Brasília, Brasil, 2005

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1 Brasília, Brasil, 2005

2 Copyright 2005, Tribunal de Contas da União Impresso no Brasil / Printed in Brazil Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa Brasil. Tribunal de Contas da União. Universalização dos serviços de telecomunicações no Brasil / Tribunal de Contas da União ; apresentação Adylson Motta. Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização de Desestatização, p. : il. 1. Telefonia. 2. Acesso a serviços públicos. 3. Serviço telefônico. I. Título.

3 Sumário Apresentação 5 1. Diagnóstico do acesso aos serviços de telefonia no Brasil Quem possui telefones particulares no Brasil Diversidade regional Renda domiciliar per capita e acesso a telefones particulares Evolução dos serviços de telefonia Evolução da rede de telefones de uso público O direito à universalização - duas dimensões Como a Anatel acompanha o cumprimento das metas de universalização O que o TCU encontrou 15 Nos sistemas de informação utilizados pela ANATEL 15 Nos procedimentos de fiscalização 17 Na execução de fiscalizações e no contencioso administrativo O que o TCU recomenda 19 Sugerindo caminhos 19 Visualização da distribuição de TUPs e mancha urbana 20 Medidas de densidade Conclusão 27

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5 5 Apresentação Os trabalhos desenvolvidos no Tribunal de Contas da União (TCU) relacionados ao desempenho das agências reguladoras dos setores de infra-estrutura têm o intuito de contribuir para o aprimoramento do processo regulatório. Tal objetivo vem sendo satisfatoriamente alcançado, pois o controle externo dos reguladores agrega transparência aos procedimentos e permite avaliar a aderência da atuação dos reguladores em relação aos marcos constitucionais e legais e às políticas públicas setoriais. Mais recentemente, o Tribunal vem desenvolvendo uma nova linha de atuação, voltada para avaliação dos impactos da privatização e das reformas regulatórias sobre os usuários de serviços públicos de infra-estrutura. Essa linha de trabalho, que conta com o apoio do governo britânico por meio do Departament for International Development (DFID), busca avaliar em que medida esses processos têm contribuído para ampliar o acesso aos serviços públicos e quais seus impactos, do ponto de vista da redução das desigualdades sociais no Brasil. Neste trabalho, são apresentados os resultados da auditoria realizada com o objetivo de avaliar em que medida a reforma do setor de telecomunicações brasileiro contribuiu para a democratização do acesso aos serviços de telefonia, e também de avaliar o desempenho da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) para incentivar e fiscalizar o cumprimento das metas de universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC). Os achados de auditoria aqui apresentados merecem profunda reflexão da sociedade e dos órgãos de governo, uma vez que são identificadas diversas questões que exigem a adoção de providências para o seu aperfeiçoamento, notadamente no âmbito da atuação da agência reguladora setorial. Adylson Motta Presidente do TCU

6 6 1. Diagnóstico do acesso aos serviços de telefonia no Brasil A análise da exclusão telefônica a partir de dados de posse de telefones particulares deve ser feita com prudência, pois um cidadão, mesmo quando não possui acesso individual, telefone fixo ou celular, pode utilizar o serviço por um telefone de uso público (TUP). Essa ressalva serve também para demonstrar que a análise do acesso aos serviços de telefonia fixa e móvel por meio de telefones particulares pode ser importante para vários fins, entre eles o de direcionar a expansão da rede com base na planta de telefones públicos em regiões com menor penetração de acessos telefônicos individuais Quem possui telefones particulares no Brasil Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do ano de 2002, produzida pelo Instituto Nacional de Geografia e Estatística (IBGE), cerca de 60% da população (103 milhões de brasileiros) tem acesso a um telefone particular em seus domicílios 1, conforme visto na Tabela 1. 1 A informação sobre telefones na PNAD está associada ao domicílio. Assim, é possível detectar, para cada pessoa, se há pelo menos um telefone celular em seu domicílio, mas não permite efetivamente saber quantos celulares há por domicílio, ou, por exemplo, quantas pessoas em um domicílio possuem um telefone celular.

7 Nas tabelas 1 e 2, não serão apresentados os dados de acesso para a região Norte, pois o IBGE só realiza entrevistas na zona urbana dos estados desta região, exceto Tocantins. A maior parte desses telefones particulares é de telefones fixos, com uma ou mais linhas a servir a todos os moradores do domicílio em que estão instaladas, cobrindo 51,7% da população brasileira. Tabela 1 - Acesso a telefones particulares residenciais no Brasil, excluindo a Região Norte 2. MIL PESSOAS (%) TOTAL TOTAL Fonte: PNAD 2002 em microdados. Nota: dados tratados por Sefid/TCU. Aproximadamente um quarto da população reside em lares nos quais, além da linha telefônica fixa, há ao menos um morador que possui telefone celular. Em outros lares, nos quais residem 8,7% da população (14,8 milhões de pessoas), o acesso particular aos serviços de telefonia ocorre apenas por intermédio do telefone 2 Apenas domicílios particulares permanentes. Na contagem de moradores do domicílio, não são incluídos pensionistas, empregados ou parentes de empregados, seguindo o procedimento que o IBGE utiliza ao analisar este assunto, para evitar dupla contagem.

8 8 celular, próprio ou de algum outro membro do grupo doméstico. Contudo, ainda que os serviços de telefonia particular atinjam uma massa considerável de pessoas, a parcela da população brasileira que não tem acesso a tipo algum de telefone particular ainda é enorme: 39,6% Diversidade regional O grau de cobertura dos serviços de telefonia é bastante variado em função da região analisada. Como demonstra a Tabela 2, a Região Nordeste 3 é aquela em que o acesso a um telefone residencial ocorre para menores parcelas da população. Tabela 2 Taxa de acesso a telefones por região, em % da população, excluindo a Região Norte. Fonte: PNAD 2002 em microdados. Nota: dados tratados por SEFID/TCU. 3 Como a cobertura dos serviços de telefonia é muito menor na zona rural, isso gera distorções na análise.

9 9 Além da variação das taxas de acesso a telefone entre as regiões, há diferenças muito mais significativas entre a zona rural e urbana, como demonstram os dados da Tabela 3. Como era de se esperar, o acesso a telefones residenciais particulares é muito superior na zona urbana em relação a zona rural, em todas as regiões. Comparando-se os valores na última linha das duas tabelas, é possível verificar o quão superior é o acesso a serviços de telefonia no meio urbano. Tabela 3 Taxa de acesso a telefones por região, em % da população. Fonte: PNAD 2002 em microdados. Nota: dados tratados por SEFID/TCU.

10 10 No mapa da Figura 1, realiza-se o mesmo exercício em escala municipal, utilizando-se dados do Censo de 2000, porém com a limitação de que só há dados para acesso à telefonia fixa 4. A escala cromática representa diferentes patamares das taxas de acesso aos serviços de telefonia fixa. A medida utilizada foi o percentual da população municipal com telefones fixos residenciais. Figura 1 - Taxa de acesso a telefones fixos para os municípios brasileiros, em % da população. Fonte: Censo 2002 em microdados. Nota: dados tratados por Sefid/TCU. 4 Em função desta limitação, há um subdimensionamento do total da população que possui acesso a algum tipo de telefone particular. Viu-se anteriormente que 8,7% da população possui apenas acesso a telefone celular.

11 Renda domiciliar per capita e acesso a telefones particulares O Gráfico 1 permite visualizar a correlação entre renda per capita e acesso a telefone particular, ressaltando o forte contraste entre as taxas de acesso. Enquanto que entre a população com renda domiciliar per capita mensal superior a R$ 1 mil o acesso a telefones é praticamente universal, apenas 15% da população com renda per capita mensal inferior a cinqüenta reais possui telefone. Para esta faixa de renda, pode-se dizer que há dois obstáculos que limitam o acesso à telefonia particular: a insuficiência de renda, pois o preço mínimo dos serviços de telefonia particular lhe é impeditivo, e a baixa oferta destes serviços na zona rural. Gráfico 1 - Taxa de acesso a telefones para diferentes faixas de renda, em % da população. Fonte: PNAD 2002 em microdados. Nota: dados tratados por Sefid/TCU.

12 12 Enquanto nas faixas de renda mais baixa ou intermediárias predomina o acesso a apenas um tipo de telefone particular (fixo ou celular), para as faixas de renda mais elevada a regra é a posse dos dois tipos de telefone. Outro fato importante é que a participação relativa do celular como meio exclusivo de acesso à telefonia é mais significativa nas faixas de renda mais baixa. 1.4 Evolução dos serviços de telefonia Os impactos da privatização sobre a ampliação no acesso aos serviços de telefonia podem ser avaliados a partir da variação de cobertura dos serviços de telefonia e do acesso a tais serviços em função da renda per capita para os períodos pré e pós-privatização. Por meio do Gráfico 2, é possível verificar que o aumento na taxa de acesso a telefones fixos residenciais acentuou-se entre os anos de 1998 e 2001, para todas as faixas de renda, e ainda que os maiores crescimentos absolutos ocorreram para as faixas intermediárias. As camadas de renda mais baixa, contudo, tiveram as maiores taxas relativas de ampliação no acesso, pois os níveis de acesso destas camadas eram reduzidíssimos no início do período analisado. A diminuição no crescimento para as duas faixas superiores de renda é natural, pois o acesso a telefones fixos nessas faixas já era bastante elevado. Gráfico 2 Percentual de acesso a telefones fixos por faixa de renda. Fonte: PNADs 1992 a 2002 em microdados. Nota: dados tratados por Sefid/TCU.

13 Evolução da rede de telefones de uso público Para analisar a universalização dos serviços de telefonia, deve-se avaliar também o grau de penetração da rede de telefones de uso público (TUPs), que representa uma possibilidade de acesso aos serviços de telefonia para quem não possui telefone particular. A partir de dados agregados fornecidos pela Anatel, é possível inferir que o Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU) representou um importante mecanismo de incentivo para a ampliação da rede de telefones de uso público (gráfico 3). No entanto, os dados disponíveis não permitem realizar análises desagregadas, o que é fundamental para avaliar os impactos distributivos do crescimento da planta de TUPs. Gráfico 3 Total de telefones de uso público no Brasil, em milhares. Fonte: Anatel e TCU (TC / )

14 14 2. O direito à universalização - duas dimensões O PGMU define as metas de acesso individual 5 e coletivo que deverão ser atendidas pelas concessionárias até o final de 2005 para a progressiva universalização dos Serviços de Telefonia Fixa Comutada, prestados em regime público, em cada unidade da federação. Duas questões são indissociáveis às metas de universalização: o cumprimento das metas, propriamente dito, e a capacidade de aferir se elas estão sendo efetivamente cumpridas. A primeira está ligada aos concessionários; e a segunda, ao regulador, mas ambas são direitos de toda a sociedade, pois incluem o direito dos usuários de serviços telefônicos e também dos potenciais usuários, tanto de acessos individuais quanto públicos. Pode-se dizer, portanto, que o direito de acesso universal aos serviços telefônicos prestados em regime público tem contrapartida nas obrigações das operadoras na implementação das metas e do ente regulador na aferição do cumprimento das metas. O prazo para o cumprimento das metas, especificado no PGMU, pode ser antecipado pelas empresas. Para que isso ocorra, existe um sistema de incentivos com base no acesso aos mercados de longa distância nacional e internacional. As notas explicativas das demonstrações financeiras de algumas empresas revelam um significativo incremento de receita possível graças ao prêmio pela antecipação de metas do PGMU. A empresa Telemar, por exemplo, destaca que o incremento de sua receita possibilitado pela antecipação de metas foi de R$ 58,8 milhões, em 2002, e de R$ 280,4 milhões, em Como a Anatel acompanha o cumprimento das metas de universalização A partir das obrigações explicitadas nos contratos de concessão e no PGMU, quantificadas em termos de metas a serem cumpridas pelas empresas concessionárias, a Anatel definiu 18 itens de controle a serem monitorados. A verificação do cumprimento das metas de universalização envolve, em alguns casos, o monitoramento de um número enorme de 5 A expressão acesso individual, presente no PGMU, designa o telefone fixo de uso residencial ou comercial. Não significa, portanto, que o uso do aparelho está restrito a um único indivíduo. Essa nomenclatura ajuda também a distinguir as metas relativas aos acessos coletivos os telefones de uso público (TUPs).

15 15 observações ou microdados. Esse é o caso, por exemplo, da aferição da distância máxima a percorrer em uma determinada localidade para se utilizar um TUP. Considerando a existência de cerca de 1,3 milhões de TUPs, a impossibilidade de avaliar o cumprimento dessa obrigação em todo território nacional de forma censitária é evidente. A seleção das localidades a fiscalizar é, portanto, feita a partir de uma amostra, extraída da base de dados da Anatel, que se constitui de informações declaradas pelas concessionárias. De posse das amostras, a fiscalização da Agência vai a campo para coletar os dados que subsidiarão as inferências a respeito do cumprimento ou não das obrigações das concessionárias para todo o universo. Isso significa que os requerimentos de dados e informações feitos pela Anatel às concessionárias devem ser necessários e suficientes para que a Agência possa aferir adequadamente o cumprimento das metas, ainda que esses requerimentos acarretem custos adicionais às concessionárias. Valendo-se dessa sistemática, a Agência já certificou a antecipação de metas da Telefônica e da Telemar, em fevereiro e agosto de 2002, respectivamente. A fiscalização das demais concessionárias ocorreu com base no mesmo método estatístico. 3.1 O que o TCU encontrou Nos sistemas de informação utilizados pela Anatel O Sistema de Gestão das Obrigações de Universalização (SGOU) foi criado para dar suporte ao acompanhamento e fiscalização das metas do PGMU. Assim, sua base de dados foi modelada com o intuito de permitir o acesso a informações relativas às obrigações de universalização em diferentes níveis de agregação, de forma a retratar as metas previstas no PGMU. O PGMU divide as metas em dois grandes grupos: i. acessos individuais e ii. acessos coletivos. Para cada um desses grupos são especificadas metas que medem a disponibilidade do serviço que a concessionária está obrigada a prestar, nas seguintes dimensões: existência, quantidade, tempo e distribuição espacial para que o serviço seja ofertado. Dessa forma, o SGOU fornece para cada área de concessão informações sobre as localidades a serem atendidas; sobre infra-estrutura, a fim de avaliar a cobertura dos serviços; sobre prazos de atendimento das solicitações; sobre os TUPs e sobre prioridades de atendimento. Em 2004, todas as localidades com mais de 600 habitantes deveriam estar servidas por TUPs representados pelo símbolo, na Figura 2, mesmo aquelas que não precisassem,

16 16 segundo o PGMU, dispor de acessos individuais do STFC (simbolizados por ). A quantidade total de TUPs em uma localidade é dada como uma função do seu número de habitantes. Assim, o PGMU impõe que deverá haver pelo menos 7,5 TUPs para cada mil habitantes a partir de Esta densidade se eleva para 8 TUPs para cada mil habitantes, a partir de Esta relação é conhecida como teledensidade. Mas o PGMU vai além, pois estabelece ainda um critério de distribuição dos TUPS dentro das localidades, qual seja: a partir de 2004, uma pessoa não deverá se deslocar mais do que 300 metros partindo de qualquer ponto da localidade para ter acesso a um TUP. No esquema da Figura 2, no desenho à direita, os círculos cinzas têm raio de 300 m e circunscrevem cada TUP. Supondo que a mancha urbana da localidade esteja dentro da área cinza de cobertura dos TUPs, tal obrigação estaria plenamente satisfeita. Figura 2 - Estruturação de metas para a cobertura de TUPs no PGMU. O SGOU foi implantado em 2003 e encontra-se ainda em fase de testes. O fato de o sistema ter sido implantado muito depois do início do processo de certificação de antecipação de metas (que começou em novembro de 2001) demonstra que a Agência não se preparou adequadamente em termos de uso eficiente de tecnologia da informação. Tanto o Plano Geral de Outorgas como os contratos de concessão já explicitavam, em 1998, cronogramas de cumprimento e antecipação de metas. Mais grave do que o início atrasado no desenvolvimento desse sistema é que o SGOU é, ainda hoje, um sistema incompleto, com diversas inconsistências de dados, e instável: nas

17 17 versões relativas ao segundo semestre de 2003 (as concessionárias enviam dados mensalmente à Anatel), há diferenças significativas entre os dados. Nenhum dos problemas encontrados a respeito dos dados era de conhecimento dos técnicos da Agência, o que leva a concluir que o sistema não é utilizado de forma efetiva pela Anatel ou sua utilização ainda é incipiente. Nos procedimentos de fiscalização Uma etapa preliminar à seleção das localidades a fiscalizar por meio de amostragem é a construção de uma lista que representa o universo de localidades que devem ser atendidas pelo STFC, segundo o PGMU. Na prática, atualmente são as concessionárias que determinam o alcance da verificação das obrigações de universalização, uma vez que a lista, ou universo de localidades do SGOU, é alimentada pelas concessionárias. As localidades passíveis de fiscalização são as que constam desse universo, pois é a partir dele que a Anatel realiza o planejamento das fiscalizações. Para os agrupamentos populacionais não alimentados pelas concessionárias, e portanto não constantes do SGOU, mas que se enquadrem nos critérios do PGMU para serem atendidas pelo STFC, restariam as fiscalizações motivadas por denúncia, como instrumento de enforcement para assegurar os direitos dessas populações. Os procedimentos de planejamento e execução da fiscalização do cumprimento das metas de universalização constam do Manual para Acompanhamento e Controle do Cumprimento dos Compromissos Assumidos pelas Prestadoras do STFC (de agora em diante, simplesmente Manual de Acompanhamento). A confiabilidade das conclusões da Anatel a respeito da situação de cumprimento ou não das metas de universalização depende inteiramente do método de amostragem para seleção de localidades e definição da amostra de itens a verificar em cada localidade especificados no Manual de Acompanhamento. Ocorre que o processo de amostragem e as fórmulas descritas no Manual para Acompanhamento apresentam graves erros e inconsistências, a ponto de comprometer as conclusões da Agência.

18 18 Essas afirmações acerca dos problemas do Manual de Acompanhamento fundamentamse em dois pareceres de especialistas cujas análises e conclusões são apresentadas em detalhes no relatório de auditoria. Os pareceres convergem ao apontar erros conceituais e imprecisões, problemas na operacionalização da amostra, e desconsideração da amostragem em dois estágios. Em função dos problemas apontados, os especialistas ressaltam em seus pareceres que o processo de fiscalização em campo com base no processo de amostragem não tem valor inferencial. Sendo assim, a Anatel não dispõe atualmente dos meios para detectar se as metas estão sendo efetivamente cumpridas, ou mesmo se foram antecipadas. Na execução de fiscalizações e no contencioso administrativo No ano de 2002, a Anatel realizou, pela primeira vez, o planejamento das ações de fiscalização em campo a serem executadas no ano seguinte. A partir de informações enviadas pela Agência, estima-se que em 2003 o custo das inspeções in loco tenha sido de R$ 2,5 milhões. No entanto, as fiscalizações efetivamente executadas representaram apenas 45% do esforço previsto no planejamento, tendo sido fiscalizadas localidades, de um total de previstas. As justificativas apresentadas pela Anatel para este déficit apontam para importantes restrições operacionais à execução das fiscalizações planejadas para verificar o cumprimento das obrigações de universalização. Foge ao escopo deste trabalho analisar qual sua origem. Mas a clara impossibilidade de atender ao próprio planejamento representa um problema grave, especialmente quando considerada a análise sobre a insuficiência do tamanho das amostras utilizadas pela Anatel para inferir sobre o cumprimento das metas do PGMU. A análise dos processos de certificação de antecipação de metas do PGMU revela a ausência de relação entre prazo de certificação e número de localidades fiscalizadas. Isso demonstra a heterogeneidade do tratamento dado pela Agência a tais processos, podendo significar, por exemplo, que foram inspecionadas menos localidades que o necessário, ou que as inspeções em campo avaliavam menos itens de controle. Ao analisar a instauração de Processos Administrativos Punitivos (PADOs) decorrentes de não conformidades apontadas pelos relatórios de fiscalização, verificou-se uma grande dificuldade da Anatel em apresentar dados gerenciais. O desencontro e o atraso no fornecimento de tais dados prejudicou a análise. Não obstante, foi possível detectar que nenhum PADO relacionado a obrigações de

19 19 universalização havia sido instaurado até 2003, e que, até abril de 2004, nenhum tipo de sanção decorrente de descumprimentos de obrigações de universalização havia sido aplicada. 3.2 O que o TCU recomenda A gravidade e extensão dos diversos problemas encontrados demonstram que o caso não é apenas de correção de erros pontuais ao longo do processo de fiscalização, mas de uma reformulação de manuais, procedimentos e de toda a operacionalização da fiscalização. Mais que isso, é preciso adotar uma nova estratégia de fiscalização, tendo-se em vista critérios de eficiência, eficácia e economicidade. Assim, o TCU determinou à Anatel que apresentasse, em 90 dias, um plano de ação para reformular o processo de verificação de cumprimento das obrigações de universalização levando em conta os seguintes requisitos: a) adoção de soluções modernas de auditoria de sistemas de informação, e desenvolvimento de um Sistema de Informações Geográficas (SIG) dedicado ao monitoramento da obrigações de universalização; b) definição, conjuntamente com as concessionárias, de padrões para o armazenamento e envio de dados referentes às obrigações de universalização; c) desenvolvimento de acordos de cooperação institucional, preferencialmente com entidades públicas de renomado prestígio nas áreas de conhecimento envolvidas nas tarefas de aperfeiçoamento de seus sistemas e técnicas. A fim de corroborar suas recomendações, o relatório de auditoria apresentou exemplos de análises possíveis a partir da adoção de um SIG dedicado à verificação das obrigações de universalização. Sugerindo caminhos O atual método de fiscalização dá à Agência uma visão segmentada e incompleta da distribuição de TUPs em escala intramunicipal. Caso o SGOU fosse efetivamente operacional, da maneira como

20 20 a Agência o projetou, o máximo de resolução que a Anatel poderia ter em suas análises seria o número de TUPs por localidade, que é uma informação muito limitada para apoiar a fiscalização. A estrutura de dados do SGOU não permite mapear a distribuição espacial dos TUPs. Apesar de haver um campo contendo o endereço desses equipamentos (abstraindose os problemas de consistência dos dados armazenados no Sistema), a baixa qualidade do cadastro de logradouros em quase todos os municípios brasileiros, na prática, impede a Anatel de gerar um mapa com as coordenadas dos TUPs de um município. Isso ocorre porque o atual procedimento de fiscalização da Anatel prescinde da utilização de um SIG, e de ferramentas modernas de auditoria via sistemas de informação para avaliar os dados das concessionárias referentes a obrigações de universalização. Ressalte-se que a Agência deve especificar para as concessionárias os requerimentos de dados e informações que estas devem dispor em suas bases informacionais a fim de que a universalização seja alcançada de forma clara, em sua dupla dimensão: o cumprimento das metas, propriamente dito, e a possibilidade de aferição deste cumprimento. Alguns resultados que a fiscalização com o apoio de um SIG pode produzir, desenvolvidos no relatório, foram gerados a partir de dados georreferenciados da planta de TUPs fornecidos pelas concessionárias, com o apoio de um consultor. Visualização da distribuição de TUPs e mancha urbana Inicialmente, para verificar se as coordenadas informadas e a consolidação das informações produziram resultados coerentes, sobrepõese os pontos dos TUPs à imagem da área investigada a partir de uma imagem aérea ou orbital. A imagem traz o pano de fundo necessário, com informações sobre a extensão da área urbanizada, a existência de vazios urbanos, a localização de objetos e feições naturais ou construídas, auxiliando assim a interpretação da localização dos pontos dos TUPs (Figura 3). No exemplo apresentado, utilizou-se uma imagem SPOT de 1995 com 10 metros de resolução espacial, para o município de Taboão da Serra, zona metropolitana da Grande São Paulo. Pode-se perceber, pela imagem resultante, que a distribuição dos TUPs respeita a existência de vazios urbanos e de áreas urbanizadas.

21 21 Figura 3 Imagem SPOT de 1995 com pontos de TUPs sobrepostos. Uma análise simples da cobertura espacial de TUPs pode ser realizada pela construção de círculos cujos centros coincidem com os pontos representativos dos TUPs. No exemplo da Figura 4, uma série de círculos com raio de 300 metros são construídos ao redor dos TUPs, para avaliar se há áreas não cobertas de acordo com os parâmetros estabelecidos no PGMU. O mapa construído por áreas de abrangência, como apresentado no exemplo, permite uma leitura clara sobre o padrão de cobertura espacial dos TUPs no território, demonstrando, no caso em questão, que os vazios ocorrem em áreas não-urbanizadas.

22 22 Figura 4 Mapa de distância definido a partir do raio de abrangência de 300 metros ao redor de cada TUP. Áreas de influência também podem ser aplicadas na avaliação da coincidência espacial entre duas feições geográficas. No caso, é aplicável na avaliação da presença de TUPs próximos a equipamentos públicos, como determinado no PGMU (estabelecimento de ensino regular e instituições de saúde, por exemplo, que representam um dos itens de controle das obrigações de universalização) 6. 6 Essa meta do PGMU não significa que é obrigatória a instalação de TUPs em uma semana, quando solicitada. Mas com esse diagnóstico, a Agência poderia ter uma atuação proativa, alertando tanto as concessionárias como os responsáveis pelas instituições sobre esse direito.

23 23 No caso de Taboão da Serra, foram cruzadas as informações de localização de TUPs com a localização de escolas públicas municipais e estaduais (figura 5). Os dados sobre as escolas estão disponíveis mediante solicitação no Centro de Estudos da Metrópole (CEM). Figura 5 TUPs de Taboão da Serra e escolas públicas. Raio de abrangência de 100 metros ao redor das escolas públicas. Fonte: Censo Escolar 2001 (Inep/MEC), elaboração da Fundação Seade em parceria com Cepid-Indesp/Centro de Estudos da Metrópole (CEM)/Cebrap.

24 24 Das 286 escolas públicas de Taboão da Serra, apenas quatro não continham um TUP dentro de um raio de 100 metros (Figura6). Figura 6 Escolas públicas de Taboão da Serra com ausência de TUPs dentro de um raio de abrangência de 100 metros. A utilização da base de mapas digitais, já existentes para algumas cidades brasileiras, permite uma inferência bastante precisa da extensão da mancha urbana, configurando-se como uma boa alternativa à imagem aérea. As mesmas técnicas empregadas no estudo de caso de Taboão da Serra foram replicados para a cidade de Goiânia-GO, utilizando-se a base de TUPs fornecida pela Brasil Telecom.

25 25 As bases auxiliares utilizadas para esse estudo foram fornecidas pela Comdata, empresa municipal de processamento de dados, e pelo IBGE. Utilizou-se a base de lotes contida no Mapa Urbano Básico Digital de Goiânia (MUBDG V14) da Comdata para a avaliação das áreas de abrangência e a base de distritos censitários do IBGE para a avaliação da densidade e TUPs por habitantes. A análise da cobertura espacial de TUPs sobre a base de lotes apontou uma boa cobertura em Goiânia, sobretudo nas áreas mais centrais e consolidadas da cidade. A grande maioria dos lotes da cidade estão contidos em um raio de abrangência de 300 metros em relação aos TUPs. Entretanto, foram observadas regiões onde a cobertura não é total. A figura 7 apresenta uma área periférica com buracos de cobertura de TUPs. Isso não significa per se um descumprimento de metas por parte da Brasil Telecom. Nesse caso, para uma correta interpretação sobre a condição de cobertura dos equipamentos sobre as áreas residenciais, faz-se necessário um levantamento sobre a condição de ocupação e uso desses lotes. Figura 7 Lotes e TUPs de região periférica no quadrante sudoeste.

26 26 Medidas de densidade A análise da distribuição de TUPs pode ainda ser realizada confrontando-se dados socioeconômicos disponíveis em bases do IBGE, como o Censo ou as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios (PNADs), ou mesmo com resultados de pesquisas de outras instituições. Exemplo disso é a comparação da densidade de TUPs na cidade de Goiânia e o índice de exclusão social: nove dos 63 distritos censitários de Goiânia apresentaram densidade inferior a 7,5 TUPs/ mil habitantes. Esses distritos coincidem com áreas mais periféricas da cidade, e nos distritos classificados como mais excluídos se encontram as menores densidades de TUPs por habitantes (Figura 8). Figura 8 - Distritos censitários de Goiânia classificados por densidade de TUPs/1000 habitantes e por índice de exclusão social. Fontes: Anatel e mapa da exclusão/inclusão social de Goiânia,2003.

27 27 4. Conclusão A reforma do setor de telecomunicações, implementada a partir de 1997, produziu significativo avanço nas taxas de acesso aos serviços telefônicos, notadamente para as camadas da população de rendas média e baixa. Entre os motivos que explicam esse avanço, pode-se citar: i. as obrigações de universalização, com base em sistemas de metas, imputadas às concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), previstas desde a implantação do marco regulatório; e ii. a expansão do sistema de telefonia móvel. Se, de um lado, as concessionárias têm a obrigação de alcançar certas metas de universalização, de outro, a Anatel tem de ser capaz de aferir tal cumprimento de metas. O que se constatou, contudo, é que a Agência não se aparelhou adequadamente para fazer esse acompanhamento, seja do ponto de vista operacional, seja do ponto de vista da definição de uma estratégia razoável para atestar o cumprimento das metas. As falhas detectadas na sistemática de fiscalização das metas de universalização adotada pela Anatel são relevantes e chegam a comprometer a validade das certificações de cumprimento emitidas pela Agência. Isso não quer dizer, contudo, que as metas foram descumpridas pelas concessionárias, posto que o objetivo deste trabalho foi o de verificar como a Anatel fiscaliza o cumprimento de metas, e não se as metas foram ou não atingidas. No sentido de oferecer uma contribuição ao tema, desenvolveu-se, também neste trabalho, análises baseadas em sistemas de informações geográficas, em caráter exemplificativo, a fim de ilustrar possibilidades de atuação diferentes daquela que vem sendo adotada pela Anatel. Tais análises, além de contribuírem para uma aferição mais adequada do cumprimento das metas previstas no Plano Geral de Metas de Universalização do STFC, também têm grande utilidade no sentido de auxiliar na formulação de uma política de universalização, com base, por exemplo, em informações socioterritoriais.

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