tipo denominado em doutrina de função. 32 (grifo do autor) Todo cidadão tem o dever de preservar os recursos naturais por meio dos instrumentos colocados à sua disposição pela Constituição Federal e pela legislação infraconstitucional, conforme assevera Luiz Paulo Sirvinskas. 33 Assim, diante dessas incertezas, surge a movimentação para ser criado um instrumento para codificação da legislação ambiental, facilitando o conhecimento das normas pertinentes e dando maior efetividade a esse novo ramo do direito, tornando-as mais acessíveis e dando maior segurança jurídica ao sistema protecionista, dificultando o agir daqueles que usam as brechas das leis para se beneficiar e assim degradar o meio ambiente, visão essa que viria ao encontro do anseio majoritário da população, que está preocupada com a melhor qualidade de vida. Nessa sequência de normatização para a proteção ambiental, cabe destacar que o Código Florestal Lei 4771/65, sofreu modificações para se adequar às novas regras constitucionais, através das Leis 7511/1986 e 7803/1989. Em seguida, sobreveio a Medida Provisória /2001, que criou a servidão florestal, figura jurídica que, mais tarde, através da Lei /2006 Lei de Gestão de Florestas Públicas (art. 84), foi revogada, mais precisamente por derrogação 34 do art. 44-A - do Código Florestal - Lei 4.771/65, criando a figura da servidão ambiental, como um instrumento econômico da Política Nacional do Meio Ambiente, com maior amplitude, quando introduziu o inciso XIII ao art. 9º e art. 9º-A, na Lei 6938/81, a qual será objeto de explanação em tópico específico nesse trabalho, mais adiante. No entanto, diante da vasta legislação nacional e internacional, da qual o Brasil é signatário, não há motivos para esmorecer, pelo contrário, são suficientes para efetivação dos valores ambientais na proteção do meio ambiente. Vários são os princípios que informam o Direito Ambiental, valendo como ferramentas fundamentais para adequada aplicabilidade do direito pelo intérprete, nas questões que envolvem a tutela do meio ambiente, resultando em proporcionar uma melhor qualidade de vida para as presentes e futuras gerações. 32 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p SIRVINSKAS, Luíz Paulo. Manual de direito ambiental. 2ª. Ed, ver.., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, p CARDOSO, Sônia Letícia de Méllo. Servidão ambiental no Brasil. Curitiba: Juruá, 2010, p.153.

36 PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL O direito é constituído por normas jurídicas, que por sua vez são compostas por regras e princípios. As regras contêm relatos mais objetivos, ensejando a sua aplicação ao caso concreto, de forma positiva, direta, vez que elas se destinam a uma aplicação de comandos impositivos, permissivos ou proibitivos, cabendo ao intérprete apenas a verificação de sua violação ou não. A aplicação da regra é direta e imediata, não depende de situações a serem estabelecidas, mas são dependentes de determinadas condutas, quando então sua aplicabilidade se faz pela subsunção, ou seja, verificado o caso concreto, enquadra-se no dispositivo previsto e daí resulta a conclusão. Na aplicação da regra, não há possibilidade de verificação de meio-termo: ou ela é aplicada de forma integral ou não é aplicada. Havendo conflitos entre regras, apenas uma deverá prevalecer, utilizando para tanto os critérios tradicionais que informam a aplicação do direito, ou seja, verificação da hierarquia, vigência cronológica e a especialização, conforme ensina Luís Roberto Barroso: O Direito, como se sabe, é um sistema de normas harmonicamente articuladas. Uma situação não pode ser regida simultaneamente por duas disposições legais que se contraponham. Para solucionar essas hipóteses de conflito de leis, o ordenamento jurídico se serve de três critérios tradicionais: o da hierarquia pelo qual a lei superior prevalece sobre a inferior -, o cronológico onde a lei posterior prevalece sobre a anterior e o da especialização em que a lei específica prevalece sobre a lei geral. Estes critérios, todavia, não são adequados ou plenamente satisfatórios quando a colisão se dá entre normas constitucionais, especialmente entre princípios constitucionais, categoria na qual devem ser situados os conflitos entre direitos fundamentais. 35 No que se refere aos princípios, embora não haja uma hierarquia entre eles e as regras, cada qual desempenha funções distintas dentro do nosso ordenamento jurídico, sendo os princípios de conteúdo aberto, com maior abstração na sua aplicabilidade, porque não determinam os casos em que devem ser aplicados; por isso é que a sua inserção se fará mediante ponderação, ou seja, em função do caso concreto, o intérprete irá analisar a situação envolvida que reclama solução num determinado contexto, adequando cada qual de acordo com a realidade e circunstâncias apresentadas por situações de fato. José Joaquim Gomes Canotilho aponta que: 35 BARROSO, Luíz Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional brasileiro. In Temas de direito constitucional, t. II, p.32.

37 35 Os princípios são normas jurídicas impositivas de optimização, compatíveis com vários graus de concretização, consoantes os condicionalismos fácticos e jurídicos; as regras são normas que prescrevem imperativamente uma exigência (impõem, permitem ou proíbem) que é ou não cumprida [...]. 36 Modernamente, o sistema jurídico reclama uma convivência harmônica entre regras e princípios, sendo as regras destinadas ao papel do fortalecimento da segurança jurídica, positivando a relação social e econômica da sociedade, enquanto os princípios estão mais atrelados à busca da realização da justiça do caso concreto, resultando no bem-estar comum. Ana Paula de Barcellos ensina que: É possível identificar uma relação entre a segurança, a estabilidade e a previsibilidade e as regras jurídicas. Isso porque, na medida em que veiculam efeitos jurídicos determinados, pretendidos pelo legislador de forma específica, as regras contribuem para a maior previsibilidade do sistema jurídico. A justiça, por sua vez, depende em geral de normas mais flexíveis, à maneira dos princípios, que permitam uma adaptação mais livre às infinitas possibilidades do caso concreto e que sejam capazes de conferir ao intérprete liberdade de adaptar o sentido geral do efeito pretendido, muitas vezes impreciso e indeterminado, às peculiaridades da hipótese examinada. Nesse contexto, portanto, os princípios são espécies normativas que se ligam de modo direto à ideia de justiça. Assim, como esquema geral, é possível dizer que a estrutura das regras facilita a realização do valor segurança, ao passo que os princípios oferecem melhores condições para que a justiça possa ser alcançada. 37 O consenso doutrinário sobre princípios e regras aponta para o sentido de que ambas desfrutam do status de norma jurídica, sem hierarquia, e orientam o aplicador do direito para a sua atuação no âmbito constitucional. Os princípios que serão analisados a seguir, embora conhecidos como princípios do direito ambiental, na verdade não são exclusivos do direito ambiental, podendo ser encontrados em outros ramos do direito, principalmente no direito econômico, demonstrando que ambos caminham juntos para a solução do desenvolvimento econômico e proteção do meio ambiente CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7 ed. Coimbra: Livraria Almedina, 2003, p BARCELLOS apud. BARROSO, Luís Roberto. O começo da história: a nova interpretação constitucional e o papel dos princípios do direito brasileiro. Disponível em: Acesso em: 07 jun DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.140.

38 século. 39 A espécie humana é parte integrante da natureza. Dela depende para a própria Princípio do desenvolvimento sustentável O princípio do desenvolvimento sustentável, de acordo com as expressões de Paulo Roberto Pereira de Souza, representa o grande desafio da humanidade neste início de sobrevivência, através dos recursos naturais produzidos e ofertados de forma gratuita, merecendo ao menos que seja defendida e protegida para garantir os recursos para manutenção da vida humana para as presentes e futuras gerações. Essa ameaça se verifica em função do crescente desenvolvimento econômico desenfreado, sem qualquer medida de economia dos recursos naturais utilizados, calcado na obtenção descontrolada pelo lucro, como se eles fossem infinitos e inesgotáveis. José Afonso da Silva, já dizia que: [...] numa sociedade que considera o dinheiro um de seus maiores valores, já que tem poder maior que qualquer outra mercadoria, quem tem mais pode ter melhores condições de conforto. Mas o conforto que o dinheiro compra não constitui todo o conteúdo de uma boa qualidade de vida. A experiência dos povos ricos o demonstra, tanto que também eles buscam uma melhor qualidade de vida. Porém, essa cultura ocidental, que hoje busca uma melhor qualidade de vida, é a mesma que destruiu e ainda destrói o principal modo de obtê-la: a Natureza, patrimônio da Humanidade, e tudo o que pode ser obtido a partir dela, sem que seja degradada. 40 A atividade econômica sempre teve a natureza como uma fonte de produção de recursos para as suas atividades, utilizando-os de forma predatória, como se eles fossem infinitos. Com o crescimento acelerado da população mundial e o aumento de suas necessidades por bens e produtos, o ritmo da produção econômica seguiu no mesmo passo, buscando cada vez mais os recursos naturais para alimentar a produção, ocasionando um desiquilíbrio crescente na oferta desses recursos, agravados pelos resíduos poluentes do processo de produção, que causam danos irreversíveis às condições de sobrevivência da espécie humana, que deles também é dependente. Num esforço comum objetivando um ponto de equilíbrio entre a atividade econômica e a preservação dos recursos naturais, foi que surgiu o princípio do desenvolvimento 39 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. O direito brasileiro, a preservação de passivo ambiental e seus efeitos no Mercosul. Scientia Juris, Londrina, p , jul-dez SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 8 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p.23.

39 37 sustentável, cujo termo foi utilizado no relatório publicado em 1987 pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento CMMAD da ONU, denominado O Nosso Futuro Comum (Relatório Brundtland), que surgiu do estudo elaborado por uma comissão presidida pela ex-primeira ministra da Noruega, Gro Harlen Brundtland, que havia sido encomendado pela ONU, em 1983, com a seguinte definição: O desenvolvimento sustentável pretende satisfazer as necessidades do presente sem comprometer os recursos equivalentes de que farão uso no futuro outras gerações. 41 A Constituição Federal, ao determinar em seu art. 225 que cabe ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras gerações, está exatamente dimensionando a sustentabilidade. Edis Milaré, anota que: Compete à sociedade construir, mais do que seu mundo atual, o mundo do amanhã. 42 A partir desse princípio, torna-se imperioso que a atividade econômica passe a adotar providências para que a produção se faça dentro de padrões éticos para que os recursos naturais não sejam explorados de forma predatória, como se fossem infinitos. É possível a convivência entre o desenvolvimento econômico e a preservação dos recursos naturais; basta serem utilizados de forma equilibrada e devidamente preservados. Um dos objetivos norteadores do desenvolvimento sustentável é mostrar à humanidade que, se a natureza for tratada com respeito e seus recursos forem utilizados de forma equilibrada, racional, nos limites das necessidades e do bem-estar da população, assim como cuidada sua conservação, a convivência entre a atividade econômica e a proteção ambiental se tornará harmônica e fará a diferença para a melhora da qualidade de vida e a eliminação da pobreza e dos miseráveis do mundo, já que, para a maioria, a não solução do enigma se traduz em miséria e morte, conforme relatado por Alexandre Altmann: Aos miseráveis as conseqüências ambientais da modernidade refletem seu lado mais obscuro: refugiados ambientais superam os refugiados de guerra, a má qualidade da água mata milhões de pessoas, doenças consideradas extintas retornam com maior intensidade em decorrência de desequilíbrios ambientais, vendem-se barato os preciosos recursos e serviços que a natureza fornece de graça por absoluta falta de opção CMMAD Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1991, p MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p ALTMANN, Alexandre. O desenvolvimento sustentável e os serviços ambientais. In RECH, A. U. (Org.). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul: Educs, 2009, p.57.

40 38 Essa harmonia entre desenvolvimento econômico e meio ambiente é necessária para manter o desenvolvimento sustentável. Nas palavras de Cristiane Derani, este direito pode ser compreendido como: [...] um conjunto de instrumentos preventivos, ferramentas de que se deve lançar mão para conformar, constituir, estruturar políticas, que teriam como cerne práticas econômicas, científicas, educacionais, conservacionistas, voltadas à realização do bem-estar generalizado de toda uma sociedade. 44 Não se pode imaginar o desenvolvimento sustentável sem preservação dos recursos naturais, vez que eles são interdependentes; por isso a preservação do meio ambiente é garantia de produção de riquezas e manutenção da qualidade de vida e do bem-estar da população, exatamente o que desejam os preceitos constitucionais acima invocados. Esse equilíbrio que deve haver entre a produção e o meio ambiente não visa apenas a manutenção da vida das gerações atuais, mas, acima de tudo, a presente geração tem a obrigação de cuidar desses recursos para que no futuro as novas gerações também possam deles usufruir com a qualidade e quantidade. Em certo momento do desenvolvimento econômico recente, mais precisamente quando surgiram as primeiras informações a respeito da degradação e poluição do meio ambiente mundial, ocasionadas principalmente pelas atividades industriais, houve manifestação dos países ricos no sentido de que os países pobres não deveriam impulsionar os seus desenvolvimentos, para não contribuir ainda mais com a poluição do planeta. Essa intenção foi refutada pelo Brasil, porque não haveria sentido em frustrar o desenvolvimento econômico dos países subdesenvolvidos apenas para conter o avanço da poluição, mesmo porque quem deveria contribuir para a despoluição seriam exatamente àqueles que assim agiram no passado e que somente agora passam a adotar esse conceito de proteção ao meio ambiente. 45 De qualquer forma, embora tenha o Brasil agido corretamente pela sua manifestação contrária, em nada contribuiu para a proteção do meio ambiente, já que na euforia do crescimento e sob o falso conceito de que haveria muito ainda que se poluir, o Estado foi negligente pela inexistência de políticas públicas estruturais para a proteção ambiental. Quanto se fala em desenvolvimento sustentável, está se afirmando que há necessidade de crescimento da atividade econômica, que deve estar atrelada tanto à sustentabilidade 44 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 8ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p.24.

41 39 econômica quanto à ecológica, mesmo porque o crescimento econômico é sinônimo de bemestar social, que também deve estar garantido para as gerações por vir. Sobre esse aspecto, Cristiane Derani afirma que: As atividades que visam a uma vida melhor no presente não podem ser custeadas pela escassez a ser vivida no futuro. 46 Por isso, o desenvolvimento sustentável reclama das atitudes por parte do Estado em criar políticas públicas capazes de conciliar o desenvolvimento da produção econômica sem degradar o meio ambiente, promovendo o bem-estar da população. Quando se pensa em aproveitamento racional dos recursos, devem-se levar em conta três pontos fundamentais: a economia, a reutilização ou reciclagem, e a melhoria tecnológica. O primeiro implica na produção de bens com redução de recursos; o segundo, na transformação de produtos rejeitados (descartados) em produtos novos, alimentando assim um ciclo de reutilização; e o último, no aprimoramento de técnicas de produção que permitam tanto a economia como a reutilização cada vez maior dos produtos. 47 A intervenção do Estado na atividade econômica, através de concessões de incentivos para estimular as condutas que visam a proteção da causa ambiental e contenção daquelas que indicam ser poluidoras, é o caminho para se obter o equilíbrio entre esses dois valores aparentemente em conflito e que a Constituição Federal alberga e quer que sejam harmônicos para a produção do bem-estar e da sadia qualidade de vida dos brasileiros. Dentre as políticas públicas capazes de gerar o tão sonhado desenvolvimento sustentável está a adoção do Pagamento por Serviços Ambientais PSA, onde o potencial degradador e poluidor do meio ambiente será capacitado e estimulado a reverter o quadro poluente para um aumento da oferta dos recursos naturais renováveis em quantidade e qualidade, por meios de vantagens concedidas, que é o anseio de toda a sociedade. Cabe aqui destacar o pensamento de Paulo Edgard do Nascimento de Toledo: [...] todo bem e/ou mercadoria que tem utilidade e é escasso (a quantidade demandada supera a quantidade disponível) passa a ter valor de mercado, e desta maneira passa a ser observado como um ativo pelo sistema econômico, como um fator de produção com custo marginal diferente de zero. [...] Os argumentos técnicos já foram exaustivamente expostos de maneira que parece bastante razoável que se a sociedade necessita de um serviço adicional para preservar e recompor seu estoque de recurso natural, em um regime econômico capitalista, que o estado intermedeie uma negociação entre produtor e usuário, provedor e beneficiário. Acredita-se que, uma vez que o bem se torna escasso, e seja passível de ser produzido, certamente 46 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p USERA, p.174. Apud. JUNIOR, Nelson Nery. Constituição federal comentada. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p.689.

42 40 deve surgir o produto, desde que sua produção seja devidamente compensada. 48 Em capítulo próprio que finalizará esse trabalho, será abordado o PSA, na tentativa de mostrar que esse instituto pode ser o grande diferencial para se atingir o desenvolvimento sustentável, pois, através dele, a atividade econômica terá crescimento sem agredir e degradar o meio ambiente, num esforço incessante pelo equilíbrio econômico-ecológico Princípios da prevenção e precaução Esses princípios representam o núcleo principiológico desse contexto, orientando o sistema da proteção do meio ambiente. Em se tratando de meio ambiente, todo o esforço despendido para a sua proteção é o mínimo que a humanidade pode oferecer, principalmente porque um dano ambiental é inexistente quando a atividade econômica que explora os recursos naturais o faz de forma correta e licenciada pelo poder público. O princípio da prevenção tem como principal objetivo evitar que ocorra dano ao meio ambiente. O controle da prevenção de danos ao meio ambiente deve ser exercido de forma repressiva, porque o risco é conhecido e o dano torna-se concreto, à medida que não haja fiscalização e repressão. No princípio da precaução os riscos são insertos e desconhecidos, o perigo é abstrato, porque o que se sabe é apenas a existência de uma suspeita ou não de danos ambientais. Esses princípios dão a exata dimensão da irreparabilidade e irreversibilidade a que um dano ambiental está sujeito quando não há fiscalização e repressão da atividade instalada, sendo a prevenção e precaução o caminho mais curto para se evitar a degradação ambiental através da tutela. Imagine-se uma situação de eliminação de florestas milenares, extinção de espécies, desequilíbrios de ecossistemas, situações irreversíveis que somente podem ser evitadas através da prevenção. Entre os doutrinadores, certamente há divergências nos conceitos de prevenção e precaução, mas o que importa é que todos convergem para o entendimento de que significam cuidados antecipados. 48 TOLEDO, Paulo Edgard Nascimento de. Cobrança do uso da água e pagamento de serviços ambientais. São Paulo: Secretaria do Meio Ambiente, 2005, p.11.

43 41 Para Edis Milaré: [...] a diferença etimológica e semântica estabelecida pelo uso sugere que prevenção é mais ampla do que precaução e que, por seu turno, precaução é atitude ou medida antecipatória voltada preferencialmente para casos concretos. 49 Na prática, há certa semelhança entre os princípios da prevenção e da precaução, mas, na realidade, eles são distintos, quando o princípio da prevenção busca prevenir um dano ambiental já conhecido como a implementação de certa atividade, eis que há previamente um estudo científico do impacto ao meio ambiente que aquela atividade poderá causar, por isso é necessário sempre um estudo prévio como medida acautelatória, como: licenciamento ambiental, uso de tecnologias antipoluição, estudo de impacto ambiental, visando evitar prejuízos ao meio ambiente. A prevenção resulta de se evitar certo dano ambiental através de estudos científicos prévios, acerca de uma proposta de desenvolvimento, podendo ser claramente verificado o eminente impacto que causará ao meio ambiente na sua implementação. A antecipação dessa informação é decisiva para evitar com antecedência os danos e impactos ambientais, determinando medidas para mitigá-los e, consequentemente, evitar a degradação do meio ambiente. O princípio da prevenção indica uma disposição prévia, opinião antecipada de certo ou provável dano ao meio ambiente. De modo geral, como os danos ambientais são irreversíveis e irreparáveis, quando comprovados cientificamente, o princípio da precaução traz a necessidade de uma consciência de educação ambiental mais determinada, consciência ecológica. O Estado tem o dever de fazer cumprir esse princípio, determinando estudos e impedindo atividades não licenciadas, com repressão e pesadas multas aos seus infratores, como forma de desestímulo à continuidade da prática de agressão ao meio ambiente. 50 O princípio da precaução traz a ideia de cuidado. Diz respeito a evitar um perigo de dano que seja grave e irreversível, por isso a ausência ou as incertezas trazidas através de estudos científicos não pode ser motivo ou razão para a não implementação de medidas eficazes a fim de impedir a degradação ambiental. Esse princípio da precaução está intimamente ligado ao afastamento iminente de perigo não só para a geração atual, mas e, principalmente, para as gerações futuras. É a 49 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro.9 ed. São Paulo: Saraiva, p.49.

44 42 precaução da sustentabilidade ambiental das atividades humanas, implícita no art. 225 da Constituição Federal. A precaução tem como fundamento primordial a busca da proteção da existência humana, proteção tanto do seu ambiente como da integridade da sua vida, mesmo que esses danos ainda sejam desconhecidos, mas potencialmente possíveis de ocorrer. Simone Martins Sebastião traz relevante ensinamento a respeito desse entendimento: O diferencial reside, portanto, no fato de que o princípio da prevenção visa evitar que uma atividade sabidamente perigosa venha a produzir danos ambientais, enquanto que o princípio da precaução se aplica a casos onde haja a dúvida ou incerteza científica acerca da periculosidade, mesmo que potencial, de determinada atividade. Assim, o princípio da precaução trabalha com a noção de risco, enquanto o princípio da prevenção vem melhor atrelado à noção de perigo. 51 Também anota Canotilho: Comparando-se o princípio da precaução com o da atuação preventiva, observa-se que o segundo exige que os perigos comprovados sejam eliminados. Já o princípio da precaução determina que a ação para eliminar possíveis impactos danosos ao ambiente seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido com evidência científica absoluta. 52 De qualquer forma, todas essas medidas acautelatórias, embora de grande relevância para o meio ambiente, não podem ser tidas como uma barreira intransponível para o desenvolvimento de certas atividades humanas, mesmo porque desta forma se estaria contrariando um outro princípio elementar, qual seja, o do desenvolvimento sustentável, necessário para a sobrevivência humana. Quando a atividade representa certo risco para a sociedade, mas o empreendimento seja de grande valia para o desenvolvimento econômico, buscam-se alternativas preventivas para minimizar o impacto ambiental através da adoção de medidas que diminuam, anulem ou eliminem os danos ambientais, sempre com base na harmonia entre o poder público, o empreendedor e a sociedade. Paulo Henrique do Amaral explica que: O princípio da prevenção parte do pressuposto que determinada atividade que possui potencialidade ou efetividade lesiva ao meio ambiente é permitida por ser necessária para o desenvolvimento da sociedade como um 51 SEBASTIÃO, Simone Martins. Tributo ambiental extrafiscalidade e função promocional do direito. Curitiba: Juruá, 2007, p CANOTILHO, J.J. apud LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do indivíduo ao coletivo, extrapatrimonial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p.48.

45 43 todo. Todavia, esta atividade terá que se condicionar às normas ambientais que visam prevenir, minimizar, neutralizar ou reparar os danos causados. 53 Toda vez que um empreendimento vai ser instalado e não haja estudos científicos conclusivos sobre os efeitos que suas atividades podem causar ao meio ambiente, deve ser observado o princípio da precaução, porque, restando apenas uma dúvida que seja sobre a possibilidade daquela atividade vir causar um dano, todas as precauções possíveis devem ser observadas, sob pena de se permitir que certos danos sejam causados ao meio ambiente, tornando-os irreparáveis e irreversíveis. Essa precaução é resultado da não admissão de que primeiro se deve deixar que o dano ocorra para que depois sejam tomadas as providências de sua reparação, quando certamente o dano causado já se efetivou e as posturas preventivas de nada mais adiantarão. Como geralmente os danos ambientais são irreversíveis, nenhuma outra medida mais adiantará para restabelecer o stato quo ante, porque será impossível. enfatiza que: A título de esclarecimento do conceito do princípio da precaução, Eckard Rehbinder, Precaução é cuidado (in dúbio pro securitate). O princípio da precaução está ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações futuras, como também de sustentabilidade ambiental das atividades humanas. Este princípio é a tradução da busca da proteção da existência humana, seja pela proteção de seu ambiente como pelo asseguramento da integridade da vida humana. A partir desta premissa, deve-se também considerar não só o risco iminente de uma determinada atividade, como também os riscos futuros decorrentes de empreendimentos humanos, os quais nossa compreensão e o atual estágio de desenvolvimento da ciência jamais conseguem captar em toda densidade [...]. 54 Nas Convenções Internacionais, como na ECO/92, Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, o princípio da precaução foi inserido entre os princípios adotados pela referida convenção, estando ele sob o número 15, que assim determina: Princípio 15: De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributário ambiental. Sâo Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p REHBINDER, Eckard. Apud DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p CMMAD Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ECO-92. Princípio 15.

46 44 Exatamente essa prudência que falamos acima constitui uma medida cuidadosa por parte do agente público ao outorgar licenças e autorizações de funcionamento de empreendimento quando não houver certeza com relação a determinado risco (risco potencial) que aquela atividade poderá gerar. Então, deverão ser realizados estudos para tentar dimensioná-los, chegando até mesmo a inviabilizar a atividade quando os estudos demonstrarem situações inconclusivas, de incertezas. Embora as decisões obtidas através das Convenções Internacionais não tenham sentido de mandamentos, certamente farão parte dos argumentos ponderativos dos aplicadores do direito, em busca do equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente, fatores que interessam a toda a sociedade. Para incentivar as atividades que buscam cada vez mais a observância dos princípios da prevenção e precaução, deve o Estado criar oportunidades através de políticas públicas incentivadoras e premiadoras das condutas, tendo em vista o bem-estar de uma comunidade. Cristiane Derani, assim define esse tópico: Os desejos e a criatividade humanos são infinitos, o ambiente e os recursos de que se vale o homem para realização destes desejos são finitos. Essa máxima, acompanhada por valores de respeito e solidariedade social e atenção à manutenção dos processos ecológicos, seria o ponto de partida para consecução de políticas de bem-estar e aumento de qualidade de vida, razão final do princípio da precaução. 56 Ambos os princípios acima estão inseridos em vários ordenamentos jurídicos brasileiros, tais como: Lei da Política Nacional do Meio Ambiente - Lei 6938/81 (art. 4, I e IV) - traz inserida a expressa necessidade de haver um equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a utilização, de forma racional, dos recursos naturais, inserindo também a avaliação do impacto ambiental; Lei dos Crimes Ambientais - Lei 9605/98 (art. 54, 3 o ), bem como a Constituição Federal de 1988 (art. 225, 1 o, V) Princípio do poluidor-pagador Esse princípio, também conhecido como da responsabilização, à primeira vista ensejaria a conclusão de que a atividade poluidora é permitida desde que o seu causador pague por ela. 56 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.153.

47 45 Mas não é bem assim, porque ao conteúdo finalístico desse princípio é exatamente o contrário, quando impõe ao poluidor e àqueles que desenvolvem atividades ao arrepio das normas ambientais, a responsabilização pela prevenção das atividades; e quando estas já tiverem causado algum dano, essa responsabilidade se estende na reparação dos danos causados ao meio ambiente, em seu mais alto grau de ressarcimento, envolvendo a área civil, criminal, social e ambiental. Esse princípio tem como fundamento a prevenção da ocorrência de certos danos ambientais, impondo ao degradador a responsabilidade pelos custos das despesas de precaução, reparação e eliminação do dano causado. Também tem uma função repressiva, quando impõe ao degradador ambiental, uma vez ocorrido o dano, a obrigação de reparar financeiramente a recomposição dos danos aos recursos ambientais degradados, bem como aos bens e pessoas afetadas. A respeito desse princípio, Cristiane Derani contribui de forma esclarecedora: A objetivação deste princípio pelo direito ocorre ao dispor ele de normas definidoras do que se pode e do que não se deve fazer, bem como regras flexíveis tratando de compensações, dispondo inclusive sobre taxas a serem pagas para a utilização de determinado recurso natural. De fato, o princípio do poluidor-pagador concretiza-se por meio da obrigação do poluidor de diminuir, evitar e reparar danos ambientais, com os instrumentos clássicos do direito, bem como por intermédio de novas normas de produção e consumo. 57 Porém, como a função principal desse princípio poluidor-pagador não é de tributação para arrecadação de recursos financeiros, prima-se para que, ocorrendo um dano ambiental e sendo ele passível de recuperação e restabelecimento do seu estado anterior, tal princípio orienta para que seja adotado esse critério específico, para somente ao depois, caso seja inviabilizado ou de pouco eficácia a providência do restabelecimento da degradação verificada, é que deve ser imposta a indenização compensatória. Por outro lado é cediço que, sempre que há a ocorrência de um dano, a melhor reparação possível, que coloca negativamente o causador a refletir e a não mais praticar aquele mal, sempre foi a pecuniária. Entretanto, no caso do direito ambiental, essa substituição não pode se dar, porque trata-se de direito transindividual, onde a sadia qualidade de vida é de interesse de toda a sociedade e que deve prevalecer. 57 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.143.

48 46 Alguns doutrinadores fazem referência ao princípio da responsabilização, o que não é correto, porque daria a ideia de que o princípio do poluidor-pagador seria curativo, e não preventivo. O princípio do poluidor-pagador visa principalmente internalizar os custos das externalidades negativas que causam danos ao meio ambiente, gerados pela produção. Essas externalidades negativas da produção são todos os custos que não fazem parte do custo da produção e que geram a degradação ambiental (poluição atmosférica, poluição de recursos hídricos, de solo, de florestas, etc.), impondo-se aos sujeitos da cadeia da produção econômica a responsabilização pelo custo integral do dano que vier a causar ao meio ambiente. Paulo Roberto Pereira de Souza, muito bem delineou o que são as externalidades negativas, no seu artigo A ideologia da conflituosidade Ambiental : Externalidades são todas consequências da atividade produtiva sobre terceiros. As externalidades ambientais constituem fatores que não integram os fatores de produção tradicionais, mas que acabam impactando negativamente o meio ambiente como o mau cheiro, o barulho, os resíduos sólidos e efluentes gerados pelo processo produtivo. 58 Esses elementos externos negativos da produção, além de não fazerem parte do custo da produção, até então eram assimilados pela sociedade, ou seja, a sociedade, além de não ser beneficiada pelo lucro gerado pelo processo de produção, que somente a empresa o contabiliza, ainda tinha de pagar a conta dos danos causados por esse processo. Com isso, o sujeito ativo da produção dessa causa externa negativa prejudicial ao meio ambiente, que pode ser o produtor, consumidor e transportador, é chamado a arcar com os custos desses danos, através de medidas compensatórias financeiras, com a internalização desse custo, para que a sociedade, já prejudicada com seus efeitos negativos, não seja também a responsável pelos investimentos necessários para inverter os malefícios produzidos pelo processo de produção. Cristiane Derani define bem esse tema: Durante o processo produtivo, além do produto a ser comercializado, são produzidas externalidades negativas. São chamadas externalidades porque, embora resultante do processo de produção, são recebidas pela coletividade, ao contrário do lucro, que é percebido pelo produtor privado. Daí a expressão privatização dos lucros e socialização de perdas, quando identificadas as externalidades negativas. Com a aplicação do princípio do 58 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Direito empresarial contemporâneo. São Paulo: Arte & Ciência, 2007, p

49 47 poluidor-pagador, procura-se corrigir este custo adicionado à sociedade, impondo-se sua internalização. 59 (grifo da autora) Seu objetivo principal é responsabilizar o causador do dano para que proceda de modo adequado, diminuindo, eliminando ou neutralizando as externalidades negativas produzidas, através de adoção de medidas ambientalmente corretas para a proteção do meio ambiente, internalizando esses custos, de forma antecipada, a priori, e não a posteriori. 60 Portanto, nada mais justo do que internalizar os custos das externalidades negativas geradas pelo processo de produção, pois somente assim o agente econômico contribuirá também com os danos que a sua produção irá gerar, vez que terá a obrigação de incluir em seu planejamento todos os custos verificados, sendo que o preço final do produto é que os absorverá. Esse critério da internalização das externalidades negativas é apontado como o menos injusto para o processo produtivo e a sociedade, já que o preço do produto, estando integrado pelo custo dos danos causados, todos, absolutamente todos, arcarão com eles, e não somente o sociedade local afetada. O Estado é que deve estar atento a identificar as atividades poluidoras do meio ambiente, obrigando o agente poluidor a reparar os danos causados e a adotar medidas efetivas de prevenção, arcando com todos os custos desse restabelecimento, evitando desse modo que pessoas totalmente alheias aos danos resultantes sejam obrigadas a contribuir com o custo da degradação somente porque habitam nas proximidades do local, enquanto outras distantes e que muitas vezes fazem parte do processo do mercado de consumo dos produtos produzidos nada pagam pela degradação ocasionada. Deste modo, este princípio no direito ambiental visa principalmente regular o custo de utilização de certos recursos naturais, do que se pode e não se pode fazer, objetivando maximizar a eliminação dos danos ambientes, através de regras que contenham as ações de quem realiza o processo de produção com resultados danosos ao meio ambiente, seja pelo processo de produção inadequado (poluição) ou resultado dele (resíduos, dejetos, lixos). Mesmo quando o poder público já tenha despendido recursos para as providências de minimizar os efeitos dos danos ambientais causados pelo poluidor, ou quando já haja políticas públicas destinadas a combater esses efeitos, na tentativa de evitar mal maior a população, a 59 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p LEITE, José Rubens Morato. AYALA, Patryck de Araújo. Direito ambiental na sociedade de risco. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p.77.

50 48 fatura desses recursos deve mesmo ser suportada pelos próprios poluidores, pela responsabilização que têm pelas suas atividades que motivaram tais políticas. Maria Alexandra de Souza Aragão esclarece que: Os custos dessas medidas públicas (de precaução, de prevenção, de despoluição activa, de auxílio às vítimas) quando existam, devem também ser suportadas pelos poluidores. [...] Com efeito, se a proteção do meio ambiente, num caso concreto, for mais eficaz quando desenvolvida pelos poderes públicos do que pelos poluidores directamente, as medidas públicas a serem adotadas devem ser financiadas pelos poluidores. Esta situação não constitui, portanto, uma exceção ao princípio do poluidor pagador, mas antes uma aplicação de um subprincípio concretizador do princípio do poluidor pagador: o princípio do equilíbrio do orçamento ambiental. 61 Como já vimos anteriormente, percebe-se que todos os princípios que embasam a proteção ambiental devem ser aplicados de forma harmônica ao caso concreto, porque a ideia fundamental que permeia o direito ambiental é que quem pratica danos ambientais deve ser responsabilizado por eles e a reparação tem que ser a mais completa possível. De nada adiantaria adotar outras formas de prevenção para evitar que danos ambientais ocorressem se, quando verificado esse dano, não se pudesse responsabilizar o seu infrator. José Rubens Morato Leite enfatiza que: A sociedade exige, portanto, que o poluidor seja responsável pelos seus atos, ao contrário do que prevalecia no passado quanto ao uso ilimitado dos recursos naturais e culturais. 62 Portanto, quem causa danos ao meio ambiente tem que ser responsabilizado por eles, devendo responder em todas as esferas do ordenamento jurídico, ou seja, na área civil, criminal, social e ambiental, da forma mais ampla e efetiva possível. Citando Álvaro Luiz Valery Mirra, José Rubens Morato Leite acentua a responsabilidade tríplice que deve ser imputada ao poluidor, a partir da constatação de que os instrumentos de prevenção disponíveis, por várias razões, não surtiram os efeitos desejados, como segue: [...] sem negligenciar a extraordinária relevância da prevenção das degradações, é preciso admitir que um sistema completo de preservação e conservação do meio ambiente supõe necessariamente a responsabilização dos causadores de danos ambientais e da maneira mais ampla possível [...] ARAGÃO, Maria Alexandra de Souza. O Princípio do poluidor pagador: pedra angular da política comunitária do meio ambiente. Coimbra: Coimbra Editora, 1997, p LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do indivíduo ao coletivo, extrapatrimonial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p MIRRA. Apud LEITE, José Rubens Morato. AYALA, Patryck de Araújo. Direito ambiental na sociedade de risco. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p.82.

51 49 Na prática, a responsabilização do poluidor-pagador, além de ter sua aplicabilidade na repressão do dano causado ao meio ambiente, tem seu caráter preventivo também presente, porque, ao responsabilizar o causador do dano, aplicando-lhe a punição pecuniária, esta passa a ter também o caráter educativo, que inibirá a perpetuação de práticas abusivas corriqueiras ao meio ambiente. Desta forma, coibindo atitudes antijurídicas, pela inobservância dos preceitos de condutas danosas praticadas pela degradação dos recursos naturais, de modo eficaz e rigoroso, certamente será um alerta àqueles empreendedores contumazes, que privilegiam a obtenção de resultados lucrativos em detrimento da sadia qualidade de vida e bem-estar da população, degradando o meio ambiente. Essa responsabilização, dentro do nosso ordenamento jurídico constitucional, em se tratando de tutela ambiental, é considerada como responsabilidade objetiva, não importando se o dano ambiental verificado foi causado por dolo ou culpa do agente, basta a sua existência para obrigar a reparação da forma mais ampla possível, inclusive a pecuniária. 64 Essa tutela ambiental da responsabilização está consagrada no ordenamento jurídico constitucional pátrio, mais precisamente no art. 225, parágrafos 2º e 3º, como também na legislação infraconstitucional, como a Lei 6938/81 - Política Nacional do Meio Ambiente (art. 14, 1º), delimitando condutas para as atividades de degradação do meio ambiente, cuja aplicabilidade destina-se tanto à pessoa física como à jurídica, que, na qualidade de empreendedoras das atividades econômicas, se sujeitam com maior frequência às reprimendas ambientais, que podem ser verificadas por ação ou omissão de suas condutas que agridem as questões ambientais. No âmbito internacional, verificamos que a responsabilização está inserida na Declaração de Estocolmo 1972, no princípio 12, e na Declaração do Rio Eco/92, no princípio 2, obrigando o Estado a criar no âmbito de suas competências uma legislação capaz de impor a responsabilização aos agentes degradadores do meio ambiente, conforme cita expressamente o princípio 13, da ECO/92, realizada no Rio de Janeiro-Brasil. Dentre os instrumentos para a sua efetivação, o mais eficaz e popular é a Lei 7.347/85 Lei da Ação Civil Pública, que disciplina a responsabilidade e sanção ao degradador do meio ambiente pela prática de atividades nocivas, assegurando ao órgão do Ministério Público 64 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Princípios do direito processual ambiental. 3 ed., atualizada e ampliada. São Paulo: Saraiva, 2009, p.70.

52 50 e também a qualquer cidadão o dever de assim agir quando deparado com um dano ambiental, vez que se trata de direito difuso, transindividual, direito de todos, inalienável e irrenunciável. Nesses termos, admite-se afirmar que o Estado está apto a criar políticas públicas de incentivos para a proteção do meio ambiente, como o PSA, na expectativa de premiar aqueles que mudarem a forma de utilizar os recursos naturais e passarem a protegê-los ao ponto de fazer aumentar sua oferta e qualidade, efetivando o equilíbrio ecológico e a garantia fundamental contida no texto constitucional. Afinal, conforme leciona Sonia Letícia de Mello Cardoso, 65 a criação do instituto da servidão ambiental em nosso ordenamento jurídico já é uma realidade e o princípio do poluidor-pagador contribui para a internalização das externalidades negativas, principalmente quando a servidão ambiental for utilizada para compensação de reserva legal degradada pelo processo produtivo, cujo empreendedor é o responsável pela recuperação da preservação ambiental e quem deve arcar com todas as despesas dos danos causados ao meio ambiente Princípio da ubiquidade O ser humano foi criado para viver em sociedade, tendo sido educado porque a sua própria sobrevivência necessita de elementos produzidos pela natureza; por isso deve agir com racionalidade e respeito às condições dignas que lhe favorecem a subsistência e a perpetuação da espécie. O princípio da ubiquidade faz com que o Estado e toda a sociedade tenham racionalidade quando tratar de assunto relacionado com o meio ambiente, porque a sua presença conservada no universo constitui o centro da razão da existência da humanidade. O direito a uma sadia qualidade de vida e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é de todos, sendo dever do Estado e da coletividade assegurar essas condições para as presentes e futuras gerações, conforme determinado pelo art. 225, da Constituição Federal. princípio: Celso Antônio Pacheco Fiorillo, expressa de forma clara a importância desse Este princípio vem evidenciar que o objeto de proteção do meio ambiente, localizado no epicentro dos direitos humanos, deve ser levado em consideração toda vez que uma política, atuação, legislação sobre qualquer tema, atividades, obra, etc. tiver que ser criada e desenvolvida. Isso porque, 65 CARDOSO, Sônia Letícia de Méllo. Servidão ambiental no Brasil. Curitiba: Juruá, 2010, p.172.

53 51 na medida em que possui como ponto cardeal de tutela constitucional a vida e a qualidade de vida, tudo que se pretende fazer, criar ou desenvolver deve antes passar por uma consulta ambiental, enfim, para saber se há ou não a possibilidade de que o meio ambiente seja degradado. 66 (grifo do autor) Como a proteção do meio ambiente é uma garantia da sadia qualidade de vida do ser humano, o princípio da ubiquidade é fator preponderante sobre qualquer ação ou atividade econômica que venha a utilizar os recursos providos pelo meio ambiente, tendo o Estado o dever de se certificar sobre a possibilidade de danos em potencial antes de qualquer decisão ou implementação de execução de políticas públicas, mesmo que desenvolvimento social. necessárias ao É uma condição inalienável e que deve prevalecer sob qualquer outra, porque nada é mais importante e urgente do que a proteção da vida humana; por isso, é através dos cuidados que se deve dispensar a proteção do meio ambiente que se alcançam os objetivos do princípio da ubiquidade. O Estado deve em homenagem ao princípio da ubiquidade, desenvolver ferramentas capazes de certificar a eminência de ocorrência de danos ao meio ambiente, evitando licenciar e programar atividades que possam gerar potencial de degradação, deixando informações claras e precisas à disposição da sociedade para, em conjunto, ordenar o processo decisório que trate de questões fundamentais ao bem comum, que é a preservação do meio ambiente. A participação da sociedade nas decisões que o Estado tem a incumbência de proferir é das mais relevantes, principalmente quando se relacionar com a proteção do meio ambiente, mas para tanto essas informações têm que ser claras, precisas e disponíveis para serem estudadas, que, de forma consciente a sociedade expressará sua opinião, tornando-se cada vez mais relevante quando se tratar de meio ambiente. O princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 ECO/92 traz inserido que: [...] em nível nacional, todos os indivíduos deverão ter acesso adequado à informação relativa ao meio ambiente detida pelas autoridades, incluindo informações sobre materiais e atividades perigosas nas suas comunidades. Os Estados devem facilitar e incentivar a consciencialização e a participação pública disponibilizando amplamente a informação FIORILLO, 2008, p. 55. Apud JUNIOR, Nelson Nery. Constituição Federal comentada. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p LEITE, José Rubens Morato e AYALA, Patryck de Araújo. Direito ambiental na sociedade de risco. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p

54 52 Nota-se que o princípio da ubiquidade traz inserido no seu conceito algo que significa estágio superior. Assim, qualquer outra situação que põe em risco, mesmo que minimamente, a qualidade de vida da população e a proteção ambiental, deve ser eliminada antes mesmo da sua existência, quando então se estará dando a valorização merecida à subsistência da vida no planeta. A orientação principiológica como explanada confirma a necessidade e prioridade da tutela dos serviços ambientais e, consequentemente, o pagamento por tais serviços, em benefícios de uma produção ambiental eficaz. 1.3 SOCIEDADE DE RISCO E SOCIEDADE DE MASSA Hodiernamente, a humanidade vive momentos tormentosos quanto ao destino da sua perpetuação, causado pela insegurança com que os ultrapassados modelos de desenvolvimento econômico continuam a ameaçar o equilíbrio do meio ambiente, pelo uso desenfreado dos recursos naturais e a forma maldosa que são tratados, como se fossem inesgotáveis. Apesar dos benefícios que o desenvolvimento econômico trouxe à humanidade, principalmente com os avanços tecnológicos, com eles veio também a grande omissão quanto à preservação do meio ambiente, causando uma destruição irreparável e incalculável da natureza, pelo grande aumento da produção impulsionada que foi pelo consumeirismo exacerbado da sociedade, que passa a ser chamada de sociedade de massa. Esse processo também desencadeou o que hoje é conhecido como sociedade industrial ou de risco, modelo sociológico desenvolvido por Ulrich Beck. 68 Segundo ele, não se conhece a dimensão desse perigo no cenário mundial, que já está trazendo resultados desanimadores com as inúmeras catástrofes que estamos vivenciando pelo planeta. A degradação ambiental é tão nociva à sociedade humana que, além de causar mal à vida, de forma silenciosa também causa mal ao próprio ambiente natural (ar, solo, água). O destino final dessa devastação não é outro senão atingir a todos e até mesmo o próprio causador desse dano, num efeito chamado bumerangue, 69 inviabilizando, inclusive, a utilização da propriedade para o fim a que se destina, em função da perda da sua função 68 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução de Sebastião Nascimento. São Paulo: Editora 34, 2010, p Idem, Ibid, p

55 53 primordial, que é a produção de bens de consumo para o bem-estar da humanidade, chegando ao ponto de haver uma verdadeira desapropriação ecológica. Conforme relata Ulrich Beck: O efeito bumerangue não precisa se refletir, portanto, unicamente em ameaça direta à vida, podendo ocorrer também através de mediações: dinheiro, propriedade, legitimação. Ele não apenas atinge em repercussão direta o causador isolado. Ele também faz com que todos, globalmente e por igual, arquem com o ônus: o desmatamento causa não apenas o desaparecimento de espécies inteiras de pássaros, mas também reduz o valor econômico da propriedade da floresta e da terra. [...] O princípio ainda é o mesmo: a propriedade é desvalorizada e, de formas furtivas, ecologicamente desapropriada. 70 (grifo do autor) Ainda segundo Beck: Na modernidade tardia, a produção social de riqueza é acompanhada sistematicamente pela produção social de riscos. 71 Foi o capitalismo selvagem que, ao iniciar o ciclo do desenvolvimento econômico, baseado num elevado nível de produção, fez emergir a sociedade de consumo, formada a partir da mudança de hábitos da população, que passou a integrar as grandes metrópoles urbanas, em busca de maior conforto e melhores condições de vida, almejando o avanço tecnológico, opções maiores de laser, enfim, causando uma verdadeira explosão demográfica que cada vez mais ficava dependente do alto consumo de bens e serviços. Todo esse processo de modernização, embora de certa forma tenha feito bem à sociedade, que passou a viver melhor ao ter acesso aos progressos trazidos pela nova ordem econômica, tecnológica, científica, através das informações, deixou marcas irreversíveis ao meio ambiente e causou problemas insolúveis à humanidade, principalmente com relação às diversas contaminações geradas pela produção, causa dos atuais conflitos que se desencadeiam na sociedade globalizada. O Estado, que sempre foi o alicerce de proteção da sociedade, se vê cada vez mais impotente para tratar os diversos assuntos surgidos na modernidade, tendo inclusive, se descuidado no passado e deixado que os problemas avançassem da forma que hoje estão postos e oferecendo riscos à população. Mais do que os problemas que são conhecidos pelas já anunciadas e ocorridas catástrofes, o que mais traz insegurança para a sociedade na modernidade são aqueles que se traduzem em verdadeiros riscos invisíveis, produzidos pelo desenvolvimento econômico que 70 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução de Sebastião Nascimento. São Paulo: Editora 34, 2010, p Idem. Ibid. p.23.

56 54 apenas tem como meta a acumulação de riquezas, deixando para traz um rastro de incertezas quanto aos efeitos que ainda não se conhecem e que poderão trazer novos problemas ambientais e sociais, inclusive para as futuras gerações. José Rubens Morato Leite, invocando Beck, argumenta que: [...] a irresponsabilidade organizada, o estado de segurança e a explosividade social, procurando qualificar as sociedades de risco pela emergência de novos e problemáticos perigos ecológicos e catástrofes, descreve, em síntese, a falência do Estado como modelo de regulação desses novos problemas e a quebra da relação de legitimidade entre suas instituições e as promessas de manutenção da segurança dos cidadãos. 72 Embora a globalização que se instala no planeta pudesse ser sinônimo de maior igualdade entre os povos, o que acontece na realidade é que os riscos produzidos pelo desenvolvimento econômico tendem a atingir mais rapidamente as populações mais pobres, porque os ricos sempre dispõem de melhores condições para se defender dos perigos iminentes, enquanto que os pobres cada vez mais estão dependentes da força de trabalho que acaba sendo dizimada pelos avanços tecnológicos produzidos pelo desenvolvimento econômico, o que inevitavelmente causa a exclusão social. Essa população marginalizada acaba vivendo no submundo do desenvolvimento econômico, lado a lado com os riscos à vida, porque passa a depender para a própria sobrevivência dos resultados advindos do manuseio dos subprodutos que a nova tecnologia produziu, como é o caso do manuseio de sucatas tecnológicas para reutilização dos componentes que contêm lixo tóxico, mas que acaba se tornando fonte de renda para os excluídos, com enorme preço social para o Estado ao enfrentar os problemas de doenças gravíssimas surgidas nas populações envolvidas, como ocorre na cidade de Guiyu, localizada no litoral da China. 73 Nota-se que esses riscos e incertezas são diferenciados daqueles que ocorriam no passado, os quais não dependiam da ação humana, mas sim da natureza. A invisibilidade do risco que se anuncia é o grande paradoxo da segurança que deve nortear as relações humanas com o desenvolvimento econômico, porque o desenvolvimento sempre foi a certeza do bem- estar da sociedade, mas, quando mais se busca o desenvolvimento, mais a espécie humana se acha ameaçada, e passa a ser refém da sua própria produção, alterando o ambiente em que vive e transformando-o em risco. 72 LEITE, José Rubens Morato e AYALA, Patryck de Araújo. Direito ambiental na sociedade de risco. Rio de Janeiro: Forense Universitária. 2002, p SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. A ideologia da conflituosidade ambiental. In: GALLI, A. (Org.). Direito socioambiental. Curitiba: Juruá, 2010, p.140.

57 55 A indústria química, com a intensificação da produção de produtos químicos que garantisse maior produtividade das lavouras para suprir as necessidades da população mundial, que cresce em escala vertiginosa, trouxe grande contribuição negativa para contaminação do solo e do meio ambiente, cujos resultados futuros ainda são desconhecidos. Embora os países ricos tenham controlado a produção e proibido o uso desses produtos, a transferência para os países emergentes, que ainda permitem a utilização, continua a fazer vítimas e indiretamente passam a atingir os países ricos, diante a abertura global do mercado comum internacional, constituindo-se em verdadeiro risco invisível global. Na história recente da humanidade, muitas catástrofes ocorreram e deixaram milhares de vítimas pelo mundo. Dentre essas catástrofes, está a ocorrida em Bhopal, na Índia Central, em que o vazamento de produto químico de uma indústria foi altamente contaminante, ceifando a vida de milhares de pessoas inocentes. A mesma foi considerada a maior catástrofe da indústria química do planeta. 74 Ilustração 01: Imagens do acidente em Bhopal Índia Fonte: Bancos de Imagem da CETESB/ No Brasil, o maior exemplo é o que aconteceu na cidade de Cubatão-SP, na favela da Vila Parisi (Vila Socó), formada no mangue ao redor de grandes indústrias químicas, 74 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução de Sebastião Nascimento. São Paulo: Editora 34, 2010, p CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental/Secretaria de Estado do Meio Ambiente de São Paulo. Disponível em: acidentes. Acesso em: 12 out. 2011

58 56 petroleiras e de siderurgia que lá se instalaram no final do século XX, quando no ano de 1984, o fogo se alastrou num vazamento de gasolina da Petrobrás e incinerou centenas de pessoas, moradoras do local, vítimas da negligência da sociedade de risco. 76 Ilustração 02 - Imagens do acidente em Vila Parisi Fonte: Bancos de Imagem da CETESB/ A própria instalação de uma atividade de risco acaba atraindo populações de baixa renda para o seu entorno, devido ao baixo custo da parcela do solo que passa a vigorar, pelo desinteresse daquele local, situação que aumenta as condições do risco, devido o potencial do perigo iminente que se instala e que é conhecido. Ulrich Beck, comentando a nefasta transferência das indústrias químicas para o terceiro mundo, ressalta que: [...] Na concorrência entre a morte pela fome, visivelmente iminente, com a morte pela intoxicação, iminente, mas invisível, impõe-se a premência do combate à miséria material. 78 Portanto, a necessidade de o Estado se fazer mais presente nas relações que envolvem os problemas ambientais é o anseio da sociedade planetária, pois somente com esse amparo estatal se poderá construir uma nação voltada para a melhoria da qualidade de vida e meio ambiente ecologicamente equilibrado, interesse das presentes e futuras gerações. Essa tarefa já começou a ser desenhada em nível nacional, quando a Constituição Federal, no seu art. 225, determina como dever do Estado e da sociedade a defesa do meio ambiente, mas é necessário que outras mudanças surjam para redefinir outros sistemas, como a mudança de comportamento do próprio mercado, valorizando a qualidade de vida e o equilíbrio ecológico, para, de forma harmônica, dar efetividade à proteção do meio ambiente, mesmo porque: 76 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução de Sebastião Nascimento. São Paulo: Editora 34, 2010, p CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental. Secretaria de Estado do Meio Ambiente SP. Disponível em: acidentes. Acesso em: 12 out BECK. Op. cit, p.50.

59 57 Problemas ambientais não são problemas do meio ambiente, mas problemas completamente na origem e nos resultados - sociais, problemas do ser humano, de sua história, de suas condições de vida, de sua relação com o mundo e com a realidade, de sua constituição econômica, cultural e política. 79 (grifo do autor) No entanto, somente a questão de mudanças de sistemas e forma de agir do mercado não resolve o problema da proteção do meio ambiente, sendo necessário algo mais, que efetivamente tenha destinação de evitar que a degradação e uso ilimitado dos recursos naturais sejam predatoriamente utilizados para fomentar as necessidades da sociedade em massa. Como em muitos casos o processo de produção resulta em riscos iminentes para a humanidade, de grande valia é a intensificação da utilização do princípio da prevenção e precaução como balizadores de uma produção voltada apenas para propiciar uma melhor qualidade de vida, livre de ameaças. Afinal, como afirma Câmara: O futuro da Terra como um pequeno e limitado de uma humanidade que não para de crescer, dos ecossistemas praticamente esgotados pelos processos industrialistas parece desolador. De pessoas cada vez mais angustiadas com relação ao futuro do planeta e, conseqüentemente, com seu próprio futuro, e de outras que ainda sonham com o jeito americano de viver, trabalhando arduamente para, pura e simplesmente, conseguir manter alto o nível de consumo. E todas elas sendo governadas e lideradas por pessoas cujo objetivo real é o poder, o lucro imediato, camuflado em seus discursos comoventes em prol de um mundo melhor. 80 O progresso é resultado que beneficia a sociedade, porém não se pode alcançá-lo a qualquer custo, principalmente quando esse custo afeta a sadia qualidade de vida e o bem- estar da população. É preciso conciliar desenvolvimento econômico com equilíbrio do meio ambiente, eliminando da era da modernidade o fantasma da destruição da natureza e do desemprego em massa. 1.4 RELAÇÃO ENTRE DIREITO E ECONOMIA AMBIENTAL O homem e a natureza estão intrinsicamente ligados de tal forma que não se pode imaginar que a existência da espécie humana no planeta dependerá da reversão da má 79 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução de Sebastião Nascimento. São Paulo: Editora 34, 2010, p CÂMARA, I. Ciência e Tecnologia. In TRIGUEIRO, A. (Coord.). Meio ambiente no século 21. Campinas: Armazém do Ipê, 2005, p

60 58 qualidade de vida que se instala a partir da destruição do meio ambiente, pela ação do próprio homem. Isso significa apontar que o habitat que dá sustentabilidade à vida humana está em constante processo de degradação, causado exclusivamente pelo próprio beneficiário dos recursos produzidos pela natureza. Portanto, a permanência do homem e a perpetuação de sua espécie no planeta dependerão da segurança e equilíbrio que o meio ambiente terá perante as ameaças causadas pelo desenvolvimento a qualquer preço, muitas vezes voltado apenas para satisfazer interesses individuais, supérfluos, por um consumismo sem precedentes na história conhecida. Cornelius Castoriadis denuncia que: Natureza habita o homem, assim como ele a habita, o que é comprovado pela sua nova patologia somática e psíquica, individual e coletiva. (...) E passa a ser banal remarcar que o poder técnico exercido sobre as coisas, se chegou a degradar em grande escala e talvez irreversivelmente o meio natural, não diminuiu em nada a impotência dos homens face aos problemas de sua organização coletiva, o esfacelamento da sociedade nacional e mundial, a miséria física dos dois terços da humanidade e psíquica do terço restante. 81 Importante posicionamento da atualidade social econômica e ecológica é a questão que relaciona o bem-estar social a qualidade de vida como um todo. Muito mais importante do que apenas produzir bens de consumo para favorecer a qualidade de vida é proporcionar meios e formas para achar o equilíbrio de uma consciência social forte e duradoura que, integrada nas relações sociais, possa de fato produzir resultados que apontem as políticas sociais e ambientais para evitar a degradação e o esgotamento dos recursos naturais. Há necessidade de se buscar uma maior interação entre as ações de produção, de consumo e sociais para frear o avanço indiscriminado do consumo dos recursos naturais, como se eles fossem inesgotáveis. O excesso do consumo na atualidade, além de proporcionar a escassez da matéria natural, certamente fará falta para as gerações futuras, se é que futuras gerações existirão diante de tão desatenta espécie humana atual. Ao que parece, o tão sonhado desenvolvimento sustentável está cada vez mais distante se não forem adotadas medidas emergenciais para conter o avanço da degradação e a utilização desmedida dos recursos naturais. Tal situação urge pela criação de políticas 81 CASTORIADIS, Cornelius. Apud DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3ed.. São Paulo: Saraiva, 2008, p.126.

61 59 públicas que visam a orientação, incentivos, fiscalização e repreensão das investidas indiscriminadas pela atividade produtiva. A conscientização social da humanidade é o caminho para a obtenção da racionalidade no trato dos recursos naturais, porque, além de serem escassos, são, de um modo geral, não renováveis. Nesse aspecto, o direito é elemento essencial para estabelecer o regramento da conduta social e assegurar a dignidade da pessoa humana e, através do direito ambiental, que surge como um novo ramo dessa ciência jurídica, para contenção dessa destruição, vindo a regular as ações humanas com os recursos ambientais, de forma a criar meios e formas de sua exploração, sem, no entanto, cercear o direito ao crescimento econômico e social-tecnológico da sociedade, ditados pela economia ambiental. Paulo Roberto Pereira e Souza já ensinava que o Direito Ambiental: [...] passa a estudar as relações do homem com o meio em que vive, tendo como meta maior a preservação da vida em todas as suas formas. 82 Esse caminho leva à tutela do meio ambiente, equilibrando os fatores ecológicos, sociais, econômicos, culturais, físicos, políticos e biológicos, ou seja, em todas as relações existentes que se dão entre o homem e o ambiente em que ele vive. Portanto, a finalidade do Direito Ambiental não se encerra apenas nas relações que tratam da flora e fauna, mas vai além, conforme ensinamento de José Puvin de Figueiredo: A expressão Direito Ambiental traz à mente a idéia (sic) de disciplina jurídica do meio ambiente. Essa afirmação, porém, não nos leva longe pois, se é comum pensarmos no Direito Ambiental como um conjunto de normas e princípios voltados à proteção jurídica da fauna e da flora, também invocamos o Direito Ambiental para tratar, por exemplo, da poluição sonora, da implantação de sistema de rodízio de automóveis nas cidades, da proibição da prática da farra do boi ou da preservação de um prédio com características histórico-culturais relevantes. 83 O conceito de Direito Ambiental na concepção de Rui Carvalho Piva é: [...] o ramo do direito positivo difuso que tutela a vida humana com qualidade através de normas jurídicas protetoras do direito à qualidade do meio ambiente e dos recursos ambientais necessários ao seu equilíbrio ecológico SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Direito empresarial contemporâneo. São Paulo: Arte & Ciência, 2007, p FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. A propriedade no Direito Ambiental. 2. ed., revisada e atualizada. Rio de Janeiro: Esplanada, p PIVA, Rui Carvalho. Bem ambiental. São Paulo: Max Limonad, p.47.

62 60 Cristiane Derani afirma que os fenômenos sociais, não sendo estáticos e estando em constante iteração, necessitam do direito para regular a sua dinâmica na relação existente na sociedade, mas não se pode separar o ramo do direito econômico do direito ambiental, já que ambos convergem para o mesmo objetivo, pois: [...] Ambos propugnam pelo aumento do bem-estar ou qualidade de vida individual e coletiva. 85 O caráter político do direito é que ordena e rege as relações sociais, que estão sempre em mudanças de comportamento, diante da necessidade de buscar cada vez mais as realizações das atividades produtivas e satisfação dos indivíduos. Por isso é que o direito ambiental e o direito econômico apontam para o mesmo caminho, que é o bem-estar individual e coletivo, associados à melhor qualidade de vida da população. Para Derani, 86 o direito é que faz a manutenção da ordem social e consequentemente da ordem produtiva. Na nova concepção de desenvolvimento sustentável, torna-se indispensável que o direito e a economia, embora sejam ciências independentes e autônomas, se convirjam para o mesmo objetivo, que é a preservação do meio ambiente, conforme ensina Paulo Roberto Pereira de Souza, quando aborda o tema em seu artigo denominado A conflituosidade ambiental do desenvolvimento econômico : O Direito e a Economia sempre andaram em linhas paralelas, daquelas que não se encontram nunca, nem no céu, uma vez que têm princípios, objetos e valores diferentes. O Direito, ciência que busca aplicar a lei, solucionando conflitos que ameaçam a paz social. A economia, ciência dos valores, que cuida da geração, circulação e distribuição de riquezas. Para enfrentar a questão ambiental o Direito e a Economia tiveram que superar suas diferenças e se unir para buscar a conciliação entre desenvolvimento e preservação da qualidade ambiental como base do direito constitucional à vida com qualidade. 87 Diante dessas premissas e das crises ambientais que assolam o planeta, os países passaram a se preocupar com a questão da degradação do meio ambiente e, cada qual voltado para a sua realidade, inseriu em suas legislações, normatizações para proteger e limitar a utilização dos recursos naturais, visando principalmente o bem-estar e a sadia qualidade de vida de sua população. 85 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p Idem. Ibid. p SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Direito empresarial contemporâneo. São Paulo: Arte & Ciência, 2007, p.251

63 61 No Brasil, o legislador preocupado com essa realidade fez inserir na Constituição Federal de 1988 capítulo específico e, diga-se, pioneiro, nas normas constitucionais para assegurar a proteção do meio ambiente, direito indispensável e fundamental à melhoria das condições de vida da sociedade e do desenvolvimento econômico. A constitucionalização do meio ambiente foi fundamental para conscientização e mudanças de comportamento na utilização dos recursos naturais, passando-se a considerá-lo como bem comum do povo e não mais a exclusividade individualista, conforme assevera Antônio Herman Benjamim: Firma-se também uma nova postura (= nova ética), através da qual a fria avaliação econômica dos recursos ambientais perde sua primazia exclusiva, individualista, uma vez que precisa ser, sempre, contrabalançada com a saúde dos cidadãos, as expectativas das futuras gerações, a manutenção das funções ecológicas, os efeitos em longo prazo da exploração. Muitos países, entre eles o Brasil, já ambientalizaram suas constituições. A nossa constituição, em matéria de meio ambiente, situa-se em posição pioneira, dotada que está de um dos sistemas mais abrangentes e atuais do mundo. 88 O art. 225 da Constituição Federal consagra esse direito como fundamental, quando prevê o meio ambiente ecologicamente equilibrado, de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, como um bem pertencente a toda a sociedade. Portanto, é considerado um direito fundamental, apesar de não estar especificamente inserido no capítulo dos direitos individuais e coletivos, mas pela sua destinação coletiva, indispensável para a manutenção e desenvolvimento de cada uma das pessoas, almejando o objetivo comum que é o bem-estar. O caráter intergeracional presente no direito ambiental está voltado para que as políticas públicas intervencionistas de proteção ao meio ambiente se façam através de planejamento que envolva e assegure o acesso aos recursos naturais tanto para o presente como para o futuro, garantindo ainda a participação da coletividade nas decisões que dizem respeito à preservação do patrimônio natural, mantendo-se o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o ambiental. Paulo Roberto Pereira de Souza, através do artigo A Ideologia da Conflituosidade Ambiental, delineou com enorme propriedade a questão da participação popular nas questões decisórias sobre o meio ambiente: Para tornar efetivo esse direito, do exercício pleno da cidadania, é fundamental um sério, forte e adequado programa de educação ambiental. 88 BENJAMIM, Antonio Herman. Meio Ambiente e Constituição: uma primeira abordagem. In:. 10 anos da Eco-92: o direito e o desenvolvimento sustentável. São Paulo: IMESP, 2002, p.101.

64 62 Educação ambiental a ser ministrada não apenas nas escolas, em todos os níveis, como determinam a Constituição Federal e a Lei 6938/81, mas educação da população para poder exercitar os seus direitos. O Estado moderno, o Estado de Justiça Social, precisa financiar a sua própria crítica, facultando e estimulando a sociedade a organizar-se em instituições capazes de acompanhar a ação administrativa e política do estado para fazer valer direitos fundamentais que, caso contrário, permanecerão letra morta em nosso Direito, como ocorre em tantos outros casos. 89 A imposição de conduta a cargo do Estado, que deve regular as relações entre atividade econômica e meio ambiente, é o indicador da efetividade da norma prevista, sempre objetivando a organização e utilização racional dos recursos ambientais para a melhora da qualidade de vida da população. A produção econômica sempre foi dependente da natureza para viabilizar suas atividades, por isso a economia ambiental surge justamente para regular a apropriação dos recursos naturais e a proteção que deve ser a ela dispensada para garantir a fonte de matéria prima indispensável para o desenvolvimento econômico. Sendo a natureza o fator de produção da economia, difícil imaginar o desenvolvimento econômico sem a proteção dos recursos naturais e, tendo aquele como objetivo o bem-estar da sociedade, é necessário garantir o equilíbrio do meio ambiente para essa qualidade de vida seja alcançada. Fábio Nusdeo, sobre o assunto, aponta que: A economia parte da dominação e transformação da natureza e é por isso que depende da disponibilidade dos recursos naturais. Esta dominação/transformação está direcionada à obtenção de valor, que se materializa em forma de dinheiro, riqueza criada. Como equilibrar riqueza coletiva existente e esgotável com riqueza individual e criável é a grande questão para a conciliação entre economia e ecologia. Não há verdadeiro progresso com deterioração da qualidade de vida, e será ilusório qualquer desenvolvimento à custa da degradação ecológica. 90 (grifo do autor) Por isso, a ordem econômica e a ecologia devem estar integradas pelos interesses comuns indissolúveis, ou seja, a racionalização dos recursos naturais, sempre voltada à realização de uma existência digna do ser humano. Segundo Eros Grau: [...] inexiste proteção constitucional à ordem econômica que sacrifique o meio ambiente. 91 Isso vem apontar que o desenvolvimento ditado pela ordem 89 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Direito empresarial contemporâneo. São Paulo: Arte & Ciência, 2007, p NUSDEO, Fábio. Desenvolvimento e ecologia. São Paulo: Saraiva, 1975, p GRAU, Eros Roberto. Proteção do meio ambiente (Caso do Parque do Povo). São Paulo: Revista dos Tribunais, , p.251.

65 63 econômica não pode dar as costas ao uso sustentável dos recursos naturais, porque não basta apenas o resultado econômico da atividade de produção, mas acima de tudo garantir o aumento da qualidade de vida, que não é apenas o aumento do consumo, mas, e principalmente, os demais bens que compõem a sadia sobrevivência do ser humano, como a alimentação farta e sadia, água potável e satisfatória, atividade salubre, ambiente de trabalho adequado, entre outras não menos importantes. A sustentabilidade da atividade econômica está intrinsicamente ligada ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tal como previsto no art. 225, em cotejo com o art. 170, VI, da Constituição Federal. Ambos devem caminhar com o mesmo objetivo, que é proporcionar e preservar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, para a melhora da qualidade de vida. Não há atividade econômica sem pensar em recursos naturais, por isso a natureza é a base da atividade econômica; desta forma elas não podem ser pensadas de forma individual, isolada, mas sim devem estar integradas, para que o resultado seja uma vida digna a todos, conforme os ditames da justiça social. 92 A própria propriedade privada agora tem sua finalidade voltada não só para garantir um direito individual, mas também deverá demonstrar a sua função social, voltada para o interesse público em favor da coletividade, garantindo uma exploração sustentável. A influência que o homem exerce sobre seu ambiente é balizadora para a concreta efetivação da dignidade humana, à medida que a essência de sua existência é a vida e ela só poderá se perpetuar diante de uma melhora na qualidade do seu habitat, que é o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Esse direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é condição para uma verdadeira dignidade humana, direito fundamental da sociedade, que está apoiado no desenvolvimento econômico sustentável. A dignidade humana, para Cristiane Derani, [...] é o vínculo axiológico da realização da ordem econômica com a prática de proteção ao meio ambiente. Ela aponta ainda que: Não é sem mais que a defesa do meio ambiente encontra-se no inciso VI, do art É uma chamada para a própria interpretação do art. 225, que constitui o capítulo do meio ambiente. Quando o art. 225 da Constituição Federal afirma que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem essencial à sadia qualidade de vida, descreve uma faceta importante para a formação e garantia da dignidade humana. [...] Não há atividade econômica sem influência ao meio ambiente. E a manutenção das bases naturais da vida é essencial à continuidade da 92 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, Caput do artigo 170. Disponível em: Acesso em. 06 out

66 64 atividade econômica. Este relacionamento da atividade humana com o seu meio deve ser efetuado de modo tal que assegure existência digna de todos. Existência digna, em termos de meio ambiente, é aquela obtida quando os fatores ambientais contribuem para o bem-estar físico e psíquico do ser humano. 93 A efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana também vem garantir a essencial qualidade de vida das gerações futuras, proporcionando-lhes as mesmas condições presentes para perpetuação das garantias de reprodução da espécie. Sendo o meio ambiente um bem de uso comum do povo, é essencial que seja preservado e seus recursos utilizados com equilíbrio para que não se torne exaurido. Cabe ao Estado, com a participação da sociedade, a sua preservação, através de medidas que viabilizem a atividade produtiva sem prejudicar ou mesmo degradar o meio ambiente. É o princípio da cooperação que deve integrar as relações para garantir a sadia qualidade de vida, tal como presente no texto constitucional, principalmente quando se trata de proteção ao meio ambiente. Grau afirma que: Os administradores, de meros beneficiários do exercício da função ambiental pelo Estado que eram, passam a ocupar a posição de destinatários do deverpoder de desenvolver comportamentos positivos, visando àqueles fins. Assim o traço que distingue a função ambiental pública das demais funções estatais é a não-exclusividade do seu exercício pelo Estado. 94 Toda essa preocupação está intimamente relacionada com a melhora das condições sociais de vida, tanto individual como coletiva, da sociedade, mesmo porque cabe ao Estado o seu planejamento, incentivo e fiscalização como órgão gestor dos recursos públicos, sempre com a participação da sociedade organizada. Por isso, a Constituição Federal pátria, como já vimos anteriormente, determina que a preocupação pelo direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser exercida pelo Poder Público e pela coletividade. Derani ressalta que: A partir dessa norma, obriga-se o Poder Público a incluir nas suas atividades a defesa e preservação do meio ambiente, não apenas para resultados imediatos, mas também para vincular-se este dever do Estado às gerações futuras, impondo-se a ele um exercício de planejamento de suas atividades, a fim de garantir um ambiente equilibrado também para as futuras gerações DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico: 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p GRAU, Eros Roberto. Proteção ao meio ambiente. (Caso do Parque do Povo). São Paulo: Revista dos Tribunais, , p DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.253.

67 65 A Constituição Federal trouxe inovações de forma acertada quando assegura também às futuras gerações os mesmos direitos da geração atual, para que elas possam estar garantidas em desfrutar desses recursos nas mesmas condições que são desfrutados no presente, cabendo ao Estado em harmonia com a sociedade assegurar esse direito fundamental previsto na norma constitucional. Nesse sentido, Rolf Stober afirma que: A proteção dos recursos naturais é uma questão que requer também uma atenção do Estado para as futuras gerações. Disto depreende-se que o Estado, quando age no planejamento de interesses de longo prazo e referentes ao desenvolvimento coletivo, deve tomar em conta nas suas decisões os efeitos sobre as gerações futuras. Por outro lado, deve o Estado tanto mais intervir por uma cuidadosa avaliação dano-benefício das consequências, quanto maiores forem os efeitos futuros de um regulamento. Fundamental é que se estabeleça uma profunda avaliação dos impactos para as futuras gerações. 96 O mais importante, o que mais marca a era atual da vivência humana, é que há uma crescente conscientização da sociedade para a preservação do meio ambiente, devendo ser aproveitado esse momento histórico para ser cobrada do Estado maior efetividade na realização das Políticas Públicas necessárias a garantir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para os presentes e futuras gerações, em nome de toda a humanidade. Como certa vez afirmou Eric Hobsbawm, sobre ser pessimista ou otimista quanto ao futuro da humanidade: A via do otimismo passa pela resolução de três problemas fundamentais: a destruição dos recursos naturais, o aumento de desigualdade social e a exploração demográfica. 97 Tal como fez o legislador constitucional ao aproximar o direito ambiental do direito econômico, é papel do Estado criar políticas públicas que assegurem a organização e planejamento para se atingir o objetivo comum da sociedade, proporcionando qualidade de vida e desenvolvimento econômico sustentável a todos. 96 STOBER, Rolf. Handbuch des Wirtschafts Verwaltungs und Umweltrechts. Stuttgart: Verlag W. Kohlhammer, Apud DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico: 3ª. Ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p HOBSBAWM, Eric. Palestra Realizada no Museu de Arte de São Paulo em 14 de agosto de Apud DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico: 3ª. Ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.264.

68 66 2 SERVIÇOS AMBIENTAIS E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL A questão ambiental na modernidade é assunto em pauta e amplamente discutido nos dias atuais, sendo que a questão brasileira não destoa da mundial e acompanha a euforia global pela preservação ambiental, gerada pelos impactos ambientais vivenciados, como o aquecimento do planeta. Essas manifestações pela preservação e tomada de rumo na gestão ambiental são motivadas pela ameaça de escassez de determinados recursos naturais que indicam comprometimento na continuidade de sua utilização. Nota-se que há um discurso que não é tão novo e muito se fala em preservação da natureza, sustentabilidade, mas o que se vê na prática é um certo ceticismo por parte do setor produtivo e do próprio Estado, que adia infinitamente a criação de políticas públicas concretas para viabilizar o desenvolvimento sustentável que a sociedade tanto necessita. Na história recente da humanidade, 98 aflora a consciência de que a sobrevivência da reprodução humana e a manutenção da vida no planeta dependem indiscutivelmente da preservação da natureza para manter os serviços ambientais que ela nos presta, como o oxigênio, água, solo, entre outros. A crescente demanda na produção de alimentos e bens de consumo, de um modo geral, está intimamente ligada ao aumento da poluição ambiental, sendo que o crescimento populacional do planeta exige cada vez mais a utilização dos recursos naturais para a sua satisfação, o que ocasiona um esgotamento desses recursos que não são infinitos. Além dessa demanda desenfreada de consumo que degrada o meio ambiente, a despreocupação que hodiernamente se presencia com relação à preservação e manutenção das florestas e dos demais ecossistemas existentes no planeta acaba agravando demasiadamente esse processo de esgotamento dos recursos naturais, tornando-se necessário que a intervenção humana nesse processo de proteção ao sistema, como um todo, se faça de forma urgente e efetiva, para garantia da sua estabilidade, sob pena de amanhã estar-se pagando arduamente pela negligência e omissão que afetarão tanto as presentes como as futuras gerações. A instabilidade do sistema que integra a natureza, causada pela ação devastadora da humanidade, às vezes se manifesta de forma de catástrofes (inundações, geadas, incêndios, secas prolongadas, aumento das pragas, etc.), outras vezes demora longo período para se manifestar (poluição do ar, das águas, do solo pelo excesso de cultivo, de defensivos agrícolas e inexistência de vegetação, etc.); esta seria muito mais devastadora porque o processo já 98 A partir da revolução industrial

69 67 demonstraria maior irreversibilidade, e certamente levaria a uma outra indesejável catástrofe, que é a extinção da vida na terra. Jean Dorst, já em 1971, quando publicou seu livro Avant que la nature meure: pour une écologie politique, já dizia que: Podem-se abater florestas quando necessário, mas é chegado o momento de acabar com a sua destruição. As florestas... gemem sob o machado, milhares de árvores morrem, os covis dos animais selvagens e os ninhos dos pássaros esvaziam-se, os rios enchem-se de terra e secam, paisagens maravilhosas desaparecem para sempre. 99 Assim, a biodiversidade existente em um determinado espaço é a fonte indicadora de como andam os cuidados com a natureza naquele local. Quanto maior for a diversidade biológica de um país, maior a existência de espécies vivas, sendo os resultados de sua manutenção e preservação, a garantia da melhor qualidade de vida das pessoas. A velocidade com que se destrói a natureza (mata atlântica úmida e florestas tropicais) do planeta é tão absurda que, segundo várias estimativas de desflorestamento, cerca de 20 milhões de hectares são eliminados a cada ano. 100 O manual global de ecologia, na América Latina, traz informações acerca dos índices de desmatamento, indicando que 99% da mata atlântica úmida já foram cortados e cerca de 98% da floresta tropical igualmente foram eliminados. O que mais impressiona é a velocidade com que esses fatos se dão, conforme demonstra o quadro que segue: Ilustração 03 Quadro do percentual de destruição da floresta tropical na América do Sul País Área de floresta tropical em 1990 KM 2 Índice anual de desmatamento (km 2 /ano) Índice de desmatamento percentual (%) Bolívia ,16 Brasil ,90 Colômbia ,68 Equador ,98 Peru ,40 Venezuela ,31 Fonte: Wilson (2002) 101 Esses estudos mostram que o desflorestamento há muito vem ocorrendo em todo o planeta e teve seu início na Europa e Ásia, já nos primórdios da civilização, chegando ao 99 DORST, Jean apud BUTZKE, Arlindo. In: RECH, A. U.; ALTMANN, A. (Org..). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul: Educs, 2009, p BUTZKE, Arlindo. As matas ciliares e seu significado ambiental. In: RECH, A. U.; ALTMANN, A. (Coord.). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul: Educs, 2009, p Idem, Ibid.

70 68 ponto de acabar com os habitats daqueles continentes, influenciando sobremaneira os ecossistemas, destruindo a capacidade de fornecimento dos serviços ambientais vitais para o bem-estar do homem. Essa cultura de destruição da floresta se deu em grande parte com o crescimento da população e com o avanço da tecnologia, a necessidade de produção de alimentos, de consumo para suprir as necessidades humanas, enfim, era a forma encontrada para satisfazer as necessidades que aumentavam com o crescimento populacional do planeta, alimentando a era do desenvolvimento industrial sem se preocupar com a degradação ambiental. A intensificação do desfloramento das florestas do Brasil teve influência dessa cultura trazida pelos imigrantes que vieram colonizar o país e desfrutavam da terra para produção de lavouras em substituição às florestas, sem se preocuparem com o deserto que estavam produzindo. Essa maneira de tratar a natureza está presente ainda na atualidade, quando se constatam grandes desmatamentos para produção de grãos e criação de gado, como ocorre no Estado de Mato Grosso e outros do Norte e Centro Oeste do país. O progresso imaginário trazido a essas áreas causou e está causando outro impacto, o da perda da diversidade biológica do local e, consequentemente, a diminuição dos serviços ambientais ofertados. Para melhor compreensão, os serviços ambientais, também conhecidos como ecológicos, são todos aqueles elementos produzidos pelos ecossistemas através das atividades das florestas, ar, solo, oceanos, e que servem para a mantença da vida no planeta. De acordo com Bensusan: [...] observando à nossa volta, é fácil perceber que muitas coisas que desfrutamos provêm da natureza: a madeira da mesa onde estamos trabalhando; o papel onde escrevemos; o alimento que comemos; a roupa que vestimos; a recreação nos parques, cachoeiras, praias e muitas outras. Se observarmos, porém, com mais atenção, percebemos um outro tipo de fatos essenciais para nossa sobrevivência e que nos são proporcionados pela natureza: regulação da composição atmosférica, ciclagem de nutrientes, conservação dos solos, qualidade da água, fotossíntese, decomposição de lixo, etc. Esse segundo tipo refere-se a processos de transferência da natureza para um processamento humano posterior da matéria, energia e informação, que proporcionam condições para a manutenção de nossa espécie e são conhecidos como serviços ambientais ou ecológicos. Esses serviços não possuem etiqueta de preço, mas são extremamente valiosos e caros (2002, p.2) BENSUSAN. Apud RECH, Adir Ubaldo e ALTMANN, Alexandre (Org..). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul: Educs, 2009, p.81.

71 69 Todos esses serviços que a natureza proporciona gratuitamente são insubstituíveis e, mesmo que fosse possível criá-los artificialmente, o custo estimado para tanto, segundo estudos realizados, 103 seria absurdamente elevado, o que tornaria a empreitada inviável. Portanto, é muito mais barato manter e preservar a natureza do que tentar criar formas e meios para substituir os serviços que ela proporciona ao homem e ao planeta. A presença desses serviços ambientais no cotidiano da humanidade é visível e está intimamente ligada à qualidade de vida e ao bem-estar da população, tornando a sua preservação um fator essencial e inadiável. Segundo Alexandre Altmann: [...] para prestar serviços ambientais, a natureza deve ser preservada ou adequadamente manejada, 104 o que denota a imprescindibilidade da tutela do meio ambiente como forma de exigir a mudança de postura do setor produtivo diante desse nefasto contexto atual. A alta degradação sofrida pelo meio ambiente, pelo consumismo exagerado, aliada à inexistência de políticas públicas de conscientização e informação à população para mudança de hábito e para conter o exagero da utilização dos recursos naturais, muitas vezes utilizado apenas para satisfazer a vaidade pelo status ou embelezamento, fará com que haja crescimento da quantidade dos ecossistemas que deixarão de prestar os serviços ambientais, por absoluto esgotamento da sua função, quando eles deveriam estar sendo cuidadosamente protegidos para manter o fornecimento dos serviços ambientais e até mesmo aumentar a sua oferta. Altmann enumera os danos que já vêm sendo contabilizados por alguns países pela escassez de oferta de certos serviços ambientais, como a falta de água. Mesmo havendo relativa precipitação, o aquecimento global e a crise da polinização justificam ainda mais a intervenção indispensável e urgente da humanidade sobre os problemas ambientais oriundos da atuação moderna do desenvolvimento econômico. A percepção de que necessitamos dos serviços ambientais, destarte, deve orientar qualquer modelo de desenvolvimento que se pretenda, na medida que (sic) o homem deve observar o tempo e o espaço de que a natureza necessita para prover tais serviços. 105 No Brasil, também já é realidade a constatação da diminuição dos serviços ambientais, principalmente no se refere à escassez de água doce e potável em certas regiões do país. 103 ALTMANN, Alexandre. O desenvolvimento sustentável e os serviços ambientais. In RECH, Adir Ubaldo e ALTMANN, Alexandre (organiz.). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul, RS: Educs, 2009, p Idem, Ibid. 105 Idem, Ibid, p.83.

72 70 Tal problema está relacionado ao agravamento da extinção das áreas de matas ciliares, porque essas áreas estão sendo aproveitadas ilegalmente para o cultivo agropecuário, já que elas apresentam melhores condições de fertilidade, por estarem próximas aos rios. Lentamente estão matando todo o sistema de produção hídrica, assoreando os cursos d água e empobrecendo o solo, além da eliminação da capacidade de retenção das partículas de terras movidas pelas chuvas, influenciando diretamente na diminuição da reprodução dos seres vivos existentes nos ecossistemas naturais, tão importantes para o meio ambiente. As matas ciliares, no entendimento de Butzke: [...] são as massas de vegetação natural que se formam espontaneamente às margens de rios, riachos e córregos de água, 106 que se tornam imprescindíveis para o meio ambiente, vez que juntamente com as Áreas de Preservação Permanentes APPs, formam os verdadeiros corredores ecológicos, possibilitando o fluxo gênico (fluição, substância que facilita a fusão de outras) das espécies existentes no ecossistema, além de proteger as margens de rios, riachos e encostas de morros, evitando a erosão e assoreamento dos cursos d água. Como afirma Butzke: As matas ciliares e as de Reserva Legal incomodam muitos produtores que, entusiasmados com o aumento de sua produção, não se dão conta de quanto a floresta e o mato são importantes e imprescindíveis ao meio ambiente. 107 Como disse certa vez José Bonifácio de Andrade e Silva, ainda nos idos de 1823: [...] faltarão as chuvas fecundes que favoreçam a vegetação e alimentem nossas fontes de rios, sem o que o nosso belo Brasil, em menos de dois séculos, ficará reduzido aos paramos e desertos áridos da Líbia. 108 A figura abaixo demonstra a exigência contida na legislação brasileira - Lei 4771/65 Código Florestal, referente à largura da Área de Preservação Permanente - APP, que deve ser mantida por matas ciliares ao longo dos cursos d agua, a qual é estipulada de acordo com a largura dos rios: 106 BUTZKE, Alindo. As matas ciliares e seu significado ambiental. In RECH, Adir Ubaldo e ALTMANN, Alexandre (organiz.). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul, RS: Educs, 2009, p Idem, Ibid. 108 SILVA, José Bonifácio de Andrade. Apud FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. Parecer dado ao Jornal do Advogado. Jornal OAB/SP. n. 362, jun. 2011, p.13.

73 71 Ilustração 04 - Figura da largura da área de APP nos cursos d água Fonte: SEMA Paraná 109 A composição de matas ciliares ao longo das margens dos cursos d água evitam o assoreamento, em função da concentração de matérias orgânicas pela decomposição dos restos vegetais (folhas, galhos, frutos) e grande formação radicular das árvores, que, ao permearem o solo, facilitam a penetração da água de chuvas e enxurradas que carregam as partículas do solo e outros elementos orgânicos e químicos nocivos e altamente contaminantes. Na visão de Charles Mueller (1996): No Brasil, a extensa e generalizada destruição ou degradação das matas ciliares teve início nos primórdios do período colonial e, a despeito da existência de legislação bastante severa e punitiva, continua a ocorrer. Essa prática vem contribuindo para intensificar a erosão dos solos, a destruição da vida silvestre, o desfiguramento da paisagem à beira dos rios, lagos e barragens. 110 Dentre os demais serviços ambientais essenciais prestados pelos ecossistemas e que contribuem para a produção de alimentos, pode-se destacar a polinização, que se dá através dos insetos e outros animais que vivem no meio ambiente, os quais têm uma grande 109 SEMA Secretaria Meio Ambiente do Paraná. Disponível em: Acesso em: 21 out MUELLER, Charles, Apud BUTZKE, Arlindo. As matas ciliares e seu significado ambiental. In: RECH, A. U.; ALTMANN, A. (Org..). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul, RS: Educs, 2009, p.38.

74 72 importância para o aumento da produtividade das lavouras que necessitam desse serviço oferecido gratuitamente pela natureza. Sabe-se que com a diminuição da oferta desses agentes polinizadores naturais, devido ao seu extermínio pelo uso inadequado de práticas agrícolas conservacionistas do solo, de habitats, agentes químicos e outros de degradação, causará danos ao desenvolvimento econômico, obrigando o setor produtivo a buscar alternativas para substituí-los, o que certamente encarecerá demasiadamente o custo da produção e até mesmo tornará inviável a continuidade da atividade no campo, pelo alto custo desse serviço ambiental se preciso for mantê-lo de forma artificial, o que afetará negativamente o resultado econômico. Verifica-se que esse problema já é uma realidade em certas regiões do planeta, podendo ser citado como exemplo o caso dos EUA, que contabilizam uma queda de produtividade de suas lavouras por falta de meios naturais de polinização, devido o alto grau de industrialização que destacou aquele país como um celeiro mundial de produção de bens e serviços, cujo viés foi a diminuição da oferta desses serviços ambientais pelo descuido na conservação da natureza. É certo que outros problemas poderão surgir e terão o mesmo destino se, urgentemente, não forem tomadas providências adequadas e eficazes a tempo para reverter os resultados negativos que são demonstrados pela degradação do meio ambiente. Diante desse quadro assustador, surge a necessidade de preservação urgente e eficaz dos recursos naturais, através de uma ação conjunta entre o poder público e o privado, de forma solidária, em busca de meios para criar condições favoráveis e incentivadoras para despertar o interesse do homem do campo em preservar os recursos naturais e, com isso, manter os serviços ambientais que são produzidos natural e gratuitamente, otimizando as necessidades exigidas pela natureza para tal fim. Diante de tão clara e evidente rapidez com que se faz a destruição dos recursos naturais, é preciso que a humanidade tome alguma decisão capaz de conter esse avanço indiscriminado e exagerado da destruição da natureza, sob pena do seu retardamento constituir uma escassez irreversível dos serviços ambientais e comprometer a sobrevivência no planeta. Nesta senda, vale transcrever o apelo do Secretário Executivo da Convenção sobre a Diversidade Biológica, Ahmed Djoghlaf, do livro Panorama da biodiversidade global, editado pelo Ministério do Meio Ambiente do Brasil, em 2006:

75 73 O nosso conhecimento crescente deve a partir de agora incitar a fazer esforços para preservar as riquezas que ainda nos restam na natureza. A convenção é o alicerce sobre o qual este trabalho tem urgentemente de ser construído. A Convenção tem sido, desde o seu começo, um instrumento radical de mudança, baseada na crença que a biodiversidade é essencial ao desenvolvimento, e que todos os povos têm o mesmo direito de se beneficiar da sua conservação e do seu uso sustentável. As ferramentas necessárias para alcançar os objetivos da Convenção são bem desenvolvidas e incluem os programas de trabalho voltado a cada bioma e as diretrizes de ações práticas. O desafio agora é colocar essas ferramentas em prática em todos os setores econômicos desde a pesca à silvicultura, da agricultura à indústria, do planejamento ao comércio. Chegou a hora de cooperar e colaborar. A convenção tem uma gama de ferramentas para enfrentar uma variedade de assuntos globalmente relevantes e a Meta de 2010 para guiar estratégias e alcançar resultados concretos. Cabe as Partes da Convenção decretar mecanismos nacionais para o desenvolvimento sustentável que atendam aos três objetivos da Convenção. 111 E continua o Secretário Executivo: Os cidadãos do mundo estão cada vez mais atentos às alterações climáticas e preocupados com tudo aquilo que podem perder. Juntos, temos de agir imediata e efetivamente. Por que razão terão as boas idéias e os esforços de mais de uma década de reuniões no âmbito da Convenção de permanecer somente no papel? Por que haveremos de nos restringir ao diálogo, apenas no seio da comunidade ambientalista, quando todos os setores econômicos têm interesse em parar a perda da biodiversidade? Chegou a hora de traduzir as nossas esperanças e energias em ação para o bem de toda a vida na terra. É neste espírito que eu o convido a ler o programa da Biodiversidade Global, um indicador do ponto em que chegamos e como devemos agir para alcançar os nossos objetivos (2006, p. IV-V). 112 Nota-se que a grande causa de toda essa visão de destruição é atribuída ao desenvolvimento econômico desenfreado que se deu a partir da revolução industrial, cujos reflexos ainda permanecem nos dias atuais. É a busca pelo consumismo exacerbado que põe em perigo a sobrevivência da própria vida no planeta, com a destruição dos recursos naturais. A população planetária, embora tenha há muito tempo maltratado a natureza, sem qualquer preocupação com a destruição e utilização ilimitada dos seus recursos, que são esgotáveis, fez surgir movimentos em todo o planeta a abraçar a causa nobre da proteção ambiental, destacando-se já em 1972, a Conferência de Estocolmo, organizada pela ONU, intitulada Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano - CNUMAD. Embora essa primeira conferência tenha sido realizada ainda com certos 111 DJOGHLAF, Ahmed. Apud BUTZKE, Alindo. As matas ciliares e seu significado ambiental. in RECH, Adir Ubaldo e ALTMANN, Alexandre (organiz.). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul, RS: Educs, 2009, p Idem. Ibid.

76 74 preconceitos sobre o tema, foi o marco para a conscientização da importância que a natureza exerce sobre a produção de serviços imprescindíveis para a sobrevivência humana. Outras reuniões se deram em prol da causa de proteção e sustentabilidade dos recursos naturais a partir da Conferência de Estocolmo, onde países totalmente industrializados, com alto poder de geração de poluição e com o parque ecológico totalmente destruído, se comprometeram a reduzir as emissões de Gases de Efeito Estufa GEEs, e assinalaram com a intenção de contribuir com os países ainda detentores das grandes áreas florestadas, como ocorre com os países em desenvolvimento, como o Brasil, por exemplo, para assegurar a proteção aos recursos naturais existentes. Na segunda CNUMAD denominada Rio-92, realizada na cidade do Rio de Janeiro - Brasil, no ano de 1992, deu-se maior ênfase para esse problema e se consagrou entre os participantes a preocupação em se obter o equilíbrio social com o desenvolvimento sustentável, garantindo a existência das gerações futuras. Houve maior aceitação pelos países desenvolvidos de suas responsabilidades pelos danos ambientais até então ocorridos, por isso os países em desenvolvimento foram fortalecidos pela compreensão dos países ricos em destinarem recursos para que os países pobres pudessem desenvolver suas atividades econômicas de forma sustentável, exatamente para evitar que erros do passado se repetissem. A manifestação e conscientização da sociedade para com a causa ambiental é um fator positivo, que frutificou a partir da sociabilização do assunto. A sociedade sempre se movimenta favorável a um determinado fato quando chega ao seu conhecimento a importância que ele tem para o seu interesse. Como a defesa a degradação do meio ambiente é imprescindível à sobrevivência humana, desperta interesse da sociedade em protegê-lo, e o faz através de manifestações diversificadas, mas sempre objetivando a mesma causa, ou seja, a proteção da natureza e dos recursos naturais para as presentes e futuras gerações. No entanto, sustentam os especialistas no assunto que o desenvolvimento sustentável deveria basear-se no tripé do socialmente justo, do economicamente viável e do ecologicamente correto. O primeiro dos conceitos é uma questão emblemática porque marca várias faces do relacionamento entre os seres humanos, que nem sempre encontram-se integralmente satisfeitos em suas plenitudes. A justiça social pressupõe repartição equitativa de recursos e oportunidades, o que daria segurança e paz social. O segundo, embora também traga dificuldades na sua efetivação, deve caminhar para que a produção seja obtida através de processos limpos, sustentáveis, que não coloquem em

77 75 risco ou causem danos aos recurso naturais, garantindo que o resultado das atividades econômicas sirvam para suprir as necessidades também das futuras gerações. O terceiro conceito é a atividade que não prejudica ou degrada o meio ambiente, pelo contrário, deve contribuir para a sua preservação ou recomposição. É a conscientização de cada cidadão para com o seu papel perante a conservação do meio ambiente, a contribuição que cada um pode dar para um ambiente sadio e limpo. Diante desses conceitos, surge a necessidade de implementação de atitudes mais efetivas e convincentes para criar um desenvolvimento sustentável e ecologicamente correto, com a participação de cada cidadão em harmonia com o órgão estatal nessa causa nobre, despertando a sua consciência para cuidar e preservar a natureza, fazendo-se guardião de cada espaço que ocupa, manifestando-se contrariamente e denunciando ao se deparar com excessos e abusos cometidos contra o meio ambiente, disseminando o cuidado necessário que todos devem ter com o meio em que vivem e do qual dependem para a sua própria sobrevivência, garantindo condições semelhantes também para as futuras gerações. Desde a adoção do princípio do desenvolvimento sustentável, o qual ganhou ênfase na Conferência do Rio-92, percebe-se que houve um descrédito com relação aos resultados obtidos até então, em que os meios utilizados para garantir a sua eficiência deixaram a desejar. Por isso, muito embora tenha o meio ambiente ganhado o status de bem universal, pertencente a todos, inclusive às gerações futuras, pouco se fez para minimizar os efeitos causados pelo desenvolvimento econômico desenfreado, vez que continuam a utilizar os recursos naturais como se fossem inesgotáveis, degradando-os e em muitos casos até mesmo agravando os problemas existentes. O Direito Ambiental tem papel fundamental para resguardar o equilíbrio entre a produção e a proteção ambiental, fazendo cumprir as normas positivadas na legislação constitucional e nas diversas legislações ordinárias vigentes que tratam do assunto. Esse conceito moderno do Direito Ambiental abre espaço para a busca de novas racionalidades para a proteção ambiental, inserindo novas formas de recuperação dos recursos naturais já altamente degradados, através de técnicas simples e ao alcance de todos, de menor custo. Basta ter vontade e consciência da importância da manutenção e proteção da natureza para a sobrevivência humana e dos demais seres vivos do planeta. Muitos são os mecanismos criados para tentar solucionar o problema da degradação e poluição ambiental, mas certamente essas inovações não são estáticas e sofrerão ajustes no decorrer da sua implantação e utilização, sempre buscando cada vez mais adequar o fato ao caso concreto e com resultados satisfatórios de desenvolvimento sustentável.

78 76 Há ainda quem afirme que houve um equívoco por parte da ONU ao instituir o mercado de créditos de carbono como forma de compensação para os países altamente poluidores. Esses países, ao serem autorizados a comprar os créditos daqueles que demonstrassem baixa poluição, estariam livres para continuarem com suas atividades altamente poluidoras, em vez de adotarem medidas outras para minimizar essas emissões de poluentes, ou até mesmo mudar a forma de produção, sem poluição, conforme afirmado por SACHS: [...] Penso que países membros da ONU tomaram a decisão equivocada ao instituir os indultos ambientais que dão aos países ricos a possibilidade de continuar as suas trajetórias ambientalmente insustentáveis em vez de promover uma mudança radical nos seus estilos de desenvolvimento e padrões de consumo. 113 No entanto, continua o autor, haveria outras formas de buscar o equilíbrio da degradação ambiental pela simples vontade e adoção de medidas concretas para tanto, como é o caso da mudança no estilo de vida e do incentivo a reflorestamento de áreas degradadas. Preciosa contribuição para esse enfoque é a análise feita por Alexandre Altmann, quando afirma: No entanto, a preservação da natureza se impõe, seja qual for o modelo de desenvolvimento que o homem adote doravante. Nesse sentido, a valorização e a manutenção dos serviços ambientais são um passo decisivo para a preservação do meio ambiente. 114 Rubens Harry Born, em seu artigo Compensações por Serviços Ambientais: sustentabilidade ambiental com inclusão social, já apontava que: Mecanismos de compensações e prêmios pela conservação e restauração de serviços ambientais podem ser importantes instrumentos para promoção da sustentabilidade social, ambiental e econômica, sobretudo de populações rurais que habitam áreas estratégicas para a conservação da biodiversidade, para a produção de águas e proteção de mananciais, para a produção de alimentos saudáveis e até para o exercício de atividades recreativas, religiosas e turísticas. 115 Uma maneira que se apresenta eficaz, célere e de custo baixo é o pagamento por serviços ambientais (PSA), já implementados por alguns países, como a conservation 113 SACHS apud PORTO, Carlos Walter Gonçalves. 2006, p.106. in RECH, Adir Ubaldo e ALTMANN, Alexandre (organiz.). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul, RS: Educs, 2009, p ALTMANN, Alexandre. O desenvolvimento sustentável e os serviços ambientais. in RECH, Adir Ubaldo e ALTMANN, Alexandre (organiz.). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul, RS: Educs, 2009, p BORN, Rubens Harry. Diálogo entre as esferas global e local: contribuições de organizações nãogovernamentais e movimentos sociais brasileiros para a sustentabilidade, equidade e democracia planetária. São Paulo: Peirópolis, p.49.

79 77 easement - norte-americano e a servidumbres ecológica da Costa Rica, que serão analisadas em tópico distinto mais adiante. A abordagem do tema dos pagamentos por serviços ambientais é uma nova estratégia de política para a gestão ambiental no Brasil, a qual busca a participação da população nos projetos de recuperação e conservação do meio ambiente através de incentivos pelos serviços prestados. Os resultados colhidos têm demonstrado que, com a participação direta da população local nos projetos, há uma demonstração de interesse mais latente na sua efetivação, cujos objetivos tendem a apresentar melhores resultados, podendo servir como modelo para as futuras políticas ambientais no país. No Brasil, alguns entes federativos já adotaram essa forma de reversão dos efeitos degradantes indesejados sobre os ecossistemas e a vida humana, efetivando o PSA que tem demonstrado resultados surpreendentes. Esse é o caso do Projeto Conservador das Águas, do município de Extrema-MG (Lei 2.100/2005) Anexo A, regulamentado pelo Decreto Municipal 1703/2006 Anexo B, que fixa metas e formas de adesão ao programa, bem como meios e exigências para recebimento do apoio financeiro pelos proprietários rurais, pela prestação dos serviços ambientais na conservação e melhoria do potencial hídrico do município, objetivando aumentar sua quantidade e qualidade. Esse projeto tem a colaboração da Agência Nacional da Água ANA, da ONG The Nature Conservancy (TNC) e outros órgãos Estaduais e Municipais, além do envolvimento da comunidade, mantendo-se entre eles um estreito compromisso de responsabilidades para perpetuar o projeto, que serve de exemplo à humanidade no trato do meio ambiente, por isso teve inúmeros reconhecimentos internacionais e nacionais, com distribuição de prêmios. Através do projeto, o órgão público municipal realiza pagamentos aos proprietários rurais que aderirem ao programa em troca dos seus compromissos na conservação e recuperação de áreas que contenham nascentes, de áreas de Preservação Permanentes-APPs e Matas Ciliares, aumentando o potencial hídrico existente em suas propriedades, oferecendo assistência técnica e materiais necessários para implantação, ocasionando uma verdadeira alteração de consciência da sociedade envolvida, além de ser de extrema importância para a contribuição da conservação do meio ambiente e aumento da oferta dos serviços ambientais. As ilustrações a seguir, bem demonstram a evolução dos resultados obtidos com o projeto conservador das águas:

80 78 Ilustração 05 - Imagens dos resultados obtidos Projeto Conservador das Águas Ano 2007 Ano 2010 Nascente Posses José Aparecido Froes Fonte: Livro Conservador das Águas 116 Projetos idênticos já foram implantados em outras regiões do Brasil, com a mesma eficiência e objetividade, tornando-se cada vez mais indicadores da necessidade de se buscarem alternativas para a contenção da degradação ambiental e conscientização da sociedade, visando a sua participação em parceria na efetivação da eliminação dos danos ambientais para alcançar o desenvolvimento sustentável. Esses resultados positivos são obtidos por uma razão simples: a cultura de qualquer um do povo sempre se baseou no favorecimento pessoal quando se trata de produção de bens ou serviços, cuja intenção é e sempre será a de obtenção de lucro. Com a adoção do pagamento por serviços ambientais não se dará de forma diferente, tendo em vista que o interesse primeiro, de quem vai prestar essa contribuição, é o de ser recompensado por aquilo que deixará de auferir ao mudar a forma de exploração do seu negócio e, com o recebimento de incentivos e resultados positivos obtidos, acaba concordando que vale a pena agir dessa forma. No outro lado estarão os beneficiários desses serviços ambientais, que pagarão pelos resultados dos benefícios e passarão a racionalizar o uso para evitar desperdício, deixando estampado que a preservação é o melhor caminho. Essa forma de agir, pelo pagamento dos serviços ambientais a quem esteja encarregado da sua produção (provedor/recebedor), é adequada e racional, demonstrando que todos ganham e principalmente o meio ambiente, com a garantia da efetivação da sustentabilidade, tão almejada hodiernamente. Cabe aqui destacar o pensamento de Toledo: 116 Conservador das Águas. Disponível em: Acesso em: 17 out

81 79 [...] todo bem e/ou mercadoria que tem utilidade e é escasso (a quantidade demandada supera a quantidade disponível) passa a ter valor de mercado, e desta maneira passa a ser observado como um ativo pelo sistema econômico, como um fator de produção com custo marginal diferente de zero. [...] Os argumentos técnicos já foram exaustivamente expostos de maneira que parece bastante razoável que se a sociedade necessita de um serviço adicional para preservar e recompor seu estoque de recurso natural, em um regime econômico capitalista, que o estado intermedeie uma negociação entre produtor e usuário, provedor e beneficiário. Acredita-se que, uma vez que o bem se torne escasso, e seja passível de ser produzido, certamente deve surgir o produto, desde que sua produção seja devidamente compensada. 117 Nota-se que o PSA está ligado a todos os princípios constitucionais, mas especialmente aos princípios do Direito Ambiental da prevenção e do poluidor-pagador, na medida em que os custos devem ser suportados por toda a sociedade e especialmente por aqueles que diretamente serão beneficiados pelos serviços ambientais decorrentes da implementação de projetos. Assim, a transferência de recursos, para que a natureza possa continuar a prestar os serviços ambientais, destina-se àqueles que voluntariamente passam a conservar e a recuperar os ecossistemas degradados, que fornecem esses serviços. Registre-se que os benefícios gerados pela prestação de serviços ambientais são destinados a toda sociedade, mas o custo para essa produção recai integralmente sobre o dono da terra. Por isso, torna-se justo e viável que ele receba incentivos financeiros para produção desses bens e serviços, afinal, é através dessa oferta de serviços ambientais que o desenvolvimento econômico satisfaz as suas necessidades e, havendo harmonia e preservação entre esses sistemas, certamente se estará caminhando para a efetividade desejável do desenvolvimento sustentável. 2.1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL A sustentabilidade tem permanecido entre os grandes problemas ambientais vivenciados na modernidade, tendo surgido com a primeira Conferência Mundial sobre meio ambiente humano, realizado na cidade de Estocolmo, Suécia, no ano de De lá para cá muitas outras Conferências, Declarações, Relatórios e Agendas foram realizadas, demonstrando a importância da questão e a urgência de se buscar uma proposta que garanta o desenvolvimento sustentável para a humanidade e o planeta. 117 TOLEDO, Paulo Edgard Nascimento de. Cobrança do uso da água e pagamento de serviços ambientais. São Paulo: Secretaria do Meio Ambiente, 2005, p.11.

82 suas. 120 O desenvolvimento sustentável foi uma alternativa apontada pelo referido relatório 80 No passado, a degradação do meio ambiente nunca foi tema de preocupação ante a satisfação das necessidades humanas, porque sempre se teve que os recursos naturais seriam ilimitados. Tal situação hodiernamente é vivenciada em torno de uma verdadeira crise entre os recursos naturais, que são limitados, e as necessidades humanas, que, ao contrário, são ilimitadas. Esse antagonismo fez prevalecer até os dias atuais os interesses econômicos sobre os interesses ambientais, sob o conceito errado de que as externalidades negativas, que é o custo ambiental resultante da degradação causada no processo produtivo, fossem neutralizadas pelo progresso das nações. 118 Diante dos problemas ambientais que se alastraram nas últimas décadas, como o aquecimento global, e suas consequências que afetam a população mundial, houve uma preocupação generalizada que culminou em discussões em torno do meio ambiente, com o objetivo de renovar o conceito de desenvolvimento. A partir da Conferência de Estocolmo, em 1972, sobreveio o Relatório BRUNDTLAND, também conhecido como o Nosso Futuro Comum, encomendado pela Assembleia da ONU, que tinha como prioridade avaliar os resultados da Conferência de Estocolmo, bem como propor estratégicas para se alcançar o desenvolvimento sustentável em curto e longo prazo. 119 Dessa forma, diz o relatório, deve-se buscar o desenvolvimento sustentável, cujo objetivo é fazer com que a humanidade seja capaz de garantir o atendimento das necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem também às como uma consequência lógica da exterminação da pobreza e miséria dos países em desenvolvimento, já que o problema da degradação do meio ambiente interessa a todos, de forma global. Nesse compasso, a preocupação mundial orientada pela Conferência de Estocolmo e seus desdobramentos passou a priorizar a realização de cooperação multilateral e bilateral entre os países, principalmente para proporcionar ajuda aos países em desenvolvimento, para 118 MASCARENHAS, Luciane Martins de Araújo. Desenvolvimento sustentável: estudo de impacto ambiental e estudo de impacto de vizinhança. Curitiba: Letra da Lei, 2008, p Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. CMMAD. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, p Idem, Ibid, p.9.

83 81 solucionar os problemas ambientais e ao mesmo tempo propiciar o bem comum à humanidade. Naquela época, o Relatório Nosso Futuro Comum já apontava a importância de se buscar a produção de energia limpa, de fontes renováveis, visando a diminuição das emissões dos GEE s, para assegurar a demanda crescente de consumo e atingir o desenvolvimento sustentável. 121 A conferência do Rio-92, formulada na Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, veio a selar a necessidade de haver uma maior integração entre os países em busca comum do desenvolvimento sustentável, priorizando objetivamente a preservação do meio ambiente. A Agenda 21, documento denominado a partir da Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também de 1992, apesar de não constituir um documento obrigacional, mas apenas orientador para os países integrantes, aponta para o mesmo caminho, ou seja, da necessidade de buscar meios e condições para se alcançar o desenvolvimento econômico sustentável e ambientalmente saudável, onde os países em desenvolvimento devem constituir as prioridades para os programas de desenvolvimento sustentável, com transferências de tecnologias, informações e recursos financeiros para melhoria de vida da população e proteção do maio ambiente. Recentemente, a ONU, através do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PNUMA publicou o relatório denominado Rumo à Economia Verde: Caminhos para o Desenvolvimento Sustentável e a Erradicação da Pobreza, que reforçou a importância da Conferência a ser realizada no Brasil em junho/2012, denominada RIO+20, reforçando ainda mais a importância que teve a Rio/ Esse relatório é de grande importância para o Brasil, já que aponta a necessidade de investimentos em atividades geradoras de energias renováveis, objetivando a redução de gases de efeito estufa, pois o Brasil tem grande potencial para receber recursos para expansão do seu parque industrial, já em crescimento ascendente a partir de novas tecnologias. Na mesma direção, em maio/2011, foi publicado o relatório do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (Intergovernamental Panel of Change Climate) IPCC, denominado Relatório Especial de Energias Renováveis (Special Report on Renewable Energy Sources) SREEN. O referido relatório aponta que há espaço de crescimento para as 121 Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. CMMAD. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, p Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Rumo à uma economia verde: Caminhos para o Desenvolvimento Sustentável e a Erradicação da Pobreza. Disponível em: /EconomiaVerde_ResumodasConclusoes.pdf. Acesso em: 17 out

84 82 energias renováveis, que em 2008 era de 12,9% e espera-se para 2050 que as energias a serem consumidas, produzidas a partir de fontes renováveis, atinjam 77% das necessidades globais. 123 O Brasil poderá dar grande contribuição mundial para a redução das emissões dos gases de efeito estufa, principalmente pela produção de energia a partir de fontes renováveis, como as hidrelétricas, etanol, biodiesel, entre outras, podendo se destacar no cenário mundial como um grande produtor desse setor. A Lei /2002 já é um sinal determinante dessa expectativa de supremacia, pois criou a possibilidade de participação do setor privado para a produção de energia elétrica a partir de fontes eólicas, pequenas centrais hidrelétricas e biomassa, abrindo caminhos para o crescimento de sua produção energética limpa. 124 O Programa criado pela Lei /2002 e o regulamentado pelo Decreto 5.025/2004 também preveem a redução de emissão de gases de efeito estufa, demonstrando que há uma preocupação governamental com relação ao aquecimento global, por isso foi lançado pelo Ministério das Minas e Energias, em 2007, o relatório denominado Matriz Energética 2030 Nacional, objetivando atingir uma produção de 46,6% de energia a partir de fontes renováveis até o ano de O que se nota de concreto nos diversos documentos emitidos a partir da Conferência de Estocolmo, há quase 40 anos, é a preocupação constante com os países em desenvolvimento, orientando que os países desenvolvidos prestem a eles uma melhor cooperação para que possam atingir o desenvolvimento econômico com sustentabilidade. Porém, há necessidade de diminuir os atuais padrões de consumo, esses que demandam grande quantidade de insumos e energia para a sua produção e, considerando a grande quantidade de produtos de vida útil pequena, que têm a mesma demanda de energia, o resultado é a geração de grande quantidade de resíduos, que a natureza já não mais suporta receber. Portanto, a sustentabilidade é resultado de ações conjuntas para que se possa manter a vida no planeta, e, se os seres humanos, detentores que são dos poderes da racionalidade e 123 INTERGOVERNAMENTAL Painel of Climate Change. Special Report Renewable Energy. Disponível em: Acesso em: 17 out BRASIL. Lei /2002. Disponível em: Acesso em: 17 out BRASIL. Ministério das Minas e Energias. Matriz Energética 2030 Nacional. Disponível em: canacional2030.pdf. Acesso em: 17 out

85 83 inteligência, que dispõe dos instrumentos tecnológicos modernos produzidos para atender todas as necessidades para o seu bem-estar, não passarem a adotar medidas sustentáveis para o equilíbrio sadio do meio ambiente, então se pode dizer que caminhamos para o fim da sobrevivência humana na terra. 2.2 EQUIDADE INTERGERACIONAL Para que se possa compreender o real sentido da equidade intergeracional, necessário primeiramente que se faça a análise individual de cada palavra que compõe esse conceito, para ao fim relacionar ao real sentido do termo no direito ambiental. Equidade, de acordo com o Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, significa igualdade, justiça natural, justiça, retidão. Em consulta livre pela internet, o termo não foge ao conceito de justiça e igualdade, aproximando a regra a um caso concreto para deixá-la mais justa e humana possível. A palavra intergeracional, segundo Cristina Rodrigues Lima, 126 tem como significado a convivência plena entre pessoas que se encontram em diferentes fases da vida (infância, juventude, adultez e velhice), podendo ser entendida como sinônimo de interação entre gerações. Considerando as afirmações descritas acima, pode-se afirmar que a equidade intergeracional é a conduta que a presente geração deve ter quanto à responsabilidade do uso do meio ambiente para que as futuras gerações também possam usá-lo nas mesmas condições que se encontram no presente, em qualidade e quantidade. É o reconhecimento do direito que cada indivíduo tem em usufruir do ambiente no presente com a garantia de que as gerações futuras também possam fazê-lo da mesma forma. Esse princípio corresponde ainda ao dever da conservação ambiental de forma contínua, conforme já vimos anteriormente em disposição na nossa legislação constitucional. O direito posto nada mais é do que uma produção humana consistente em garantir a convivência social e justiça entre todas as gerações, partindo do pressuposto que ninguém é dono individualmente do espaço que compõe o meio ambiente, mas este pertence a todos 126 LIMA, Cristina Rodrigues. Programas intergeracionais: um estudo sobre as atividades que aproximam as diversas gerações. Campinas: alínea, 2008, p.5.

86 84 indistintamente, lembrando assim a famosa frase trazida por um sábio cacique: Nós não herdamos a terra dos nossos pais, nós a tomamos emprestada dos nossos filhos. 127 José Rubens Morato Leite menciona que a relação que se busca pela equidade intergeracional é o reconhecimento da existência de uma ética de alteridade, solidariedade, oriundo do novo direito ambiental, que: [...] constitui o marco teórico adequado para a caracterização do princípio da equidade intergeracional, que proporciona elementos adequados ao tratamento dos novos direitos, [...], asseverando ainda que: [...] os elementos para a renovação do discurso ecológico de integridade podem ser reproduzidos a partir da própria ética de alteridade do respeito, do cuidado e da conservação dos interesses do outro, que pode ser sintetizado em um único princípio, o da responsabilidade, que pressupõe, agora, a atuação responsável em face do outro ainda não existente, dos ainda não nascidos, dos titulares de interesses sem rosto. 128 (grifo do autor) Frise-se que a efetivação da equidade intergeracional está diretamente relacionada ao direito ao meio ambiente sadio, ecologicamente protegido, que para tanto precisa estar livre de qualquer risco ou perigo que a atividade humana possa lhe causar, exigindo não só a proteção para os danos iminentes de determinada atividade, mas também daqueles que o desenvolvimento econômico possa oferecer de forma oculta, necessitando que os órgãos estatais estejam atentos e fortalecidos para eliminar qualquer ameaça surgida, organizando-se de forma eficiente para garantir a devida proteção ambiental. Embora exista carência na doutrina nacional a respeito do tema, Cristiane Derani contribui de maneira relevante ao entendimento do assunto, relacionando-o ao princípio da precaução: Precaução é cuidado (in dúbio pro securitate). O princípio da precaução está ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações futuras, como também de sustentabilidade ambiental das atividades humanas. Este princípio é a tradução da busca da proteção da existência humana, seja pela proteção de seu ambiente, seja pelo asseguramento da integridade da vida humana. A partir desta premissa, deve-se também considerar não só o risco iminente de determinada atividade, como também os riscos futuros decorrentes de empreendimentos humanos, os quais nossa compreensão e o atual estágio de desenvolvimento da ciência jamais conseguem captar em toda densidade. 129 (grifo da autora) Nesse sentido, o direito assegurado constitucionalmente às futuras gerações, de dispor de um ambiente ecologicamente equilibrado, está diretamente relacionado ao direito 127 LEITE, José Rubens Morato; AYALA, Patryck de Araújo. Direito ambiental na sociedade de risco. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p Idem, Ibid, p DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3 ed. São Paulo: Saraiva, p.152.

87 85 fundamental à vida, bem maior que compreende a própria dignidade da pessoa humana, por isso esse direito também é reconhecido nos textos internacionais, como a Carta das Nações Unidas, Declaração Universal dos Direitos Humanos, Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Humano de 1972 em Estocolmo, bem como na Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, entre outros. Edis Milaré enfatiza o assunto da seguinte forma: O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física saúde dos seres humanos, quer sob o enfoque da dignidade desta existência - a qualidade de vida -, que faz com que valha a pena viver. 130 A equidade intergeracional indica ainda que, mesmo sem serem conhecidos os sujeitos e ou indivíduos do futuro, eles possuem direitos que são reconhecidos pelos ordenamentos jurídicos e por isso merecem todo o cuidado da geração presente com o trato ao meio ambiente assegurando-lhes acesso futuro, mesmo não havendo identificação do indivíduo que tenha direito a ser protegido, porque se trata de direito coletivo, transindividual futuro. José Rubens Morato Leite enfatiza que: Os direitos intergeracionais são direitos essencialmente coletivos, e assim devem ser compreendidos, sem que se exija que se saiba o número de indivíduos que venham a existir em um futuro ainda distante. 131 Essa atenção dispensada às gerações futuras indica que o poder público tem a obrigação e o dever de, através de políticas públicas e meios adequados, ofertar todas as informações necessárias de forma clara e precisa à sociedade, garantindo-lhe acesso e participação nas decisões que envolvem atividades potencialmente agressivas, assegurando que as futuras gerações também possam usufruir de uma sadia qualidade de vida, encontrada em um meio ambiente equilibrado e protegido. 2.3 CONCEITOS DE SERVIÇOS AMBIENTAIS Como decorrência da cultura capitalista, o produtor rural ou proprietário de terras tem mentalizado que a área ocupada por florestas ou por vegetação nativa gera perda financeira na sua propriedade, porque deixa de ser explorada economicamente. 130 MILARÉ, Edis. Direito ambiental. 4 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p LEITE, José Rubens Morato. AYALA, Patryck de Araújo. Direito Ambiental na Sociedade de Risco. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p.101.

88 86 Em busca de alternativas e mudança desse comportamento, que não raras vezes leva a danos ambientais irreversíveis na busca do lucro, a sociedade mundial, preocupada com a acelerada degradação dos recursos naturais, procura promover novas alternativas de desenvolvimento sustentável, como forma de conter o avanço dos efeitos nocivos e indesejáveis aos ecossistemas e à vida humana. Os serviços ambientais, que são prestados pelos ecossistemas em benefício do bemestar da população, destacando-se dentre eles a regulação do clima, preservação da quantidade e qualidade da água, do ar, do solo, a ciclagem de nutrientes, a polinização, fotossíntese, decomposição de lixo, proteção contra enxurradas, e muitos outros existentes, são imprescindíveis ao equilíbrio e manutenção dos recursos naturais, indispensáveis ao bem-estar da vida no planeta. Tais serviços, embora nunca tenham sido valorizados e considerados economicamente pelo setor produtivo, porque não possuem etiqueta de preços, hodiernamente, pelo crescente aumento da atividade econômica e consumismo exagerado da população, encontram-se em crescente declínio e sua falta acarretará a má qualidade de vida da humanidade, porque deles é dependente, além de influenciar diretamente no resultado da atividade econômica, frustrando a efetividade do desenvolvimento sustentável. O Relatório-Síntese produzido pelo Millennium Ecosystem Assessment 2005, órgão da ONU, classificou a produção dos serviços ambientais em quatro grandes grupos: serviços de provisão, de regulação, culturais e de suporte, alertando que as mudanças climáticas afetam diretamente as populações mais pobres dos países subdesenvolvidos, em função da dependência maior que têm dos ecossistemas e da produção agrícola. 132 Com o declínio desses serviços ambientais pela influência que a degradação ambiental exerce sobre eles, são empreendidos esforços comuns para protegê-los, na tentativa de reverter os métodos do seu uso e racionalização. A ilustração abaixo, demonstra os diversos serviços ambientais que são oferecidos pelos ecossistemas florestais: 132 Millennium Ecosystem Assessment (2005). Disponível em: Acesso em: 12 out

89 87 Ilustração 06 Fluxograma dos serviços ambientais oferecidos pelos ecossistemas florestais Fonte: AMATA 133 Como já ressaltado em tópico anterior deste trabalho (item 2 nota 103), os estudos demonstram que, devido ao alto custo financeiro que seria gerado para substituição artificial dos serviços ambientais produzidos e ofertados gratuitamente pela natureza, essa prática seria inviável, ensejando a adoção de outras medidas rápidas e eficazes para a manutenção e uso racional desses recursos para não inviabilizar a atividade econômica e a preservação da vida no planeta, mesmo porque não seria possível a substituição artificial de todos os serviços ambientais prestados pela natureza. Os serviços ambientais são considerados pela doutrina como sendo externalidades positivas do processo econômico, sendo seus custos socializados, criando um ônus para a 133 AMATA Inteligência da Floresta Viva. Serviços Ambientais Carbono. São Paulo, fev Disponível em: Acesso em 12 out

90 88 sociedade, porque não fazem parte da composição do preço do produto colocado no mercado, conforme explicado por Alexandre Altmann: O conceito de serviços ambientais, portanto, remete ao conceito econômico de externalidades positivas, assim como o conceito de poluição foi vinculado à ideia de externalidades negativas. 134 (grifo do autor) De acordo com Stefano Pagiola et al.: [...] as externalidades são os custos ou benefícios gerados a terceiros e que não são levados em conta nos preços de mercado. Em caso de manifestar-se nos preços de mercado, o preço diminuiria se a atividade gera custo ou externalidade negativa, ou aumentaria, se gera um benefício ou externalidade positiva. 135 Esse conceito de externalidade positiva concedido aos serviços ambientais foi incluído pela FAO -Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação, no Fórum Regional sobre Pagamento por Serviços Ambientais em Bacias Hidrográfica, realizado durante o 3º. Congresso Latino-americano sobre Gestão de Bacias Hidrográficas, no Peru, em 09 à 13 de junho de 2003, cuja tradução livre dispõe que: serviços ambientais referem-se às externalidades positivas - que afetam um bem de consumo associado com determinadas condições ambientais, por exemplo, um determinado uso do solo. 136 Com o despertar da sociedade para a valorização dos serviços ambientais, tornando essa externalidade internalizada ao custo final do produto, a conscientização do uso racional desses serviços pelo reconhecimento da sua importância para o bem-estar da humanidade será o impulso para a conservação sustentável dos recursos naturais, passo adiante para o equilíbrio do meio ambiente, proporcionando a sadia qualidade de vida para a humanidade atual e gerações futuras. O Pagamento por Serviço Ambiental (PSA), diante do quadro decrescente da oferta dos serviços ambientais proporcionados pela natureza, em função do uso irracional na atividade econômica, é um instrumento que surge com grande possibilidade de êxito em firmar as condutas ambientalmente desejáveis, através da internalização das externalidades positivas, remunerando aqueles que contribuem com a conservação dos ecossistemas, para melhorar a oferta dos serviços ambientais, que passam a ser valorizados. 134 ALTMANN, Alexandre. Pagamento por serviços ambientais: aspectos jurídicos para a sua aplicação no Brasil. Disponível em: Acesso em: 12 out PAGIOLA, Stefano. BISHOP, Joshua. LANDELL-MILLS, Natasha. Mercado para serviços ecossistêmicos: instrumentos econômicos para a conservação e desenvolvimento. Rio de Janeiro: REBRAF, 2005, p FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS (FAO). The State of Food and agriculture Pauing Farmers for Environmental Services. FAO Agriculture Series, n. 38. Rome: FAO, 2007, p Tradução livre de: environmental services refers to positive externalities affecting a consumer good associated with particular environmental conditions, e.g. a certain land use.

91 89 Para que o PSA tenha êxito, é necessário que o valor a ser dispendido ao aderente do programa, para a preservação do meio ambiente, seja superior àquele que seria por ele auferido pelo uso potencial do solo para outros fins, sob pena de desestimulação do processo Chuva Os ecossistemas prestam vários serviços ambientais ao homem, dentre eles a regulação da chuva, necessária para compor o ciclo biológico do planeta, além de vital importância para o equilíbrio climático global. A chuva é resultado da formação de partículas de água, que através do processo denominado de evapotranspiração, 137 que se dá pela evaporação e transpiração das plantas e animais existentes nas florestas tropicais, que se condensam e formam as nuvens e depois caem através da precipitação, formando novamente o ciclo hidrológico. Parte dessas chuvas infiltra-se no solo, parte escorre para os cursos d água e outra fica sobre as folhas, que também entram no processo da evaporação para formação do ciclo. Estudos realizados pelo Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos CPTEC demonstram a ocorrência de um fenômeno que passou a ser chamado de Rios Voadores, 139 que é a formação de verdadeiros rios atmosféricos na região da Amazônica e que são transportados para outras regiões do Brasil e países da América Latina. Esse fenômeno inicia-se com a formação de vapores da umidade que a floresta puxa do oceano Atlântico para dentro do Continente, que depois cai como chuva na floresta. Pelo processo da evapotranspiração, a floresta devolve a água da chuva em forma de vapor, formando o ciclo hidrológico abaixo demonstrado. A ilustração que segue abaixo, bem demonstra esse fenômeno natural produzido pela natureza. 137 Ciclo hidrológico. In WIKIPÉDIA enciclopédia livre. Disponível em: http//pt.wikipedia.org/wiki/ciclo_hidro. Acesso em: 12 out CPTEC - Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos. Disponível em: Acesso em: 21 out Denominação dada pela primeira vez pelo prof. José Marengo do CPTEC. Disponível em: Acesso em: 21 out

92 90 Ilustração 07 - Figura do Ciclo da água Fonte: Wikipédia 140 As massas de ar carregadas de umidades, ao se movimentar pelos ventos, encontram a barreira natural formada pela Cordilheira dos Andes, precipitam-se parcialmente e ainda, carregadas de vapor d água, fazem a curva ao encontrarem o paredão de mais de metros e seguem rumo ao sul do país. Ao encontrarem diferentes condições meteorológicas (p. ex. frente fria vinda do sul) provocam chuvas naquelas regiões, contribuindo para a economia e bem-estar da população. Tudo isso é prestado pelos serviços ambientais da floresta Amazônica. A figura abaixo mostra com clareza como ocorre esse fenômeno. 140 Wikipédia, a enciclopédia livre. Disponível em: http//pt.wikipedia.org/wiki/ciclo_hidro. Acesso em

93 91 Ilustração 08 Figura do Caminho dos Rios Voadores Fonte: Rios Voadores 141 Na visualização fotográfica das figuras abaixo, pode ser observada a evaporação da água e formação das nuvens, denominadas de rios voadores : 141 CPTEC - Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos. Disponível em: Acesso em: 21 out

94 92 Ilustração 09 Fotos dos Rios Voadores Fonte: Expedição Rios Voadores 142 No mesmo estudo, foi apontado que a quantidade de água trazida em forma de vapor pode conter a mesma quantidade de água da vazão do rio Amazonas, que é de metros cúbicos por segundo, condição essa que passa despercebida, mas tanto contribui para as populações beneficiadas e para o próprio planeta. O Instituto Nacional de Pesquisa da Amazônia INPA mostra que uma árvore cuja copa tenha aproximadamente 10 metros de diâmetro tem a capacidade de produzir em forma de vapor mais de 300 litros de água por dia, volume esse muito superior à média gasta por um brasileiro, demonstrando o quanto é importante o serviço ambiental prestado pela floresta em pé, verdadeira recicladora de água, além de outros serviços ambientais prestados. 143 A floresta Amazônica, como todas as demais áreas cobertas com vegetações naturais, presta um serviço ambiental importante ao ciclo hidrológico e, consequentemente, à humanidade, porque, ao receber as águas das chuvas, faz com que elas sejam infiltradas no solo, evitando a formação de erosão e assoreamento dos cursos d água, devido à formação de matéria orgânica depositada sobre o solo e ao enraizamento das árvores, aumentando a 142 Expedição Rios Voadores. Disponível em: Acesso em: 21 out CPTEC - Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos. Disponível em: Acesso em: 21 out

95 93 quantidade de água no lençol freático e a limpidez dos cursos hídricos, impedindo o alto custo de tratamento da água para uso e consumo humano, além de provocar o fenômeno inimaginável acima, que somente a floresta Amazônica é capaz de oferecer. O regime de chuvas que ocorre em todo o planeta e que hodiernamente encontra-se ameaçado pelo aquecimento global, é um eficiente indicador das mudanças de comportamento que toda a humanidade deve empreender para a preservação e manutenção dos serviços ambientais, valorizando-os no intuito de conservá-los e manter equilibrado o meio ambiente, indispensável à sadia qualidade de vida e sobrevivência da espécie humana no planeta Clima As condições climáticas são resultado do comportamento da atmosfera em determinada região, podendo sofrer variações de acordo com os demais fatores que influenciam a sua composição, como a temperatura, altitude, pressão e proximidade com o oceano. 144 As condições saudáveis do meio ambiente são determinantes na composição da qualidade da atmosfera, que é responsável pela produção da qualidade do clima em determinada região do planeta, que por sua vez é necessário para a sobrevivência de todos os ecossistemas existentes, para manutenção dos serviços ambientais ofertados pela natureza. Há décadas os cientistas vêm alertando sobre os efeitos danosos do aquecimento do planeta, conhecido como efeito estufa, que é o acúmulo de diversos gases na atmosfera. Esses gases são produzidos pelo excesso de queima de energia fóssil, principalmente petróleo, pelos países industrializados, que mais emitem tais gases. Esse processo pode influenciar demasiadamente na mudança climática de todo o planeta, causando efeitos catastróficos, como a elevação da temperatura, secas prolongadas, enchentes, derretimento das calotas polares, entre outros, eventos esses que afetam diretamente a sobrevivência da humanidade no planeta. É preciso que os dirigentes mundiais tomem providências sérias e efetivas para adotarem medidas controladoras de emissões dos gases de efeito estufa - GEE, retardando as consequências negativas que o aquecimento global poderá gerar para a humanidade. 144 Clima do Brasil. ETFTO. Disponível em: Acesso em: 25 out

96 94 A mudança climática que vem ocorrendo sistematicamente no planeta, pela crescente taxa de poluição produzida pelo setor industrial e econômico dos países altamente industrializados, causa significativas alterações dos serviços ambientais produzidos pelos ecossistemas existentes, diminuindo a oferta desses serviços e colocando em alerta até mesmo a extinção de diversas espécies de seres vivos. Estudos recentes 145 apontam para o resultado catastrófico que o aumento em apenas 2ºC na temperatura média mundial causaria na biodiversidade, extinguindo 52% das espécies vivas, devido ao desaparecimento dos seus habitats naturais. A bióloga Marinez Ferreira de Siqueira, que participou dessa pesquisa, ao analisar os efeitos das alterações climáticas nas árvores do cerrado, identificou que: [...] a possibilidade de redução desta área em 25% em 50 anos (ao usar um cenário mais conservador, isto é, de aumento de 0,5% ao ano no gás carbônico presente na atmosfera), índice que poderia chegar a 90% num cenário menos conservador (com aumento de 1% no CO2 ao ano). 146 No entanto, sabe-se que as espécies não são extintas de forma instantânea no momento que o clima muda, cabendo unicamente aos habitantes do planeta reverter esse quadro do aquecimento global, salvando algumas ou até mesmo muitas dessas espécies, com adoção de medidas mitigatórias de eliminação e ou diminuição da emissão dos GEE. Afinal, a mudança climática do globo terrestre depende exclusivamente das ações e do trabalho de toda a sociedade que, conscientemente, deve investir em ferramentas para que o desenvolvimento não ultrapasse as necessidades da sobrevivência, garantindo o equilíbrio da geração dos serviços ambientais para que a humanidade se perpetue Fertilização A infinidade de proveitos que a natureza oferece à humanidade, através dos serviços ambientais, é imensurável e tem influência em todas as áreas do desenvolvimento econômico. A fertilização é um desses benefícios e consiste no fenômeno de interação simbiótica entre solo e planta, através dos micro-organismos existentes no solo, contribuindo para o desenvolvimento vegetal da planta pela ciclagem de nutrientes, atuando na manutenção da 145 THOMAS, Chris. Estudo da Universidade de Leeds e publicado na revista Nature.. Centro de Referência em Informação Ambiental de Campinas-SP. Disponível em _climaticas/artigos/clima_pode_extinguir_centenas_de_especies_dentro_de_50_anos.html. Acesso em: 08 dez SIQUEIRA, Marinez Ferreira de. Ibidem.

97 95 fertilização dos ecossistemas de forma natural, sem qualquer contraindicação ao sadio equilíbrio do meio ambiente. 147 Com a evolução da industrialização mundial, aliada ao aumento crescente da população e a demanda a alimentos cada vez maior, as técnicas rudimentares utilizadas na produção agropastoris do passado foram aos poucos sendo substituídas pelas novas tecnologias que buscaram nos estudos da fertilização química do solo o aumento da produção, com a introdução de fertilizantes sintéticos, fabricados a partir da derivação do petróleo, mas com resultados degradantes para o meio ambiente. Um dos fatores que atualmente contribui para o aquecimento global do planeta é a utilização de insumos industriais derivados de matrizes fósseis, com grande potencial de danos aos recursos naturais, que interferem sistematicamente nas funções dos ecossistemas, responsáveis ao equilíbrio da natureza, diante dos impactos vivenciados pelas mudanças climáticas do planeta. O desafio da atualidade é convergir a manutenção da produção de alimentos para a demanda de crescimento da população com a produção de fertilização a partir de fontes naturais, com o uso da energia solar para elaboração da fotossíntese e reciclagem de nutrientes de forma biológica, sem qualquer degradação ao meio ambiente, o que redundaria na contribuição para a diminuição dos gases de efeito estufa. O processo natural de fertilização do solo, conforme demonstra a figura abaixo, é oriundo do aproveitamento de restos de cultura e decomposição de matéria orgânica das folhas e demais materiais que caem das plantas no solo, após a colheita do ciclo da cultura ou lavoura implantada, como segue: Ilustração 10 Foto do solo abaixo da serapilheira Fonte: Roncon ANDERSON, Bart. Soil food web: opening the lid of the black box. In: ENERGY BULLETIN, Disponível em: Acesso em: 22 out

98 96 Nesse novo cenário que surge a partir do momento que o homem passa a constatar que a sua interferência na natureza para garantir a oferta de alimentos ao mundo insaciável pela grande demanda da população que cresce de forma assustadora está causando grandes danos aos ecossistemas, os serviços ambientais prestados através do manejo ecológico e biológico do solo aparecem como alternativa para corrigir e erradicar essa contaminação; para tanto, são necessárias políticas públicas incentivadoras para adoção de novas formas de trabalho, garantindo a produção e o equilíbrio do meio ambiente. Paulo Petersen et al., enfatiza que: A mudança fundamental de uma concepção para outra está no fato de que se substitui a lógica linear de gestão da fertilidade, centrada nas entradas e saídas de nutrientes do sistema, por outra que valoriza a ciclagem permanente por meio do manejo da biodiversidade funcional. 149 A viabilidade da mudança de comportamento no uso do solo objetivando aumento da produtividade e sustentabilidade do planeta é tão evidente que vários produtores rurais vêm adotando essa técnica. Um exemplo seria a recente reportagem do programa Globo Rural, que mostrou a adoção ecológica para produção consorciada de pastagem, grãos e eucalipto. 150 Através de utilização da técnica de consorciamento entre lavoura-pecuária, ficou demonstrado que há resultado positivo econômico-ecológico para a atividade produtiva no campo, viabilizado pelos serviços ambientais proporcionados pela natureza, como a fertilização, através de funções biológicas que recupera o solo e proporciona melhores condições de desenvolvimento para os vegetais. João Cuthcouski, da Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária, demonstra os resultados de experimentos com essa técnica, a saber, o solo fica cada vez melhor. Note a malha radicular que a braquiária forma. Todo esse volume de raiz é capaz de modificar todas as propriedades do solo. Melhora a matéria dentro do perfil, melhoram as propriedades físicas do solo, a água penetra melhor, armazena mais água e melhora as propriedades químicas, reciclando os nutrientes e os devolvendo à superfície. [...] Esse sistema, além de aumentar a sustentabilidade, reduz custos com defensivos, porque a gente vai ter 148 RONCON, Thiago J. Valoração ecológica de área de preservação permanente. Originalmente apresentada como dissertação de mestrado, UFSCAR, 2011, p PETERSEN, Paulo e ALMEIDA, Edinei de. Revendo o conceito de fertilidade: conversão ecológica do sistema de manejo dos solos na região do Contestado. Agriculturas, v.5, n. 3, 2008, p Fazenda aplica integração lavoura-pecuária com sucesso e vira atração. Programa Globo Rural. Disponível em: -com-sucesso-e-vira-atracao.html. Acesso em: 24 out

99 97 menos doenças dentro dessas áreas, o custo com fertilizantes, porque a braquiária faz uma recilagem (sic) de fertilizantes, aumenta os teores de matéria orgânica, o que aumenta sua eficiência, e no controle de plantas daninhas, porque a braquiária elimina a presença das plantas daninhas tradicionais. A gente passa a ter um manejo muito mais econômico, facilitando o cultivo de variedades tradicionais de soja, que hoje tem diferencial de preço no mercado. 151 Iniciativas como as que vêm sendo adotadas por pessoas preocupadas com o futuro do planeta devem-se multiplicar pelo setor produtivo com incentivos de políticas públicas, conscientes de que a adoção de boas maneiras para com a natureza fortalecerá a perpetuidade da sobrevivência da espécie humana, valorizando a manutenção da prestação dos serviços ambientais para proporcionar uma sadia qualidade de vida para as presentes e futuras gerações Polinização A polinização é um dos serviços ambientais fornecidos pela natureza que tem grande influência no bem-estar da humanidade, porque atua diretamente no sistema reprodutivo das plantas, que fornecem alimentos para o homem, contribuindo para a manutenção da vida no planeta. Os ecossistemas naturais foram enormemente alterados pela ação humana, pela ocupação de novas áreas para a expansão da exploração agropecuária no país, o que contribuiu para a diminuição da oferta dos serviços ambientais, em especial a polinização, que perdeu espaço para a manutenção do seu habitat natural, com influência na conservação da biodiversidade. A falta da quantidade adequada da polinização, que é essencial para a reprodução sexuada das plantas, 152 exerce influência direta na manutenção genética dos vegetais, inviabilizando a produção normal dos frutos e influenciando a oferta ao mercado, com a diminuição de preço por irregularidade de formação do produto, com consequências desastrosas do ciclo produtivo e conservação da espécie, resultando em déficit da atividade econômica e qualidade de vida da população. 151 CUTHCOUSKI, João. Integração lavoura-pecuária. Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária. Disponível em: Acesso em FONSECA, Vera Lucia Imperatriz. Serviços aos ecossistemas, com ênfase nos polinizadores e polinização. USP. Disponível em: Acesso em: 12 out

100 98 Os Estados Unidos da América já vivenciaram esse problema em sua agricultura, conforme relatado anteriormente no item 2 deste trabalho. A valorização desses serviços ambientais é importante para a manutenção ativa do sistema, principalmente porque a sua substituição por métodos artificiais torna-se inviável pelo alto custo, conforme estudos já demonstrados anteriormente nesse trabalho. Ainda há o problema de que a polinização artificial não produz a mesma eficiência da polinização natural, afinal, pode-se até imitar a ação natural da polinização, mas quem detém a fórmula é a natureza, conforme figuras abaixo. Ilustração 11 Fotos da polinização Fonte: FAO 153 Com a diminuição substancial da oferta desses serviços ambientais de polinização para o setor produtivo, a produção de alimentos sofrerá queda e o crescente aumento da população, aliada à demanda cada vez maior de alimentos para a sobrevivência, novas áreas de terras terão que ser exploradas, aumentando ainda mais os déficit de habitats naturais para a manutenção do sistema, causando dificuldades em obter o desenvolvimento sustentável 153 International Initiative for the Conservation and Sustainable Use of Pollinators. In Convenção sobre Diversidade Biológica e a Ação Global dos Polinizadores da Organização Mundial para Agricultura e Alimentação. FAO. Disponível em: Acesso em 22 out

101 99 almejado para o planeta com a exterminação da miséria que ainda persiste e degrada a qualidade de vida da população. mais precisas: O Relatório produzido pela Avaliação Ecossistêmica do Milênio traz as informações (I) todos, no mundo, dependem da natureza e dos serviços providos pelos ecossistemas para terem condições a uma vida decente, saudável e segura; (II) os seres humanos causaram alterações sem precedentes nos ecossistemas nas últimas décadas para atender as crescentes demandas por alimentos, água, fibras e energia; (III) estas alterações ajudaram a melhorar a vida de bilhões de pessoas, mas ao mesmo tempo, enfraqueceram a capacidade da natureza de prover outros serviços fundamentais, como a purificação do ar e da água, proteção contra catástrofes naturais e remédios naturais; (IV) a perda dos serviços providos pelos ecossistemas constitui uma grande barreira às Metas de Desenvolvimento do Milênio de reduzir a pobreza, a fome e as doenças; (V) as pressões sobre os ecossistemas aumentarão em uma escala global nas próximas décadas se a atitude e as ações humanas não mudarem; Diante da eminência de prejuízos incalculáveis, o Relatório aponta as seguintes sugestões: (VI) a tecnologia e conhecimento de que dispomos hoje podem reduzir consideravelmente o impacto humano nos ecossistemas, mas sua utilização em todo o seu potencial permanecerá reduzida enquanto os serviços oferecidos pelos ecossistemas continuarem a ser percebidos como grátis e ilimitados e não receberem seu devido valor; (VII) esforços coordenados de todos os setores governamentais, empresariais e institucionais serão necessários para uma melhor proteção do capital natural. A produtividade dos ecossistemas depende das escolhas corretas no tocante a políticas de investimentos, comércio, impostos e regulamentação. 154 Nota-se que todas essas adversidades oriundas da crise ambiental vivida na modernidade apontam contrariamente as metas trazidas pelas modernas legislações constitucionais dos países, a exemplo do Brasil, que privilegia a saudável qualidade de vida e o bem-estar das pessoas, tornando dever do Estado e da sociedade a preservação e defesa do meio ambiente. Os serviços ambientais prestados pela polinização são essenciais para a humanidade, devendo ser envidados esforços para a manutenção do habitat natural e conservação dessa importante função que a natureza exerce para o equilíbrio do planeta, respeitando o espaço e o tempo que a natureza reclama. 154 Millennium Ecosystem Assessment (2005). Disponível em: Acesso em 12 out

102 100 A educação ambiental, tanto quanto o incremento do programa do Pagamento pelo Serviço Ambiental (PSA) para aqueles que envidam esforços na conservação do meio ambiente, é essencial e determinante para a reversão da escassez desse serviço ambiental, mostrando ao proprietário e aos beneficiários a importância da conservação dos ecossistemas para o equilíbrio do meio ambiente, indispensável à sadia qualidade de vida da presente geração e daquelas que estão por vir Regime de ventos A natureza é a grande responsável pela oferta de serviços ambientais indispensáveis para a geração de condições de sobrevivência dos seres vivos na terra. A vegetação florestal espalhada pelos campos constitui uma riqueza na produção de recursos ambientais necessários à satisfação das necessidades humanas, além de contribuir para o controle dos ventos em todo o território terrestre, atuando como uma barreira de proteção contra os vendavais formados a partir das correntes marítimas e transformações climáticas naturais. A degradação ambiental, que vem ocorrendo em crescente escala no mundo, principalmente pelo desflorestamento para ocupação da terra, é uma preocupação que tem colocado os dirigentes mundiais em alerta, vez que a eliminação das florestas será desastrosa para a humanidade, tanto no aspecto de fornecimento dos serviços ambientais, como no efeito negativo que poderá advir com a perda do controle de regime de ventos, que é regulado pela existência das florestas em pé. Nos locais onde a eliminação das florestas já ocorreu, é frequente a existência de ventos com formação de altas velocidades que devastam os bens que encontram pela frente e causam pânico às populações, exatamente porque não há barreiras que interrompem a velocidade deles, quebrando os ciclos formadores das suas correntes. O regime de ventos, que corresponde ao deslocamento do ar, é importante para a formação das condições climáticas, pois é ele que determina a formação e mudanças de temperaturas e chuvas, que têm influência direta sobre a humanidade. No Brasil, há regiões que são castigadas pela formação de vendavais, principalmente pela inexistência de vegetação de florestas, que têm o importantíssimo papel de controle da velocidade dos ventos. O controle da poluição da atmosfera é determinante na formação do regime de ventos, também influenciado pelo aquecimento global, oriundo da emissão de gases de efeito estufa;

103 101 por isso é essencial que se contenha a degradação ambiental para que os serviços ambientais possam continuar sendo ofertados de modo saudável à humanidade, em quantidade e qualidade suficientes para a manutenção da vida no planeta para as presentes e futuras gerações Sequestro de carbono O aumento do aquecimento global vivenciado pela humanidade tem como fonte produtora o elevado aumento das atividades industriais, principalmente pelos países desenvolvidos, bem como a queima de combustíveis fósseis e outras inúmeras causas oriundas da inadequada intervenção humana sobre a natureza, gerando a produção do dióxido de carbono (CO 2 ), que é lançado na atmosfera e causa o conhecido efeito estufa. É premente a mitigação desse problema e uma das formas encontradas é o sequestro desse elemento poluidor. O sequestro de carbono consiste na absorção e remoção do gás carbônico (CO 2 ) existente na atmosfera, objetivando minimizar seus impactos no ambiente, pelos efeitos catastróficos que apresenta, porque é um elemento gasoso e causa o efeito estufa, impedindo que a radiação quente saia para o espaço, elevando consideravelmente a temperatura terrestre, porque devolve essa radiação para a superfície. 155 Preocupado com essa realidade e com a intensificação do aumento da produção dos Gases de Efeitos Estufas GEE s, conforme ilustra o gráfico abaixo, que eleva significantemente a tempera no planeta, com consequências imprevisíveis, como o impacto no regime climático que afetaria diretamente a vida na terra, os dirigentes mundiais procuraram firmar acordos para diminuição dessas emissões sem, no entanto, afetar o crescimento econômico, através de projetos que priorizam tecnologias limpas de produção. A ilustração demonstrada no quadro abaixo, indicada o crescimento dos GEE s de forma global: 155 RENNER, Rosana Maria. Sequestro de Carbono e viabilização de novos reflorestamentos no Brasil. UFPR, Disponível em: Acesso em 22 out

104 102 Ilustração 12 Gráfico das emissões globais antrópicas de gases de efeito estufa Fonte: FRONDIZI 156 A melhor forma de evitar o crescimento da produção de CO 2 no planeta seria a mudança de comportamento das atividades produtivas econômicas, mas, devido ao alto grau de industrialização nos países desenvolvidos, que resultou em perdas consideráveis das suas áreas verdes que compunham os seus recursos naturais, torna-se paliativa qualquer medida nesse sentido porque não atingiria o espaço e o tempo do objetivo pretendido. Diante da preocupação mundial para tentar mitigar os efeitos causados pela ação do CO 2, surgem novas alternativas para diminuição dos GEE s, dentre elas o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL, que flexibilizou os mecanismos, criando uma alternativa através do sequestro de carbono florestal, conforme descreve RENNER: Os vegetais, utilizando sua capacidade fotossintética, fixam o CO 2 atmosférico, biossintetizando na forma de carboidratos, sendo por fim depositados na parede celular. 157 A partir da Conferência de Kyoto, realizada na cidade de Kyoto, Japão, em 1997, na III Conferência das Partes (COP-3), que teve forte influência da Conferência do Rio de Janeiro em 1992 Eco/92, que passou a vigorar a partir de fevereiro/2005, após a adesão de todos os membros acordantes, enfim a intenção na redução dos GEE s foi formalizada e obteve o compromisso dos países desenvolvidos, constante do Anexo I, que se obrigaram a 156 FRONDIZI, Isaura Maria de Rezende Lopes (Coord.). O mecanismo de desenvolvimento limpo: guia de orientação Rio de Janeiro: Imperial Novo Milênio, 2009, p RENNER, Rosana Maria. Sequestro de Carbono e viabilização de novos reflorestamentos no Brasil. UFPR, Disponível em: Acesso em 22 out

105 103 reduzir em torno de 5,2% o volume desses gases até o ano de 2012, comparados aos níveis obtidos no ano de Para tanto, poderiam utilizar, dentre as medidas a serem adotados para essa redução, projetos destinados a investimentos financeiros em créditos de carbono, que seria o sequestro de carbono através da absorção e armazenamento pelas florestas existentes nos países em desenvolvimento, não constantes do Anexo I, abrindo um novo mercado para redução do CO 2. Esse projeto foi sugerido pelo Brasil na Conferência de Kyoto e está voltado para a área florestal, que tem grande influência na absorção de CO 2, como fonte limpa de produção de energia, e poderá se consagrar como um sumidouro de carbono através dos processos de reflorestamento, silvicultura e recuperação de florestas degradadas. No Brasil, a maior concentração de emissões de GEE s é verificada nas atividades de mudança do uso do solo e utilização de florestas, conforme indica o quadro abaixo: Ilustração 13 Gráfico das emissões de CO 2 Fonte: MCT 158 Segundo Yu Chang Man: [...] o sequestro de carbono vegetal constitui, em outras palavras, o processo de crescimento das plantas. Quanto maior é o porte das plantas, mais biomassa se acumula, e consequentemente mais carbono é fixado [...] BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT. Disponível em : Acesso em 20 out

106 104 Grüther, J. et al. dimensionam as exigências de desenvolvimento de novas tecnologias determinadas pelo protocolo de Kyoto: O desenvolvimento de novas tecnologias está diretamente ligado às necessidades do Protocolo de Kyoto. Intensos estudos, em diversos países, buscam desenvolver fontes de energia renovável a custos viáveis, como a biomassa, o biodiesel, o reuso de água, novas técnicas de uso do solo e o desenvolvimento genético de plantas para reflorestamento. Com relação ao reflorestamento, os principais negócios de carbono envolvem a substituição do carvão mineral e vegetal de maneira nativa por carvão de florestas plantadas especificamente para este fim. Há um duplo benefício ambiental nesse processo: além de evitar a emissão de CO 2 com partículas de mercúrio (o caso do carvão mineral), há, num primeiro momento, a apreensão de CO 2 atmosférico nas plantas que, mais tarde, servirão de combustível. A indústria siderúrgica mundial tem adotado este modelo, pois, para cada tonelada de ferro produzida com carvão de reflorestamento, há um ganho ambiental de no mínimo 3 toneladas de CO 2 em comparação ao uso de combustíveis fósseis ou não-renováveis. 160 Como o Brasil possui um enorme potencial de área ambiental e condições favoráveis para o seu desenvolvimento, poderá ser considerado em uma posição privilegiada frente ao MDL, estando abertas as possibilidades de fazer parcerias com os países altamente industrializados, que têm a obrigação de cumprir as metas estipuladas internacionalmente, beneficiando-se de projetos verdes que priorizem a redução da emissão de dióxido de carbono e ainda contribuindo para a sadia qualidade de vida e equilíbrio do meio ambiente. Registre-se que, no âmbito do MDL, ainda não são aceitáveis projetos que visem a manutenção ou preservação de florestas em pé, bem como a Redução de Emissões por Desflorestamento Evitado REDE, e controle de queimadas, situação que se torna preocupante, à medida que as florestas em clímax 161 são grandes armazenadoras de carbono em sua biomassa que poderá ser liberada na atmosfera a partir da sua destruição, merecendo igualmente proteção, através de valoração dos serviços ambientais que prestam ao planeta. Através do programa de Pagamento pelo Serviço Ambiental (PSA), a interação homem-natureza poderá ser uma grande aliada para a redução e equilíbrio dos GEE s, pois as florestas têm uma grande capacidade de realizar o sequestro de carbono da atmosfera, através do processo de formação e crescimento (fotossíntese), armazenando-o em sua biomassa por 159 YU, Chang Man. Sequestro Florestal de carbono no Brasil: dimensões políticas, socioeconômicas e ecológicas. São Paulo: Annablume, 2004, p GRÜTHER, J. KAPPEL, R. e STAUB, P. The GHC market on the eve of Kyoto ratification. Nova Iorque: National Strategy Studies, 2002, [s.n.]. Disponível em: Acesso em: 22 out Florestas maduras. In WIKIPÉDIA a enciclopédia livre. Disponível em: http//pt.wikipedia.org/florestaemclimax. Acesso em: 22 out

107 105 longo tempo. Outros serviços ambientais, como o manejo correto do solo, com plantio direto, também emerge como um grande contribuidor para fixação do carbono no solo. 162 Alguns doutrinadores, como Lindsay Teixeira Sant Anna et al., destacam suas opiniões contrárias à adoção de sequestro de carbono pelas florestas, dizendo ser ineficaz essa técnica devido o descompasso existente entre a respiração e fertilização de gás carbônico, tornando-se esse processo um contribuidor para o aceleramento do aquecimento do planeta. 163 O sequestro de carbono pelas florestas, bem como outros métodos ainda não adotados pelo MDL, sendo certo ou duvidoso no entendimento desses autores torna-se um elemento a mais para mitigar os efeitos do aquecimento global, que não pode ser dispensado, porque além de contribuir para a sadia qualidade de vida da humanidade é peça chave para a preservação das florestas, evitando que sejam desmatadas e queimadas, reduzindo os altos índices de emissões de GEE s na atmosfera, conforme figuras abaixo: Ilustração 14 - a) Foto do desmatamento Fonte: Globo Amazônia CERRI, C.E.P. Tecnologia contra o aquecimento global. In: FAPESP. 2007, São Paulo. Pesquisas...São Paulo: FAPESP, Disponível em: br/?art=3253&bd=1&pg=1. Acesso em: 22 out SANT ANNA, Lindsay Teixeira. et al. Mercado de carbono: oportunidades com o sequestro de carbono florestal e aterro sanitário no Brasil e União Europeia. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, ano 14, n. 56, out.-dez p RONCON, Thiago J. Valoração Ecológica de Área de Preservação Permanente. Originalmente apresentada como dissertação de mestrado. UFSCAR, 2011, p. 10.

108 106 Ilustração 14 b) Foto do foco de incêndio em área da floresta amazônica Fonte: Divulgação/Greenpeace/Marizilda Cruppe/EVE 165 Portanto, as atividades de florestamento e reflorestamento são consideradas alternativas para diminuição da poluição planetária, atuando também como atividade redutora e compensadora da degradação ambiental, conforme esclarece Elvio Henriqson, em seu artigo Reflorestamento e projetos de MDL : [..] as florestas, além de serem recursos totalmente naturais e servirem de matéria-prima cada vez mais escassa no universo, contribuem inegavelmente para uma importante redução dos níveis de concentração atmosférica de CO Assim, através de incentivos e projetos específicos, poderá ser fomentado o aumento da prestação de serviços ambientais nesse sentido, que redundará na contribuição para minimizar os efeitos atuais e futuros que o aumento da temperatura global causa ao planeta. Para tanto, é necessário que os dirigentes mundiais e as organizações internacionais que tratam do assunto passem a aceitar que o MDL incorpore os projetos dessa natureza, afinal a grande fonte de produção de CO 2 no Brasil é oriunda do desflorestamento e queimadas, cuja mitigação poderá advir com o controle ou extinção dessas fontes de emissões. 165 Globo Amazônia. Disponível em: Acesso em HENRIQSON, Elvio. Aquecimento global e créditos de carbono: aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo: Quartier Latin, 2007, p

109 107 Diante da grandeza que os serviços ambientais representam para a sobrevivência da espécie humana no planeta, é indispensável que o meio ambiente seja urgentemente tutelado para garantir a continuidade do fornecimento desses serviços em quantidade e qualidade desejável, garantindo, inclusive, a mesma oportunidade para as gerações por vir. E, a forma mais eficaz e racional para se obter essa contribuição da natureza é proporcionando o PSA àqueles que mantêm, conservam e recuperam os ecossistemas naturais, que são os provedores dos serviços ambientais, assunto que será abordado no capítulo seguinte, com demonstração da interação entre homem-natureza.

110 108 3 PAGAMENTO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS NO BRASIL: ASPECTOS LEGAIS A natureza fornece inúmeros produtos de uso direto e indireto ao homem, bem como desenvolve processos ecossistêmicos considerados indispensáveis à manutenção da vida no planeta, os quais se encontram em crescente escassez pelo uso ilimitado e danos causados à fonte produtiva desses recursos naturais, exigindo que medidas urgentes e eficazes sejam realizadas para conter essa destruição. Nesse processo de contenção dos danos iminentes, o Direito Ambiental Brasileiro tem sido um valoroso instrumento no enfrentamento do problema, já que os meios tradicionais codificados em comando e controle não se fizeram eficazes para solucionar e conter a degradação ambiental que avança indiscriminadamente sobre os ecossistemas. É, portanto, necessária a busca de novos instrumentos legais de eficácia para garantir a preservação dos recursos, permitindo-lhes a prestação dos serviços ambientais. Diante desse quadro, esse trabalho tem por objetivo identificar e analisar os instrumentos legais capazes de estimular a prestação dos serviços ambientais, por meios de incentivos positivos, através de novos instrumentos jurídicos. 3.1 A FUNÇÃO PROMOCIONAL DO DIREITO Os serviços ambientais prestados pela natureza sempre foram tidos como ilimitados e gratuitos, o que ensejou, de certo modo, afrouxamento na aplicação da legislação para conter os danos causados ao ambiente, pelas atividades produtivas, o que é reconhecido como um incentivo negativo da preservação do meio ambiente, situação vivenciada hodiernamente e que já traz irreversíveis prejuízos ao planeta. Diante deste contexto, surge a oportunidade de rever ou pelo menos minimizar, esse quadro, através de adoção de políticas incentivadoras que visem premiar aqueles que, de alguma forma, contribuem para que a natureza seja preservada, defendida e restaurada, para que ela possa continuar ofertando os serviços ambientais em fluxo de normalidade. O direito sempre transmitiu a ideia de sancionador das condutas humanas, agindo sempre na condição de protetor das situações já ocorridas, com aplicações de sanções como castigo ao ilícito cometido. É o positivismo jurídico de Kelsen, aplicado em descompasso com a realidade social e política vivenciada pela sociedade. No entanto, esse método utilizado pelo direito até hoje demonstrou que, apenas por meio de sua ação sancionatória, não é gerada

111 109 a segurança necessária para conter as condutas negativas apresentadas pela sociedade, como a crescente degradação ambiental vivenciada. As novas mudanças de comportamento social que vêm ocorrendo nos últimos tempos, originadas pelo crescente avanço tecnológico, exigiram também do Estado condutas apropriadas para acompanhar tais mudanças, priorizando muito mais a função social do que a estrutura do direito perante a sociedade, buscando sempre soluções dos problemas existentes e apaziguamento dos conflitos, objetivando o bem-estar social. O Estado passa então a valorizar e incentivar a conduta social que determina a forma positiva de agir, buscando o equilíbrio das ações humanas para a manutenção do convívio harmônico de toda a sociedade. Dino Pasini, lembrado por Melissa Furlan, esclarece que: [...] pode observar-se como a transformação estrutural e a mutação radical da realidade social implica necessariamente em novos problemas, e estes exigem novos instrumentos e novos procedimentos, nova estrutura lógico-conceitual. 167 O direito contém sanções negativas e positivas, mas sempre com predominância das negativas como sinônimas do cumprimento das normas. Por esta razão, a sociedade moderna, que vive em constantes mudanças de comportamento em decorrência dos avanços conquistados, já não se satisfaz com as sanções jurídicas codificadas como forma eficiente para a solução dos problemas. Com efeito, essas constantes mudanças sociais exigem que novos instrumentos sejam criados para incentivar e promover as condutas desejáveis, ou seja, aquelas que trazem benefícios à sociedade, principalmente no âmbito do direito ambiental. Esses novos instrumentos jurídicos de premiação e incentivos, que na atualidade estão se despontando como uma nova solução para os problemas ambientais, na verdade desde muito tempo têm sido estudados pela doutrina e de certo modo já eram contemplados como uma solução para os problemas da humanidade, como dizia Benthan, citado por Altmann: Benthan já no século XIX acenava para as sanções premiais como um instrumento jurídico que poderia ser de grande valia já para a sociedade moderna. No entanto, o estado liberal era o estado mínimo, que se limitava a punir as condutas indesejadas, furtando-se de intervir em relação às condutas desejadas PASINI, Dino. Norma jiurídica e realitá sociale. In: REVISTA INTERNACIONALE DI FILOSOFIA DEL DIRITTO. MILANO: Casa Ed. Dott Antonino Giuffré, ano 37, 1960, p.222. Apud: FURLAN, Melissa. A Função promocional do direito no panorama das mudanças climáticas: a ideia de pagamento por serviços ambientais e o princípio do protetor-recebedor. 2008, p.185. Originalmente apresentada como tese de doutorado. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Disponível em Acesso em: 04 nov BENTHAN. Apud ALTMANN, Alexandre. Pagamento por serviços ecológicos: uma estratégia para a restauração e preservação da mata ciliar no Brasil?. Caxias do Sul: UNICS, 2008, p.60. Originalmente apresentada como dissertação de mestrado. Universidade de Caxias do Sul, RS, 2008.

112 110 É de se notar que, em se tratando de direito ambiental, há uma exigência com eficácia mais acentuada quando a normatização é aplicada de forma preventiva, ao contrário do que ocorre com as normas positivistas de comando e controle, já que elas quase sempre são empregadas após o acontecimento de determinado ato ou fato que enseja o sancionamento, tornando-se muito mais difícil a prevenção da tutela. Norberto Bobbio, 169 grande estudioso das sanções positivas, considerava o direito como um sistema, onde o Estado, a partir de meados do século XX, não só limitava a proibir ou permitir conduta, mas também passou a premiar e incentivar condutas sociais. Agora o Estado não mais permanece na seara social como um mero controlador e sancionador de condutas, mas acima de tudo um incentivador de condutas sociais consideradas benéficas. Esclarece Bobbio: E continua o jurista: Trata-se de um tema cuja apreensão e discussão considero fundamentais para adequar a teoria geral do direito às transformações da sociedade contemporânea e ao crescimento do Estado social, ou administrativo, ou de bem-estar, ou de justiça, ou de capitalismo monopolista, como se queira, de modo mais ou menos benevolente, denominar, segundo os diferentes pontos de vista. Essa adequação se tornou necessária a quem deseja compreender e descrever com exatidão a passagem do Estado garantista para o Estado dirigista e, consequentemente, a metamorfose do direito como instrumento de controle social no sentido estrito da palavra, em instrumento de direção social em suma, para suplantar a disparidade entre a teoria geral do direito, tal qual é e a mesma teoria tal qual deveria ser, em um universo social em constante movimento. Entendo por função promocional a ação que o direito desenvolve pelo instrumento das sanções positivas, isto é, por mecanismos genericamente compreendidos pelo nome de incentivos, os quais visam não a impedir atos socialmente indesejáveis, fim precípuo das penas, multas, indenizações, reparações, restituições, ressarcimentos, etc., mas, sim, a promover a realização de atos socialmente desejáveis. Essa função não é nova. Mas é nova a extensão que ela teve e continua a ter no Estado contemporâneo: uma extensão em contínua ampliação, a ponto de fazer parecer completamente inadequada, e, de qualquer modo, lacunosa, uma teoria do direito que continue a considerar o ordenamento jurídico do ponto de vista de sua função tradicional puramente protetora (dos interesses considerados essenciais por aqueles que fazem as leis) e repressiva (das ações que a eles se opõem). 170 Disponível em: 260/Publico/Dissertacao%20Alexandre %20Altmann.pdf. Acesso em: 10 out BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos da teoria do direito. Tradução de Daniela Beccaria Versiani. Barueri: Manole, Prefácio, p Idem, Ibid, p.11.

113 111 Importante salientar que o direito, principalmente o direito ambiental, precisa intensificar os instrumentos de incentivos positivos voltados a conter a continuidade da degradação ambiental que a todos atinge, através de medidas incentivadoras e promotoras de condutas protetoras, largamente já utilizadas nos países europeus e que aqui ainda restam tímidas, embora com um vasto potencial de aplicabilidade. A mudança de comportamento do direito frente ao anseio social significa acima de tudo um encorajamento das condutas desejáveis, pois não podemos mais depender exclusivamente de ações voltadas à repressão com punições, enquanto podemos de forma contrária diminuir essa aplicação sancionatória através da prevenção, criando mecanismos incentivadores positivos. Bobbio esclarece que: Para aprofundar a distinção entre medidas de desencorajamento e medidas de encorajamento, pode ser útil, enfim, considerá-las quer do ponto de vista da sua respectiva estrutura, quer do ponto de vista de sua respectiva função. O momento inicial de uma medida de desencorajamento é uma ameaça: já o de uma medida de encorajamento, uma promessa. Enquanto a ameaça da autoridade legítima faz surgir, para o destinatário, a obrigação de comportarse de um certo modo, a promessa implica, por parte do promitente, a obrigação de mantê-la. Todavia, enquanto a prática de um comportamento desencorajado por uma ameaça faz surgir, para aquele que ameaça o direto de executá-la, a realização de um comportamento encorajado por uma promessa faz surgir, para aquele que o realiza, o direito que a promessa seja cumprida. [...] Desejando expressar a situação do destinatário em ambos os casos, mediante a fórmula da norma condicionada [...] no primeiro caso, a fórmula é: Se fazes A, deves B, ou seja, tens a obrigação de submeter-se ao mal da pena; no segundo, é: Se fazes A, podes B, isto é, tens o direito de obter o bem do prêmio. 171 Importante ressaltar a diferenciação entre normas positivas e normas negativas com as sanções positivas e as sanções negativas, que, segundo Bobbio, 172 aquelas são os comandos e proibições, e essas últimas, os prêmios e os castigos. As normas negativas se apresentam, em geral, reforçadas por sanções negativas, e as normas positivas dotadas de sanções positivas. Podemos encontrar, não obstante, normas positivas reforçadas por sanções negativas, assim como normas negativas e sanções positivas. Pode-se tanto desencorajar a fazer quanto encorajar a não fazer. Afirma ainda o autor italiano que podem ocorrer quatro situações: a) comandos reforçados por prêmios; b) comandos reforçados por castigos; c) proibições 171 BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos da teoria do direito. Tradução de Daniela Beccaria Versiani. Barueri: Manole, Prefácio, p Idem, Ibid, p.6.

114 112 reforçadas por prêmios; e d) proibições reforçadas por castigos. Segundo o mencionado jurista, é mais fácil premiar ou punir uma ação do que uma omissão. 173 Bobbio formula ainda a seguinte indagação: como saber se uma sanção positiva é ou não jurídica? Após uma longa explanação sobre o tema, eis a resposta: [...] são jurídicas as sanções positivas que suscitam para o destinatário do prêmio uma pretensão ao cumprimento, também, protegida mediante o recurso à força organizada dos poderes públicos. Tal como uma sanção negativa, uma sanção positiva se resolve na superveniência de uma obrigação secundária lá, no caso de violação, aqui, no caso de supercumprimento de uma obrigação primária. Isso significa que podemos falar de sanção jurídica positiva quando a obrigação secundária, que é a sua prestação, é uma obrigação jurídica, isto é, uma obrigação para cujo cumprimento existe, por parte do interessado, uma pretensão à execução, mediante coação. 174 Como se observa, é extremamente importante a utilização dessa concepção promocional do direito no âmbito do Direito Ambiental, não para que o direito positivista repressivo-protetivo seja substituído ou fique submisso, mas para que essa nova maneira de empregar o direito seja uma nova alternativa para tratar dos assuntos ambientais, objetivando eliminar a degradação ambiental e promover o seu equilíbrio sustentável tanto almejado pela sociedade contemporânea. Alexandre Altmann, no seu estudo sobre o tema e após fazer referências às lições de Bobbio, acrescenta que: [...] o conceito de direito permanece aberto e é importante que assim seja. Não podemos mais conceber um direito exclusivamente repressor ou protetor: a função do direito é maior e mais complexa. As demandas da sociedade contemporânea para os quais o direito deve fornecer respostas assim o evidenciam. E esta complexidade da função do direito se acentua na exata medida da complexidade das demandas que dele exigem respostas. A questão ambiental é um dos expoentes destas demandas em nossos dias. Para dar respostas satisfatórias às demandas ambientais e alcançar a desejada preservação do meio ambiente, necessário se faz perceber essa dimensão ampliada do direito, ultrapassar uma visão estreita e fechada. Nesse sentido, a função promocional do direito desponta como uma alternativa viável para fazer frente às complexas demandas da sociedade atual BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos da teoria do direito. Tradução de Daniela Beccaria Versiani. Barueri: Manole, Prefácio, p Idem. Ibid. p ALTMANN, Alexandre. Pagamento por serviços ecológicos: uma estratégia para a restauração e preservação da mata ciliar no Brasil? UNICS, 2008, p.63. Originalmente apresentada como dissertação de mestrado. Universidade de Caxias do Sul Disponível em: T153023Z-260/Publico/Dissertacao%20Alexandre%20Altmann.pdf. Acesso em: 10 out

115 113 Diante de todas essas premissas estudadas e ressaltadas acima, pode-se afirmar que chegou a hora do nosso Direito Ambiental passar a adotar as técnicas do incentivo positivo, instituto promocional do direito, estimulando as condutas dos protetores do meio ambiente nacional, que tanto são castigados sem qualquer novo estímulo ou incentivo para ação de proteção e controle da degradação. 3.2 ASPECTOS LEGAIS DO PSA NO ORDENAMENTO JURÍDICO VIGENTE Tamanha é a preocupação da sociedade contemporânea com a proteção ao meio ambiente que tramitam no Congresso Nacional vários Projetos de Lei objetivando a instituição de mecanismos de incentivos à preservação e proteção ambiental, como o que prevê o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), o qual será mais profundamente estudado adiante. Espera-se que tais mecanismos de incentivo sejam aprovados o quanto antes, pois certamente estimularão fortemente ações positivas na área ambiental. Já é uma realidade a tendência mundial na instituição de mecanismos de incentivos positivos como o PSA, na medida em que a crescente impunidade das ações praticadas contra a natureza somente faz aumentar a degradação ambiental que ameaça a sobrevivência da humanidade no planeta, devendo a nossa legislação também acompanhar essa nova mudança de comportamento. A implantação em nível nacional do PSA é uma esperança na viabilização da função promocional do direito para proteção do meio ambiente, por isso almeja-se que seja recepcionado pelo nosso ordenamento jurídico ambiental, além de constituir um instrumento com menor onerosidade ao Estado, diferentemente dos instrumentos de comando e controle, que custam aos cofres públicos somas bem mais elevadas, sem dispor de resultados desejados. O PSA constitui, assim, um importante instrumento incentivador que envolve a sociedade no interesse de cumprir os objetivos consagrados pelo art. 225 da Constituição Federal, em sua plenitude, atuando de forma preventiva e em harmonia com os demais instrumentos e princípios da tutela jurídica do meio ambiente. Essa recompensa para o preservador voluntário dos ecossistemas caminha para a institucionalização da valorização dos serviços ambientais, através do Pagamento do Serviço Ambiental (PSA), evitando-se com isso a extinção desses ecossistemas e a oneração do setor produtivo para buscar novas fórmulas de substituição, tornando-se demasiadamente oneroso e em muitos casos inviável economicamente. É a maneira de internalizar as externalidades

116 114 positivas, como são considerados os serviços ambientais, ou seja, é reconhecer o valor dos serviços ambientais para o bem-estar humano. 176 A posição da Organização dos Estados Americanos OEA é incentivadora na adoção do sistema de PSA quando aborda a ineficácia dos instrumentos de comando e controle para proteção dos ecossistemas e serviços ambientais. Enfoques na área de regulamentação e proteção estão agora conhecidos por ser insuficientes para garantir a conservação da biodiversidade. O principal problema é financeiro, especialmente para os recursos que estão fora das áreas protegidas. Para que estes sejam conservados, eles precisam ser mais valiosos do que os usos alternativos da terra. O fracasso dos proprietários para capturar os benefícios financeiros dos benefícios da conservação do ecossistema pode levar à sobre-exploração dos recursos naturais e suboferta dos serviços dos ecossistemas, por exemplo. No passado, os governos foram os responsáveis de assegurar a proteção da biodiversidade dos serviços ambientais como: a propriedade de recursos diretos e gestão, a regulação da utilização de recursos privados, programas de assistência técnica para incentivar a melhoria da gestão privada, e os impostos e subsídios direcionados para modificar os incentivos privados. No entanto, estes instrumentos tradicionais de comando e controle não têm sido bem sucedidos o suficiente para garantir a prestação de serviços ambientais. Há um interesse crescente em encontrar abordagens alternativas, inovadoras e baseadas no mercado para fazer isso: Pagamentos por Serviços Ambientais [PES]. PES usa incentivos monetários em vez de comando e controle como instrumentos de política. 177 A definição de Pagamento por Serviço Ambiental (PSA) trazida por Markus Brose é bastante oportuna: Os pagamentos por serviços ambientais são mecanismos regulatórios que remuneram ou recompensam quem protege a natureza e mantém os serviços ambientais funcionando para o bem comum. Constitui uma forma de precificar os produtos e serviços da natureza, atribuindo-lhes valor e 176 ALTMANN, Alexandre. Pagamentos por serviços ambientais: aspectos jurídicos para a sua aplicação no Brasil. Planeta Verde. Disponível em: verde.org/artigos/arq_12_51_43_26_10_10.pdf. Acesso em: 21 out Organização dos Estados Americanos OEA. Guía Conceptual y Metodológica para El Direño de Esquemas de Pagos por Serviços Ambientais em Latino-America y El Caribe (Documento preliminar). Disponível em: Acesso em: 26 out Tradução livre de: Regulatory and protected area approaches are now known to be insufficient to ensure the conservation of biodiversity. A main problem is financial, especially for resources that lie outside protected areas. For these to be conserved, they need to be more valuable than the alternative uses of land. The failure of landowners to capture financial benefits from conserving ecosystem benefits can lead to overexploitation of natural resources and undersupply of ecosystem services, for instance. In the past, governments were the ones responsible of ensuring biodiversity protection of environmental services though government: direct resource ownership and management, regulation of private resource use, technical assistance programs to encourage improved private management, and targeted taxes and subsidies to modify private incentives. Yet these traditional instruments of command and control have not been successful enough in ensuring provision of environmental services. There is a growing interest in finding alternative, innovative, and market-based approaches to do so: Payments for Environmental Services [PES]. PES uses monetary incentives instead of command and control as policy instruments.

117 115 constituindo assim um mercado que deve proteger as fontes dos serviços naturais, pois elas são finitas e sensíveis. 178 A adoção desse sistema de preservação dos recursos naturais envolve todos aqueles que, de alguma forma, ajudam na conservação dos ecossistemas que fornecem os serviços ambientais, que são considerados os provedores-recebedores, e aqueles que utilizam ou se beneficiam desses serviços, chamados de usuários-pagadores. No conceito de Alexandre Altmam, 179 provedor é o detentor da terra, que emprega meios e instrumentos necessários para a preservação dos ecossistemas que fornecem os serviços ambientais, garantindo a sua manutenção para o fornecimento contínuo do serviço contratado. O usuário ou pagador é o que se beneficia dos serviços ambientais prestados pelos ecossistemas conservados pelos provedores, que contribui através do pagamento àquele que preserva e mantém a oferta desses serviços contratados. Essa cadeia de benefícios trazidos pelo PSA afasta até mesmo a crítica de que a internalização dos custos dos serviços ambientais poderia trazer oneração ao consumidor adquirente de determinado produto, pelo simples fato de que o custo da prevenção é menor do que aquele que seria despendido para recuperar um determinado ecossistema degradado e que deixou de ofertar os serviços ambientais indispensáveis. A prevenção pelo sistema do PSA, além de garantir o fluxo dos serviços ambientais, deixa de onerar toda a sociedade, porque envolve apenas o usuário ou beneficiário de determinado serviço ambiental, que diretamente é quem tem todo o interesse na preservação e garantia da continuidade do fornecimento desse serviço. Por isso, torna-se justo e razoável que haja um incentivo ou contribuição para compensar o trabalho daqueles que garantem o fornecimento dos serviços ambientais, preservando os ecossistemas, trabalho feito na atualidade sem contraprestação, o que acaba desmotivando a preservação para a manutenção do sistema. Estudos do Forest Trends-Katoomba Group-UNEP 180 consideram que os pagamentos pelos serviços ambientais podem ocorrer de diversas formas: a) transferências diretas de valores monetários; b) favorecimento na obtenção de créditos; c) isenção de taxas e impostos 178 BROSE, Markus. O pagamento por serviços ambientais: o mercado de carbono promove a inclusão social? Goiânia: Editora da UCG, 2009, p ALTMANN, Alexandre. Pagamentos por serviços ambientais: aspectos jurídicos para a sua aplicação no Brasil. Planeta Verde. Disponível em: verde.org/artigos/arq_12_51_43_26_10_10.pdf. Acesso em: 21 out UNEP, Forest Trends-Katoomba, p.6. apud TORQUIST, Carlos Gustavo e BAYER, Cimélio. Serviços ambientais: oportunidades para a conservação dos Campos Sulinos. Disponível em: /CamposSulinos. Acesso em: 21 out

118 116 (renúncia fiscal); d) fornecimento preferencial de serviços públicos; e) disponibilização de tecnologia e capacitação técnica; f) subsídios na aquisição de produtos e insumos. O PSA se faz mediante uma contratação entre usuário e provedor, de forma voluntária e totalmente voltada para a prestação de um serviço ambiental específico, determinado, e com garantia da manutenção de fornecimento desse serviço, como resultado daquilo que se obrigou a fazer para poder receber a contrapartida da negociação firmada, no caso, o provedor. É necessário que, no instrumento voluntário da contratação, constem todos os requisitos da proposta e aceitação, delimitando o serviço a ser prestado, forma, quantidade, qualidade, prazo, remuneração, forma de pagamento, deveres e obrigações de ambos, provedor e usuário. Os economistas Leonardo Geluda e Peter Herman May 181 destacam alguns requisitos 181 GELUDA, Leonardo. MAY, Peter Herman. Pagamentos por serviços ecossistêmicos para manutenção de práticas agrícolas sustentáveis em microbacias do Norte e Noroeste Fluminense. In: ENCONTRO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA ECOLÓGICA ECOECO, VI, 2005, Brasília. Anais... Brasília: ECOECO, V.1. Requisitos: a) Definir de forma clara quais os serviços ecossistêmicos que devem ser fornecidos pelo instrumento elaborado. A definição do commodity é essencial para a criação de um vínculo de mercado, pois é por ele que se formará uma demanda. Nada impede que mais de um tipo de serviço seja escolhido. A escolha deve levar em conta o potencial do serviço de ser ofertado e o valor econômico potencial percebido por beneficiários; b) Estabelecer que um serviço é benéfico e determinar quais as práticas que fornecem o serviço: significa evidenciar uma relação de causa e efeito entre a melhoria do serviço e uso de uma determinada prática ou mudança de comportamento por parte de usuários dos recursos naturais. Ainda existem incertezas quanto a real conexão de usos sustentáveis do solo e melhorias de certos serviços devido à falta de evidências científicas. Essa pode ser uma das principais barreiras para a criação de sistemas de PSE [TOGNETTI et al. 2003; LANDELL-MILLS & PORRAS 2002]. Ao mesmo tempo torna o papel do monitoramento essencial [FAURÉS 2003]. Destaca-se que outras interferências na qualidade dos serviços devem estar minimizadas para se poder obter uma relação entre as práticas adotadas e a oferta [por exemplo, pode ocorrer que os sedimentos encontrados em um rio sejam derivados da poeira levantada pela passagem de veículos em estradas de terra próximas, sendo o uso degradante do solo apenas um agente secundário nesse processo - aí temos que a melhoria no uso do solo não trará resultados efetivos]; c) Verificar a existência de uma disposição a pagar pelo benefício gerado; sem demanda não há quem pague pelos serviços ecossistêmicos. Nessa etapa será preciso um trabalho de conscientização dos beneficiários, além de um estudo de viabilidade econômica [dos demandantes] de se pagar pelos serviços; d) Projetar e implantar o sistema de pagamentos e instituições de apoio; e) Uma rede institucional legal ou de suporte que dê apoio às negociações deve ser criada [TOGNETT et al 2003]. Esse suporte deve ser estabelecido como forma de ajudar as partes envolvidas a negociar, funcionando como uma parte imparcial e que pode ajudar a equilibrar possíveis contrapesos de poder político. A comunidade deve estar socialmente preparada para incorporar o PSE, já possuindo uma estrutura social adequada. A organização social e institucional deve estar desenvolvida o suficiente para que a negociação, implantação e monitoramento dos processos envolvidos no PSE possam acontecer com os menores custos de transação possíveis e com o menor número e conflitos possível. Por tratar de grupos de beneficiados e grupos de fornecedores, deve existir uma cooperação inter e intra grupos, e estes devem estar gerencialmente preparados para a negociação; f) Estruturar um sistema de monitoramento para verificar a eficiência social, econômica e ambiental do PSE. Uma vez identificado o potencial para pôr em prática um esquema para PSE, há a necessidade de acompanhar a manutenção e permanência da qualidade dos serviços prestados. A verificação e o monitoramento confiáveis são essenciais para assegurar a credibilidade do sistema aos investidores; g) Os direitos de propriedade devem ser bem definidos para se poder ter uma definição precisa de quem está oferecendo e quem está recebendo os serviços;

119 117 imprescindíveis para a implantação e exercício do sistema de PSA, demonstrando a importância de se estabelecerem regras claras e precisas para que sejam evitados questionamentos futuros. No entanto, é preciso se atentar para o fato de que, no direito brasileiro, quando a contratação voluntária do PSA envolver bem imóvel, é obrigatório que se faça através de escritura pública, por força do que dispõe o art. 108 do Código Civil, principalmente porque nasce dessa relação um direito real de garantia para as partes. Nesse sentido, o Estado do Paraná avançou e tornou-se pioneiro na exigência dessa formalidade para os casos de instituição de servidão ambiental prestadora de serviço ambiental de compensação de reserva legal, de que trata a Lei 6938/81 Política Nacional do Meio Ambiente. A Portaria 105, de 26 de junho de 2008, 182 que veio regulamentar a servidão ambiental de modo mais eficiente e claro ante as várias portarias anteriores editadas pelo Instituto Ambiental do Paraná IAP, disciplinou, em seu art. 4º, a exigência de escritura pública para a sua formalização da servidão ambiental, conforme esclarece Paulo Roberto Pereira de Souza: A portaria é exemplar apresentando uma visão detalhada do instrumento da servidão ambiental, oferecendo conceitos e estabelecendo formas adequadas para sua instituição. Merece destaque o artigo 4º ao exigir a escritura pública para a instituição da servidão ambiental, inclusive nos casos em que os imóveis dominantes e servientes pertencerem ao mesmo proprietário, atendendo a determinação do artigo 108, do Código Civil, que exige tal formalidade para a validade de instituição de direitos reais. 183 A efetivação do sistema do PSA é mais um instrumento de incentivo positivo que passa a fortalecer o Direito Ambiental brasileiro, em seu papel de prevenir a degradação ambiental por iniciativa daqueles que estão diretamente ligados aos problemas dos danos h) Os bens e serviços devem ser 'precificados' corretamente para que não ocorram falhas na alocação dos recursos. Os benefícios gerados devem ser maiores que os custos, pois são esses benefícios que serão negociados [pagos], e se forem menores que os custos estimados, o fornecedor não terá incentivo para manter as práticas sustentáveis; i) Os custos de participação e de transação devem ser os mais baixos possíveis para permitir o acesso do maior número de participantes e para dar viabilidade econômica ao processo [KING, LETSAOLO & RAPHOLO 2005]. A existência de altos custos de transação pode funcionar como freio para a criação ou desenvolvimento de sistemas de PSE, pois funcionam como barreiras para a entrada daqueles sem recursos financeiros, sem habilidade de administração ou coordenação, sem conhecimento técnico ou sem conexões políticas (LANDELL-MILLS & PORRAS, 2002). 182 Sistema de Informações Ambientais. SIA PARANÁ. Disponível em Acesso em: 21 out SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. A servidão ambiental como instrumento para proteção ambiental. In: QUEIROZ, J. E. L.; SANTOS, M. W. B. (Coord.). Direito do Agronegócio. 2. ed., ampliada. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p.470.

120 118 ambientais, despontando como uma solução para contribuir com a diminuição do aquecimento global e dos efeitos maléficos que causa ao planeta. O incentivo positivo trazido pelo PSA assegura ao detentor da terra e ao usuário dos serviços ambientais prestados pelos ecossistemas a necessária mudança de conscientização ao uso adequado dos recursos ambientais, garantindo a cooperação para a sua conservação e manutenção, tornando-se um instrumento imprescindível ao fortalecimento da legislação ambiental no país. No entanto, sabe-se que ainda persistem dúvidas quanto aos fundamentos jurídicos a respeito do sistema do pagamento por serviços ambientais, o que acaba dificultando e até mesmo retardando a efetivação dessa prática benéfica à preservação e restauração dos ecossistemas degradados. Como a legislação brasileira ainda não consagrou esse sistema de PSA em âmbito federal, busca-se analisar os instrumentos legais capazes de garantir a efetividade da prestação dos serviços ambientais, para implantação imediata do incentivo positivo como forma de promover e conduzir as práticas ambientais para assegurar o bem-estar e justiça social à população, principalmente àquelas menos favorecidas. Entretanto, o Poder Executivo, em nível federal, atento à necessidade de uma política que venha proporcionar e incentivar o PSA, enviou ao Congresso Nacional um Projeto de Lei que institui a Política Nacional dos Serviços Ambientais, o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, e estabelece formas de controle e financiamento desse Programa, através de PL 5487/2009, que se encontra em tramitação para aprovação na casa legislativa federal, e que será mais bem analisado adiante. Em nível estadual e municipal, já existem várias leis em plena vigência e que vêm trazendo grande contribuição ao meio ambiente, com a implantação de vários projetos, como por ex., o Projeto Conservador das Águas, do município de Extrema-MG, criado através da Lei 2.100/2005, que prevê o PSA para os proprietários rurais que preservarem nascentes e cursos d agua, já objeto de estudo no item 2 desse trabalho. Na mesma direção, se destaca o programa de melhoria da qualidade e quantidade de água dos mananciais, através de incentivos financeiros aos produtores que o município de Apucarana-PR implantou e que vem gerando excelentes resultados para a população. A Constituição Federal é latente nesse sentido, quando indica meios e instrumentos capazes de atingir esses objetivos consagrados como princípios fundamentais, como os inseridos no Título VII, Da ordem econômica e Financeira e no Título VIII, Da ordem

121 119 social, revestidos de caráter promocional do direito, tendo como finalidade incentivar atividades que tragam benefícios à população, como a dignidade a pessoa humana. Na seara ambiental, a Constituição Federal deu importância jamais vista anteriormente ao assunto, daí a necessidade da efetivação das políticas públicas para assegurar a melhoria das condições de vida da população, destacando-se, primeiramente, os incisos II, III, VI e VII, do art. 170: Art A ordem econômica fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] II- propriedade privada; III- função social da propriedade; [...] VI- defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e preservação; VII- redução das desigualdades regionais e sociais. 184 A defesa do meio ambiente, muito mais do que um direito, é uma ordem constitucional e deve ter tratamento diferenciado diante do impacto ambiental verificado, por isso não pode estar submetida apenas às normas de comando e controle para ter assegurada a sua preservação. O meio ambiente, pela fragilidade que se apresenta, reclama conduta de prevenção, o que as normas repressivas não conduzem, porque geralmente atuam somente após os fatos. Antônio Hermann Benjamim enfatiza que: [...] a reparação e a repressão pressupõem dano manifestado, vale dizer, ataque ao bem já ocorrido. Os primeiros (preventivos) têm os olhos voltados para o futuro. Já os outros dois elementos se alimentam do passado que, não raras vezes, não mais pode ser reconstruído. 185 Ademais, é necessário empunhar maior efetividade às normas constitucionais e essas são conhecidas quando agem de forma preventiva, ensejando maior concretude à norma e prestigiando a força normativa da Constituição. Assim ensina Konrad Hesse: [...] a função da constituição consiste em prosseguir a unidade do Estado e da ordem jurídica. Tal unidade não é uma unidade preexistente, mas unidade de atuação. O fato de a Constituição estar aberta ao tempo não implica dissolução ou diminuição da força normativa de seus preceitos, na medida em que o texto apresenta força jurídica obrigatória e vinculante. A realização 184 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, Disponível em:< %C3%A7ao.htm Acesso em: 07 set BENJAMIN, Antonio Hermann V. (Org.). Direito, água e vida. São Paulo: Imprensa Oficial, 2003, p.357.

122 120 da Constituição revela assim, a capacidade de operar na vida política e especialmente, a capacidade de concretizar a vontade da Constituição. [...] 186 Diante da relevância que a natureza representa ao ser humano, a efetividade das normas constitucionais, principalmente pela importância que elas impõem quando se trata de proteção ao meio ambiente, não se pode abrir mão da função promocional do direito para que ela se efetive e assegure o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado às presentes e futuras gerações. Isto porque a dignidade da pessoa humana é fundamento da Constituição Federal e ter o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos e garantia da sadia qualidade de vida, inclusive das gerações futuras. Isso, sem dúvida, enseja a adoção de meios e instrumentos necessários à sua proteção. Nesse sentido, Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer afirmam que: [...] no Estado Socioambiental de Direito, tal qual consagrado na Constituição de 1988, [...], a dignidade da pessoa humana é tomada como o principal, mas não o exclusivo fundamento (e tarefa) da comunidade estatal, projetando a sua luz sobre todo o ordenamento jurídico-normativo e assim vinculando de forma direta os atores estatais e privados. 187 Na mesma linha de cuidados que devem ser dispendidos ao meio ambiente, estão as normas constitucionais trazidas pelo caput, 1º e incisos I e VI, do art. 225: Art Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao poder público e à sociedade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 1º Para assegurar a efetivação desse direito, incumbe ao Poder Público: I- preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; [...] VI- promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente. 188 Como se pode observar, o legislador constitucional foi preciso ao estabelecer que o poder público e a sociedade têm o dever de defender e preservar o meio ambiente. Portanto, 186 HESSE, Conrad. Apud MENDES, Gilmar Ferreira. A força normativa da constituição. Rio Grande do Sul: Sergio Fabris, 1999, p SARLET, Ingo. FENSTERSEIFER, Tiago, p. 9. apud VAZ, Paulo Afonso Brum. Direito administrativo ambiental: aspectos de uma crise de efetividade. Revista Interesse Público. Belo Horizonte: Fórum, 2009, ano XI, n. 56, p BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, Disponível em: %C3%A7ao.htm. Acesso em: 07 set

123 121 essa determinação não é uma simples faculdade, senão uma vinculação à norma, conforme entendimento de Edis Milaré: [...] cria-se para o Poder Público um dever constitucional, geral e positivo, representado por verdadeiras obrigações de fazer, isto é, de zelar pela defesa (defender) e preservação (preservar) do meio ambiente. Não mais, tem o Poder Público uma mera faculdade na matéria, mas está atado por verdadeiro dever. Quanto à possibilidade de ação positiva de defesa e preservação, sua atuação se transforma de discricionária em vinculada. Sai da esfera da conveniência e oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposição, onde só cabe um único e nada mais que único comportamento: defender e proteger o meio ambiente. Não cabe, pois, à Administração deixar de proteger o meio ambiente a pretexto de que tal não se encontre entre suas prioridades públicas. Repita-se, a matéria não mais se insere no campo da discricionariedade administrativa. O Poder Público, a partir da Constituição de 1988, não atua porque quer, mas porque assim lhe é determinado pelo legislador maior. 189 Ainda como bem foi lembrado por Vladimir Passos de Freitas: [...] ao Poder Público é que cabe o papel principal na tutela do ambiente sadio. De sua ação adequada e responsável, deverá resultar, inclusive, o efeito pedagógico ao atuar no sentido do fortalecimento da consciência ecológica do povo. 190 Portanto, na seara do direito ambiental, cabe ao Estado, com o poder de supremacia que dispõe para com a proteção do meio ambiente, o dever de atuar, inclusive de forma pedagógica, para formação da consciência da sociedade voltada para a causa ecológica, inexistindo obstáculo para atuação e concretização de resultados positivos voltados à sua proteção e defesa, objetivando a sadia qualidade de vida. Na ausência de uma legislação federal específica para a implantação do PSA, deve o Poder Público utilizar-se das políticas públicas e demais instrumentos jurídicos promocionais do direito, para assegurar a preservação do meio ambiente e o bem-estar da população, efetivando os preceitos constitucionais de aplicação imediata, já que tratam de direitos fundamentais. É de observar que o 1º do art. 5º da Constituição Federal preceitua que: As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata. Mais especificamente, com relação às normas constitucionais ambientais, o legislador constituinte teve maior cuidado para fazer garantir a sua efetivação, quando no caput do art. 225 determinou que: [...] impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e 189 MILARÉ, Edis. Direito ao ambiente: a gestão ambiental em foco. Doutrina e jurisprudência. 6 ed. São Paulo: RT, 2009, p FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 3 ed. Curitiba:Juruá, 2001, p.20.

124 122 preservá-lo para as presentes e futuras gerações, redobrando o zelo e cuidado quando, no 1º do mesmo artigo, impõe que: Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público Embora esses preceitos constitucionais sejam determinantes para o Poder Público efetivar a concretização da prevenção e preservação do meio ambiente, o que se nota é a ineficiência desse dever constitucional, o que autoriza a gestão dos recursos naturais através de novos instrumentos de estimulação e incentivos de condutas positivas que resultem em garantia do equilíbrio do meio ambiente e sadia qualidade de vida. Cabe ressaltar que o sistema de PSA é perfeitamente compatível com as disposições constitucionais que foram tratadas acima, principalmente porque é um sistema incentivador de condutas desejáveis (externalidades positivas 192 ) e está intimamente relacionado com os princípios da prevenção e do usuário-pagador, este que é um desdobramento do consagrado princípio do direito ambiental do poluidor-pagador, que surgiu por recomendação da Conferência das Nações Unidas de Estocolmo de 1972, quando estabeleceu que os custos da poluição (externalidades negativas 192 ) sejam suportados pelo poluidor. 193 O princípio do usuário-pagador estabelece que o custo pelo uso e benefício do serviço posto à disposição do beneficiário será por ele próprio suportado, encorajando a proteger a quantidade dos bens ambientais pelo uso racional, realizando uma socialização justa e igualitária dos serviços ambientais. A legislação ordinária ambiental, por sua vez, já consagra alguns incentivos econômicos para a preservação ambiental, como o constante do inciso V, do art. 9º, da Lei 6.938/81 que institui a Política Nacional do Meio Ambiente, quando visa os incentivos à produção e instalação de equipamentos e à criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental. Também a Lei 9.984/2000, que criou a ANA Agência Nacional de Águas, quando estabelece no inciso XVII, do art. 4º, propõe ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos o 191 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, Disponível em: %C3%A7ao.htm. Acesso em: 07 set LOPES, Margarida Catalão. Exemplos de externalidades positivas: uma propriedade bem conservada que faz subir o valor de mercado da propriedade vizinha; um perfume agradável de uma pessoa que viaja ao lado de outra; melhores hábitos de condução que reduzem o risco de acidentes; um progresso científico; educação, vacinação. Exemplos de externalidades negativas: poluição atmosférica e das águas; festas barulhentas na vizinhança; trânsito congestionado; fumo de cigarro (fumadores passivos); subida nos prêmios de seguro devido o consumo de álcool ou tabaco por parte dos outros; vista obstruída. Disponível em: Acesso em: 07 set Sobre o princípio do poluidor-pagador, ver item 1.2.3, deste trabalho, p. 44.

125 123 estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros, à conservação qualitativa e quantitativa de recursos hídricos, dando ensejo à criação, pela ANA, do Programa Produtor de Água, que tem por objetivo a retribuição financeira àqueles que contribuem com o abate da sedimentação, conforme já foi visto anteriormente no item 2 deste trabalho. O próprio Decreto 4.339/2002, que instituiu princípios e diretrizes para a implementação da Política Nacional da Biodiversidade, demonstra que há uma crescente manifestação favorável à criação de um instrumento normativo nacional efetivo que possa instituir uma compensação e ou incentivo aos que preservam e recuperam os serviços ambientais, quando o seu inciso determina: Apoiar estudos sobre o valor dos componentes da biodiversidade e dos serviços ambientais associados, e seu inciso determina: Promover ações de conservação visando à manutenção da estrutura e dos processos ecológicos e evolutivos e a oferta sustentável dos serviços ambientais. 194 A Lei /2006, Lei da Mata Atlântica, da mesma forma também estimula através de incentivos econômicos a proteção e o uso sustentável do Bioma Mata Atlântica, regulamentando as formas e meios dos incentivos, visando a estimulação da proteção ambiental, através dos incentivos positivos. Mais recentemente, foi a Lei /2010, que institui a Política Nacional dos Resíduos Sólidos, que, de forma abrangente, adotou os instrumentos de incentivos econômicos, ao lado dos financeiros e creditícios, visando estimular a prática de proteção ao meio ambiente através de políticas públicas. Nesse momento, nasce o princípio do protetorrecebedor, elemento norteador da efetivação da proteção ambiental através da conceituação promocional do direito ambiental. Preocupado com a iminente irreversibilidade da conduta do setor produtivo ao trato negativo para com o meio ambiente e pelo importante papel que desempenha no fornecimento de serviços ambientais a toda a cadeia produtiva e sobrevivência da própria espécie humana, o executivo federal enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 5487/2009, que institui a Política Nacional dos Serviços Ambientais PNSA, e o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais PFPSA, o qual se encontra em tramitação para ser votado e é, sem dúvida, um excelente instrumento normativo para regular a produção e o pagamento dos 194 BRASIL. Congresso Nacional. Decreto 4339/02. Disponível em: %C3%A7ao.htm. Acesso em: 07 set

126 124 serviços ambientais, inclusive, estabelecendo formas de controle e financiamento desse programa. 195 Apesar de ainda estar em fase de tramitação na casa legislativa federal, a aprovação e implantação desse programa é de extrema urgência e vital para a conservação, recuperação e continuidade de produção dos serviços ambientais pelo meio ambiente, cuja compensação e incentivo previsto pela PNSA, através do pagamento dos serviços ambientais, é o ponto central necessário para assegurar a continuidade do papel que a natureza, bem cuidada, desempenha para garantir a sadia qualidade de vida. Tendo sido apensado a outros projetos que também versam sobre a matéria, o PL 5487/09 constitui o mais abrangente dentre aqueles cujo mérito é a valorização dos serviços ambientais. Alexandre Altmann considera que a aprovação desse projeto significa a oportunidade de novas estratégias de preservação e recuperação do meio ambiente, acrescentando que: Conceber o meio ambiente como prestador de serviços ambientais é considerá-lo como parte do processo econômico, produtivo, social e cultural e não mais como mero fornecedor de matéria-prima e recebedor de resíduos. 196 O art. 2º, inciso II, do PL 5487/09, define o que é o PSA: Retribuição monetária, ou não, às atividades humanas de restabelecimento, recuperação, manutenção e melhoria dos ecossistemas que geram serviços ambientais e que estejam amparadas por planos e programas específicos. Importante salientar que a disposição legal acima define que o incentivo é destinado ao homem, que colabora com as atividades de conservação dos serviços ambientais, sem qualquer exigência de ser proprietário ou não, bastando atuar na prestação de atividades visando a preservação do meio ambiente, como prestador dos serviços ambientais. Por outro lado, o art. 2º, inciso IV, do PL 5487/09, determina que o recebedor do PSA é: Aquele que restabelece, recupera, mantém ou melhora os ecossistemas no âmbito de planos e programas específicos, podendo perceber o pagamento de que trata o inciso II. Existe aqui uma condição legal para o recebimento do PSA, ou seja, não basta desenvolver essa atividade, mas sim deve-se desenvolvê-la de forma voluntária, além de participar de um programa constituído com essa finalidade. 195 BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei n. 5487/2009. Disponível em: Acesso em: 08 nov ALTMANN, Alexandre. Pagamentos por serviços Ambientais: aspectos jurídicos para a sua aplicação no Brasil. Planeta Verde. Disponível em: Acesso em: 21 out.2011.

127 125 No que se refere ao pagador dos serviços ambientais, o PL 5487/2009 o conceitua de forma simplista (inciso III, do art. 2º), quando na realidade é o beneficiário de tais serviços (princípio do usuário-pagador) e não necessariamente aquele que adquire os serviços ambientais através do mercado. É através dessa contribuição que reside a pilastra de sustentabilidade do sistema do PSA. O PL 5487/09, está voltado para as populações mais vulneráveis e que dependem exclusivamente dos ecossistemas para a sua sobrevivência, por isso tem como prioridade atingir essa camada da sociedade. Outra característica importante e positiva do PL 5487/09 é o caráter voluntário de adesão ao programa, ou seja: A faculdade do provedor de serviços ambientais de participar ou não de um programa de PSA faz com que aquele que se disponha a participar seja um agente da preservação, uma vez que depende dela para receber a retribuição. 197 Estão inseridas no seu texto normativo várias etapas e regramentos para fazer jus ao PSA, disciplinando o recebedor, o pagador e a fonte de recursos para fazer frente ao programa, além de apontar as áreas prioritárias que receberão os benefícios do mesmo, de modo que, uma vez aprovado e devidamente implantado, sua contribuição para a preservação do meio ambiente será notória, mesmo porque se acredita que haverá uma grande adesão ao programa pelo homem do campo, afinal ele terá a retribuição igual ou maior do que lhe vem sendo auferida pelas atividades que desenvolve para a sua subsistência e comercialização. O Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais PFPSA será operacionalizado através de três subprogramas, conforme determinado pelos artigos 7º, 8º e 9º, respectivamente, a saber: o subprograma floresta; o subprograma RPPN e o subprograma água. O subprograma floresta está voltado para as comunidades menos favorecidas, como povos indígenas, assentados da reforma agrária, agricultores familiares e comunidades tradicionais. O subprograma água tem como destinatárias as comunidades ocupantes de áreas de baixa disponibilidade e qualidade hídrica, para aqueles que ocupam até quatro módulos fiscais. A inovação é o subprograma RPPN Reserva Particular do Patrimônio Natural, já que nenhum incentivo é destinado aos proprietários dessas áreas, que também ficam restringidas a quatro módulos fiscais, sendo excluídas as áreas de RL Reserva Legal e APP Área de Preservação Permanente. 197 ALTMANN, Alexandre. In RECH, A. U.; ALTMANN, A. (Org.). Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul: Educs, 2009, p.96.

128 126 Para financiar as ações do programa, o PL 5487/2009 prevê a criação do Fundo Federal de Pagamentos por Serviços Ambientais FFPSA, cujos recursos teriam as seguintes origens: I - até quarenta por cento dos recursos de que trata o inciso II do 2º do art. 50 da Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997 (institui a política energética petróleo); II - dotações consignadas na lei orçamentária da União; III - doações realizadas por entidades nacionais e agências bilaterais e multilaterais de cooperação internacional ou, na forma do regulamento, de outras pessoas físicas ou jurídicas; e IV - rendimentos que venha a auferir como remuneração decorrente de aplicações de seu patrimônio. 198 Sem prejuízo das fontes acima, o art. 13, do PL 5487/2009, prevê que outras receitas poderão advir de órgãos e entidades públicas, inclusive dos Consórcios Municipais que têm todo interesse nos resultados e objetivos do PNSA. O próprio art. 14, do PL 5487/2009, ainda prevê a criação de um comitê gestor do FFPSA, com a participação da sociedade civil, sendo esse um elementar instrumento de fiscalização e aperfeiçoamento do programa, evitando que distorções e injustiças ocorram. Esse Projeto de Lei em destaque é, na verdade, a esperança de dias melhores para a efetiva e necessária preservação dos ecossistemas e, consequentemente, da biodiversidade, garantindo o fornecimento dos serviços ambientais na dosagem, quantidade e qualidade esperadas para se obter uma vida mais saudável e de forma sustentável. Demonstra um avanço para o direito Ambiental Brasileiro, que, juntamente com as demais legislações vigentes, certamente tornará mais efetiva a preservação do meio ambiente, indispensável ao desenvolvimento econômico sustentável e à sadia qualidade de vida. Apesar de todas as normatizações hoje existentes e das inúmeras intervenções que se fazem para a preservação da natureza, percebe-se que ainda há muito a ser feito, principalmente porque elas não se demonstraram eficazes diante da crise ambiental vivida no presente e que ainda permanece causando problemas na avançada degradação ambiental, ocasionados pelo desenvolvimento econômico desenfreado, que busca a satisfação do consumismo supérfluo da humanidade. A busca por novas racionalidades é oportuna e inteligente, mesmo porque não seria viável a substituição dos serviços ambientais, hoje prestados pelos ecossistemas de forma 198 BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei n. 5487/2009. Disponível em: Acesso em: 08 nov.2011.

129 127 gratuita, por meios artificiais, pouco recomendáveis pelo custo elevado e por inexistência de técnica desenvolvida que os substitua. Como afirmado por Altmann: Provado está, portanto, que é menos dispendioso preservar o meio ambiente do que substituir os serviços por ele prestados. É justamente uma lógica econômica e não de mercado que orienta as propostas de pagamento pelos serviços ambientais. 199 No entanto, para que não haja distorções e nem frustrações do programa de PSA, mediante interesses negativos individuais daqueles que vierem a integrá-lo, será necessário que o Direito regule as relações contratuais para maior segurança jurídica, já que o interesse pelo PSA não é somente dos contratantes que vierem a formalizar suas intenções, mas sim, e primordialmente, de toda a sociedade, que é a destinatária natural dos serviços ambientais. A grande vantagem desse novo paradigma PSA, que surge como uma esperança nova para a contenção do avanço da degradação ambiental no país, está na liberdade de vontade das pessoas para contratar esses serviços, podendo, inclusive, dentro do regramento normativo estabelecido, estipular quais os serviços ambientais que devem ser firmados, valorizando o interesse local de recuperação e preservação de certos ecossistemas existentes e degradados. Altmann reafirma que: A valorização dos serviços ambientais pode ser a resposta que, há tempos, o homem procura para solucionar o conflito entre desenvolvimento econômico e preservação do meio ambiente. 200 Inegável, portanto, que a legislação ambiental vigente dá o amparo necessário para se iniciar de forma maciça o programa do PSA, pois o que falta é efetividade. Segundo Paulo Afonso Brum Vaz: [...] não é por falta de leis que o Brasil permite agressões ao seu meio ambiente. Tem-se um aparato normativo que se pode considerar o mais avançado do mundo em termos de proteção ao meio ambiente consubstanciando um avanço no campo dogmático e no sentido de uma racionalidade substancial ou material, todavia, precisa avançar no campo da racionalidade técnica e instrumental. 201 A par dessas premissas, o Brasil possui normatização ambiental suficiente para avançar e dar efetividade aos comandos de proteção aos ecossistemas, implementando a 199 ALTMANN, Alexandre. Pagamento por serviços ambientais: imperativos jurídicos e ecológicos para a preservação e restauração das matas ciliares. Caxias do Sul: Educs, 2009, p Idem, Ibid, p VAZ, Paulo Afonso Brum. Direito administrativo ambiental: aspecto de uma crise de efetividade. Revista Interesse Público. Belo Horizonte: Fórum, 2009, ano 11, n. 56, p.131.

130 128 função promocional do direito para incrementar os incentivos positivos à preservação ambiental. Sendo a preservação do meio ambiente um serviço de interesse público obrigatório, os beneficiários devem pagar por ela. Portanto, a cobrança dos serviços ambientais é legal e, como constituem serviço público, a competência para cuidar do meio ambiente é das três esferas da Federação, conforme determina o art. 23, da Constituição Federal: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] VI- proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII- preservar as florestas, a fauna e a flora. 202 Embora no âmbito federal não haja ainda uma normatização vigente capaz de conduzir o processo promocional do direito ambiental, os Estados e Municípios, amparados pelo art. 24, inciso VI e art. 30, inciso I, c.c. o disposto no art. 225, todos da Constituição Federal, possuem competência para implantarem normas destinadas à preservação da natureza e à proteção do meio ambiente, podendo ser criados a partir daí os programas do PSA com gestão própria. Também, algumas Leis Federais já apontam para a possibilidade de o município exercer seu papel de administrador dos recursos naturais no âmbito de sua competência territorial, como a Lei /2005 Formação e Contratação de Consórcios Públicos art. 2º; Lei 9.433/1997 Recursos Hídricos art. 31; entre outras. Compete ao município instituir sua própria legislação, sem desprezar a federal e as estaduais, suplementando-as, e desenvolver seu planejamento através do Plano Diretor, com supedâneo no art. 30, da Constituição Federal. A formação de consórcios públicos Lei /05, se torna uma solução para o caso, tendo em vista as diversas competências que dispõem da legislação para cuidar e preservar os recursos ambientais, vitais para a sadia qualidade de vida da população. É importante destacar que a instituição do PSA não afronta a legislação vigente, que determina que o meio ambiente e os recursos naturais devem ser protegidos, 203 lembrando que a proteção não inclui a recuperação ou reposição daquilo que já foi perdido, porque o dono da propriedade não está obrigado a desembolsar recursos para 202 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, Disponível em:< %C3%A7ao.htm. Acesso em: 07 nov Como é o caso da RL Reserva Legal e APP Área de Preservação permanente, as quais já estão inseridas no Código Florestal Lei 4771/65, como responsabilidade do proprietário da área na sua conservação.

131 129 cuidar daquilo que beneficia a todos. Assim, o PSA, com recursos que o consórcio possa vir a arrecadar, já que autorizado pelo 2º, do art. 2º, da Lei /05, vem contribuir para que o particular seja motivado a recuperar e repor as condições ambientais necessárias e adequadas para o oferecimento pelos ecossistemas dos serviços ambientais de qualidade e em quantidade desejada para as presentes e futuras gerações, além de sua efetiva proteção e conservação. A forma jurídica de celebração desses compromissos com os particulares configura uma obrigação contratual de fazer, porque eles receberão valores para zelar, manter e recuperar o meio ambiente, constituindo o PSA um serviço que se torna exclusivo e sem qualquer concorrência, cuja contratação é legal e não infringe a Lei 8.666/93 Lei das Licitações Públicas. A valoração do meio ambiente é uma necessidade que não pode mais ser adiada e o programa de PSA germina exatamente no momento que os movimentos e preocupações até agora desenvolvidos não surtiram grandes efeitos para a contenção da degradação ambiental, sendo essa nova racionalidade um novo paradigma e, quem sabe, uma solução definitiva que se busca para a efetivação da preservação da natureza, indispensável para a produção dos serviços ambientais vitais para as presentes e futuras gerações. Apesar de o PSA ser assunto novo em pauta, não se pode negar que já se consagra como uma tendência mundial para resguardar a continuidade da prestação dos serviços ambientais pela natureza, visando o bem-estar da humanidade. A experiência mundial na implantação do programa do PSA é autorizadora da conclusão benéfica que trouxe ao meio ambiente, embora a maioria deles tenha se dado com ênfase na proteção das fontes hídricas, como o que foi implantado na cidade de Nova Iorque EUA, e na Costa Rica, casos esses de maior expressão, como veremos a seguir. O sucesso promocional do direito em instituir o PSA na cidade americana de Nova Iorque 204 é notório e serve de exemplo ao mundo. A população foi presenteada com a perpetuidade da pureza de suas águas potáveis, disponibilizada para o consumo sem qualquer tratamento químico, com a conservação dos mananciais através de pagamento por serviços ambientais aos proprietários das áreas rurais que detêm as fontes hídricas que abastecem a cidade nova-iorquina e que já estava na iminência de apresentarem algum tipo de poluição. A cidade de Nova Iorque, dentre todos os seus encantamentos, merece destaque pela preciosidade que representa a água que é oferecida à população, livre de contaminações, e que 204 Serviços Ambientais em Nova Iorque (EUA). Programa Globo Rural, 26 out Disponível em: Acesso em: 08 out

132 130 apenas passa por um processo de filtragem antes de ser consumida diretamente das torneiras, graças a uma parceria com fazendeiros e proprietários de terras através do programa de PSA. O programa em destaque é considerado um dos mais bem sucedidos do planeta em termos de PSA, servindo como exemplo para outras situações semelhantes que necessitam de proteção ao meio ambiente para a continuidade dos serviços ambientais. A água que serve a população da cidade de Nova Iorque é coletada de três grandes bacias hídricas localizadas nas regiões norte da cidade, a saber, Croton, Catskill e Delaware, e juntas somam aproximadamente uma área de hectares. 205 Ilustração 15 - Mapa do Sistema de Abastecimento de Água em Nova Iorque-EUA Fonte: Croton & Catskill/Delaware Watersheds VEIGA NETO, Fernando César da. A construção dos mercados de pagamentos por serviços ambientais e suas implicações para o desenvolvimento sustentável no Brasil Rio de Janeiro: UFRRJ. Originalmente apresentada como tese de doutorado. Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, 2008, p Croton & Catskill/Delaware Watersheds. Watershed. Disponível em: Acesso em: 08 nov

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