REVISÃO ADUANEIRA E SEGURANÇA JURÍDICA

REVISÃO ADUANEIRA E SEGURANÇA JURÍDICA

2016 by INTELECTO EDITORA Produção editorial: Demes Brito Diretor editorial: Demes Brito Diagramação e revisão: Formato Serviços Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Fernandes, Rodrigo Mineiro Revisão aduaneira e segurança jurídica / Rodrigo Mineiro Fernandes. São Paulo: Intelecto Editora, 2016. Bibliografia. ISBN 978-85-5827-000-7 1. Comércio exterior 2. Direito aduaneiro Brasil 3. Direito tributário Brasil 4. Garantia (Direito) 5. Lançamento tributário 6. Segurança jurídica 7. Tarifas alfandegárias Legislação Brasil 8. Valor aduaneiro I. Título. 16-00270 CDU-34:339.543 Índices para catálogo sistemático: 1. Direito aduaneiro 34:339.543 TODOS OS DIREITOS RESERVADOS É proibida a reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violação dos direitos de autor (Lei n o 9.610/98) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal. Impresso no Brasil/Printed in Brazil Nota: O Acordo Ortográfico foi aplicado integralmente nesta obra. INTELECTO EDITORA Rua Turiaçu, 390, 5 o andar Perdizes 05005 000 São Paulo SP 011 2592 8003 intelectosolucoes.com.br

SUMÁRIO Apresentação, ix Prefácio, xi Introdução, 1 1 Notas Introdutórias sobre o Direito Aduaneiro, 7 1.1 O Direito Aduaneiro e o comércio internacional, 8 1.1.1 A evolução histórica do comércio internacional, 8 1.1.2 O Direito Aduaneiro e a regulação do comércio internacional, 14 1.2 Os elementos essenciais do Direito Aduaneiro, 15 1.3 As funções da Aduana, 20 1.3.1 O controle aduaneiro, 20 1.3.2 A aplicação de restrições, 22 1.3.3 A tributação aduaneira, 23 1.4 A Aduana e as medidas de facilitação comercial, 25 1.5 O Direito Aduaneiro no ordenamento jurídico brasileiro, 30 1.5.1 A Previsão Constitucional das atividades aduaneiras, 30 1.5.2 Histórico da Legislação Aduaneira, 34 1.5.3 Tratados e Convenções internacionais, 37 1.5.4 Código Aduaneiro do Mercosul, 38

vi Fernandes 1.6 A relação entre o Direito Aduaneiro, Direito Tributário e Direito Econômico, 39 2 Procedimentos Aduaneiros na Importação: o Desembaraço de Mercadorias, o Lançamento Tributário Aduaneiro e a Revisão Aduaneira, 43 2.1 A importação de mercadorias, 43 2.2 O despacho aduaneiro de importação, 45 2.2.1 O registro da Declaração de Importação DI, 46 2.2.2 A parametrização da Declaração de Importação, 47 2.2.3 A Conferência aduaneira, 53 2.2.4 O Desembaraço das mercadorias, 56 2.3 A Revisão Aduaneira, 57 2.3.1 Previsão legal e regulamentar, 57 2.3.2 A Revisão Aduaneira e o princípio da autotutela, 63 2.3.3 A Revisão Aduaneira dentro do modelo de Aduana do século XXI, 65 2.4 O lançamento dos tributos aduaneiros, 68 2.4.1 O desembaraço aduaneiro como homologação expressa do lançamento, 73 2.4.2 A Revisão Aduaneira como homologação expressa do lançamento, 76 2.5 A Revisão Aduaneira e a revisão do lançamento tributárioaduaneiro: procedimentos distintos, 80 3 A Segurança Jurídica na Tributação, 83 3.1 A segurança jurídica na evolução do Estado de Direito, 83 3.1.1 A segurança jurídica no Estado Liberal, 84 3.1.2 A segurança jurídica no Estado Social, 87 3.1.3 A segurança jurídica no Estado Democrático de Direito, 89 3.2 A segurança jurídica como princípio-garantia, 93 3.3 A segurança jurídica e a solidariedade, 97 3.4 O conteúdo da segurança jurídica, 101 3.4.1 Cognoscibilidade ou determinabilidade, 101

vii 3.4.1.1 Legalidade e Juridicidade, 102 3.4.1.2 Tipicidade, 105 3.4.1.3 Argumentação, 108 3.4.2 Confiabilidade, 110 3.4.3 Calculabilidade, 112 3.5 A segurança jurídica na extrafiscalidade, 113 3.6 Os limites da segurança jurídica, 118 4 A Segurança Jurídica e a Proteção da Confiança, 123 4.1 A confiança e a proteção da confiança, 123 4.1.1 A confiança como redutora da complexidade social, 123 4.1.2 A proteção da confiança, 130 4.2 A proteção da confiança e a boa-fé, 137 4.3 Mecanismo de aplicação da proteção da confiança, 139 4.3.1 A base da confiança, 139 4.3.2 O exercício da confiança, 144 4.4 Limites à proteção da confiança, 146 5 A Proteção da Confiança nos Procedimentos Revisionais Aduaneiros, 151 5.1 A concretização da proteção da confiança no sistema tributário brasileiro: os artigos 100 e 146 do CTN, 151 5.2 A mudança de critério jurídico, o erro de direito e a hipótese prevista no artigo 146 do CTN, 156 5.3 A revisão do lançamento por erro: análise do artigo 149 do CTN, 162 5.3.1 A revisão do lançamento por ilegalidades, 164 5.3.2 Análise do art. 149 do CTN, 170 5.4 A Revisão Aduaneira e a proteção da confiança, 180 5.4.1 A proteção da confiança na Revisão Aduaneira e o canal verde de parametrização, 181 5.4.2 A proteção da confiança na Revisão Aduaneira e os canais amarelo e vermelho de parametrização, 183

viii Fernandes 6 Análise Crítica da Jurisprudência, 189 6.1 Acórdãos do Supremo Tribunal Federal, 190 6.1.1 Fatos anteriores a 01/01/1967, 190 6.1.2 Fatos posteriores a 01/01/1967, 194 6.1.3 Conclusões sobre a jurisprudência selecionada do STF em matéria de Revisão Aduaneira, 197 6.2 Súmula 227 do antigo Tribunal Federal de Recursos, 202 6.3 Acórdãos do Superior Tribunal de Justiça, 206 6.3.1 REsp 65.858, Relator Ministro Cesar Asfor Rocha, 207 6.3.2 REsp 171.119, Relatora Ministra Eliana Calmon, 208 6.3.3 REsp 412.904, Relator Ministro Luiz Fux, 209 6.3.4 REsp 202.958, Relator Ministro Franciulli Netto, 212 6.3.5 AgRg 478.389, Relator Ministro Humberto Martins, 215 6.3.6 Ag 918.833, Relator Ministro José Delgado, 216 6.3.7 AgRg 1.033.299, Relatora Ministra Denise Arruda, 218 6.3.8 REsp 1.112.702, Relator Ministro Luiz Fux, e Agravo Regimental, Relator Ministro Humberto Martins, 220 6.3.9 AgRg no REsp 942.539, Relator Ministro Humberto Martins, 224 6.3.10 AgRg no REsp 1.366.536, Relator Ministro Humberto Martins, 228 6.3.11 Conclusões sobre a jurisprudência selecionada do STJ em matéria de Revisão Aduaneira, 232 7 Conclusões, 241 Referências, 253

APRESENTAÇÃO A adequação da Aduana brasileira às demandas contemporâneas é um tema que desperta interesse em todos os operadores de comércio exterior e nos profissionais do direito ligados à matéria. A adoção de modernas técnicas de fiscalização e controle, como a gestão de risco, uso de ferramentas tecnológicas, intercâmbio de informações e, principalmente, de auditorias a posteriori, já são uma realidade em nosso sistema aduaneiro, e tendem a ter maior destaque com as medidas aprovadas no Acordo sobre Facilitação de Comércio da Organização Mundial de Comércio. Neste cenário do século XXI, os procedimentos revisionais aduaneiros são extremamente relevantes, por representarem uma mudança de paradigma na fiscalização das operações de comércio exterior. Passamos daquele modelo histórico de verificação da operação no ato do desembaraço aduaneiro, para um modelo de gestão de risco e verificações posteriores da operação, de forma a minimizar o tempo do trâmite aduaneiro na entrada e saída do país, sem perder o necessário controle das operações.

x Fernandes Ocorre que dentro do Estado Democrático de Direito, destaca-se o princípio da segurança jurídica. Considerado como um princípio-garantia de proteção dos direitos fundamentais de todos os cidadãos, a segurança jurídica deve ser aplicada de forma conjunta com a legalidade e a igualdade, conjugando os objetivos constitucionais de liberdade e solidariedade, na busca pela justiça. Diante deste contexto, apresentamos a presente obra que investiga os procedimentos revisionais aduaneiros à luz da segurança jurídica, a partir da interpretação do sistema aduaneiro, com considerações doutrinárias e análise jurisprudencial. Pretende-se, com o trabalho apresentado, ressaltar as especificidades da matéria aduaneira, suas interseções e diferenças com o Direito Econômico e o Direito Tributário, de forma a avaliar o instituto da Revisão Aduaneira, sua diferenciação da revisão do lançamento tributário nas operações aduaneiras, e sua adequação à segurança jurídica e proteção da confiança.

PREFÁCIO Este trabalho de Rodrigo Mineiro Fernandes, intitulado de Revisão Aduaneira e Segurança Jurídica, pela sua densidade teórica e profundidade expositiva irá surpreender tanto as expectativas dos mais otimistas quanto a dos mais céticos no tocante às possibilidades de inovação teórica da dogmática jurídica, especialmente, nas províncias especializadas do Direito Aduaneiro, onde se manifesta com maior nitidez a carência de estudos doutrinários inovadores e fundamentados em vasta pesquisa e sólidos conhecimentos jurídicos. No geral, grande parte das obras jurídico-dogmáticas sobre essa temática, praticamente, repetem os mesmos e velhos ensinamentos doutrinários. Assim, o que já foi exposto é repetido sem questionamento ou refutação, o que dificulta a ampliação do conhecimento científico na área. Esta obra rompe com esse imobilismo e, de forma corajosa, o jovem e promissor doutrinador oferece aos seus leitores um denso e profundo estudo sobre o instituto jurídico da revisão aduaneira, assunto em evidência na jurisprudência

xii Fernandes administrativa e judiciária, recheado de relevantes controvérsias, mas pouco conhecido e explorado pelos doutrinadores. No presente estudo, o tema é apresentado sob a perspectiva das influências que o instituto recebe dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. Indubitavelmente, trata-se de um trabalho denso e rico, fruto da ampla experiência prática do autor na área aduaneira, que inclui desde a sua participação direta na atividade de controle e fiscalização aduaneira, como Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, até sua atividade de julgador das questões aduaneiras submetidas ao crivo do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), onde exerceu com brilhantismo o cargo de Conselheiro. Aliada a essa rica experiência na atividade prática, certamente, o leitor surpreender-se-á com o elevado conhecimento jurídico do autor sobre Direito Econômico, Direito Tributário e Direito Aduaneiro, bem como o profundo conhecimento extrajurídico sobre teoria geral do direito, filosofia em geral, filosofia jurídica em especial, comércio exterior, acordos internacionais sobre comércio exterior e sobre a matéria aduaneira em especial. Todos esse cabedal de conhecimento teórico, associado ao conhecimento pragmático, embasaram a construção teórica da presente obra, conferindo-lhe ares de cientificidade. A partir do estudo das funções, características e institutos do Direito Aduaneiro, conjugado com o estudo dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, o autor respondeu com firmeza e robusto embasamento teórico questões que a doutrina nacional ou ainda não ou-

xiii sara manifestar-se a respeito, ou não se manifestara com a profundidade e o embasamento teórico necessário. Com efeito, no presente estudo, o leitor encontrará respostas para questões relevantes e que tem suscitado grande controvérsia na doutrina e na jurisprudência, tais como: o instituto de revisão aduaneira é equivalente ao instituto de revisão do lançamento tributário-aduaneiro? A revisão do lançamento tributário é admitida somente na hipótese de ocorrência de erro de fato? O desembaraço aduaneiro é considerado ato de homologação do lançamento tributário? Qual implicação do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança na definição do conteúdo do instituto da revisão aduaneira? A jurisprudência do STJ acerca da revisão do lançamento tributário-aduaneiro levou em consideração as especificidades dos procedimentos e institutos aduaneiros? O estudo foi bem exposto ao longo dos 6 capítulos que integram o livro. No primeiro capítulo, o leitor é introduzido na seara do Direito Aduaneiro e toma conhecimento da sua diferença em relação aos ramos do direito que lhe são mais próximos ou afins: o Direito Tributário e o Direito Econômico. Nele, é demonstrado o caráter multidisciplinar e intervencionista do Direito Aduaneiro e o seu objeto de estudo, as normas de direito positivo aduaneiro que dispõem sobre (i) a atividade de controle aduaneiro, fundamentado no poder de polícia aduaneiro e no poder soberano do Estado, (ii) as restrições e proibições de importação e exportação, com vista a à proteção da economia e da sociedade e (iii) a atividade de tributação aduaneira. No capítulo 2, o leitor tomará conhecimento dos principais procedimentos aduaneiros, referentes à operação de importação, especificamente, o procedimento de despacho

xiv Fernandes aduaneiro, o ato de desembaraço aduaneiro e o procedimento de revisão aduaneira, ponto central do estudo. Também conhecerá a diferença entre o instituto da revisão aduaneira e o instituto da revisão do lançamento dos tributos aduaneiros. Neste capítulo, dentre outras, duas conclusões relevantes foram apresentadas: a) o ato de desembaraço aduaneiro põe termo a fase de conferência da mercadoria com liberação da mercadoria, mas não representa ato de homologação expressa do lançamento, exceto nas declarações de importação parametrizadas para o canal cinza de conferência e sujeitas ao procedimento especial de controle; e b) o ato que representa a homologação expressa do lançamento é o ato de conclusão da revisão aduaneira. No terceiro capítulo, o autor apresenta robusta análise sobre o princípio da segurança jurídica na tributação, desde o Estado Liberal até o Estado Democrático de Direito. Analisa ainda a implicação desse princípio sobre os atos de revisão aduaneira e de lançamento tributário. No quarto capítulo, é apresentado o princípio da proteção da confiança ou princípio da confiança legítima (vertente subjetiva do princípio da segurança jurídica) e os limites para sua aplicação, considerando a igualdade, a solidariedade e institutos de Direito Econômico e o princípio da legalidade. No quinto capítulo, foi analisada a implicação do princípio da proteção da confiança no âmbito dos procedimentos de revisão aduaneira e de revisão do lançamento tributário, com destaque para a concretização do referido princípio no direito positivo brasileiro, por meio dos arts. 100 e 146 do CTN, e a compreensão do alcance dos institutos da mudança de critério jurídico e da revisão do lançamento em caso de erro. Neste capítulo, dentre outras, foram apresentadas

xv as seguintes conclusões relevantes: (i) o lançamento eivado de erro, quer de direito, quer de fato, deve ser revisto, pela aplicação direta do princípio da legalidade; (ii) o CTN não faz distinção expressa entre erro de fato e erro de direito; (iii) o CTN prestigia o princípio da proteção da confiança legítima nos seus arts. 100, parágrafo único, e 146, sendo que o artigo 100 do CTN versa sobre uma situação de ilegalidade e o artigo 146 trata de mudança na interpretação dentro da legalidade; e (iv) a mudança de critério jurídico, prevista no artigo 146 do CTN, não se confunde com o erro de direito. Enfim, no sexto e último capítulo, o autor apresenta uma análise crítica da jurisprudência dos tribunais superiores acerca da revisão do lançamento tributário, desde a antiga jurisprudência do STF, passando pela jurisprudência do antigo Tribunal Federal de Recursos (TFR), que culminou com a edição da Súmula 227, até a atual jurisprudência dominante no âmbito do STJ. Essas são apenas referências a alguns poucos aspectos e conclusões relevantes da obra, feitas de forma arbitrária, diante da impossibilidade de mencionar todos os demais aspectos e conclusões apresentados no presente livro. Decerto, a temática versada na presente obra já foi objeto de outros estudos, porém, no presente, cabe reconhecer a capacidade crítica que o autor revela e a seriedade com que o estudo foi empreendido. Sabidamente, trata-se de tema de difícil exposição pela carência de estudos doutrinários relevantes e do desconhecimento da temática por grande parte dos operadores do direito. Por todas essas circunstâncias, o desafio teórico do autor, certamente, foi grande, mas o resultado, inequivocamente, foi compensador e o autor

xvi Fernandes saiu-se a contento. A confirmação do asseverado pode ser obtida com a leitura do livro. Por todas essas razões é que prazerosamente tive a honra de prefaciar esta obra, e convido a todos a mergulhar em sua leitura. Brasília, 5 de janeiro de 2016 HENRIQUE PINHEIRO TORRES Presidente Substituto do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais CAR