Maceió, 8 de maio de 2013. Discurso do diretor de Regulação do Sistema Financeiro, Luiz Awazu Pereira da Silva, no XIII Encontro Nacional da 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal: "Integração MPF/MPE: Caminhando Juntos na Defesa do Consumidor"
Senhoras e Senhores, É com grande satisfação que participo deste XIII Encontro Nacional da 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (MPF), agradecendo o convite formulado pelo Sr. Coordenador da 3ª Câmara, Antonio Fonseca. Este evento é, sem dúvida, um importante fórum para reflexão e troca de informações sobre temas de alta relevância. Aproveitando a oportunidade, gostaria de reforçar a excelente parceria que o Banco Central tem mantido com a 3ª Câmara, em Brasília, para discussão de assuntos atinentes a nossa esfera de competência, ressaltando também os trabalhos desenvolvidos em parceria com a Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon), no âmbito do convênio de cooperação-técnica mantido entre os dois órgãos. Essa cooperação tem sido de inestimável valia para o Banco Central proporcionando melhor conhecimento e tratamento de diversas questões que visam ao aperfeiçoamento da regulamentação. Para iniciar nossa conversa, gostaria de relembrar a robustez da nossa regulação prudencial e da nossa supervisão. A regulação prudencial e a supervisão no Brasil não seguiram a tendência de retração dos anos 1990. Em parte por isso, o nosso Sistema Financeiro Nacional (SFN) não adquiriu e não possui hoje as características que levaram à crise financeira global (e.g., pouco capital, provisões insuficientes, alavancagem excessiva, ativos de grande complexidade, interconectividade global que dificultou a resolução de falências bancárias, etc.). Nossas regras de regulação prudencial já incorporam em larga medida os princípios mais conservadores de prudência que de certa forma viraram os novos princípios de Basiléia III. A crise global nos ensinou que a leniência regulatória e as lacunas na supervisão foram fatores que acentuaram a pró-ciclicidade dos mercados financeiros e permitiram o desenvolvimento de bolhas, de fragilidades e de baixa qualidade de originação do crédito (especialmente imobiliário), etc. Mas, por melhor que seja o arcabouço regulatório é preciso levar em conta que as pessoas esquecem as causas das crises passadas. Por esse motivo, a supervisão e a regulação são processos contínuos de controle e aprimoramento. Desse ponto de vista, cabe registrar que as medidas emanadas do Banco Central têm como fulcro o cumprimento da sua missão institucional de assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e um sistema financeiro sólido e eficiente.
A regulação prudencial é formada, entre outras coisas, do conjunto de regras que permitem evitar e/ou mitigar a instabilidade no nosso SFN, a tomada excessiva de riscos pelos seus agentes, fazendo com que ele desempenhe com eficiência o seu papel de meio para atingir objetivos da sociedade como um todo, a alocação de recursos via intermediação financeira com segurança, a transformação de maturidade, a mitigação de riscos, etc. conforme sugere Adair Turner (2012). A nossa regulamentação do sistema financeiro está inserida nos princípios constitucionais da livre iniciativa, da liberdade de concorrência e da defesa do consumidor. Em termos práticos, diversas medidas aprovadas possuem finalidade prudencial e de mitigação de riscos, visando moldar um ambiente de livre concorrência no qual os agentes possam atuar de forma saudável, e com responsabilidade, propiciando o fluxo contínuo de recursos na economia, com mais eficiência e menor custo. Nessa forma de atuação também é importante lembrar que a regulamentação deve ser concisa, calibrada de forma a evitar a insuficiência, mas também o excesso de regulação, que pode causar prejuízos ao dinamismo do mercado. Mas e a transparência? Essa importante questão vem do melhor entendimento que temos hoje da natureza específica dos mercados financeiros e de crédito em particular, conforme analisados por Joseph Stiglitz (2003). Esses mercados não têm as mesmas características dos mercados de bens, porque em determinadas circunstâncias, por exemplo, a decisão de oferecer crédito vai depender de informação sobre o tomador e de uma sutil e complexa avaliação da probabilidade de repagamento desse crédito por esse tomador. Por isso, é muito importante entender e facilitar a qualidade e transparência das informações necessárias para o bom funcionamento desses mercados. Foi justamente a opacidade de certos instrumentos financeiros que caracterizou um dos problemas na origem da crise financeira global, como vem sinalizando os trabalhos do Financial Stability Board (FSB). Nesse contexto, inserem-se as medidas com o intuito de disciplinar o relacionamento entre as instituições financeiras e os seus clientes, com foco na mitigação de assimetrias de informação e do impacto da ação das forças de mercado sobre camadas menos favorecidas da sociedade, sem gerar distorções que inibam a oferta de bens e serviços e prejudiquem a eficiente alocação de recursos. Com vistas a uma atuação mais eficiente, o Banco Central, inclusive, tem buscado a abertura de canais de diálogo com diversos setores da sociedade na busca de subsídios para atuação de forma mais coesa e articulada, com vistas ao atendimento das
necessidades do País e do cidadão. Um exemplo disso foi a participação do Banco Central no grupo de trabalho constituído, em 2007, pela Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados, com o objetivo de estudar a regulação das tarifas bancárias, que, à época, era objeto de intensa discussão em função de procedimentos inadequados das instituições financeiras e da constatação da necessidade de aprimoramento da regulação aplicável, e que resultou na posterior edição do então novo marco regulamentar de tarifas bancárias. Devo lembrar que a discussão travada naquela oportunidade contou também com a valiosa contribuição dos Srs. membros da 3ª Câmara do Ministério Público Federal, bem como do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC) do Ministério da Justiça. A melhora ao longo dos últimos anos da nossa institucionalidade que garante o cumprimento das regras, sejam elas gerais ou prudenciais, é um elemento fundamental que explica como a confiança, esse elemento intangível, mas sumamente importante nos processos econômicos e financeiros, é um importante determinante do progresso realizado no crescimento do nosso mercado de crédito, como é bem explicado ao longo da história financeira do Mundo por historiadores, como Niall Ferguson, ou economistas, como Daron Acemoglu. Gostaria de oferecer agora um panorama econômico atual, com vistas a contextualizar o processo de regulação do Sistema Financeiro Nacional (SFN). A dimensão do nosso sistema financeiro é significativa: o Banco Central supervisiona 19 diferentes tipos de instituições, desde bancos comerciais e bancos múltiplos até cooperativas de crédito e sociedades de crédito ao microempreendedor. Conforme informações do relatório anual de evolução do SFN, divulgado pelo Banco Central, em dezembro de 2012, existiam 2.088 instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central. Somente cooperativas de crédito, são cerca de 1.250. A quantidade de clientes titulares de contas de depósitos à vista no País situase próximo a 100 milhões; de contas de depósitos de poupança, em torno de 110 milhões. A quantidade de clientes com operações de crédito ativas situa-se próximo a 53 milhões, sendo que somente as pessoas naturais representam cerca de 51 milhões. Com relação à utilização pela população de instrumentos de pagamento, existem aproximadamente 85 milhões de cartões de crédito ativos. A quantidade de transações mensais é de praticamente 900 milhões. Com relação aos cheques, foram
compensados no ano de 2012 aproximadamente 915 milhões, sendo que, só em fevereiro de 2013, foram compensados 65 milhões de cheques. Ao analisar o crédito total, observa-se crescimento em ritmo sustentável. O saldo das operações de crédito do sistema financeiro somou R$ 2,4 trilhões em março de 2013, elevando-se 2,5% no trimestre e 16,7% em doze meses. Esses números demonstram que o crédito total representa 53,9% do PIB. Segundo a Nota para a Imprensa de Política Monetária e Crédito, divulgada em 26 de abril de 2013, os financiamentos imobiliários atingiram o saldo total de R$ 318 bilhões em março de 2013, o que representa 7,1% do PIB (e 13,1% do total do crédito). As operações contratadas com pessoas naturais atingiram R$ 274 bilhões, dos quais R$ 246 bilhões em operações com taxas reguladas no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e R$ 28 bilhões em financiamentos contratados a taxas livres. As operações de crédito consignado com pessoas naturais apresentaram saldo de R$ 199 bilhões em março de 2013, representando 8,2% do total do crédito. Já as operações com cartões de crédito atingiram o total de R$ 128 bilhões [1] em fevereiro de 2013, que representam 5,3% do total de crédito, sendo R$ 122 bilhões com pessoas naturais e R$ 6 bilhões com pessoas jurídicas. Interessante ressaltar, também, que o Brasil tem experimentado na última década um fenômeno de expressiva mobilidade social, um processo baseado, em linhas gerais, na maior formalização do mercado de trabalho e na diminuição do desemprego, na expansão de programas de transferência de renda, no aumento da escolaridade e na melhoria das condições de crédito. Esse contexto de ascensão social, e de aumento de renda, favorece uma maior inserção das famílias no mercado consumidor. E aqui está o grande desafio, o de promover a inserção dessas novas famílias no mercado financeiro, de forma equilibrada, sustentável, sem riscos, com atenção à questão da contenção do endividamento e do oferecimento e contratação de produtos e serviços adequados ao perfil dos clientes. Nesse sentido, destaco ainda o processo de estímulo à educação financeira da população, em especial da população de baixa renda, de forma a propiciar melhores [1] Nota para a imprensa de Política Monetária e Operações de Crédito do Sistema Financeiro de 26.4.2013. Inclui operações de rotativo e parcelado (crédito rotativo, parceladas com juros, saques realizados na função crédito) e à vista (operações sem incidência de juros, parceladas ou não).
condições para estruturar o planejamento financeiro de médio e longo prazos, e assim promover a adequada inclusão financeira da população brasileira. O Banco Central está empenhado em desenvolver instrumentos eficazes para promover a educação financeira, tendo, inclusive, criado área específica na sua estrutura organizacional voltada para o fortalecimento dos processos de educação financeira e de relacionamento externo, processo que irei detalhar mais adiante. Nesse sentido, temos consciência da importância de aperfeiçoar o processo de originação do crédito, visando fomentar o crédito responsável e mitigar o superendividamento. Quanto à qualidade do acesso a serviços financeiros, vale informar que a totalidade dos municípios brasileiros dispõe de algum canal de atendimento. A robustez dessa rede de canais se tornou possível a partir da regulamentação da contratação de serviços de correspondentes no País por parte das instituições financeiras, que possibilitou a disseminação da oferta de serviços financeiros, proporcionando uma efetiva inclusão financeira. Conforme o Relatório de Inclusão Financeira de 2011, divulgado pelo Banco Central, dos 220 mil pontos de atendimento no País, 150 mil são de correspondentes. Em termos de capilaridade, pode-se considerar que não há, no País, município algum sem ponto de atendimento de correspondente. O modelo de correspondentes proporcionou, não apenas nas localidades remotas, mas também nos grandes centros urbanos, melhor atendimento de extensos segmentos sociais, em geral menos favorecidos economicamente. Ressalte-se que a efetiva inclusão financeira de grandes camadas da população, ao democratizar a oferta e o uso desses serviços, contribui para a elevação do nível de concorrência no mercado, induzindo suas instituições a incorporar novas estratégias de atuação, em função do perfil dos novos clientes e da natureza dos serviços efetivamente demandados, aumentando, em decorrência, a eficiência do sistema financeiro. Ou seja, estamos diante de um complexo de instituições e de mercados. Devemos estar atentos e definir regras para o seu bom funcionamento, com eficiência e com transparência, favorecendo a inclusão e a educação dos participantes, mas também mantendo os incentivos para a continuidade das atividades e desses mercados. É importante salientar que a boa regulação prudencial pode ser rigorosa, mas deve também ser eficaz e ajudar os agentes financeiros a serem provedores de serviços, adotando regras claras de mercado e sem sobrecarregar as próprias instituições financeiras.
A essa altura, gostaria de tecer alguns comentários sobre as medidas implementadas mais relevantes de transparência e de aperfeiçoamento do relacionamento entre instituições financeiras e seus clientes. As medidas que vêm sendo adotadas nesse contexto visam à redução de assimetrias de informação, ao aumento da transparência, bem como ao fomento à concorrência entre os agentes econômicos, de maneira a promover a adequação da oferta de serviços financeiros às necessidades da sociedade e a criar condições para a escolha consciente da instituição que melhor atenda às necessidades dos clientes. Esse enfoque tem significativo respaldo na literatura econômica, a qual indica que a forma mais eficiente de defender os consumidores é por meio da criação de condições para aumento da concorrência, sem a imposição de controles estritos, os quais tendem a gerar restrições da oferta de produtos e serviços. Entre as principais medidas estabelecidas com esse propósito, gostaria de citar as normas que disciplinaram: I - a obrigatoriedade de explicitação de direitos e responsabilidades, bem como de fornecimento de informações com vistas à transparência na contratação de operações e na prestação de serviços pelas instituições financeiras aos seus clientes; II - a padronização das tarifas passíveis de cobrança pela prestação de serviços por parte das instituições financeiras, inclusive relacionadas a cartão de crédito; III - o Custo Efetivo Total (CET) das operações de crédito e de arrendamento mercantil financeiro, que deve ser informado previamente à contratação da operação com pessoas naturais e microempresas e empresas de pequeno porte; IV - a obrigatoriedade de instituição de componente organizacional de ouvidoria para atuar como canal de comunicação entre as instituições e os clientes e usuários de seus produtos e serviços, inclusive na mediação de conflitos; V - a obrigatoriedade das instituições assegurarem: (a) a portabilidade das informações cadastrais, que devem ser fornecidas, quando solicitadas por seus clientes, (b) a portabilidade do crédito, na forma de quitação antecipada de contratos de operações de crédito e de arrendamento mercantil, mediante o recebimento de recursos transferidos por outra instituição da espécie, e sem cobrança de tarifa do cliente para essa transferência, e (c) a portabilidade de salários, proventos, soldos, vencimentos, aposentadorias, pensões e
similares, depositados na instituição financeira escolhida pelo empregador, que podem ser direcionados para outra instituição financeira escolhida pelo empregado, também sem custos; VI - a regulamentação do instituto do Cadastro Positivo, que constitui um poderoso instrumento de informação, relevante à tomada de decisões creditícias. Esse instrumento irá contribuir para a redução de assimetrias de informações entre credores e tomadores e para o aumento da eficiência do mercado de crédito; e VII - o aprimoramento das regras para contratação de correspondentes no País, os quais, com sua vasta rede de atendimento, reforçam o serviço prestado pelas dependências próprias de bancos, assegurando o acesso a serviços financeiros a localidades antes desassistidas e tornando-o mais conveniente em grandes centros. Além das medidas adotadas no âmbito da regulação, visando adequar o Banco Central às exigências cada vez maiores da sociedade, em especial quanto às demandas dos cidadãos no que diz respeito à proteção dos seus direitos na condição de consumidores de serviços financeiros, o Banco Central, conforme dito anteriormente, recentemente procedeu a alterações na sua estrutura organizacional, permitindo realizar de forma mais eficaz a sua missão institucional e atender de forma mais eficiente as demandas do público. Nesse contexto, foi criada a Diretoria de Relacionamento Institucional e Cidadania (Direc), visando fortalecer os processos de promoção à educação financeira da população e aprimorar o relacionamento do Banco Central com outros órgãos governamentais e a sociedade, integrando as comunicações externa e interna, bem como aperfeiçoando o fornecimento de informações e o atendimento às reclamações e denúncias do cidadão e da sociedade. No âmbito da supervisão, foi criado o Departamento de Supervisão de Conduta (Decon), com vistas a instituir no Banco Central componentes distintos para tratar da supervisão prudencial, com foco na solvência das instituições e na estabilidade financeira, e da supervisão de conduta, voltada para verificação da observância de normas e regulamentos, em sintonia com alguns modelos internacionais de supervisão de reconhecido sucesso.
Nessa linha de atuação em prol da transparência nas relações entre ofertantes de serviços financeiros e consumidores, em 15 de março de 2013, aproveitando a oportunidade em que se comemorou o Dia Mundial dos Direitos do Consumidor e em que o Governo Federal lançou o Plano Nacional de Consumo e Cidadania (Plandec), que tem como objetivo transformar a proteção ao consumidor em política de Estado, o Conselho Monetário Nacional aprovou três resoluções visando aumentar a transparência das informações (a) na contratação de pacotes de serviços, (b) na divulgação do Custo Efetivo Total (CET) das operações de crédito, e (c) na divulgação do Valor Efetivo Total (VET) das operações de câmbio. Essas medidas resultaram da avaliação do Banco Central, em razão do processo de acompanhamento contínuo da eficácia das normas, sobre a necessidade de se aperfeiçoar a regulamentação. Em suma, foi verificado que: I - após a padronização das tarifas, o mercado intensificou a oferta de pacotes de serviços; II - diferenças na formatação entre os pacotes dificultam a comparação pelos clientes; III - havia ainda falta de transparência na prestação de informações ao cliente com relação à sua opção de contratar pacotes de serviços ou utilizar e pagar apenas por serviços individualizados; IV - dificuldade de compreensão pela população do que representa o percentual do CET; V - as instituições não forneciam a planilha de cálculo do CET ao cliente; VI - inexistência de instrumentos de comparação para grande parte das ofertas de serviços de câmbio de liquidação pronta que não estavam abrangidas pela obrigatoriedade de divulgação do VET, já que o VET aplicava-se somente às operações de câmbio manual para viagens internacionais. Assim, no que diz respeito à norma sobre pacotes de serviços, que produzirá efeitos a partir de 1º de julho de 2013, foi estabelecido que: I - as instituições financeiras são obrigadas a inserir esclarecimento de forma destacada no contrato de abertura de conta de depósitos sobre a faculdade de o cliente
pessoa natural optar pela utilização e pagamento de serviços individualizados ou pela utilização de pacotes de serviços; e II - é obrigatória a disponibilização aos clientes pessoas naturais de 3 novos pacotes padronizados de serviços prioritários. A regulamentação vigente já havia instituído 1 pacote padronizado de serviços prioritários. Em complemento a tais medidas, foi também editada carta circular prestando esclarecimento no sentido de que, no caso de opção do cliente pela utilização de pacotes oferecidos pela instituição, é obrigatória a utilização de contrato específico para a contratação de pacotes de serviços. Além disso, foi instituído modelo exemplificativo para divulgação dos pacotes de serviços ofertados pelas instituições financeiras. Com relação à norma do CET, que também produzirá efeitos a partir de 1º de julho de 2013, foi estabelecido que: I - as instituições financeiras, previamente à contratação de operações de crédito e de arrendamento mercantil financeiro, devem entregar ao cliente a planilha de cálculo do CET da operação, e incorporar tal demonstrativo, de forma destacada, nos respectivos contratos; II - a mencionada planilha deve explicitar, além do valor em reais de cada componente do fluxo da operação atualmente previsto pela regulamentação, os respectivos percentuais em relação ao valor total devido, o que facilitará a identificação e avaliação pelo cliente dos custos incorridos na operação. Recentemente também foi editada carta circular, divulgando tabela exemplificativa da forma de apresentação dos cálculos abordados na citada regulamentação. Finalmente, no tocante ao VET, foi estabelecido que as instituições autorizadas a operar no mercado de câmbio devem informar ao cliente, previamente à realização de operação de câmbio de liquidação pronta de até US$ 100 mil, o valor total da operação, expresso em reais, por unidade de moeda estrangeira. Até então, a informação do VET era obrigatória somente para as operações de câmbio manual para compra ou venda de moeda estrangeira relacionada a viagens internacionais. Em conclusão, as contribuições do BCB, na sua área de atuação, para a
defesa do consumidor, são: 1 a de garantir, por meio de forte regulação e supervisão, o funcionamento eficiente do Sistema Financeiro Nacional, sempre seguro, bem capitalizado, competitivo, bem provisionado e provedor de serviços de qualidade; 2 a de fortalecer a educação financeira para que o consumidor possa selecionar e usar os serviços financeiros que sejam os mais adequados para sua necessidade; 3 a de fortalecer também a transparência de informações entre instituições financeiras e consumidores; 4 e a de ampliar a nossa já forte interação entre o BC, o Ministério Público e a Senacom. Para finalizar, gostaria de enfatizar que oportunidades de debate como esta são únicas. Nesse sentido, ressalto que o Banco Central permanece vigilante às questões envolvendo o relacionamento entre instituições e seus clientes, atuando diligentemente para corrigir eventuais distorções existentes no mercado. A esse respeito, gostaria de continuar contando com o auxílio permanente do Ministério Público Federal nessa missão. Muito obrigado pela oportunidade! Referências ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Why nations fail: the origins of power, prosperity and poverty. Londres: Profile Books, 2012 FERGUSON, Niall. Civilization: the west and the rest. Londres: Penguin Books, 2011 STIGLITZ, Joseph; GREENWALD, Bruce. Towards a new paradigm in monetary economics. Cambridge: University Press, 2003 TURNER, Adair. Economics after the crisis: objectives and means. Cambridge: The MIT Press, 2012