INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS NO BRASIL: UM BALANÇO CRÍTICO A PARTIR DE FONTES DE DADOS ADMINISTRATIVAS E NOVAS PERSPECTIVAS ANALÍTICAS VI Seminário da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação (RBMA) 19, 20 e 21 de novembro de 2014, em Porto Alegre RS Roberto Rocha C. Pires Joana Luiza O. Alencar Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) Diretoria de Estudos do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest)
Contexto Nos últimos 30 anos, o fenômeno da participação social (i.e. envolvimento de cidadãos e organizações da sociedade civil na produção de políticas públicas) passa por transformações importantes: Deixa de ser baseado exclusivamente na mobilização social de cunho contestatório e anti-institucional... E passa a ser também um fenômeno estatal, envolvendo, organizações, estruturas e instituições formais associadas ao aparato e aos procedimentos administrativos do Estado (vide CF 1988 e legislação subsequente).
Objetivos e percurso Fazer um balanço crítico das instituições participativas (IPs) no Brasil, avaliando suas conquistas e desafios pendentes, a partir de dados e registros administrativos. Em três etapas: Acompanhamento da evolução das instituições participativas no Brasil (I); Avaliação da efetividade desses processos exemplos (II); Discussão dos desafios ao seu fortalecimento (III).
(I) Disseminação e Institucionalização nível municipal Disseminação de conselhos nos municípios brasileiros, por área de atuação 2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009 Saúde 98% - - - - - - - - - - 98% Assistência Social 93% - - - - - - - - - - - - Criança e Adolesc. 77% 82% - - 93% 83% - - 91% Educação 73% - - - - - - 68% - - 71% Emprego/Trabalho 34% - - - - - - - - - - - - Turismo 22% - - - - - - - - - - - - Cultura 13% - - - - 21% 17% - - 25% Habitação 11% - - 14% 18% - - 31% 43% Meio Ambiente 29% 34% 37% - - - - 48% 56% Transporte 5% - - - - - - - - 6% 6% Política Urbana 6% - - - - 13% - - 18% - - Orçamento 5% - - - - - - - - - - - - Segurança Pública - - - - - - - - 8% - - 10% Defesa Civil - - - - - - - - 26% - - - - Esporte - - - - - - - - - - - - 11% Direitos da Mulher - - - - - - - - - - - - 11% Idoso - - - - - - - - - - - - 36% Juventude - - - - - - - - - - - - 5% Direito das P.c/Def. - - - - - - - - - - - - 9% Fonte: Pesquisa MUNIC, IBGE. Nota: - - indica dados não disponíveis. Média de Conselhos por município (PIRES & VAZ, 2010): 10, na gestão 1997-2000; 14, na gestão 2001-2004; 19, na gestão 2005-2008; Conselhos - Expansão temática: Política urbana: 13,1% (2005); 18%(2008); Habitação: 17,6% (2005); 30,7% (2008); M. Ambiente: 36,7% (2004); 47,6% (2008) OP em todas as regiões (Marquetti et al, 2008): Mais de 200 cidades com OP em 2000 (estimativa atual = 500+)
(I) Disseminação e Institucionalização nível estadual Quantidades: Variação de 17 (RJ) a 10 (SE) Conselhos Estaduais em diferentes áreas; Média estadual = 14 Fonte: Estadic, IBGE - 2012
(I) Disseminação e Institucionalização nível federal Conselhos Nacionais (IPEA, 2010): 31 conselhos criados desde 1930, mobilizando mais de 1350 conselheiros titulares 10 conselhos criados na década de 1990 (33%) 16 criados na década de 2000 (50%), dos quais 15 foram criados entre 2003 e 2010
(I) Disseminação e Institucionalização nível nacional Conferências Nacionais (Ipea, 2013): Gráfico 1. Distribuição das conferências típicas por área de política 12% 82 conferências nacionais de 2003-2011; totalizando 100 em 2013; 11% Políticas sociais Garantia de direitos Apenas 12 conferências até 1988; Média de 8 conferências por mandato presidencial em 1990; 13% 64% Desenvolvimento econômico Infraestrutura e recursos naturais média de 41 por mandato entre 2003-2011 Fonte: dados da pesquisa. N = 69
(I) Disseminação e Institucionalização nível nacional Outras interfaces socioestatais : Ouvidorias: de 40 em 2003 para +/- 280 em 2014 (CGU); Consultas públicas; Audiências públicas; Reuniões com grupos de interesse Outros: portais, SAC; Disque denuncia, etc... Análise de dados do SIGPlan (Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual) governo federal (Pires & Vaz, 2014): Percentual geral e por órgão de programas com interfaces socioestatais Total Por Órgão Até 25%dos programas com interface 25% - 50% 50% - 75% 2002 2010 80.7 92.1 11.5 dos órgãos 0.0 46.2 2.9 30.8 1.7 Mais de 75% Total 11.5 75.4 100 100
(I) Disseminação e Institucionalização conclusões parciais Disseminação expressiva: quantitativa + qualitativa IPs e outras formas de interface socioestatal se tornaram uma realidade inegável para a atividade governamental Integradas aos processos de formulação, implementação ou controle de políticas públicas no entanto...
(II) Efetividade - Participação social faz diferença? Se e sob que condições instituições participativas provocariam melhorias na atividades governamental, nas políticas públicas e na qualidade de vida e acesso a bens e serviços públicos por parte dos cidadãos; - Avaliação de efetividade envolve 3 desafios: - Especificação dos resultados esperados - Capacidade de qualificar o processo participativo - Estabelecer os nexos causais entre processo e resultados Livro: Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: estratégias de avaliação (IPEA e PRODEP/UFMG, 2011)
(II) Efetividade - exemplos Análise comparativa: municípios com um maior número de IPs ativas apresentam maios gastos e desempenho em políticas sociais como saúde, educação e assistência social [Pires & Tomás (2007); Pires & Vaz (2010)] Estudos econométricos: municípios que possuem Orçamento Participativo: a) gastam mais com saúde e saneamento; b) maior número de OSCs ativas; c) menores taxas de mortalidade infantil. (Touchton & Wampler, 2014)
(II) Efetividade - exemplos Análise de atas e documentos: - Como são escolhidos os conselheiros; - Processos decisórios; - Estrutura organizacional interna; - ambiente externo... Tabela 11 - Quem define a pauta CMS CMAS CMDCA Total N % N % N % N % Definição em reunião 16 32,65 4 13,79 3 6,67 23 18,70 Presidente 5 10,20 1 3,45 2 4,44 8 6,50 Mesa diretoria/ Sec. Executiva 5 10,20 6 20,69 18 40,00 29 23,58 Conselheiro, Mesa Diretora, Secretaria Executiva e/ou Comissões 3 6,12 1 3,45 0 0,00 4 3,25 Conselheiros c/ aprovação Diretoria ou Presidência 3 6,12 3 10,34 0 0,00 6 4,88 Diretoria/Presidência c/ aprovação de Conselheiros 0 0,00 0 0,00 1 2,22 1 0,81 Com informação 32 65,31 15 51,72 24 53,33 71 57,72 Sem informação 17 34,69 14 48,28 21 46,67 52 42,28 Total 49 100 29 100 45 100 123 100 Fonte: PRODEP - Pesquisa Democracia, Desigualdade e Políticas Públicas no Brasil
(II) Efetividade - exemplos 100% 90% 11,6 4 21,1 9,4 80% 70% 60% 52,6 47,3 50% 53,3 40% 30% 32,9 20% 30,5 10% 21,6 0% 5,2 National Congress's agenda Policies of Ministry responsible for the conference 10,4 Policies from other Ministries Source: Ipea (2012) High significance Significant Little significance No impact
(III) Balanço Crítico e Desafios GRÁFICO 3 - Plano espacial de associação: classes temáticas e interfaces socioestatais Insuficiência: - Fragmentação; - áreas intocadas ; - desarticulação; Desarticulação: - Entre processos participativos (conselho, conferências, ouvidorias, consultas públicas, etc.) - Sinergias não aproveitadas - Conflitos, sobreposições, impasses, etc. DE cs rg cf PS ot cp MA ov ap IF Legenda: Tipos de Interface Socioestatal: cs- conselhos cf conferências ap audiências públicas cp consultas públicas ov ouvidorias rg reuniões grupos de interesse ot outros Áreas de Políticas Públicas (classes temáticas): PS proteção e promoção social DE desenvolvimento econômico IF infraestrutura MA meio ambiente e recursos naturais
(III) Balanço Crítico e Desafios Qualidade heterogeneidade dos processos participativos: - Recursos... - carências operacionais (planejamento, secretaria, disponibilização de informações básicas); - estrutura organizacional; - Sistematização das discussões, devolutivas, e apropriação pelos gestores do conhecimento coletivamente construído. Conselhos, ouvidorias, audiências públicas... Source: Ipea (2012)
(III) Balanço Crítico e Desafios Acesso, Inclusão e representação: - Ampliar acesso/participação de públicos sub-representados (mulheres, negros, indígenas, portadores de necessidades especiais, etc.) - Qualificar relação entre conselheiros e suas bases adoção de novas práticas de interação e mobilização social redes sociais, TI, metodologias de reunião e deliberação (versus práticas verticalizadas ).; - Ampliar a transparência, publicidade e comunicação com públicos mais amplos; Fonte: Ipea (2012)
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