restrições à movimentação de pessoas e mercadorias entre a Faixa de Gaza e a Cisjordânia são alguns dos fatores que geraram descontentamentos de

Transcrição

1 7 Conclusão O objetivo central desta tese foi examinar, por um lado, como a estrutura formada para uma solução política de um conflito afetou a institucionalização de um dos atores envolvidos nesse processo e, por outro, como a institucionalização desse ator produziu efeitos sobre a resolução do conflito. Sobre esse último ponto, atenção especial foi dirigida à capacidade de a Autoridade Palestina implementar os acordos firmados entre 1994 e Sendo assim, sua limitação no cumprimento de suas responsabilidades quanto ao processo de paz, deveu-se ao formato das negociações e a condicionantes presentes no conteúdo dos acordos que dificultaram um maior avanço na implementação das decisões acordadas. Ademais, observou-se que a consolidação de suas instituições não foi limitada apenas pela estrutura de todo esse processo, mas também por restrições colocadas por atores externos, por determinadas características da administração da AP e por práticas adotadas no autogoverno ao longo do período analisado. O interesse em enfatizar variáveis que se passam na arena doméstica de um dos atores, participando da resolução de um conflito internacional, reflete uma mera opção analítica de delimitação do objeto, assim como a intenção de trazer novas reflexões para a área de estudos sobre conflitos internacionais que é deficiente nesse tipo de enfoque. Para examinar a dialética entre a institucionalização da Autoridade Palestina e a implementação de acordos de paz, cabe retomar cronologicamente esse processo. As negociações entre 1991 e 1993 chegaram a um formato para a entidade política a ser fundada muito distinto da concepção original dos palestinos de estabelecerem um Estado soberano na histórica Palestina. Ademais, registre-se que a Declaração de Princípios em 1993, ao estipular que haveria um período interino necessário para a preparação de arranjos institucionais para a transição a uma fase definitiva dos acordos, deixava claro, para os palestinos, que sua reivindicação de soberania plena sobre seus territórios seria adiada. Esse ponto junto à delimitação em termos de autonomia, à descontinuidade territorial, e às

2 227 restrições à movimentação de pessoas e mercadorias entre a Faixa de Gaza e a Cisjordânia são alguns dos fatores que geraram descontentamentos de grupos palestinos com relação ao processo de paz entre 1994 e A definição de quem representaria a comunidade palestina nas negociações também teve impactos na sua interação com a comunidade dos territórios. Apesar de seu reconhecimento internacional como única organização representando os palestinos, cabe observar que nem todos os grupos palestinos possuem representação junto à OLP por se oporem a alguns de seus princípios. Sob essa categoria, podem ser citados o Hamas e o Jihad Islâmico como grupos que questionaram a legitimidade dessa organização durante o processo de paz com Israel. Ademais, esses grupos rejeitaram o conteúdo dos acordos, percebendo-os como uma legalização da ocupação israelense. Também a esquerda (Partido Comunista, Frente Popular para Libertação da Palestina e Frente Democrática para a Libertação da Palestina) demonstrou sua insatisfação com relação aos acordos, julgando-os um desvio do programa do Conselho Nacional Palestino e das aspirações nacionalistas. Outro relevante aspecto sobre a representação dos palestinos nas negociações diz respeito ao fato de ter sido decidido que, mesmo após a fundação da Autoridade Palestina, caberia à OLP prosseguir com as negociações com Israel. Por conseguinte, por meio de acordos determinou-se que essa organização manteria o poder decisório sobre importantes questões de interesse da comunidade palestina nos territórios. Ademais, os mesmos questionamentos em torno da legitimidade da OLP passaram a ser feitos também com relação à Autoridade Palestina, comandada por Yasser Arafat, auxiliado por outros membros daquela organização. Sendo assim, a estrutura formada para uma solução política do conflito israelense-palestino, ao mesmo tempo em que delineou a formação de instituições governativas na Faixa de Gaza e Cisjordânia, permitiu a transferência, para aquelas áreas, de uma elite política palestina que, até então, residia no exílio. O modo pelo qual essa elite definiu a constituição do governo gerou Vimos que as negociações para a paz entre israelenses e palestinos definiram que a nova entidade política teria o formato de um autogoverno, limitado em sua autonomia, poderes e responsabilidades por um período interino de cinco anos. Portanto, ao mesmo tempo em que decidiu que a extensão da autonomia da futura entidade palestina seria restrita, o processo negociador

3 228 delimitou os recursos políticos, econômicos e a capacidade institucional do novo ator para implementar suas responsabilidades no âmbito do processo de paz. Apesar de as partes reconhecerem que a evolução desse processo de resolução do conflito ocorreria de forma gradual, houve um conjunto de restrições à sua institucionalização. Assim, limitações em termos da autonomia palestina, restrições quanto à sua jurisdição territorial, em particular pela continuidade de assentamentos judaicos na Faixa de Gaza e na Cisjordânia, o fato de não possuir o controle das fronteiras e não ter o monopólio do uso legítimo da força são elementos que conferiram um caráter sui generis desse ator. Por conseguinte, o formato institucional dessa nova entidade política, tal como foi sendo configurado no processo de paz, estava aquém das aspirações da população palestina dos territórios. Portanto, sobre a configuração institucional do novo ator, vale chamar a atenção para o fato de terem sido delineados arranjos apenas para um período transicional até que se concluíssem as negociações para o estágio permanente dos acordos de paz. Foram previstas a criação de instituições para a administração de determinadas esferas da vida pública da população palestina, como o estabelecimento de um Parlamento e Ministérios, porém com restrições à sua autonomia e soberania sobre seus territórios e sua população. Nota-se, ainda, que não houve qualquer tipo de planejamento para mudanças em seu formato institucional, nem durante as negociações que antecederam a assinatura da Declaração de Princípios, nem ao longo do processo negociador que resultou em novos acordos dentro da lógica da estrutura Oslo. Adicionalmente a isso, uma vez que esse novo ator seria constituído ao longo do processo de paz, suas instituições seriam formadas ao mesmo tempo em que o autogoverno deveria cumprir suas responsabilidades no âmbito dos acordos. Portanto, antes mesmo de o autogoverno organizar-se administrativamente e fundar suas instituições, para realizar suas funções governativas nos territórios palestinos, os acordos estipularam que esse novo ator teria certas obrigações a cumprir. Dessa forma, cabe notar que o estabelecimento de instituições seria básico não apenas para implementar as políticas domésticas, mas algumas dessas instituições palestinas teriam impactos também sobre o processo de paz. Nesse sentido, deveria se responsabilizar pela criação de um aparato capaz de manter a

4 229 ordem pública e a segurança dos territórios sob sua jurisdição, atendendo, assim, às exigências do processo de paz. Vale notar, ainda, uma outra particularidade do processo de resolução do conflito israelense-palestino. Estabeleceu-se uma estrutura em que a pauta das negociações ficava em aberto e indefinida sobre alguns temas, gerando ambigüidades na implementação dos acordos, inclusive no que se refere à extensão dos poderes da AP sobre a população dos territórios. Assim sendo, questões importantes, que poderiam alterar a configuração dessa nova entidade política, foram deixadas para ser negociadas em uma fase posterior no processo de paz. Dentre elas, cabe ressaltar a definição das fronteiras externas, a soberania sobre Jerusalém e o direito de retorno de refugiados para os territórios palestinos. Acrescente-se que nem as negociações, nem os acordos definiram o futuro papel da OLP quando se chegasse ao estágio final do processo de paz. Essas decisões, tomadas na fase inicial do processo negociador, foram confirmadas na Declaração de Princípios em Sobre este acordo, dois de seus aspectos devem ser destacados por seus desdobramentos sobre o modo como o autogoverno implementaria suas políticas na arena doméstica e com relação às suas obrigações no processo de paz. O primeiro aspecto corresponde à designação, ao autogoverno, de funções e obrigações antes que fosse criado um aparato institucional capaz de executar as tarefas delineadas naquele acordo. Outro aspecto diz respeito à centralização do poder a palestinos autorizados pela OLP para cuidarem dos arranjos necessários para a administração dos territórios e para a garantia da ordem pública e segurança na Faixa de Gaza e na Cisjordânia. Cabe ressaltar que a Declaração de Princípios não estipulou nenhum tipo de arranjo que favorecesse a formação das instituições palestinas, nem mecanismos que ajudassem o autogoverno a cumprir suas funções. Há que se acentuar que atores internacionais se comprometeram a ajudar financeiramente a AP, auxiliando-a, ainda, em questões técnicas e administrativas. No entanto, não havia nenhum mecanismo estabelecido nos acordos definindo um compromisso formal desses atores externos no processo de paz. Dessa forma, por exemplo, coube às agências internacionais definirem seus critérios de quanto e quando repassariam recursos para a Autoridade Palestina. Essa dependência em relação a recursos externos, em um período em que as instituições estavam sendo formadas, deixou a

5 230 AP em uma situação de vulnerabilidade, em caso de interrupções na transferência de recursos. Seguindo a lógica de que o processo de paz seria realizado em etapas e que novas negociações seriam necessárias para a elaboração de acordos complementares, observe-se que a estrutura institucional do autogoverno também seria estabelecida gradualmente, acompanhando as mudanças a serem definidas pelos acordos. Vale lembrar que quaisquer alterações em termos de poderes e responsabilidades do autogoverno, ao longo desse processo, deveriam ser previamente negociadas por Israel e a OLP. Na ocasião, definiram-se, também, as responsabilidades do autogoverno quanto à segurança nos territórios. Note-se, pois, que essa entidade política, recém-criada, não teria autonomia para estabelecer suas próprias instituições. Ressalte-se que o formato e suas funções estavam circunscritos aos termos dos acordos, sendo proibidas quaisquer atitudes unilaterais não previstas por aqueles documentos. Ademais, a determinação de que o autogoverno teria que criar um forte aparato policial para a manutenção da ordem pública e para a segurança de suas áreas, o levou a direcionar sua atenção e recursos para um único setor, em detrimento de outros setores da esfera pública que atendessem às necessidades básicas da população palestina. Dessa forma, os acordos contribuíram, ainda que indiretamente, para uma sobrecarga de funcionários, agências e, conseqüentemente, de recursos públicos para a composição e funcionamento de um setor específico. Portanto, ainda que fosse justificada a necessidade de um processo de paz gradual, suas características e o conteúdo dos acordos mostraram-se contraditórios com relação a alguns de seus objetivos. Em outras palavras, segundo a Declaração de Princípios e o Acordo Gaza-Jericó, a criação de um autogoverno palestino seria um dos objetivos centrais para o bom andamento do processo de paz. Aqueles acordos vincularam a resolução do conflito aos arranjos que essa nova entidade deveria estabelecer. Não obstante esses princípios, os acordos estipularam, já no início do funcionamento do autogoverno palestino, um conjunto de restrições e condicionantes às suas atividades, além de uma limitação em seu aparato institucional que comprometeram a implementação de suas responsabilidades com relação à sociedade palestina e aos acordos com Israel.

6 231 Foi nesse acordo que se definiu um programa de cooperação econômica com Israel. No entanto, como foi discutido no quinto capítulo, esse programa ( Protocolo Paris ) tornou a Autoridade Palestina dependente de Israel para a realização de atividades mercantis e fiscais. Sendo assim, esse protocolo, voltado para a cooperação econômica entre as partes e para o desenvolvimento dos territórios, acabou gerando restrições que, por sua vez, comprometeram a capacidade governativa da Autoridade Palestina e seu desenvolvimento econômico. Outro importante aspecto do Acordo Gaza-Jericó refere-se à elite que comandaria o autogoverno. Nesse sentido, definiu que a autoridade, a ser instituída, concentraria todos os poderes em si. Portanto, sem fazer uma distinção entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, o acordo acabou favorecendo a constituição de um sistema de autoridade centralizado no Executivo, reduzindo, assim, o papel das demais instituições públicas. Nesse sentido, vale mencionar que o retorno da elite da OLP foi um resultado das negociações de paz, implicando mudanças significativas para a comunidade palestina nos territórios. Uma delas diz respeito ao modo como a OLP buscou assegurar seu poder naquelas áreas. Não obstante a OLP tenha mantido seu status de única representante legítima do povo palestino durante a ocupação israelense, líderes locais conseguiram desenvolver, nesse mesmo período, organizações para atender as necessidades básicas da população palestina, seguindo uma abordagem pluralista. Portanto, constituiu-se internamente uma estrutura organizacional administrada por líderes de alguns grupos que adquiriram notoriedade junto à comunidade palestina durante a Intifada em fins dos anos oitenta. Formou-se, pois, nos anos de ocupação israelense da Faixa de Gaza e Cisjordânia, uma estrutura paralela e distinta à da OLP que, por sua vez, caracterizava-se por práticas autoritárias e patrimonialistas. As tensões entre os palestinos que retornaram do exílio e a população dos territórios acabaram sendo inevitáveis, sobretudo, pela forma como a liderança política da AP exercia seu controle sobre a população e as organizações civis (estabelecidas antes da fundação da Autoridade Palestina). Ainda sobre as relações entre o autogoverno e a sociedade palestina, cabe notar que além do controle sobre as organizações civis palestinas e das restrições sobre seu funcionamento, o Executivo recorreu a medidas discricionárias e

7 232 coercitivas para assegurar o controle social. Nesse sentido, as demandas dos acordos referentes à manutenção da ordem pública e da segurança nos territórios permitiram que a AP redefinisse a concepção dos interesses nesse setor. Ou seja, foram criados instrumentos coercitivos como a pena de morte, cortes e restrições à imprensa, em detrimento de princípios do Estado de Direito. Quanto à censura e controle dos meios de comunicação, na divulgação de questões ligadas à administração pública, tais como as práticas de corrupção, o abuso de poder e a violação de direitos humanos, foram importantes instrumentos utilizados para limitar as críticas públicas à gestão da liderança política. Um outro aspecto associado à conduta dessa liderança reside no papel desempenhado por Yasser Arafat, como o fundador das instituições do autogoverno que constituirão a base de um futuro Estado palestino (caso seja dado prosseguimento ao Mapa do Caminho ou a um outro acordo nas linhas deste último). Sua atuação mostrou um perfil de acentuada discricionariedade, além de denotar seu interesse em institucionalizar seu poder negligenciando e manipulando estruturas institucionais formais e procedimentos legais, definidos pelos acordos e pela Lei Básica palestina. Arafat foi responsável pelo desenvolvimento de um aparelho burocrático centrado em sua pessoa, sem que fossem definidos claramente os critérios das contratações. Cabe salientar que além de o processo de institucionalização da AP ter ocorrido de forma gradual entre , a extensão de sua autonomia também ficou condicionada a outros fatores. Ou seja, por um lado, os acordos estipularam cronogramas para a retirada do exército israelense dos territórios palestinos, por outro, essa saída dos militares de áreas a serem transferidas para a jurisdição palestina foi vinculada à capacidade de a AP agir de forma eficaz com relação à segurança. Dito isso, pode-se apontar mais uma contradição gerada pelos acordos. Ou seja, uma vez que a AP se encontrava em uma fase de formação de suas instituições, não possuía ainda recursos suficientes, nem uma infra-estrutura e um aparato institucional adequados para garantir o cumprimento das cláusulas sobre a manutenção da ordem pública e da segurança. Dessa forma, já seria previsível que ela encontraria dificuldades para agir de forma coordenada com Israel e para cumprir os termos dos acordos. O Acordo Interino (Oslo II, 1995) acentuou essa contradição, ao dividir a Cisjordânia em áreas, sendo que a Autoridade Palestina poderia exercer, de forma limitada, sua jurisdição naquela região. Isto posto,

8 233 pode-se dizer que o conteúdo dos acordos e a natureza do processo negociador foram ineficazes para a resolução do conflito, e por outro lado, afetaram o desenvolvimento institucional do autogoverno. Ainda sobre o período , ou seja, entre o momento em que o autogoverno palestino foi criado, e o Acordo Interino, quando se buscou esclarecer ambigüidades dos acordos anteriores e especificar a estrutura institucional da AP, pode-se caracterizar a institucionalização do autogoverno como desorganizada e uma atuação administrativa marcada por deficiências. Mesmo quando se buscou melhorar a operacionalidade de certos setores, como foi o caso da constituição do Alto Conselho para a Segurança Nacional, os resultados foram precários, pois não se definiram claramente suas tarefas, além de não possuir autonomia para tomar suas decisões. Ou seja, a exemplo do que se passava em outras agências públicas, havia uma constante interferência do Executivo nas resoluções desse Alto Conselho. Vimos que o presidente da Autoridade Palestina, Yasser Arafat tomava decisões ad hoc, além de governar por decretos, sem consultar os Poderes Legislativo e Judiciário. Portanto, deve-se observar que, paralelamente à estrutura formal da AP, delineada pelos acordos restringindo sua autonomia, e às restrições econômicas e financeiras colocadas pelas cláusulas do Protocolo Paris, desenvolveu-se um padrão de institucionalização informal na conduta do autogoverno. Conforme foi explicado nos capítulos precedentes, o predomínio do Executivo sobre os Poderes Legislativo e Judiciário, e decisões discricionárias e práticas autoritárias e patrimonialistas foram empregadas como mecanismos para assegurar a permanência da elite política no autogoverno. Sendo assim, o poder decisório concentrou-se no Executivo sem que houvesse um desenvolvimento autônomo das demais agências da AP. Refletindo as crises do processo de paz a partir de 1996 e os confrontos entre israelenses e palestinos, os memorandos e protocolos assinados até 1999 não fizeram mais referências à institucionalização da Autoridade Palestina. Concentravam-se em duas questões, a saber, novos cronogramas para a retirada militar israelense dos territórios e a garantia da ordem e da segurança pela Autoridade Palestina. Dessa forma, a única alteração substantiva nesse período foi a realização das eleições para o Conselho Legislativo em janeiro de 1996, cumprindo-se,

9 234 assim, uma decisão dos acordos anteriores. Mas essas eleições não mudaram o arranjo político na esfera palestina. Em outras palavras, confirmou-se a concentração do poder em Arafat e no grupo Fatah. Sendo assim, foi mantida a forma como se conduziria a política e, de fato, as práticas formais e informais foram adotadas até o final do governo de Arafat em Entretanto, vale chamar a atenção para o fato de os acordos terem condicionado avanços nas negociações à realização das eleições palestinas. Podese, portanto, dizer que o atraso na organização desse evento pela Autoridade Palestina acabou comprometendo, em certa medida, o progresso nas negociações em três esferas com importantes impactos sobre a sua própria institucionalização. Em outras palavras, os acordos estabeleciam que novas etapas de retirada militar israelense dos territórios, a transferência de poderes de outras esferas à AP, e uma extensão de sua jurisdição ocorreriam mediante à realização das eleições palestinas. Há que se destacar o fato de os acordos terem estipulado que até às eleições palestinas para a constituição do parlamento, o poder se concentraria na Autoridade Executiva. Uma vez que essas últimas ocorreram somente em janeiro de 1996, Arafat e seu gabinete conduziram o autogoverno sem o monitoramento ou controle de outras agências. Toda a exposição feita até aqui mostrou como a estrutura dos acordos definiu uma resolução para o conflito que gerou desafios futuros para a consecução desse mesmo processo. Em outras palavras, há dois princípios básicos da estrutura dos acordos que limitaram as escolhas da Autoridade Palestina. Seguindo, pois, a lógica da trajetória dependente 282, pode-se dizer que a decisão dos negociadores de que o processo de paz seria realizado de forma gradual, em duas etapas (interina e permanente) e os condicionantes presentes nos acordos, colocados como fundamentais para a obtenção da paz, restringiram as opções disponíveis aos líderes palestinos. Sendo assim, o que se definiu no passado delineou alguns dos desdobramentos futuros do processo de paz, de modo que determinadas deficiências institucionais se mantiveram ao longo do tempo. Acrescente-se que as preferências e capacidade governativa palestinas tornam-se, por conseguinte, condicionadas pelos arranjos institucionais de um momento anterior. 282 A apresentação desse conceito está na seção 2.5 (p ).

10 235 Note-se, ainda, que esse processo de resolução do conflito apresenta características que dificultaram a evolução do processo de paz, na medida em que estabeleceu uma nova entidade política institucionalmente restrita no âmbito de sua jurisdição territorial e do monopólio do uso legítimo da força, além da interferência de atores externos durante a formação e consolidação de suas instituições. A título de exemplo, cabe lembrar que o Acordo Interino (1995) determinava que a AP adotasse as medidas necessárias para garantir a segurança em seus territórios por meio de uma forte força policial, contudo, a composição desse seu aparato deveria estar de conformidade com o que o próprio acordo permitia em termos de armamentos permitidos, sendo que quaisquer alterações nesse setor deveriam ser comunicadas a Israel. Trata-se, pois, da constituição de um ator com uma autoridade restrita, sendo sua soberania funcional e territorial fragmentada. Dito isto, pode-se dizer que o formato da resolução do conflito israelense-palestino favoreceu o surgimento de certos problemas em torno da frágil institucionalidade da AP e do questionamento de sua legitimidade por grupos domésticos. Por conseguinte, a consolidação dessa entidade política em direção a um desempenho governativo mais eficiente e sustentado por princípios democráticos, como previam os acordos, ficaram condicionados pela própria estrutura definida pelo processo de paz. De modo similar ao que se passou nas negociações no período , as iniciativas de paz após o colapso dos Acordos de Oslo em 2000, não modificaram substancialmente a estrutura institucional definida para a fase interina (exceto pela criação do cargo de primeiro-ministro em 2003, seguindo as recomendações do Mapa do Caminho ). Ademais, não foram substituídas cláusulas que restringiam sua autonomia. Ao longo desse período, as negociações versavam fundamentalmente sobre a questão da violência entre as comunidades palestina e israelense. Dessa forma, exigia-se que a Autoridade Palestina tomasse medidas para conter e evitar ações terroristas. As dificuldades do autogoverno para garantir a segurança nos territórios e combater o terrorismo contra israelenses serviram como justificativa para que Israel se recussasse, ora a prosseguir com as conversações para a paz, ora a cumprir o cronograma de retirada dos territórios. Em que pesem as restrições em termos de recursos, as deficiências da AP nesse setor refletiam, também, os problemas criados na administração de suas agências

11 236 (duplicação de cargos, sobreposição de funções e falta de clareza quanto às atividades de algumas instituições). Apesar das dificuldades em termos de recursos e o agravamento da crise política com Israel a partir de 2000, a AP conseguiu estabelecer uma estrutura institucional básica, com Ministérios e agências públicas para administrar seus territórios. Entretanto, caracterizou-se por uma falta de transparência em operações financeiras e comerciais, por uma ineficiência burocrática e problemas de governabilidade, além de não cumprir certos regulamentos. Esses fatores, em conjunto, desestimularam os investimentos provenientes de empresários do exterior e de palestinos na indústria e comércio dos territórios. Esses elementos permitem dizer que a capacidade institucional da AP foi deficiente no período Junto a isso, o autogoverno apresentou um baixo grau de autonomia e de coesão, levando a concluir que seu grau de institucionalização foi igualmente baixo durante essa fase. Esses pontos acima descritos são importantes aspectos relacionados à fase de formação das instituições da Autoridade Palestina e ao modo como essas foram sendo consolidadas ao longo do período Contudo, o conteúdo da Declaração de Princípios e dos demais acordos (definindo a estrutura, poderes e responsabilidades do autogoverno a ser instituído) também constitui um elemento fundamental para se compreender a interação entre a nova entidade política e a sociedade palestina. Nessa direção, cabe ainda salientar um outro fator relacionado à noção de trajetória dependente. Uma vez que a autoridade da nova entidade palestina foi delegada por um acordo com Israel, ou seja, pela Declaração de Princípios em 1993, gerou-se um problema de legitimação dessa autoridade posteriormente à assinatura desse documento, por parte de grupos domésticos que constestavam sua representação nos terrítórios. Embora este estudo tenha se concentrado na emergente entidade política palestina na Faixa de Gaza e na Cisjordânia, não ignorou que as ações israelenses tenham tido impactos sobre a arena palestina e sobre a evolução do processo de paz no período Um dos momentos mais críticos nas relações israelense-palestinas iniciou-se em fins de setembro de 2000 com a Intifada de al- Aqsa, marcando, também, uma nova etapa na institucionalização da Autoridade Palestina. O retorno de violentos confrontos entre as duas comunidades, por um

12 237 lado, sinalizou que a estrutura dos Acordos de Oslo foi inadequada para a resolução do conflito, por outro, trouxe desdobramentos sobre o processo de institucionalização daquela entidade. Nesse sentido, as medidas adotadas pelo governo israelense para conter a violência provocada por palestinos e utilizadas como modo de pressionar a Autoridade Palestina para que a mesma assegurasse a ordem pública e a segurança nos territórios, afetaram sua capacidade governativa. Acrescente-se que as medidas discricionárias e coercitivas da Autoridade Palestina para conter as manifestações populares, não resultaram somente de pressões israelenses para que essa entidade cumprisse suas responsabilidades determinadas pelos acordos, mas houve violações aos direitos humanos pelas forças de segurança e restrições à liberdade de expressão que, por sua vez, podem ser vistas como práticas da emergente liderança local para consolidar-se no poder. Ainda sobre essa questão, pode-se dizer que essa elite, que se transfere para os territórios, apoiada por alguns segmentos da sociedade palestina por meio da patronagem e da cooptação, esteve engajada em construir um aparato institucional privilegiando seus interesses. Deixou, assim, de priorizar o atendimento das necessidades e demandas sociais, além de comprometer a estabilidade política na medida em que favoreceu as conexões pessoais em vez de privilegiar o papel do aparato institucional. Um dos reflexos dessa forma de conduzir a Autoridade Palestina pode ser visualizado na estrutura administrativa que se formou, caracterizada por duplicação de agências, e sobreposição de funções e indefinição quanto à jurisdição em algumas de suas principais instituições. Diante do que foi exposto, cabe observar que uma vez definidos a estrutura, os poderes e deveres da Autoridade Palestina pelos acordos, o modo como a liderança palestina na Faixa de Gaza e na Cisjordânia conduziu o governo, revelou-se corrosivo ao processo de consolidação de suas instituições. Sendo assim, por um lado, os próprios acordos restringiram o alcance da autonomia desse novo ator com relação à OLP e a Israel. Por outro lado, seu grau de institucionalização mostrou-se baixo em decorrência das práticas políticas informais adotadas pela liderança política e por deficiências administrativas. Em outras palavras, os líderes da Autoridade Palestina definiam quem ocuparia os cargos públicos das instituições públicas delineadas pelos acordos, privilegiandose, portanto, a fidelidade e as conexões políticas em vez do profissionalismo e da constituição de instituições com maior grau de autonomia para exercerem suas

13 238 atribuições. Ademais, a sobreposição de atribuições em agências da Autoridade Palestina e a falta de definição mais clara quanto ao papel de membros da OLP, que acumulavam funções administrativas em instituições do autogoverno, constituíram fatores a comprometer sua capacidade governativa. Esses aspectos acentuaram as críticas internas à administração do autogoverno, reduzindo, gradualmente, a legitimidade dessa instituição no plano doméstico. É importante notar que a legitimação do autogoverno constitui um elemento essencial na manutenção da estabilidade da ordem pública nos territórios sob sua jurisdição, que, por seu turno, revela-se condição necessária, embora não suficiente, para o sucesso da resolução do conflito entre israelenses e palestinos. Portanto, argumenta-se que a legitimidade do autogoverno favorece não somente o controle da ordem pública, mas também a estabilidade de um regime em processo de formação e consolidação. A demanda interna por reformas institucionais, em particular após o início da Intifada de Al-Aqsa, pode ser vista como um indício das deficiências da Autoridade Palestina para resolver o conflito com Israel, além de sinalizar suas dificuldades para proteger os palestinos das incursões militares israelenses em seus territórios. Cabe observar que antes da Intifada, a opinião prevalecente sobre as instituições palestinas era a de que estas deveriam ser formadas e consolidadas de modo a atender os interesses e necessidades básicas da população palestina. Com os confrontos a partir de 2000, começou-se a argumentar, também, que as instituições deveriam ser fortes o suficiente para salvaguardarem duas das questões mais primárias: a segurança da população e o direito à autodeterminação. Há que se ressaltar que, embora as cláusulas dos acordos e os requisitos exigidos por Israel para o prosseguimento das negociações tenham tido um impacto decisivo sobre a configuração e o funcionamento das instituições palestinas, fatores internos também afetaram seu aparato institucional. Por um lado, as práticas de clientelismo, a corrupção e o baixo grau de institucionalização comprometeram sua efetividade institucional. Por outro lado, suas deficiências em termos de governabilidade implicaram reações domésticas, assim como recomendações do governo norte-americano e das agências financiadoras para a adoção de reformas institucionais, além de essas últimas condicionarem a remessa de recursos a uma melhora na capacidade governativa da Autoridade Palestina. Ademais, as incertezas econômicas e políticas, a falta de clareza quanto a

14 239 regulamentos para as instituições financeiras e os riscos à segurança reduziam os investimentos externos em seus territórios, restringindo, por conseguinte, seu potencial de desenvolvimento socioeconômico. Cabe observar que, embora a baixa capacidade governativa e seu baixo grau de institucionalização não constituam causas do insucesso da resolução do conflito com Israel, foi aqui sugerido que sejam consideradas variáveis intervenientes nesse processo. Por outras palavras, tais deficiências comprometeram a governabilidade da Autoridade Palestina na arena doméstica, acentuando, portanto, as tensões e protestos internos. Buscou-se, nesta tese, chamar a atenção para o fato de que restrições de atores externos, em particular quanto à remessa de recursos financeiros e ações do governo israelense dificultaram a formação e consolidação das instituições públicas palestinas, assim como a implementação dos acordos pela AP. Destacouse, ainda que a falta de efetivas instituições domésticas, os problemas econômicos e financeiros resultantes de sua administração, junto à presença de grupos domésticos contrários a esse regime político instituído pela elite da OLP e do Fatah, também dificultaram a implementação de políticas internas e o cumprimento de acordos internacionais. Sendo assim, a relevância atribuída aqui às instituições diz respeito ao seu papel na efetiva implementação das políticas governamentais, assegurando, ainda que compromissos internacionais sejam mantidos. Toda essa exposição permite concluir que a estrutura formulada para a resolução do conflito - fundada em estágios - adiou a concretização de reivindicações e objetivos das partes, dificultando em determinados momentos a evolução do processo de paz. Além disso, ocasionalmente, a discussão de questões relevantes, em mesas de negociação separadas, comprometeu o princípio básico estabelecido no início do processo de paz, qual seja, negociar um compromisso entre as partes fundamentado na confiança mútua. Ademais, a proposta aplicada para a resolução do conflito não contemplou aspectos relacionados ao processo de institucionalização da nova entidade política e às divisões no interior da sociedade palestina. Essa estrutura foi deficiente, também, por não ter gerado os seguintes resultados: não conseguiu estabelecer um regime de segurança capaz de evitar a retomada da violência de forma cooperativa e eficiente. Seguindo essa linha de argumentação, não foram criados canais para

15 240 estimular a cooperação, a reconciliação e a resolução de disputas; e não instituiu mecanismos que impelissem as partes a implementar os termos dos acordos. Como foi salientado, acrescente-se que a estrutura formada para a solução política do conflito israelense-palestino criou condicionantes e contradições que dificultaram o processo de institucionalização da Autoridade Palestina. Ao mesmo tempo, a conduta política da AP, por meio das práticas informais, contribuíu para seu baixo grau de institucionalização. Portanto, os acordos restringiram sua capacidade institucional, e conseqüentemente sua capacidade de implementar políticas na arena doméstica, incluindo aquelas relacionadas à evolução do processo de paz. No entanto, apesar de suas deficiências, ainda é uma estrutura que tem servido como base para novas iniciativas de paz. Nessa direção, vê-se que mesmo o último plano proposto, o Mapa do Caminho, ainda se concentra na concepção de se criar instituições palestinas eficientes, sobretudo, na área da segurança. E nesse sentido, menor atenção vem sendo dispensada a questões básicas para a população palestina como a garantia dos direitos humanos e o desenvolvimento de uma infra-estrutura capaz de atender as necessidades socioeconômicas mais fundamentais. Esses pontos aqui discutidos trazem reflexões para futuras pesquisas. Uma delas diz respeito à nova composição do gabinete palestino, eleito no início deste ano. Com o Hamas, agora como grupo majoritário no parlamento, um dos maiores críticos e opositores ao processo de paz e às políticas do autogoverno, cabe indagar qual o direcionamento a ser seguido na condução das instituições domésticas e no setor da segurança. Cabe ainda ponderar como as relações entre esse grupo e o Fatah (na liderança da presidência da AP e principal grupo na OLP) impactarão nas futuras negociações com Israel. Ademais, é válido questionar quais serão as conseqüências da interação desses atores sobre o desenvolvimento das instituições palestinas criadas a partir dos Acordos de Oslo? Considerando o padrão político-institucional estabelecido durante o período interino, pode-se indagar em que medida o mesmo será reproduzido nos próximos anos a despeito da mudança na liderança política doméstica. Sendo assim, um estudo comparativo entre o período da gestão de Arafat e do governo do Hamas, tomando como referência a relação entre o processo de institucionalização da AP e o processo de paz com Israel, pode ser útil para confirmar os argumentos desta

16 241 tese e chegar a novas conclusões. Outra linha de investigação refere-se aos efeitos sobre a resolução do conflito israelense-palestino, caso haja mudanças no curso do movimento nacionalista palestino em decorrência das recentes mudanças na política doméstica. Neste caso, devem ser examinados outros setores da sociedade (em particular os reformistas que reforçam a necessidade de mudanças democráticas) nesse processo. Por fim, os dois princípios que fundamentaram as negociações no início dos anos 90 o estabelecimento de acordos geradores de uma paz duradoura e justa entre as duas comunidades e que levem à implementação das Resoluções 242 e 338 do Conselho de Segurança da ONU - são importantes e devem ainda pautar as negociações futuras, mas cabe repensar os meios pelos quais esses resultados podem ser obtidos.