RELATÓRIO PRELIMINAR BRASILEIRO PARA A HABITAT III

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1 RELATÓRIO PRELIMINAR BRASILEIRO PARA A HABITAT III Relatório apresentado ao Grupo de Trabalho Habitat instituído pela Resolução Administrativa nº 29, de 25 de julho de 2014 do CONCIDADES. Composição do GT Habitat: Ministério das Cidades; Casa Civil da Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República; Ministério da Fazenda; Ministério do Meio Ambiente; Ministério da Integração Nacional; Ministério da Saúde; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério da Ciência e da Tecnologia; Ministério do Trabalho e do Emprego; Caixa Econômica Federal; representante do poder público estadual; representante do poder público municipal; representante de entidades dos trabalhadores; representante de entidades empresariais; representante de entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisas; representante das organizações não governamentais; e representantes dos movimentos sociais. Relator: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) Julho de 2015

2 2 Sumário Introdução...4 I. Questões demográficas urbanas e desafios para uma Nova Agenda Urbana Lidar com a rápida urbanização Lidar com as conexões urbano-rural Atender necessidades de jovens urbanos Responder às necessidades das pessoas idosas e das pessoas com deficiência Integrar gênero no desenvolvimento urbano II. Planejamento Urbano e Territorial: questões e desafios para uma Nova Agenda Urbana Garantir o planejamento e o projeto urbano sustentável Melhorar a gestão da terra, inclusive o tratamento do espraiamento (sprawl) urbano Aumentar a produção de alimentos urbana e peri-urbana Atender aos desafios da mobilidade urbana Aumentar a capacidade técnica para planejar e gerenciar as cidades III. Meio ambiente e urbanização: questões e desafios para uma Nova Agenda Urbana Lidar com mudanças climáticas Redução de riscos de desastres Redução de congestionamentos Poluição do atmosférica IV. Governança urbana e legislação: questões e desafios para uma Nova Agenda Urbana Cultura como eixo de desenvolvimento das cidades Aprimorar a legislação urbana Descentralização e fortalecimento de autoridades locais Aprimorar a participação e os direitos humanos no desenvolvimento urbano Melhorar a segurança urbana Aumentar a inclusão e a equidade social V. Economia urbana: questões e desafios para uma Nova Agenda Urbana Melhorar o financiamento local/municipal Fortalecer e facilitar o acesso ao financiamento habitacional Apoiar o desenvolvimento econômico local Criar empregos e meios de vida decentes Integrar a economia urbana na política nacional de desenvolvimento VI. Habitação e serviços básicos: questões e desafios para uma Nova Agenda Urbana... 53

3 3 26. Melhoramento de favelas e prevenção de favelização Melhoria do acesso à habitação adequada Garantia de acesso sustentável à água potável Garantia de acesso sustentável ao esgotamento sanitário e à drenagem Melhoria do acesso a energias domésticas limpas Melhoria do acesso a meios de transporte sustentável Desafios para uma Nova Agenda Urbana Referências Bibliográficas:... 70

4 4 Introdução A realização de uma Conferência Mundial para discutir desenvolvimento urbano constitui oportunidade para firmar compromissos de futuro, com a vida, bem-estar, combatendo desigualdades sociais e segregações, transformando cidades em espaços acessíveis a todos, democráticos, lugares para efetivação de direitos e exercício de oportunidades. O Brasil está se preparando para Conferência de maneira participativa e inclusiva, pois entende que a questão urbana exige engajamento e parceria entre os três níveis de governo e sociedade. Esse comprometimento político é fundamental para a construção de soluções e estratégias que guiem o Brasil na superação de suas mazelas, com o objetivo de construir uma sociedade justa, mais igualitária, econômica e ambientalmente sustentável. As cidades exercem papel significativo no desenvolvimento do país em função da localização da produção e do consumo e, em função dos serviços oferecidos e seu papel de organização e controle sobre as demais atividades. A Constituição Federal de 1988 elevou os Municípios a condição de ente federado, com autonomia para organizar e gerir uma serie de serviços públicos que passaram a sua competencia, transformando a agenda de responsabilidades dos municípios. Atualmente, a organização políticoadministrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os 26 Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos entre si. 1 As cidades, local de moradia de 160,9 milhões de brasileiros (Tabela 04), são os territórios por excelência para se pensar o desenvolvimento nacional, possibilitando o acesso à urbanidade básica necessária à reprodução da vida cotidiana com qualidade: infraestrutura de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto, sistema viário completo com calçadas, sinalização, além de acesso a moradia adequada e todos os demais serviços básicos. A demanda habitacional brasileira, formada em parte por domicílios inadequados e mais o crescimento demográfico, é segundo estudo da Caixa (2011), de aproximadamente 7,71 milhões de unidades, e está concentrada na faixa de três a dez salários mínimos 2 (54% do total), sendo em grande parte atendida hoje, ao contrário do período passado, pelo mercado imobiliário formal e programas habitacionais do governo federal. Por sua vez, o déficit habitacional de cerca de 5,430 milhões de moradias (FJP, 2014) concentra-se nas faixas de renda situadas abaixo de três salários mínimos (73,6%) (FURTADO; LIMA NETO; KRAUSE, 2013) Por outro lado, segundo o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento SNIS (2013), 92,98% dos municípios tem atendimento urbano de água, 54,16% no país tem coleta de esgoto; 69,42% tratamento de esgoto. As políticas públicas voltam-se, nesse contexto, para enfrentar o desafio de levar esses serviços à parcela mais vulnerável da população, buscando a universalização do acesso ao saneamento e à água potável até o prazo de 2030, conforme estipulado no Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) aprovado em 2013 (Decreto Federal nº 8141/13). A desigualdade nas cidades se manifesta também nas condições de mobilidade da população, sobretudo, em função da renda, com particular atenção às dificuldades de acessibilidade das pessoas 1 Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. 2 O salário mínimo, conforme Decreto Nº 8.381, de 29 de dezembro de 2014, para o ano de 2015 corresponde a R$ 788,00 (setecentos e oitenta e oito reais).

5 5 com deficiência e com mobilidade reduzida. Se os níveis de trânsito se aproximam de patamares críticos para todos, elas são piores para aqueles que devem cumprir longas distâncias, com custo relativo elevado e baixa qualidade e segurança. Há ainda aqueles que não se movem, por faltar transporte, oportunidade, acessibilidade ou recursos financeiros. Visando transformar essa realidade, investimentos federais no transporte público coletivo e garantias legais de gratuidades e subsídios nas tarifas de transporte tornaram-se usuais nos últimos anos. Aos déficits setoriais e às diferenças de acesso a serviços e equipamentos básicos somam-se outras dimensões da vida: lazer, segurança, saúde, educação, cultura etc., que de maneira geral evidenciam os grandes desafios para a efetiva inclusão socioespacial e para a redução das desigualdades, e da fragmentação urbana. Para transformar essa realidade são necessários investimentos financeiros. E no último período, desde Habitat II, tornou-se claro e obrigatório que investimentos aconteçam sob a égide do planejamento público e participativo, com mecanismos de gestão integrados, que busquem não apenas eliminação dos déficits, mas produção de cidades para todos. Entre as cidades brasileiras, deve-se dar destaque às metrópoles ou grandes cidades, que concentram parte expressiva da população urbana (50% da população brasileira vive nos 25 maiores aglomerados urbanos) e da produção da riqueza (63% do PIB brasileiro é produzido nas metrópoles). As principais metrópoles desempenham papel significativo na rede de cidades desde a década de 1960, quando se pensou a integração do território a partir desses espaços. Desde então, as metrópoles passaram a concentrar não apenas a população, mas investimentos de maneira geral, tornando-se espaços de riqueza e pobreza, nos quais a segregação socioespacial, característica da urbanização brasileira, se revela de maneira mais intensa. Enquanto lugar da ação política, as cidades e o desenvolvimento urbano ainda são vistos como um sistema setorizado de bens, equipamentos e serviços. A integração territorial de políticas, indispensável para que as cidades atendam efetivamente e por completo seus beneficiários e suas necessidades, constitui um desafio também para a agenda mundial das cidades. Nos últimos 20 anos o Brasil construiu um quadro legal e normativo robusto para implementar uma efetiva reforma urbana. Avançou-se, por exemplo, na regularização fundiária e urbanística dos assentamentos informais de baixa renda (favelas, cortiços, loteamentos irregulares e clandestinos, etc) e na implementação de instrumentos importantes como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que destina áreas à moradia de população de baixa renda e as sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo. Observa-se que uma série de questões urbanas se colocam, entretanto, de maneira estrutural, como impedimentos ou empecilhos ao desenvolvimento nacional. O modelo de urbanização baseado na exclusão social e na segregação socioespacial, que cria espaços urbanos fragmentados e mesmo partidos, é a mais candente. Nesse contexto, assume grande importância o debate sobre o direito à cidade, tema cuja discussão vem ganhando espaço nos foros e eventos internacionais nos quais, não raro, são apresentados documentos que buscam definir os contornos desse direito. Exemplo disso é a Carta do Rio de Janeiro, apresentada pelos movimentos sociais durante o V Fórum Urbano Mundial (Rio de Janeiro, de 22 a 26 de março de 2010), e teve como tema principal "O Direito à Cidade: Unindo o Urbano Dividido". Na Carta, afirma-se, entre outros, que "[o] Direito à Cidade deve se constituir como um direito coletivo das presentes e futuras gerações a uma cidade sustentável, sem discriminação de gênero, idade, raça, condições de saúde, renda, nacionalidade, etnia, condição migratória, orientação política, religiosa ou sexual, assim como de preservarem sua memória e identidade cultural" e que "as cidades devem ser compreendidas como um espaço e lugar privilegiado do exercício da

6 6 cidadania e da democracia como forma de assegurar a distribuição e o desfrute equitativo, justo e sustentável dos recursos, riquezas, serviços, bens e oportunidades aos seus cidadãos, compreendidos como todas as pessoas que habitam de forma permanente ou transitória nas cidades". Dessa forma, o direito à cidade vem sendo debatido sob a perspectiva do direito de uso por todos, sem privilégios ou distinções de qualquer espécie, do espaço público e coletivo da cidade, bem como o dever das instâncias públicas em assegurar que a produção da cidade busque a realização de suas funções sociais. As discussões em torno do direito à cidade buscam, portanto, traduzir o anseio dos moradores de uma cidade de viver por completo o espaço urbano, indistintamente, independente de renda, raça, gênero, idade, credo ou religião - de participar da produção da cidade em suas múltiplas dimensões e dela poder amplamente usufruir. Essas discussões enfatizam, da mesma forma, a importância de que as políticas urbanas sejam definidas e implementadas de forma participativa, a partir dos moradores e em seu coletivo benefício, efetivando a função social da cidade, de modo que se rompa o mecanismo e o modelo de urbanização historicamente excludente e espacialmente segregador, que muitas vezes privilegia interesses econômicos ou sociais de grupos não representativos em detrimento daqueles da maioria das pessoas que vive nas cidades. O direito à cidade revela, portanto, a relação das pessoas com a cidade numa perspectiva de integralidade, considerando que a cidade em si, a forma, as infraestruturas, a arquitetura, não é o sujeito de direito. Considera-se que a cidade e suas características simbólicas, valores, patrimônios e bens materiais e imateriais, memória e identidade coletiva, que em muitos casos já contam com proteção jurídica própria por suas características imanentes, são todos indissociáveis, formando um ambiente produzido, formas e conteúdos, a ser compartilhado segundo direitos iguais de acesso, uso e gestão para todos, o direito à cidade. Resta à sociedade brasileira a consolidação da esfera pública e coletiva, o reforço da consciência cidadã que passa, evidentemente, pelo reconhecimento de um conjunto de direitos a serem positivados na práxis urbana, nas relações diárias, cotidianas, e não apenas reconhecidos na legislação. Trata-se de possibilitar ao conjunto da sociedade compartilhar com igualdade o espaço público, o espaço produzido, os equipamentos e infraestruturas, reconhecer a função social da propriedade e compartilhar os serviços e bens hoje distribuídos de maneira desigual e seletiva pelo espaço urbano. Parcela significativa da sociedade brasileira posiciona-se em prol dessa transformação, de novas bases para a produção urbana. As mudanças do quadro normativo e das políticas urbanas no último período representa uma profunda transformação da sociedade em busca de assegurar direitos, reduzir as desigualdades e levar cidadania a todos brasileiros. Pensar no direito à cidade é pensar em formas para que o uso da cidade se dê de maneira pública e coletiva. Trata-se de pensar a cidade planejada, produzida e reproduzida a partir de todos e para todos, como espaço essencial para a edificação da cidadania e para o convívio das diferenças e sociabilidade; para a realização, pois, da paz e a harmonia entre pessoas e povos.

7 7 I. Questões demográficas urbanas e desafios para uma Nova Agenda Urbana Os desafios colocados para uma nova agenda urbana no Brasil partem dos importantes avanços desde a realização da Habitat II. O quadro normativo, reconhecimento dos direitos e a priorização dos investimentos públicos marcaram os últimos anos. Entretanto velhos desafios de universalização de acesso a equipamentos, bens e serviços básicos ainda compõem a agenda futura, que em parte se renova, mas também se aprofunda em sua urgência. Garantir o direito das pessoas à cidade é a síntese da nova agenda urbana. Se, na segunda metade do Séc. XX, observou-se forte crescimento demográfico nas metrópoles e grandes cidades brasileiras, como resultado da industrialização, em período mais recente, a exploração de recursos minerais, o avanço da fronteira agropecuária, bem como a localização de grandes empreendimentos de infraestrutura no interior do país, atraem e movem grandes contingentes, especialmente para o Norte e Centro-Oeste. A população brasileira, em 2010, era de 190,7 milhões (Tabela 04). A taxa de urbanização brasileira atingiu 84,4%, no mesmo período. A taxa de crescimento da população rural, por sua vez, mostra-se negativa, com uma redução anual média de 0,7% entre os anos de 1991 e 2010 (Tabela 4). Tendo em vista que esses números tendem à estabilidade, o que vale é observar a transformação de seus componentes. O crescimento da população economicamente ativa (PEA) urbana, por exemplo, entre 2001 e 2011 foi, em termos relativos, de apenas 0,01 p.p., passando de 53,5% para 53,51% (Tabela 2). Contudo, considerando o crescimento populacional na década, o resultado é um aumento aproximado de 15 milhões de pessoas em idade de exercer atividades econômicas nas cidades. Outro crescimento observado foi o da população com idade superior a 60 anos (Tabela 3), que em 1996 representava 8,61% da população total, com cerca de 11 milhões de habitantes, e em 2013 chegou a 13,04% da população brasileira ou 26,3 milhões de habitantes, praticamente o dobro em termos absolutos. Da mesma forma, o Censo 2010 mostrou que 23,91% da população, ou 45,6 milhões de pessoas, têm algum tipo de deficiência visual, auditiva, motora, mental ou intelectual. Esse número também se relaciona com o envelhecimento da população, uma vez que os dados desagregados mostram que, ao tempo em que a deficiência severa (8,3% da população) atinge pessoas em qualquer idade, sua prevalência é proporcionalmente maior no grupo de pessoas idosas: a prevalência de deficiência auditiva severa se multiplica por cinco entre pessoa idosas (de 2,4% da população até 60 anos, passa a 12%), a de deficiência visual se multiplica por quase nove (0,6% para 5,2%) e a de deficiência motora por quase onze (1,1% para 12,1%). Tais mudanças demográficas, como o aumento da PEA com ingresso de jovens e aumento expressivo da população idosa e da população com deficiência, trazem novos desafios para a política urbana, que deve se voltar com maior atenção para esses grupos específicos. 1. Lidar com a rápida urbanização Com a intensificação do processo de industrialização, o Brasil assistiu um processo acelerado de urbanização, associado à explosão demográfica. A população passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana em menos de 40 anos. Em 1950 (Tabela 4), a população urbana era equivalente a 36% e, em 1980, já representava quase 70% da população brasileira. De 1950 a 1960 a população urbana aumentou 70,39%. Em seguida, até 1970, o aumento foi de 65,3%, e até 1980 houve aumento de 55,02%, em seguida até 1991 de 35,19%, desacelerando para 24,24% até 2000, e

8 8 para 16,82% até Em 50 anos, de 1960 a 2010, o Brasil urbano cresceu 402%, passando de 32 para 160 milhões de pessoas. Tal urbanização assumiu perfil notadamente metropolitano. Nas maiores cidades brasileiras, o acelerado processo de urbanização se fez marcar, por um lado, pelo loteamento irregular como solução habitacional nas periferias e, por outro, pela multiplicação de vazios urbanos e do número de imóveis vagos em áreas urbanizadas, com consequências em termos de desintegração socioterritorial entre bairros e áreas centrais, segregação socioespacial, fragmentação espacial e elevando custos de implantação e uso da infraestrutura urbana, entre outros problemas. A vacância urbana em 2010 atingiu 4,7 milhões de domicílios 3. Também rapidamente surgem loteamentos fechados para as classes abastadas e condomínios horizontais.tal modelo excludente de urbanização tem sido observado no último período com rapidez, não somente nas metrópoles, mas também nas cidades médias. Para tratar da urbanização de maneira estratégica e ligada ao processo de desenvolvimento nacional promovendo a integração do território e a diminuição das diferenças regionais, seguindo modelos comumente aceitos de definição e exploração de redes produtivas, exploração otimizada dos fatores de localização das distintas atividades, multiplicação e desconcentração das oportunidades etc., é necessária a definição de elementos mínimos para se caracterizar a cidade e, por consequência, as vilas e as aldeias. A mesma necessidade estaria posta às metrópoles. A partir dessas definições, seria possível a estruturação de políticas estratégicas de desenvolvimento e investimento, inclusive no plano mundial, baseadas na configuração atual dos territórios e na desejada produção futura. No federalismo brasileiro 4, em função da autonomia política e administrativa municipal, a definição hierárquica de aldeias, vilas, cidades, metrópoles e a função que cada uma exerce no desenvolvimento torna-se um desafio de grande monta. No último período o número de Municípios no Brasil 5 passou de em 1991 para em 2010, logo novas cidades, com toda a estrutura política e administrativa de um ente federado foram criadas. Entretanto diversos Municípios não encerram individualmente o conjunto de capacidades necessárias para colocar em prática políticas locais que garantam a função social da propriedade e da cidade, como estabelecida no Estatuto da Cidade, e mesmo em sua integralidade uma política nacional de desenvolvimento urbano e social. A rede urbana brasileira se mostra ainda desequilibrada. Algumas grandes metrópoles, número limitado de cidades médias e milhares de Municípios pequenos conectam-se predominantemente via malha rodoviária, muitas vezes precária ou incipiente. Cerca de 370 Municípios estão englobados em alguma região de influência de metrópole ou capital regional. As pequenas cidades, diversas vilas e vilarejos, estão conectadas a uma cidade de médio porte, que por sua vez, conecta-se à uma metrópole. Constituem, dessa forma, rede hierárquica com alguns níveis e diversas conexões a serem estabelecidas. Politicas recentes de interiorização de instituições de ensino técnico e superior e a construção ao longo de diversos anos do Sistema Único de Saúde pública colaboram na equalização da rede urbana e na minimização das desigualdades regionais. 3 Vide Tabela 5do IPEA, no Anexo do presente relatório. 4 A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os 26 Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos entre si, conforme a Constituição Federal de

9 9 2. Lidar com as conexões urbano-rural A transição demográfica e populacional do rural para o urbano, experimentada no Brasil, desde o final do século XIX e principalmente durante o século XX, gerou transformações na ocupação do território e influenciou o processo de desenvolvimento regional, causando impactos econômicos, ambientais e sociais. Hoje 29,8 milhões de brasileiros vivem na área rural (IBGE, 2010a) e há mais de 4 milhões de estabelecimentos da agricultura familiar (IBGE, 2006), envolvendo mais de 5 milhões de famílias de agricultores conforme registro oficial da DAP/MDA (Declaração de Aptidão ao Pronaf do Ministério do Desenvolvimento Agrário) 6. Uma forma de examinar conexões urbano-rurais consiste em considerar a população urbana e rural cuja atividade principal de trabalho seja oposta à característica da zona em que reside. Dito de outra forma, trata-se de contabilizar (i) o percentual de pessoas que moram em zona urbana e que trabalham no setor agrícola; e (ii) o percentual de pessoas que moram em zona rural e não trabalham no setor agrícola. A primeira condição mostra percentual em queda ao longo do período observado (Tabela 6): de 3,7% em 1996, para 3,31% em 2006, e 2,41% em O Nordeste mostra o percentual mais alto, com 3,58% das pessoas que vivem em áreas urbanas trabalhando no setor agrícola, em A segunda condição, inversamente, mostra percentual em crescimento no período observado: de 11,54% em 1996, para 14,71%, e 16,41%. No Sul está o mais alto percentual: 20,74%. Ainda considerando pessoas que vivem em área rural e não trabalham em atividade agropecuária, seu percentual é bem mais alto em regiões metropolitanas (RMs): 30,56%. Trata-se de uma demonstração da atratividade do trabalho e do meio urbano em detrimento do rural, notadamente em espaços densos e consolidados. Trata-se também da busca por maior qualidade de vida e acesso a serviços de saúde e educação, principalmente para a população jovem. Por outro lado, a pluriatividade (desenvolvimento de outras atividades além das agropecuárias) por parte da população rural indica tendência de aproximação entre atividades classicamente vinculadas ao urbano mas ligadas ao rural. Além disso, apesar do significativo esforço governamental na interiorização de equipamentos, bens e serviços, como programas de habitação rural, expansão da coberta do SUS (Sistema Único de Saúde), em especial com o programa Mais Medico, e notáveis avanços no campo da educação (escolas rurais, transporte escolar rural, universidades, institutos tecnológicos, etc.), remarcando o esforço recente (Decreto nº 7.352, de 04 de novembro de 2010) na institucionalização de concepção pedagógica especifica, boa parte da população rural continua desenvolvendo atividades no meio urbano. Identifica-se que se o êxodo rural diminuiu, enquanto fixação de população migrante, a migração temporária em função do trabalho temporário vinculado às atividades agropecuárias e também da construção civil continua ocorrendo de forma bastante relevante. Nas áreas de expansão da fronteira agrícola e nas proximidades das grandes obras de integração territorial, o afluxo de migrantes não difere do processo vivido nos anos Isso também acontece em certas periferias de RMs e cidades médias em franco processo de crescimento. 6 Importante destacar que os registros de emprego não identificam a agricultura familiar, uma das atividades mais importantes do meio rural, visto que o agricultor não é empregado e seus familiares, envolvidos na produção, também não tem o trabalho definido por relações de emprego.

10 10 Por outro lado, pequenas cidades ou vilas do interior foram deixadas vazias, contrastando com as novas fronteiras de expansão agropecuária e seus novos assentamentos precários. Grandes metrópoles com periferias não urbanizadas e adensadas assistem cidades médias do interior do país recebendo movimentos migratórios e de crescimento populacional com a mesma lógica de desassistência e falta de planejamento das ações públicas e privadas, marcas deletérias da exclusão e da segregação. Deve-se considerar a tendência de queda do número de pessoas em todo o país que moram no urbano e trabalham no rural (diminuição de 3,31%, em 1996, para 2,41% de toda a população urbana em 2013). Diferentemente de décadas anteriores, torna-se cada vez mais complexa a adoção de uma definição consistente com os padrões de reprodução urbano e rural. O desafio colocado é continuar a aprofundar, no contexto de uma Nova Agenda Urbana, políticas que fortaleçam complementaridades entre meios urbano e rural e aprofundem o processo de expansão, a este último, das infraestruturas físicas e sociais, equipamentos e serviços urbanos, eliminando a visão anacrônica do rural como sinônimo de atraso e de uma dualidade entre rural e urbano. Negar o rural é negar o urbano. Os dois espaços devem ser analisados em suas complementaridades mais do que em suas diferenças e sempre sintetizados em suas relações e não de forma isolada. A disponibilidade de infraestrutura (abastecimento, habitação, comunicação, energia), de serviços (saúde, educação) e de bens desses dois espaços, equivocadamente vistos como estanques, está cada vez mais similar. Cada vez mais as populações desses espaços criam relações com ambos meios, borrando limites entre modos, urbano e rural, e formas, campo e cidade. 3. Atender necessidades de jovens urbanos Nos últimos vinte anos há um processo de desaceleração do crescimento da população jovem no Brasil (Tabela 7). Em 1996, jovens de 15 a 18 anos compreendiam 8,76% da população; em 2013, são 7,07% (e ainda menos, 6,62%, nas RMs). Jovens de 19 a 29 anos eram 18,28% da população em 1996; e 17,25%, em 2013, A escolaridade da população de 18 a 29 anos, com ensino fundamental completo (Tabela 8), indica crescimento na média brasileira, passando de 38% em 1991 para 74% em Esse crescimento foi notado com maior expressão especialmente nas maiores cidades, em que ultrapassou 80% em todas regiões, com exceção do Norte (77%). Os Municípios de até 100 mil habitantes mostram mesmo comportamento, mas partem de valores bem abaixo da média nacional em Nos extremos, estão o Norte, onde 17% dos jovens tinham ensino fundamental completo em 1991, e 55% em 2010, e a Região Sul, com 35% em 1991 e 78% em O ensino médio constitui-se, no Brasil contemporâneo, condicionante para ingresso no mercado de trabalho, exigido em cerca de 90% dos novos empregos. Nesse sentido, cabe apontar redução da taxa de abandono escolar precoce, com diminuição de 48% para 36,5% entre os anos de 2000 e 2010 (população jovem entre 18 e 24 anos sem ensino médio completo e que não se encontrava estudando). (IBGE, 2010b). Contudo, nota-se forte variação desse indicador relativo à renda: em 2013 o abandono escolar precoce no ensino médio corresponde a 50,8% no primeiro quinto de renda, contrastando com o abandono de 9,8% no último quinto de renda (IBGE, 2014).

11 11 No que diz respeito ao número de matrículas nas universidades, o Brasil avançou de 3,5 para 7,0 milhões desde a criação do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC) em 2011, assim como implantou em mais de 400 Institutos técnicos federais. Para acesso às atividades de ensino atualmente muitos municípios já disponibilizam meia passagem ou mesmo gratuidade total, embora em geral restritas aos deslocamentos residência-estudo. Aqueles jovens que se encontram no mercado formal contam, a depender da renda, com o vale transporte, de uso irrestrito a qualquer viagem, mas com quantidade mensal restrita ao número de viagens necessárias ao deslocamento casa-trabalho. Em relação ao trabalho informal, 2013, 17,83% dos jovens de 19 a 29 anos estavam nesta situação, em comparação com 24,45% em 2006 (Tabela 9). A Região Nordeste, no entanto, mostra percentual próximo (24,5%) ainda em 2013, mas com tendência de queda. A informalidade entre jovens é menor nas RMs do que no Brasil: 13,64%. Segundo os critérios de raça/cor, houve uma redução de jovens negros, de 19 a 29 anos empregados no mercado informal entre os anos de 2006 (24,14%) e 2013 (17,74%). As melhorias sociais e econômicas pelas quais o Brasil passou na última década geraram aumento da renda familiar, o que sugere que muitos jovens, especialmente da periferia urbana, tiveram aliviada a pressão pela entrada no mercado de trabalho, aumentando os anos de permanência nas escolas. Contudo, como aponta Camarano e Kanso (2012), houve aumento, entre 2000 e 2010, dos jovens de 15 a 29 anos que não trabalham e estudam, estando o fenômeno relacionado aos baixos ingressos de renda e escolaridade das famílias, sendo maior quanto menor a renda. Em 2013 o percentual de jovens que não estudam nem trabalham (16,68% e 10,83%, respectivamente para as faixas etárias de 19 a 29 anos, e de 15 a 18 anos) estava abaixo dos observados em 1996 (19,64% e 11,83%), mas superiores aos observados em 2006 (14,9% e 9,08%), fato que poderia ser relacionado aos momentos de expansão e retração econômica (Tabela 10). Entre as regiões, os maiores percentuais em 2013 são observados no Nordeste (21,13% para anos e 12,54% para anos) e os menores, no Centro-Oeste (11,39% e 9,12%, respectivamente). Os dados produzidos pelo IBGE também mostram uma dimensão racial: em 2010, 62,4% desses jovens eram negros (pretos e pardos). Se considerarmos a dimensão de gênero, notamos maior incidência entre mulheres, com percentuais superiores à média nacional em todos os anos analisados (1996, 2006 e 2013). Entre os jovens nessa categoria 60% são mulheres, e dessas 50% são mães. O componente de gênero revela, assim, novos desafios para as cidades, além da necessidade de educação e trabalho, é necessário tratar integralmente dessas esferas no espaço urbano, propiciando creches e escolas de tempo integral e acesso ao trabalho. Um problema que impacta diretamente ao grupo jovem é a questão de segurança pública. Em 2012 houve 56 mil pessoas vítimas de homicídios no país, sendo que, do total, 53% eram jovens de 15 a 29 anos, sendo 77% negros e 93,30% do sexo masculino (WAISELFISZ, 2014). Segundo o critério de cor/raça da vítima, há tendência particular nos homicídios praticados contra jovens, entre 2002 e 2012, com redução de 32% de vítimas brancas e o aumento de 32,3% de vítimas negras (WAISELFISZ, 2014). A taxa de homicídios (Tabela 11), sem considerar desagregação etária, varia conforme a inserção regional da cidade, tendo havido crescimento em praticamente todas as regiões, à exceção do Sudeste. Nesse sentido, em 1996, na Região Sudeste, o indicador era de 34 mortes a cada 100 mil habitantes, reduzido para 21,8, em Em contraponto, o Nordeste apresentava taxa em 1996 de 18,2 mortes por causas externas para cada 100 mil habitantes, passando para a segunda colocação em 2009, seguido pelo Centro-Oeste, respectivamente com taxas de 33,5 e 32,4 a cada 100 mil habitantes. Esse fato em si retrata o processo de descentralização e crescimento acelerado das duas regiões, que, com maior presença de população jovem, tendem a apresentar evolução mais intensa do índice de mortalidade para esses grupos específicos.

12 12 A população jovem encarcerada cresceu 32%, entre 2007 e 2012, chegando a 266,3 mil pessoas (Tabela 12). Esse contingente é superior ao de não-jovens (214 mil), mas a variação do encarceramento de não-jovens foi maior. Se considerarmos o critério raça/cor, a taxa de negros encarcerados (jovens e não jovens) também cresceu 32% no mesmo período, enquanto entre brancos cresceu menos, 26%. A população encarcerada (novamente entre pessoas de qualquer idade) é maior entre homens do que entre mulheres (Tabela 13): 483,6 mil contra 31,8 mil em 2012; mas a variação de 2007 a 2012 foi maior entre mulheres: mais 67% contra mais 39% entre homens. Correlacionando os dados de escolaridade, violência e encarceramento, nota-se primeiramente que jovens negros permanecem vivenciando situações de vulnerabilidade, em que pese a existência de políticas públicas sociais e de enfrentamento ao racismo. O mesmo acontece com as mulheres que experimentam situações mais sensíveis, necessitando políticas específicas e adaptadas. Os fenômenos elencados têm forte correlação com a renda e, por conseguinte, com a localização das pessoas no território e as oportunidades de acesso que lhes são apresentadas. Nesse sentido, a drástica diminuição das várias formas de violência urbana, que parece resumir uma série de necessidade dos mais jovens, tem sua solução muito além das políticas raciais e de gênero isoladamente. Novos modelos de urbanização, com especial atenção às áreas de expansão da fronteira urbana e reurbanização integral e integrada de assentamentos precários são políticas que devem ser continuadas e aprofundadas levando urbanidade a todos na cidade. 4. Responder às necessidades das pessoas idosas e das pessoas com deficiência No sentido oposto, o crescimento da população idosa se acelera no último período, desde Habitat II. A proporção da população idosa brasileira (com 60 anos ou mais) representava em 1996 cerca de 8,61% da população, passando para 10,18% em 2006 e 13,04% em 2013 (Tabela 3). A desagregação dos dados por gênero evidencia a feminização da população idosa em todos os anos analisados, inclusive comparativamente com percentuais maiores que a média nacional (9,31% em 1996, 11,10% em 2006 e 14,09% em 2013). Quando comparamos as regiões do país, em todas há aumento da proporção de pessoas idosas, porém a Região Norte apresenta menor percentual entre os anos analisados. Assim, em 2013, as regiões Sul e Sudeste apresentaram as maiores proporções de pessoas idosas 14,55% e 14,17%, respectivamente, contra apenas 8,83% no Norte. O percentual de pessoas idosas arrimo de família (Tabela 16), assim considerados os casos em que a renda da pessoa idosa for superior a 50% da renda domiciliar, manteve-se relativamente estável, com leve aumento, nos últimos vinte anos (40,61% em 1996, 43,77% em 2006 e 42,01% em 2013). Os dados demonstram que um grande número de pessoas idosas garante a sobrevivência de suas famílias e, de certa forma, contribui com o dinamismo da economia do país. Ao analisarmos as RMs brasileiras, há um quadro diverso, com crescimento mais expressivo dessa situação, de 35,69% em 1996 para 44,32% em 2006 e 49,94% em Os dados sugerem que a sociedade e as cidades irão conviver com mais intensidade com os desafios de uma grande população idosa, que demanda serviços e infraestrutura específica e que tem papel estruturante na economia e na dinâmica urbanas.

13 13 Nesse sentido é importante notar que o envelhecimento da população está relacionado às conquistas dos direitos da pessoa idosa e nas políticas públicas de saúde, assistência e educação. A propósito, em 2011, 96% dos Municípios indicaram possuir alguma ação ou política para a população idosa (Tabela 15). Da mesma forma, é crucial garantir o exercício pleno e equitativo de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais para todas as pessoas com deficiência, estimadas em 23,91% da população brasileira, segundo o Censo 2010, e cuja grande maioria (84,36%) vive em áreas urbanas. Para tanto, as cidades precisam oferecer a igualdade de oportunidades e a acessibilidade arquitetônica, comunicacional e atitudinal, de acordo com a Convenção da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, a qual foi adotada pelo Brasil com equivalência de emenda constitucional. Assim, cabe ao Poder Público, nos três níveis da Federação, tomar todas as medidas apropriadas para possibilitar às pessoas com deficiência viver de forma independente e participar plenamente de todos os aspectos da vida, com acesso ao meio físico, ao transporte, à informação e comunicação e a serviços e instalações abertos ao público e de uso público. Ilustrativo do grande desafio federativo da acessibilidade é o dado de que, em 2011, quase a metade dos municípios (42,6%) não possuía qualquer item de acessibilidade no prédio de suas prefeituras e apenas 290 delas (5,2% do total) permitiam acesso a pessoas acompanhadas de cão-guia. (IBGE, 2011) A efetivação dessas políticas passa pelo acesso de pessoas idosas e pessoas com deficiência às ações públicas, no que tange à mobilidade cotidiana. Aí se coloca um grande desafio, não só de possibilitar a mobilidade, mas que essa se dê em ambiente seguro e acessível. A sexta causa de morte entre pessoas idosas no Brasil, em 2011, foram as causas externas (3,4%), sendo a morte por acidente de trânsito o segundo motivo desta categoria. Desagregando-se os dados por idade e gênero, concluise que morrem por esse motivo mais homens idosos(37,2%, anos; 32,3%, anos; 18,3%, 80 anos ou mais) do que mulheres idosas (36,0%, anos; 24,0%, anos; 7,2%, 80 anos ou mais) (BRASIL, 2014g). O sistema viário tem papel importante à humanização das cidades, viabilizando a inclusão de grupos populacionais com mobilidade reduzida, pessoas idosas, com deficiência e também crianças. Assim, o exercício de direitos com autonomia pela população idosa ou com deficiência exige adequação do sistema viário às suas especificidades, devendo-se priorizar a construção de calçadas (passeios), faixas de pedestres e passarelas. Contudo, constata-se que, em 2011 (Tabela 17), apenas 17,1% das pessoas idosas residindo em Municípios com menos de 100 mil habitantes contavam com algum tipo de política de acessibilidade. No sentido oposto, estão as cidades com população entre 1 e 5 milhões, as quais, em 100% dos casos, informaram ter algum tipo de política de acessibilidade. O Censo 2010 ainda verificou que somente 66,4% dos moradores em domicílios particulares permanentes contavam com calçadas no entorno de seu domicílio e apenas 3,9% dispunham de rampas para cadeiras de rodas. A questão da capacidade econômica da pessoa idosa de acesso ao transporte coletivo é tema superado no Brasil, que assegurou constitucionalmente gratuidade ao sistema, o que também acontece por meio de politicas especificas em diversas atrações de cultura e lazer, gratuitas ou com descontos de 50% para pessoas idosas. Apesar disso e, em alguma medida, em virtude disso, há grande resistência na adoção de veículos de transporte coletivo mais acessíveis, como ônibus urbanos de piso baixo e ônibus rodoviários com plataforma elevatória. No que diz respeito à habitação, duas questões devem ser consideradas: o acesso ao bem, o financiamento para pessoas idosas e pessoas com deficiência e a adequação dos projetos, inclusive dos espaços de sociabilidade. O Estatuto do Idoso garante a reserva de pelo menos 3% (três por cento) das unidades habitacionais residenciais. Atualmente, o programa Minha Casa Minha Vida garante 6,2% das unidades habitacionais para as pessoas idosas. Já a população com deficiência

14 14 com renda inferior a R$ tem prioridade no financiamento das casas do programa, todas elas adaptáveis, o que significa que todos os ambientes têm espaço para manobras de cadeiras de rodas, portas com no mínimo 80cm de vão livre e instalações elétricas mais baixas, entre outras medidas. Além disso, 3% das casas são adaptadas ou seja, recebem kits de acordo com a deficiência do morador (auditiva, física, intelectual, visual ou nanismo). Para os próximos vinte anos, entende-se que a principal meta à população idosa ou com deficiência nas cidades seja garantir mobilidade, com acessibilidade, segurança e autonomia, viabilizando inclusive o convívio social e a efetivação de direitos, ampliando particularmente os serviços nos Centros de Referencia da Assistência Social e em outros equipamentos e serviços de proteção social. 5. Integrar gênero no desenvolvimento urbano Nos últimos anos, aumentou no Brasil a proporção de domicílios chefiados por mulheres. Em 1996, cerca de 26,27% dos domicílios urbanos tinham essa condição, passando para 33,89% em 2006, e 41,37% em 2013 (Tabela 18). Entre as regiões, os percentuais mais altos estão no Nordeste e Norte (respectivamente, 44,41% e 44,03%). Nas favelas, esta proporção ainda é maior, 46% (DATA POPULAR, 2014). Também aumentou a proporção de domicílios nos quais as mulheres são arrimo de família (breadwinner) (Tabela 19), ou seja, respondem por mais de metade da renda domiciliar: de 18,87% em 1996 para 27,19% em O Nordeste, mais uma vez, mostra a mais alta proporção: 32,19% em O índice de desigualdade dos rendimentos recebidos pelas mulheres, em relação aos homens, diminuiu nos últimos anos (Tabela 20). Em 1996, a diferença era de 33% a mais para os homens e, em 2013, é de 23%, em ambos casos considerando empregos formais. Contudo, a desigualdade é maior quando se leva em conta os empregos informais: em 1996, a diferença era de 41% a mais para os homens e, em 2013, é de 37%. A desigualdade de gênero, somada à desigualdade de cor/raça, faz que as mulheres negras representem 32% do total de trabalhadores que recebem um salário mínimo (OIT, 2014). Há que se pensar na jornada de trabalho de maneira mais ampla como indicador do trabalho decente, para homens e mulheres. Assim, tomando como exemplo a jornada total de trabalho das mulheres, ou seja, incluindo o tempo ainda dedicado quase que exclusivamente por elas aos afazeres domésticos e o cuidado com filhos e pessoas idosas, as mulheres trabalhem, em média, cerca de 5 horas a mais do que os homens (OIT, 2014). Deve-se destacar o esforço realizado pelo Brasil para a construção de forma participativa do primeiro 7 e do segundo 8 Plano Nacional de Políticas para Mulheres. A participação local decorrente da construção do segundo plano contribuiu para a difusão e ampliação do local na política nacional, que consequentemente, resultou na construção de marcos políticos locais: os planos municipais de políticas para mulheres. Com efeito, se em 2006 o número de Municípios que haviam adotado planos municipais era insignificante, em 2013 o quadro era distinto: 64,3% dos Municípios com população de 1 a 5 milhões já o possuíam, por exemplo (Tabela 21). Esse instrumento parece ser característico das 7 Ver: 8 Ver:

15 15 maiores cidades, visto que os percentuais caem à medida que diminui o porte da cidade: apenas 2,5% dos Municípios com menos de 100 mil habitantes conta com planos. A qualificação dos espaços públicos é fundamental para integrar gênero no desenvolvimento urbano. É importante pensar, planejar e produzir a cidade como espaço de garantia de direitos humanos das mulheres, ou seja, da adequação do sistema de transporte, iluminação pública e segurança como forma de enfrentamento das desigualdades de gênero 9. Outro ponto que merece atenção refere-se à importância de produção de espaços seguros e saudáveis para as trabalhadoras ambulantes, que constituem grande número nas cidades brasileiras, em sua maioria pobres e em situação de precariedade em termos de trabalho. A importância de atendimento sanitário (banheiros públicos em centros urbanos), seja para os pedestres de forma geral, seja para as trabalhadoras ambulantes, não é fato negligenciável, e com efeito é uma questão que incide fortemente em termos de gênero (IBANHEZ, 1999). II. Planejamento Urbano e Territorial: questões e desafios para uma Nova Agenda Urbana O planejamento urbano no Brasil sofreu mudanças significativas, tanto no campo institucional quanto normativo a partir da Constituição Federal de 1988 e, treze anos mais tarde, com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei /01). Consagrou-se o princípio da função social da propriedade urbana, sendo introduzidos novos direitos, tais como o direito à moradia (art. 6º, com redação conferida pela Emenda Constitucional 26/2000), ao planejamento urbano e à regularização fundiária. Esse marco jurídico urbanístico transformou o status jurídico do plano diretor municipal, que passa a desempenhar papel de instrumento central da política urbana e, como tal, constitui a base para aplicação dos instrumentos urbanísticos, jurídicos e tributários do Estatuto da Cidade. Um dos principais pontos desta lei é a reafirmação da função social da propriedade urbana, que deve abarcar elementos como equidade e justa distribuição dos benefícios da urbanização em prol de uma cidade para todos. No campo institucional, a criação do Ministério das Cidades (Mcidades), em 2003, possibilitou a unificação, em uma mesma instituição pública, da gestão das diversas políticas setoriais de desenvolvimento urbano, a saber, planejamento urbano, habitação, saneamento ambiental, mobilidade urbana, transporte e trânsito, além da criação de instância de gestão participativa em nível nacional: o Conselho das Cidades (ConCidades). O ConCidades é órgão consultivo e deliberativo, que integra o Ministério das Cidades e é composto por diversos representantes do poder público e da sociedade civil (art. 10 da MP 2.220/01 c/c art. 29, inciso III c/c art. 31, inciso X c/c art. 33, inciso VIII, da Lei Federal nº /03 com regulamentação posterior pelo Decreto 5.031/2004, posteriormente revogado pelo Decreto nº 5.790/2006). Os integrantes do Conselho Nacional das Cidades são eleitos durante o processo de Conferência Nacional das Cidades (art. 19, Decreto nº 5.790/2006). 9 Ver: e

16 16 A atuação do MCidades e do ConCidades, na última década foi responsável pela mobilização, capacitação e formação de diversos atores públicos, políticos e da sociedade civil para tratamento da temática do planejamento urbano. No campo normativo, além do fortalecimento dos planos diretores, a legislação criou novas ferramentas de planejamento a partir da regulação de políticas setoriais em âmbito nacional. Esses avanços legislativos ocorridos na última década articulam-se em torno da habitação e da regularização fundiária 10, do saneamento ambiental e resíduos sólidos 11, do transporte e mobilidade urbana 12 e às áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos 13. Foram aprovados, ainda, o Plano Nacional de Habitação e o Plano Nacional de Saneamento Básico. No âmbito local, muitos municípios instituíram instrumentos de planejamento territorial. Em relação aos planos setoriais, o número de Municípios com planos de habitação ou em processo de elaboração, aumentou de 10,9% (2008) para 28,0% (IBGE, 2011). O número de Municípios com planos de saneamento, prontos ou em processo de elaboração também cresceu de 10,8% (2011) para 39,5% (2013) (IBGE, 2011; IBGE, 2013). Em relação à existência aos planos de emergência/contingência conforme levantamento da Defesa Civil, o número foi de 15% dos Municípios (IBGE, 2013), e 83% dos Municípios localizados em áreas de risco elaboraram planos de gestão de risco, conforme levantamento do MCidades 14. Ainda no campo da prevenção de riscos, conforme levantamento do Ministério das Cidades, 83% dos Municípios localizados em áreas de risco possuem planos de gestão de risco elaborados. De acordo com a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (IBGE, MUNIC 2014), ano de referência 2013, municípios declararam ter seus Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos elaborados nos moldes da Lei /2010. Em nível estadual, dados do MMA apontam que 06 estados possuem Planos de Resíduos Sólidos concluídos e mais da metade das unidades da federação com estudos de regionalização para a gestão integrada de resíduos sólidos concluídos. Nos últimos vinte anos, marcados pela estabilidade e crescimento econômico, constata-se descompasso entre a formulação de leis, marcos e instrumentos de planejamento e gestão, de um lado, e processos de financiamento e financeirização (investimentos e valorização imobiliária), de outro, resultando numa baixa implementação dos princípios estabelecidos no quadro normativo. Como evidência Maricato (2013), em São Paulo e no Rio de Jáneiro, o preço dos imóveis aumentou 153% e 194%, entre 2009 e 2012, respectivamente 15. O entendimento comum entre urbanistas é que a gestão da terra urbana continua sendo objeto de pressão do capital imobiliário, verificando-se, em vários casos, a flexibilização ou modificação de leis em seu benefício. Há ainda um desafio específico de grande relevância que se refere às regiões metropolitanas (RMs). A Constituição Federal delegou aos Estados a capacidade de instituir mediante lei complementar as RMs. Com isto, multiplicou-se o número de RMs no país - às nove criadas pelo governo federal em 10 Leis Federal nº /2005; Decreto Federal nº 5.796/2006; Leis nº /2007; nº /2009 e nº / Lei Federal nº /2007; Decreto Federal nº 7.217/2010; Lei Federal nº /2010; Decreto Federal nº 7404/ Lei Federal nº12.587/ Lei Federal nº /2012; Estatuto da Cidade. 14 Ver: 15 Para simples comparação, conforme o Banco Central (2014) a valorização imobiliária do período entre 2009 e 2013 foi de 113% (valorização baseada no Índice de Valores de Garantia de Imóveis Residenciais Financiados IVG-R). Ver:

17 e 1974 acrescentaram-se 58 criadas pelos Estados, até o final de 2012, processo que foi descrito como metropolização institucional (BALBIM et al., 2012). Atualmente já são 70 RMs, das quais as 12 maiores e mais importantes 16 concentram 64,93 milhões de habitantes, cerca de 34% da população do país (Censo, 2010). Por outro lado, se utilizados os mesmos critérios da década de 1970 para definição das RMs, com as devidas adaptações a novos contextos, estima-se que número de RMs na atualidade seria de apenas 26 (CASTELLO BRANCO et al., 2013). As RMs da década de 1970 contavam com instrumentos de gestão, planejamento e financiamento, uma vez que eram consideradas territórios prioritários para o desenvolvimento do país, o que não necessariamente acontece com as novas RMs, apesar de politicas setoriais terem critérios e valores específicos para atendimento dessas áreas. Ao avaliaram os sistemas de gestão institucionalizados nas quinze principais RMs do país, Costa e Tsukumo (2013) concluíram que apenas 47% contam com instância exclusiva de gestão; apesar de a maioria (80%) ter conselho deliberativo instituído (sendo que apenas 33% preveem a participação da sociedade civil, e dois terços não tiveram reunião no ano que precedeu o estudo); e, 73% possuírem fundo instituído (sendo que 60% nunca receberam recursos). Por fim, somente um terço das RMs possuem planos metropolitanos, dados que revelam os desafios específicos da gestão solidária do território urbano. O processo de criação do Estatuto da Metrópole (Lei Federal nº de 12 de janeiro de 2015) teve como preocupação corrigir e preencher lacunas deixadas pelo texto constitucional, esclarecendo conceitos, definindo instrumentos e fontes de recursos, bem como estruturando a governança interfederativa e diretrizes para o planejamento e gestão. O principal instrumento definido pela lei é o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), que deverá ser instituído por lei estadual e revisto, pelo menos, a cada 10 anos. Nesse sentido entende-se como diretrizes gerais para uma nova agenda urbana a partir do planejamento urbano e territorial: Institucionalizar a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e a Política Nacional de Ordenação do Território (PNOT) e à Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Promover a capacidade técnica, financeira e institucional para o planejamento, a gestão urbana e territorial e a prestação de serviços, em todos os Municípios e Estados. Promover a implantação de Cadastros Técnicos Multifinalitários (de mapeamento e registro de propriedades) em conformidade com as diretrizes nacionais, em todos os Municípios, integrando-os às bases rurais do Incra, à plataforma territorial urbana do IBGE e aos cadastros cartoriais. Fortalecer as estratégias que incentivem a articulação das políticas urbanas aos instrumentos de promoção da função social da propriedade e da cidade. Instituir mecanismos de incentivos aos Municípios que derem efetividade aos instrumentos de promoção da função social da propriedade e da cidade, bem como vincular mecanismos de financiamento; 16 RM de Belém, RM de Belo Horizonte, RM de Curitiba, RIDE/DF e Entorno, RM de Fortaleza, RM de Goiânia, RM de Manaus, RM de Porto Alegre, RM de Recife, RM do Rio de Janeiro, RM de Salvador e RM de São Paulo.

18 18 Ampliar significativamente a transparência da ação estatal em todos os níveis e esferas, bem como instâncias de participação e de controle da sociedade civil sobre o conjunto de políticas. Fazer convergir instrumentos de planejamento privado com princípios e procedimentos do Estatuto das cidades. Ampliar e qualificar a participação popular via conselhos de desenvolvimento urbano ou conselhos das cidades, em todos os níveis da federação. Implementar os instrumentos de planejamento visando o usufruto dos serviços e oportunidades das cidades por todos seus habitantes. Ampliar a capacidade de regulação do solo pelos municípios, sobretudo no sentido de corrigir desvios e injustiças causados pela dinâmica do mercado de terras. Implementar a política de gestão ambiental para as áreas urbanas em sintonia com os demais instrumentos de planejamento urbano. 6. Garantir o planejamento e o projeto urbano sustentável No processo de elaboração e aprovação dos planos diretores, articulam-se as regras do regime democrático representativo com novos espaços de participação e deliberação. Além da atenção dada pelo Estatuto da Cidade às diretrizes e instrumentos de gestão democrática da cidade, também se destaca a atuação do ConCidades 17, expressa em sua Resolução nº 25, de 18 de março de 2005, que contém orientações e recomendações para a elaboração de planos diretores seguindo processo participativo. Somaram-se a isso as atividades lideradas pelo MCidades, no sentido de capacitar profissionais e técnicos de prefeituras para a elaboração de planos diretores, em 2004 e 2005 e, na sequência, com a constituição da Rede de Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores. A Rede, ativa desde o final de 2007, avaliou mais de 500 planos diretores, com ampla colaboração de instituições de pesquisa e participação da sociedade civil. As ações de fomento e incentivo promovidas pelo governo federal geraram resultados. Em 1996, metade dos Municípios com mais de 500 mil habitantes contava com plano diretor; em 2013, praticamente a totalidade informou tê-los (Tabela 22). O maior avanço deu-se entre cidades menores: na faixa de população entre 100 mil e 500 mil habitantes, o número passou de 36%, em 1996, para a totalidade dos Municípios em Também foi grande o avanço entre os Municípios com menos de 100 mil habitantes: apenas 5% deles tinham planos diretores em 1996; em 2006, eram 12%; e, em 2013, 47%. Além dos planos diretores, os Municípios contam com um conjunto de legislação urbana 18 que auxilia na gestão do território (Tabela 23). Dado um conjunto elencado, observa-se aumento da previsão nos Municípios de médio e grande porte. Para aqueles abaixo de 100 mil habitantes, passou-se de 39% que apresentavam alguma lei do conjunto das elencadas para 91%, em Para 17 Convém esclarecer que o ConCidades é órgão consultivo, que integra o Ministério das Cidades e é composto por diversos representantes do poder público e da sociedade civil (art. 10 da MP 2.220/01 c/c art. 29, inciso III c/c art. 31, inciso X c/c art. 33, inciso VIII, da Lei Federal nº /03 com regulamentação posterior pelo Decreto 5.031/2004, posteriormente revogado pelo Decreto nº 5.790/2006). Os integrantes do ConCidades são eleitos durante o processo de Conferência Nacional das Cidades (art. 19, Decreto nº 5.790/2006). 18 Foram considerados como conjunto básico os seguintes instrumentos normativos e legais: Lei de Perímetro Urbano, Lei de Zoneamento ou Uso e Ocupação do Solo, o Código de Obras e a Lei de Parcelamento do Solo.

19 19 os Municípios de 100 a 500 mil habitantes os índices passaram de 42% para 100% no último período. Esse aumento também pode ser notado nas cidades acima de 500 mil, passando de 44% para 96% em Dado o contexto, no próximo período deve-se buscar: a implementação dos planos diretores municipais e instrumentos do Estatuto da Cidade, buscando associar o planejamento à questão fundiária, à valorização do espaço público e à proteção do meio ambiente, observando diferentes escalas de planejamento territorial; fomentar e garantir a utilização efetiva dos instrumentos para o combate à especulação imobiliária, para a ampliação do acesso à terra e para o cumprimento da função social da propriedade; articulado ao desenho e execução das políticas públicas promover a ampliação da estrutura técnica e institucional para o planejamento e gestão urbana e territorial nos Municípios e Estados; 7. Melhorar a gestão da terra, inclusive o tratamento do espraiamento (sprawl) urbano O Estatuto da Cidade foi alterado em 2012 de forma a incorporar um instrumento de controle da expansão urbana, segundo o qual os Municípios que pretendam ampliar seu perímetro urbano deverão elaborar projeto específico que trate das áreas que acomodarão o crescimento da cidade. Entende-se que este dispositivo, se aplicado, poderá ser um meio efetivo para controlar o espraiamento a partir de uma avaliação de adequação do território à efetiva ocupação urbana. O espraiamento pode ainda ser regulado por outros instrumentos de políticas setoriais, além do próprio plano diretor. Um exemplo são os planos locais de habitação 19, na medida em que nos mesmos podem prever estratégias para promoção de moradia em regiões mais centrais, seja através da utilização de instrumentos de zoneamento inclusivo e reserva fundiária para habitação de interesse social (Zonas Especiais de Interesse Social- ZEIS) ou do fomento ao uso e readequação de imóveis desocupados. Nesse sentido, ressalta-se que houve aumento significativo no número absoluto de domicílios vagos no Brasil nas últimas duas décadas, apesar de leve redução em termos percentuais (Tabela 5). Em 1991 contavam-se 2,963 milhões de domicílios vagos urbanos nas cidades brasileiras, correspondente a 9% do total de domicílios à época. Em 2000 o número saltou para 4,58 milhões, correspondendo a 10% do estoque total de domicílios. Em 2010 contaram-se 4,67 milhões de domicílios vagos, equivalente a cerca de 8% do estoque total (IBGE, 2010c). A relação entre domicílios vazios e demanda habitacional não é direta. Há, por exemplo, uma maior presença em termos relativos da vacância em pequenas cidades do interior, sobretudo da Região Nordeste. Entretanto, em termos absolutos, a maior parte desses imóveis está localizada nas RMs, onde também está concentrada a demanda habitacional. 19 Considerando-se ainda os Planos de Mobilidade, conforme a Politica Nacional de Mobilidade, verifica-se que os mesmos pouco podem colaborar no controle do espraiamento, o que se deve ao fato de serem reativos e de não poderem por força da lei tratar de uso e ocupação do solo.

20 20 Entende-se que o principal mecanismo de controle do crescimento urbano deva estar na ocupação das áreas vazias deixadas no interior das cidades, sendo esta uma das principais pautas de recentes conflitos sociais. Ocupar e adensar áreas já urbanizadas possibilita melhorias diretas nos indicadores relacionados ao acesso a bens e serviços, transporte e mobilidade. Instrumentos presentes no Estatuto da Cidade, como o parcelamento, edificação e utilização compulsórios, têm a finalidade de fazer cumprir a função social da propriedade, racionalizando o uso do espaço, reduzindo os vazios e ampliando a área disponível para edificação, além de coibir movimentos especulatórios. Diversos movimentos sociais urbanos de luta por moradia têm-se mobilizado e realizado ocupações de imóveis vagos tanto nas periferias, quanto nos centros de cidades, com destaque para São Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Belo Horizonte e Salvador (BARBOSA, 2014). Observa-se que a valorização imobiliária, em conjunto com as mudanças oriundas da Lei nº de 2009, que alterou a Lei do Inquilinato de 1991 e tornou os procedimentos de despejo mais rápidos, constituíram estímulos para os proprietários reverem seus contratos, reforçando as possibilidades de conflitos em torno da terra urbana. Como resultado do quadro, o número de conflitos fundiários envolvendo a posse e a propriedade de imóveis urbanos em todo o Brasil serve como indício deste movimento recente de luta pela moradia. No Estado de São Paulo foram registradas ações judiciais de despejos em 2009, numero que saltou para registros, em No Estado do Rio de Janeiro foram registradas ações em 2009, e em No Rio Grande do Sul, ações em 2009 e em 2013 (SAULE JR e et. al., 2013). Para enfrentar essa questão, foi publicada a Portaria Interministerial n. 17 de 27 de junho de 2014 que institui a Comissão Interministerial de Mediação de Conflitos Urbanos - CIMCFurb, que tem por objetivo construir soluções pacificas para conflitos urbanos que envolvam famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis ou que envolvam a garantia da gestão democrática da cidade, com o objetivo de assegurar o direito a moradia digna e adequada, o acesso à terra urbanizada regularizada e a promoção de direitos humanos. Todavia, ainda é necessário, de um lado, fortalecer e aprimorar, as ferramentas de redistribuição dos benefícios da urbanização já previstas no Estatuto da Cidade, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir e as Operações Urbanas Consorciadas, de modo a criar mecanismos de proteção da população afetada por projetos urbanos, em termos físicos, econômicos e sociais. Por outro lado, é essencial consolidar mecanismos que impeçam os deslocamentos involuntários em intervenções urbanas e de infraestrutura de grande porte, a exemplo da Portaria nº 317 de 18 de julho de 2013, que dispõe sobre medidas e procedimentos a serem adotados nos casos de deslocamentos involuntários de famílias provocados pela execução de programa e ações, sob gestão do Ministério das Cidades. Como estratégia para resolução dos problemas de gestão do solo urbano, deve-se: Monitorar conflitos fundiários, buscando maximizar resultados em termos de prevenção de conflitos e violência, por meio de mediação e negociações; Desenvolver e monitorar projetos específicos de expansão urbana de maneira participativa; Construir politicas específicas de reabilitação de imóveis associadas às politicas habitacionais, de mobilidade e de geração de emprego e renda em áreas com infraestrutura e serviços. Desenvolver estratégias e instrumentos de ampla participação na concepção e gestão de projetos urbanos, garantindo transparência das ações, construindo identidades e difundindo seus potenciais benefícios para distintos territórios das cidades.