PARECER FUNDAMENTADO DE UM PARLAMENTO NACIONAL SOBRE A SUBSIDIARIEDADE

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1 Parlamento Europeu Comissão dos Assuntos Jurídicos PARECER FUNDAMENTADO DE UM PARLAMENTO NACIONAL SOBRE A SUBSIDIARIEDADE Assunto: Parecer fundamentado do Senado Italiano sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (reformulação) (COM(2016)0465 C8-0323/ /0222(COD)) Nos termos do artigo 6.º do Protocolo n.º 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, qualquer Parlamento nacional pode, no prazo de oito semanas a contar da data de envio de um projeto de ato legislativo, dirigir aos presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão um parecer fundamentado em que exponha as razões pelas quais considera que o projeto em questão não obedece ao princípio da subsidiariedade. O Senado italiano enviou o parecer fundamentado em anexo sobre a proposta de diretiva em epígrafe. Segundo o Regimento do Parlamento Europeu, a comissão competente em matéria de observância do princípio da subsidiariedade é a Comissão dos Assuntos Jurídicos. NP\ docx PE v01-00 Unida na diversidade

2 ANEXO SENADO DA REPÚBLICA DÉCIMA SÉTIMA LEGISLATURA Doc. XVIII n.º 165 RESOLUÇÃO DA 1.ª COMISSÃO PERMANENTE (Assuntos Constitucionais, Assuntos da Presidência do Conselho e da Administração Interna, Ordenamento Geral do Estado e da Administração Pública) (Relator MAZZONI) aprovada na sessão de 19 de outubro de 2016 SOBRE A PROPOSTA DE DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO QUE ESTABELECE NORMAS EM MATÉRIA DE ACOLHIMENTO DOS REQUERENTES DE PROTEÇÃO INTERNACIONAL (REFORMULAÇÃO) (COM(2016) 465 Final) nos termos do artigo 144.º, n. os 1 e 6, do Regimento Comunicada à Presidência em 25 de outubro de 2016 PE v /9 NP\ docx

3 ÍNDICE Texto da resolução...pág. 3 Parecer da 14 a Comissão permanente...pág. 8 NP\ docx 3/9 PE v01-00

4 A Comissão, tendo analisado, nos termos do artigo 144.º, n. os 1 e 6, do Regimento, a proposta de diretiva, e considerando que a proposta de diretiva, que faz parte de uma reforma global do sistema europeu de asilo, prevê a reformulação da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013 («Diretiva Acolhimento»), com o objetivo de conseguir uma maior harmonização das condições de acolhimento na UE, a fim de reforçar as perspetivas de integração dos requerentes e reduzir os movimentos secundários; a proposta de diretiva prevê a introdução de novos elementos, comparativamente à diretiva «acolhimento» em vigor, a saber: no artigo 2.º, uma definição mais alargada das condições materiais de acolhimento; no artigo 7.º, uma nova lista de casos em que um requerente de asilo pode ser obrigado a residir num lugar específico, dado existir o risco de tentar a fuga. Além disso, relativamente a essa situação, bem como no caso de não colaborar com os procedimentos, o artigo 19.º prevê que as ajudas de custo diárias possam ser retiradas ou reduzidas, com exceção dos subsídios para bens essenciais, que podem ser substituídos por condições de acolhimento concedidas em espécie; no artigo 8.º, um outro motivo de detenção dos requerentes no caso de risco de fuga; no artigo 15.º, uma redução do prazo de acesso ao mercado de trabalho de um máximo de nove meses para um máximo de seis meses a contar da data em que o pedido de proteção internacional foi apresentado. Além disso, elimina a possibilidade de os Estados preverem formas de dar prioridade aos cidadãos europeus, que são substituídas pela mera possibilidade de verificar se uma oferta de emprego poderia ser preenchida por cidadãos europeus. Acrescenta-se, em seguida, um parágrafo que visa assegurar aos requerentes de asilo condições de trabalho iguais às aplicáveis aos próprios nacionais, e considerando que: a base jurídica é devidamente identificada no artigo 78.º, n.º 2, alínea f) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que prevê o processo legislativo ordinário para a adoção das medidas relativas a um sistema europeu comum de asilo, que inclua normas relativas às condições de acolhimento dos requerentes de asilo ou de proteção subsidiária. Além do mais, esta é a mesma base jurídica da Diretiva 2013/33/UE, objeto de reformulação; A proposta exige que os Estados-Membros tenham em conta as normas operacionais e os indicadores relativos às condições de acolhimento, elaborados pelo Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo, (ou pela Agência Europeia para o Asilo), quando procedem ao acompanhamento e controlo dos respetivos sistemas de acolhimento (artigo 27. ); A proposta obriga os Estados-Membros a elaborarem e a atualizarem regularmente planos de emergência onde constem as medidas a tomar para assegurar um adequado acolhimento quando o Estado-Membro se encontra confrontado com um número desproporcionado de requerentes de proteção internacional (artigo 28.º). A proposta estabelece ainda a obrigação de os Estados-Membros informarem a Comissão e a Agência Europeia para o Asilo sempre que o respetivo plano de emergência for ativado. PE v /9 NP\ docx

5 A proposta tende, em consonância com as diretivas anteriores, a reduzir os incentivos aos movimentos secundários no seio da União Europeia relacionados com as condições de acolhimento. Neste sentido, a Comissão, para assegurar uma gestão ordenada dos fluxos migratórios, facilitar a determinação do Estado-Membro responsável e evitar os movimentos secundários, salienta a necessidade de os requerentes permanecerem no Estado-Membro responsável pelo seu pedido e de não optarem pela fuga. Demonstra, além do mais, que a introdução de restrições mais específicas à liberdade de circulação dos requerentes e de consequências severas quando tais restrições não são respeitadas contribuirão para um acompanhamento mais eficaz do paradeiro dos requerentes. A proposta não altera o facto de os requerentes poderem, regra geral, circular livremente no território do Estado-Membro de acolhimento ou no interior de uma área que lhes é fixada por esse Estado-Membro (artigo 7.º, n.º 1). Contudo, por razões de interesse público ou de ordem pública, tendo em vista o rápido tratamento e acompanhamento eficaz do pedido de proteção internacional do requerente, o rápido tratamento e acompanhamento efetivo do procedimento de determinação do Estado-Membro responsável nos termos do Regulamento de Dublim, ou a fim de impedir eficazmente a fuga do requerente, a proposta exige que os Estados-Membros, sempre que necessário, fixem a residência dos requerentes num local específico (designadamente, um centro de acolhimento, uma casa particular, um apartamento, hotel ou noutras instalações adaptadas ao alojamento de requerentes). Tal decisão poderá ser necessária, em especial nos casos em que o requerente não respeitou as seguintes obrigações: a) o requerente não respeitou a obrigação de apresentar um pedido de proteção internacional no Estado-Membro de primeira entrada irregular ou de entrada legal (tal como previsto no artigo 4.º, n.º 1, da proposta de regulamento de Dublim) e viajou para outro Estado-Membro sem justificação válida e nele apresentou um pedido; b) o requerente fugiu do Estado-Membro em que é obrigado a permanecer; c) o requerente foi reenviado para o Estado-Membro em que é obrigado a permanecer depois de ter fugido para outro Estado-Membro; é então aditado um novo motivo de detenção: se foi fixado um local de residência específico ao requerente, mas esta obrigação não foi por ele cumprida, e sempre que se verifique um risco continuado de fuga, o requerente poderá ser detido a fim de assegurar o respeito dessa obrigação (artigo 8.º, n.º 3, alínea c)); a proposta reduz ainda o prazo de acesso ao mercado de trabalho de um máximo de nove meses para um máximo de seis meses a contar da data em que o pedido de proteção internacional foi apresentado, no caso de uma decisão administrativa sobre o pedido não ter sido adotada em conformidade com a proposta de regulamento relativa aos procedimentos de asilo e se tal atraso não puder ser imputado ao requerente (artigo 15.º, n.º 1, primeiro parágrafo); nos termos do artigo 6.º, quarto parágrafo, da Lei n.º 234, de 24 de dezembro de 2012, o Departamento para as Políticas Europeias da Presidência do Conselho de Ministros apresentou, em 11 de outubro de 2016, às Câmaras o relatório do Ministério do Interior sobre a proposta de regulamento em análise, sem reconhecimento das deficiências no que respeita ao princípio da atribuição e à exatidão da base jurídica e considerando respeitado o princípio da subsidiariedade; no entanto, no que diz respeito ao princípio da proporcionalidade, o relatório afirma que este não é observado na medida em que a proposta reduz as condições materiais de acolhimento a menores; NP\ docx 5/9 PE v01-00

6 o relatório apresenta uma avaliação globalmente positiva do projeto e das suas perspetivas de negociação (exceto, conforme indicado, sobre a situação das crianças), «uma vez que contribui para a convergência dos sistemas nacionais, nomeadamente no que respeita à uniformidade nos Estados do nível das condições de acolhimento» e também considera que o projeto respeita, em geral, o interesse nacional, salientando que: enquanto o princípio da proporcionalidade surge formalmente respeitado, uma vez que as medidas propostas se limitam ao necessário para atingir o objetivo, de acordo com o artigo 5.º do Tratado da União Europeia, o princípio da subsidiariedade, ao invés, não é, na essência, observado, dado que o objetivo de alcançar uma maior harmonização das condições de acolhimento na UE, a fim de reforçar as perspetivas de integração dos requerentes, não é alcançado através de uma maior restrição dos movimentos secundários. É efetivamente verdade que este objetivo não pode ser suficientemente realizado pelos Estados-Membros individualmente, mas o conjunto de diretivas, regulamentos e reformulações que se acumularam demonstra a total incapacidade da Comissão para fazer cumprir os princípios fundamentais em matéria de gestão de fluxos migratórios, a saber, o acolhimento solidário, a redistribuição dos requerentes de asilo e a repatriação, manifesta um parecer desfavorável, com as seguintes observações: o artigo 17.º-A introduz um novo princípio, segundo o qual o requerente que se encontre num Estado-Membro diferente daquele em que deve estar presente não tem direito a usufruir de algumas condições de acolhimento, nomeadamente, a escolaridade e educação de menores (artigo 14.º), o acesso ao mercado de trabalho (artigo 15.º), as condições materiais de acolhimento (artigo 16.º) e as modalidades de concessão das mesmas (artigo 17.º), ainda que os Estados-Membros devam garantir um nível de vida «digno» (artigo 17.º-A) e o acesso dos menores a atividades educativas adequadas. Considera-se que a regulamentação, destinada a penalizar a situação do requerente de asilo, penaliza em certos aspetos também os menores, na medida em que os exclui do acesso à escolaridade e à educação, opondo-se assim claramente ao princípio, tantas vezes repetido na própria diretiva e, para todos os efeitos, no seio da UE, bem como a nível internacional e nacional, da defesa do superior interesse dos menores (esta exclusão na verdade implica danos não compreensíveis para o menor). Propõe-se, por conseguinte, excluir o menor das restrições ao acesso aos benefícios referidos no artigo 14.º e também das outras restrições que, embora impostas ao progenitor, se refletem inevitavelmente no menor, particularmente no que diz respeito ao disposto nos artigos 16.º e 17.º (condições materiais de acolhimento e modalidades de concessão das mesmas); no que respeita à substituição, redução ou retirada do benefício das condições materiais de acolhimento (artigo 19.º), seria conveniente que, mesmo com a adoção de qualquer dessas medidas, seja, em qualquer dos casos, assegurado um nível de vida digno. No entanto, considera-se necessário especificar, de forma explícita, em que consiste um «nível de vida condigno» (artigo 19.º, n.º 4) e se, em particular, o Estado deve tomar a seu cargo, para além dos cuidados de saúde, também o alojamento, a alimentação ou outros serviços (a imprecisão do conceito, cuja implementação depende dos Estados individualmente, poderá dar origem a um aumento do contencioso nacional e da UE, e pôr ainda em causa o princípio da uniformidade, a nível europeu, das condições de acolhimento); considerando que é necessário assegurar ao requerente um nível de vida condigno, a regulamentação deve ser acompanhada de medidas adicionais («que possam estar relacionadas com a detenção, como por exemplo, o índice de avaliação da perigosidade do PE v /9 NP\ docx

7 requerente ou mesmo o exame do pedido, sem reduzir no entanto as respetivas garantias»), a definir durante as negociações; continua a ser totalmente insuficiente a promoção de vias legais e seguras de acesso e o documento insiste nos chamados «movimentos secundários», ou seja, as deslocações dos migrantes do país de chegada para outros países da União Europeia. O país responsável pelo exame do pedido continua a sê-lo não só durante o procedimento, mas também mais tarde, e sem qualquer prazo. Nega-se assim qualquer dimensão europeia aos resultados do procedimento de asilo e não se tem de forma alguma em conta as necessidades e as aspirações dos refugiados no que respeita ao seu percurso de integração, que seria seguramente favorecido pela possibilidade de se juntar a familiares já estabelecidos noutros países que não o do primeiro desembarque; resulta do quadro geral, e em clara contradição com a lógica da própria proposta, um absoluto enfraquecimento do direito em matéria de asilo na Europa. Caminha-se, ao invés, para uma precarização da proteção internacional a nível europeu, com um agravamento das obrigações previstas para os países de primeiro desembarque; a redução do prazo para o acesso ao mercado de trabalho de um máximo de nove meses para um máximo de seis meses a contar da data de apresentação do pedido de proteção internacional (artigo 15.º, n.º 1, primeiro parágrafo) representa um passo em frente para a integração dos requerentes de asilo, mas choca com a realidade laboral existente em muitos países da UE; Por fim, impõe-se notar que, embora nos últimos meses se tivesse prefigurado uma superação do sistema de Dublim no sentido de um alargamento do grupo de países competentes para avaliar os pedidos de asilo, a legislação recentemente aprovada na UE tende, ao invés, a desencorajar os movimentos migrantes secundários. Por conseguinte, mesmo sendo comum o objetivo de garantir as mesmas normas de acolhimento em todos os países membros, seria aconselhável para evitar maiores repercussões sobre os Estados que, por razões geográficas, estão mais sujeitos aos fluxos migratórios. NP\ docx 7/9 PE v01-00

8 PARECER DA 14.ª COMISSÃO PERMANENTE (POLÍTICAS DA UNIÃO EUROPEIA) (Relator: ROMANO) 5 de outubro de 2016 A Comissão, tendo analisado o ato, considerando que a proposta de diretiva, que faz parte de uma reforma global do sistema europeu de asilo, prevê a reformulação da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013 («Diretiva Acolhimento»), com o objetivo de conseguir uma maior harmonização das condições de acolhimento na UE, a fim de reforçar as perspetivas de integração dos requerentes e reduzir os movimentos secundários; considerando que a proposta de diretiva prevê a introdução de novos elementos, comparativamente à Diretiva «Acolhimento» em vigor, a saber: no artigo 2.º, uma definição mais alargada das condições materiais de acolhimento; no artigo 7.º, uma nova lista de casos em que um requerente de asilo pode ser obrigado a residir num lugar específico, dado existir o risco de tentar a fuga. relativamente a essa situação, bem como no caso de não colaborar com os procedimentos, o artigo 19.º prevê que as ajudas de custo diárias possam ser retiradas ou reduzidas, com exceção dos subsídios para os bens essenciais, que podem ser substituídos por condições de acolhimento concedidas em espécie; no artigo 8.º, um outro motivo de detenção dos requerentes no caso de risco de fuga; no artigo 15.º, uma redução do prazo de acesso ao mercado de trabalho de um máximo de nove meses para um máximo de seis meses a contar da data em que o pedido de proteção internacional foi apresentado. Além disso, elimina a possibilidade de os Estados preverem formas de dar prioridade aos cidadãos europeus, que são substituídas pela mera possibilidade de verificar se uma oferta de emprego poderia ser preenchida por cidadãos europeus. Acrescenta-se, em seguida, um parágrafo que visa assegurar aos requerentes de asilo condições iguais às aplicáveis aos próprios nacionais, formula, em matéria de competências, observações favoráveis, salientando o seguinte: a base jurídica é devidamente identificada no artigo 78.º, n.º 2, alínea f) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que prevê o processo legislativo ordinário para a adoção das medidas relativas a um sistema europeu comum de asilo, que inclua normas relativas às condições de acolhimento dos requerentes de asilo ou de proteção subsidiária. Além do mais, esta é a mesma base jurídica da Diretiva 2013/33/UE, objeto de reformulação; PE v /9 NP\ docx

9 o princípio da subsidiariedade é respeitado na medida em que o objetivo de alcançar uma maior harmonização das condições de acolhimento na União Europeia, a fim de reforçar as perspetivas de integração dos requerentes e reduzir os movimentos secundários, não pode ser suficientemente realizado pelos Estados membros individualmente; o princípio da proporcionalidade é respeitado, na medida em que as medidas propostas se limitam ao necessário para a consecução do objetivo. NP\ docx 9/9 PE v01-00