A Máquina Administrativa no Brasil: da Burocracia à New Public Management 3. Experiências de Reformas Administrativas - 1930/45 A Burocratização da Era Vargas. - 1956/60 A Administração Paralela de JK. - 1967 A Reforma Militar (Decreto-Lei 200/67). A Máquina Administrativa no Brasil: da Burocracia à New Public Management - 1988 A Administração Pública na Nova Constituição. - 1990 O governo Collor e o Desmonte da Máquina Pública. - 1995/2002 O Gerencialismo da Era FHC, o New Public Management. A Implantação da Burocracia no Brasil Crise de 1929/crise do café no Brasil - início do desenvolvimento industrial Estado interventor. Como conseqüência da evolução do capitalismo moderno no país, é implantada a Administração Pública Burocrática. A Reforma Burocrática (1936) Início da Era Vargas Marco: Criação do DASP 1936 Criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil. 1938 Transformado no Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP. Principais Realizações: Iniciativas para superar a administração patrimonial, Introdução de conceitos da burocracia clássica, Introdução do sistema de mérito para ingresso e promoção no serviço público, Formação de um corpo administrativo profissional, Introdução do conceito de administração indireta e de descentralização dos serviços públicos, criação da primeira autarquia. 1
Vargas e o Modelo Burocrático Tripé: Administração de Materiais: padronização das compras. Administração de Pessoal: ingresso no serviço público por concurso, criação de critérios gerais e uniformes de classificação de cargos, organização dos serviços de pessoal, instituição de aperfeiçoamento sistemático. Administração Financeira: administração orçamentária, racionalização geral de métodos. Vargas e o Modelo Burocrático Características: Rigidez de Normas e Procedimentos, Ênfase no Controle, Excessiva Centralização na Gestão. JK e a Administração para o Desenvolvimento (1956) Administração para o Desenvolvimento pretendeu reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de modernização da sociedade. Para dar cumprimento ao Plano de Metas, projeto desenvolvimentista de JK ( 50 anos em 5 ) foram criadas estruturas alheias à Administração Direta para, dessa forma, fugir das amarras burocráticas. No Regime Militar A Reforma Desenvolvimentista (1967) Marco: Decreto-Lei 200/1967 Ampliação da função econômica do Estado com a criação de várias empresas estatais. Aprofundamento da divisão da Administração Pública, com a clara distinção entre a Administração Direta e a Administração indireta. Introdução de princípios administrativos. Normatização e padronização da execução orçamentária e financeira. No Regime Militar A Reforma Desenvolvimentista (1967) Principais Realizações: Iniciativas para superar a rigidez das normas burocráticas. Introdução de princípios de racionalidade administrativa: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competências, controle. Ênfase na descentralização, maior autonomia de gestão para as empresas estatais/órgãos da administração indireta. No Regime Militar A Desburocratização (1979) Criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização: Um dos raros movimentos de modernização do regime militar direcionados para a Administração Direta. Desestatização: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada. Maior controle sobre as empresas estatais que restaram criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST). 2
No Regime Militar Características: Ênfase na Descentralização, Insulamento Burocrático das Estatais, Enfraquecimento do Núcleo Estratégico do Estado, Sobrevivência de práticas patrimonialistas possibilidade de contratação de servidores sem concurso público. O Retrocesso Burocrático da Constituição de 1988 A nova constituição voltou a fortalecer o modelo burocrático tradicional quando instituiu as mesmas regras da Administração Direta para a gestão das entidades da Administração Indireta, a exemplo da obrigatoriedade de concursos públicos para a investidura nos cargos e de procedimentos padronizados para aquisições e contratações. O Retrocesso Burocrático da Constituição de 1988 O excesso de normas e a rigidez de procedimentos deram ênfase ao formalismo, em detrimento dos resultados da gestão. Com a intenção de garantir a impessoalidade e diminuir a política clientelista-patrimonialista, restou prejudicada a transparência administrativa e inibido o controle social. O Governo Collor e o Desmonte da Máquina Pública (1990) Não houve uma orientação orgânica, a reforma era apenas enxugamento dos quadros de pessoal. Descentralização da gestão dos serviços públicos. Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP). Governo Fernando Henrique Cardoso Reforma da Gestão Pública de 1995 Objetivos Principais da Reforma: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e municípios. a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a Administração Pública, voltando-a para o atendimento aos cidadãos. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE documento referencial da reforma gerencial Luiz Carlos Bresser-Pereira Ministro da Administração Federal e da Reforma do Estado. Modernização da gestão pública por meio da introdução da administração gerencial, que superaria a administração burocrática e eliminaria os traços de patrimonialismo existentes no setor público. 3
Administração Pública Gerencial, segundo o PDRAE: Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão; Atingimento de resultados, aferidos com base na eficiência, eficácia e efetividade; Reorientação dos mecanismos de controle, de procedimentos para resultados; Foco no cidadão, ao invés de auto-referida; Controle social com a introdução de instrumentos que garantam a transparência e a participação do cidadão. Reformas da Gestão Pública na Era FHC -Reforma institucional: políticas públicas voltadas à melhoria da gestão, reestruturação de ministérios e tentativa de implantação das organizações sociais e das agências executivas; - Gestão-meio: políticas de Recursos Humanos e de Tecnologia da Informação; - Gestão estratégica: Estudos dos Eixos de Desenvolvimento e o Plano Plurianual; - Aparato regulatório: constituição de instituições regulatórias, as Agências Reguladoras; - Gestão social: mobilização, capacitação e modelos de parceria com o terceiro setor, instituição da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP); - Gestão fiscal: políticas nas áreas orçamentária, patrimonial e financeira, com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal. Governo Lula Gestão Pública para Um País de Todos Objetivos: Redudir o déficit institucional - ausência do Estado onde ele deveria estar atuando. Aumentar a governança - melhorar a capacidade do governo de formular e implementar políticas públicas. Aumentar a eficiência - otimizar recursos (fazer mais e melhor com menos). Promover a transparência na gestão e o controle social - assegurar o comprometimento da sociedade para a legitimidade da gestão. Governo Lula intervenções de curto e de longo prazo: Recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades e os requisitos identificados, além do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefícios e concursos; Realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia; Redefinição de marcos regulatórios e a conseqüente redefinição do papel das agencias reguladoras. 4. O Processo de Modernização da Administração Pública 5. Evolução dos Modelos/Paradigmas de Gestão: A Nova Gestão Pública Cenário Contemporâneo Há uma dissociação entre o Estado brasileiro e o funcionamento da economia empreendedora ou empresarial. Em razão disso, faz-se necessária a revisão do papel do Estado para que se torne Agente do Desenvolvimento Nacional. 4
Inovações Introduzidas pela Constituição de 1988 Maior profissionalização da máquina, Descentralização dos serviços sociais para as esferas subnacionais, Aumento da responsabilidade de Estados e de Municípios na execução das políticas públicas, Inovações Introduzidas pela Constituição de 1988 Novo status para o cidadão com a criação de mecanismos de controle social, Novo paradigma no arranjo institucional busca de novas formas de articulação com a sociedade civil para a provisão dos serviços públicos, Criação de diferentes formas de parcerias público-privadas (PPP). Parceria Público-Privada PPP Uma modalidade de gestão descentralizada da ação pública, pela qual a ação estatal delegável é desenvolvida em espaço eminentemente público situado, contudo, fora do âmbito do Estado; esse espaço é o resultado da conjugação de diferentes elementos públicos e privados que visa ao atendimento do interesse público; e é possível criar, nesse espaço, alternativas flexíveis de gestão. Na Gestão Social: Fortalecimento da Sociedade Civil com estímulo à criação de Parcerias Público Privadas - PPP Na Gestão Fiscal: Ajuste fiscal (redução dos gastos públicos, aumento da receita pública, controle das finanças públicas nas três esferas de governo. Na Gestão-Meio: Reordenamento jurídico do funcionalismo público e reorientação da política de recursos humanos. Modernização dos sistemas centralizados de gestão de compras e de contratações. Implementação do Governo Eletrônico. 5
No Aparato Regulatório: Criação das Agências Reguladoras (ANVISA, ANS, ANEEL, ANATEL, ANP, ANA, ANTAQ, ANTT e ANCINE) Frentes Principais de Inovação: Reestruturação do Núcleo Estratégico Criação das Organizações Sociais Criação das Agências Executivas O Aparelho do Estado = Administração Pública lato senso e compreende: Núcleo Estratégico ou o Governo, constituído pela cúpula dos três poderes, Corpo de funcionários, e Força militar e policial. Setores do Estado Formas de Propriedade Formas de Administração Setores do Estado - PDRAE Núcleo Estratégico, Atividades Exclusivas, Serviços Não-Exclusivos, Produção de Bens e Serviços para o Mercado. Núcleo Estratégico É o governo em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas e cobra o seu cumprimento. É o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. É composto pela cúpula dos Poderes Legislativo e Judiciário, pelo Ministério Público e, no Poder Executivo, pelo Presidente da República, os Ministros e os seus assessores diretos. 6
Atividades Exclusivas de Estado Defesa Nacional, Relações Exteriores, Política Monetária e Fiscal, Arrecadação de Tributos, Regulação do Mercado, Fomento ao Desenvolvimento Social. Serviços Públicos Não-Exclusivos de Estado Educação, Saúde, Pesquisa Científica, Cultura. Produção de Bens e Serviços para o Mercado Formas de Propriedade - PDRAE Atividades econômicas voltadas para o lucro e que permanecem no aparelho do Estado setor de infra-estrutura. Propriedade Estatal, Propriedade Pública Não-Estatal, Propriedade Privada. Setores do Estado x Formas de Propriedade x Formas de Administração - PDRAE Formas de Administração - PDRAE Administração Pública Burocrática Administração Pública Gerencial 7
Agências Executivas Qualificação dada às autarquias ou fundações públicas, que continuam a exercer atividades de competência exclusiva do Estado, mas com maior autonomia gerencial e financeira. Objetiva modernizar a gestão das entidades da administração pública federal, que passam ao controle por resultados. A gestão então será avaliada pelo cumprimento dos objetivos e metas acordados no contrato de gestão celebrado com o Ministério Supervisor. A qualificação como Agência Executiva não altera a natureza jurídica das entidades. Agências Reguladoras Constituídas como autarquias sob regime especial, são órgãos de regulação, normatização, controle e fiscalização das atividades de determinado setor da economia. Gozam de autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gestão de recursos humanos ainda que vinculadas ao Ministério supervisor. Têm por finalidade institucional promover a defesa do interesse público e regulam, inclusive, as relações do mercado com os consumidores, a fim de contribuir para o desenvolvimento da economia setorial. ANVISA, ANS, ANEEL, ANATEL, ANP, ANA, ANTAQ, ANTT e ANCINE. Privatização Privatização ou Desestatização é o processo de venda de empresas do setor público (estatais) que operam na produção de bens ou prestação de serviços para o mercado e que integram o patrimônio do Estado para o setor privado. A Privatização ocorre por meio de licitação na modalidade leilão. No período de 1991 a 2000, foram privatizadas, no Brasil, 65 empresas e participações acionárias de empresas estatais federais dos setores: elétrico, petroquímico, de mineração, portuário, financeiro, de informática e de malhas ferroviárias. Terceirização É a contratação de terceiros para a realização de atividades não essenciais da organização (atividade-meio). O tomador contrata uma empresa prestadora de serviços para executar tarefas que não estejam relacionadas com a finalidade da organização. A atividade-fim não pode ser terceirizada. Na Administração Pública, a licitação deve sempre preceder a terceirização. Publicização É a transferência dos serviços públicos não-exclusivos do Estado do setor estatal para o setor público não-estatal, as Organizações Sociais. Pelo pressuposto de que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público nãoestatal, de iniciativa privada, mediante contrato de gestão. Organizações Sociais Entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder e assim ter direito à dotação orçamentária. Gozam de autonomia financeira e administrativa, mas seus dirigentes têm maior responsabilidade pela gestão, que é avaliada pelo desempenho, medido com base nos objetivos e metas alcançados perante aqueles estabelecidos no contrato de gestão. 8
Organizações Não-Governamentais ONGs Designação que não existe no ordenamento jurídico brasileiro, trata-se de fenômeno (mundial), em que a sociedade civil se organiza espontaneamente para a consecução de ações de interesse público. Em geral são associações civis, de direito privado, sem fins lucrativos e de interesse público. Expressam genericamente o conjunto de organizações do terceiro setor - associações, cooperativas, fundações, institutos. Por não governamentais considera-se que ofertam serviços sociais embora não pertençam ao Estado. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP OSCIP é uma qualificação decorrente da Lei nº 9.790, de 23/03/1999. Do mesmo modo que ONG, OSCIP é uma sigla não um tipo específico de organização. Considerando o conceito de ONGs, pode-se dizer que OSCIPs são ONGs que obtêm um certificado emitido pelo poder público federal ao comprovar o cumprimento dos requisitos estabelecidos pela lei nº 9.790 e, sobretudo, o enquadramento das suas finalidades aos objetivos sociais previstos. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP Promoção da assistência social. Promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico. Promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das organizações. Promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações. Promoção da segurança alimentar e nutricional. Defesa, preservação, conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável. Promoção do voluntariado. Experimentação sem fins lucrativos de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito. Promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direito e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar. Promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais. Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas. OSCIP Termo de Parceria Inovação introduzida pela Lei das OSCIPs, o Termo de Parceria é o instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como OSCIPs, destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes para o fomento e a execução das atividades de interesse público. O Termo de Parceria formaliza o acordo de cooperação entre as partes, discriminando os direitos, as responsabilidades e as obrigações. Assemelha-se ao convênio, porém é o instrumento específico a ser celebrado com as OSCIPs. Contrato de Gestão: Agências Executivas e Organizações Sociais Termo de Parceria: OSCIPs 9