DIVULGAÇÃO DE PARECER DO CONSELHO CONSULTIVO N.º 13/ CC /2016 N/Referência: P.º C.P. 57/2015 STJSR-CC Data de homologação: 23-03-2016 Consulente: Conservatória do Registo Predial de. Assunto: Palavras-chave: Alienação de prédio rústico parâmetros da qualificação registal - verificação da validade substantiva do negócio jurídico à luz do disposto nos arts. 1376.º/3 e 1379.º do Código Civil, na redação dada pela Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto (Regime Jurídico da Estruturação Fundiária). rústico; fracionamento; estruturação fundiária; contíguo. Questão jurídica Na sequência de um caso concreto, envolvendo a alienação de prédio rústico através de escritura pública outorgada após a entrada em vigor da Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, sem que na mesma figurasse a menção de que o proprietário alienante não é titular de qualquer prédio contíguo, e diante da divergência de entendimento registada entre conservador e notário, é pedido esclarecimento sobre se esta menção é ou não devida, tendo em conta que a violação do disposto no art. 1376.º do Código Civil (CC) constitui agora causa de nulidade do título (art. 1379.º do CC). Pronúncia 1 1. De acordo com o art. 1.º da Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, o regime da estruturação fundiária nela estabelecido tem como objetivo criar melhores condições para o desenvolvimento das atividades agrícolas e florestais de modo compatível com a sua gestão sustentável nos domínios económico, social e ambiental, 1 Como sempre se tem sublinhado, sobre os casos concretos pertence ao conservador pronunciar-se em primeira mão, no exercício da atividade de qualificação, com independência e autonomia, e segundo critérios estritos de legalidade (art. 68.º do CRP), sendo que só depois disso, por via do processo próprio de impugnação (art. 140.º/1 do CRP), poderá haver pronunciamento da entidade hierárquica. O mesmo é dizer que a consulta serve para colaborar na análise de uma questão jurídica, não na resolução de um caso concreto, pelo que, na nossa pronúncia, não levaremos em conta quaisquer circunstâncias relacionadas com o título ou com o registo que deu azo à consulta. 1/5
através da intervenção na configuração, dimensão, qualificação e utilização produtiva das parcelas e prédios rústicos 2. 1.1. Entendendo-se por prédio rústico toda a parte delimitada do solo com autonomia física, ainda que ocupada por infraestruturas, que não seja classificada como urbana e que se destine a atividades agrícolas, pecuárias, florestais ou minerais (art. 3.º/2), incluiu-se, naturalmente, entre os instrumentos de estruturação fundiária a regulamentar, a disciplina atinente ao fracionamento dos prédios rústicos (art. 3.º/1/c), reiterando-se, como já antes acontecia no art. 19.º do Decreto-Lei n.º 384/88 (agora revogado), a aplicabilidade do normativo contido nos arts. 1376.º a 1381.º do CC, porém com o agravamento do valor negativo dos atos de fracionamento ou troca contrários ao disposto nos arts. 1376.º e 1378.º citados (que passam a ser nulos), e fazendo-se acrescentar novos requisitos. 1.2. Diz-se, assim, no art. 48.º da Lei n.º 111/2015, que ao fracionamento e à troca de parcelas se aplicam, além das regras dos arts. 1376.º a 1381.º do CC, as disposições contidas nessa Lei (n.º 1), o que significa, a mais do que consta no Código Civil, permitir o fracionamento de prédios em situação de indivisão nas condições indicadas no n.º 2 do mesmo artigo, mas significa também impor a proibição dos atos de que resultem prédios com menos de 20 m de largura, prédios onerados com servidão ou prédios com estremas mais irregulares do que as do prédio original (n.º 3). 1.3. Quanto à sanção pelo incumprimento posta no art. 1379.º do CC, atribui-se agora, como já dissemos, uma gravidade maior ao vício de que padece o ato ou negócio jurídico desconforme com o modelo legal definido nos arts. 1376.º e 1378.º do CC, substituindo-se a anulabilidade anteriormente fixada, pela nulidade (cfr. redação dada pelo art. 59.º da Lei n.º 111/2015 em apreço), com a consequência conhecida de não produção dos efeitos jurídicos volitivos ou pretendidos desde o início 3. 1.4. Diante deste novo quadro sancionatório 4, torna-se pois evidente que a questão do valor do ato translativo referente à propriedade rústica ganha outra relevância para efeitos de registo, posto que o incumprimento do regime legal do fracionamento de prédios rústicos, implicando a nulidade do facto, constitui causa de recusa do registo (art. 69.º/1/d) do CRP), sendo que a omissão do título quanto aos elementos e à prova pertinentes àquele regime jurídico é agora, em face daquela sanção mais drástica, razão bastante para uma qualificação minguante, assente na dúvida sobre a validade substantiva do ato. 2 Esta Lei, contendo a disciplina jurídica da Estruturação Fundiária, vem assim revogar o Decreto-Lei n.º 384/88, de 25 de outubro, e o Decreto-Lei n.º 103/90, de 22 de março, alterado pelo Decreto-Lei n.º 59/91, de 30 de janeiro, que anteriormente regulavam o emparcelamento e o fracionamento de prédios rústicos e de explorações agrícolas (cfr. art. 64.º). 3 Henrich Ewald Hörster, A Parte Geral do Código Civil Português, Almedina, Coimbra, 2005, pp. 588 e ss. 4 Deixamos de fora desta análise a situação prevista no art. 1377.º/c) do CC e o regime sancionatório correspondente (art. 1379.º/2 do CC), dado que continua a prever-se a anulabilidade do ato, caso a construção não seja iniciada no prazo de três anos. 2/5
1.5. Daí que não possamos senão concordar com a consulente quando evidencia o peso que a previsão da nulidade dos atos de fracionamento ou de troca de prédios rústicos assume no âmbito da apreciação de viabilidade do pedido de registo de aquisição de prédio rústico, bem como a impossibilidade de se realizar o registo como definitivo quando o título seja omisso quanto aos elementos que permitem asseverar a validade do ato face ao regime jurídico da estruturação fundiária posto na Lei n.º 111/2015 e nas mencionadas disposições legais do Código Civil (art. 68.º do CRP). 2. Centrando-se o objeto da consulta na hipótese legal a que se refere o art. 1376.º/3 do CC, ou seja, na limitação relativa à alienação de prédio rústico contíguo a outro ou outros do mesmo proprietário, começamos por dizer que nesta hipótese, assim como em qualquer das hipóteses legais onde avulte como critério a existência de uma superfície mínima, correspondente à unidade de cultura fixada para a zona do País onde o prédio ou prédios envolvidos se encontram localizados, a primeira dificuldade é a de se comprovar que cada um dos prédios rústicos que compõem a unidade de exploração tem a unidade de cultura e pode, por isso, ser alienado sem quebra dos interesses jurídico-económicos e sociais que presidem à disciplina contida no art. 1376.º do CC. 2.1. Relativamente à unidade de cultura, a fixar por portaria do membro do Governo responsável pela área do desenvolvimento rural (art. 49.º da Lei n.º 111/2015), coloca-se desde logo o problema de ainda não ter sido publicada a dita portaria, suscitando-se, com isso, a dúvida de saber se, entretanto, cabe ou não considerar o conteúdo da Portaria n.º 202/70, de 21 de abril, que não foi expressamente revogada. 2.1.1. Uma vez que a Portaria n.º 202/70 passou a servir de complemento ao estatuído no Decreto-Lei n.º 384/88 e no Decreto-Lei n.º 103/90, por força do disposto no art. 53.º deste Decreto-Lei, e que estes diplomas legais foram revogados pela Lei n.º 111/2015, o ponto controvertível radica precisamente na questão da cessação do referido texto regulamentar ou da sua aplicabilidade na vigência da nova lei. 2.1.2. É que, como sublinham Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos 5, a revogação ou a cessação de vigência da lei habilitante da emissão de determinado regulamento implica a cessação da sua vigência por caducidade, salvo se a manutenção do regulamento na ordem jurídica for salvaguardada por lei, o que se verificou com a Portaria n.º 202/70 no art. 53.º do Decreto-Lei n.º 103/90, mas não na Lei n.º 111/2005. 2.1.3. Todavia, considerando que a lei nova (Lei n.º 111/2015) ainda não se encontra densificada quanto a este aspeto (fixação da unidade de cultura) e que, portanto, ainda não apresenta um conteúdo que se mostre contrário às disposições contidas na Portaria n.º 202/70, cremos não ser desajustado equacionar a vigência 5 Direito Administrativo Geral-Atividade Administrativa, Tomo III, Dom Quixote, Lisboa, 2007, p. 240. 3/5
desta Portaria, até à publicação da portaria a que se refere o art. 49.º da Lei n.º 111/2015, com base na ausência de incompatibilidade entre o conteúdo da nova lei e o que naquele regulamento se estipula 6. 2.2. Assim, para quem entenda que a Portaria n.º 202/70 não cessou ainda os seus efeitos, teremos que a unidade de cultura, fixada em hectares, depende não só da região onde o prédio se encontra localizado, mas também do tipo de cultura correspondente, sendo que nas áreas RAN (Reserva Agrícola Nacional) a unidade de cultura, para efeitos de fracionamento, corresponde ao triplo da área fixada pela lei geral para os respetivos terrenos e região (art. 27.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, alterado pelo Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de setembro, que aprova o Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional). 2.3. Logo, à questão da localização dos prédios face à RAN, passível de comprovação junto da Câmara Municipal, dado que as áreas da RAN são obrigatoriamente identificadas nas plantas de condicionantes dos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal (art. 11.º do RJRAN), junta-se depois o problema da subsunção dos ditos prédios nas categorias Terreno de regadio/terreno de sequeiro, tipificadas na Portaria n.º 202/70, e, demonstrando-se estar em causa um terreno de regadio, nas subcategorias Arvenses/Hortícolas. 2.3.1. É que, embora possamos dar por assente que para a qualificação do prédio como terreno de regadio ou como terreno de sequeiro não é suficiente a descrição que consta da matriz ou do registo, a qual, como se sabe, não beneficia de uma presunção de exatidão ou de verdade como a que está prevista para o registo dos direitos (art. 7.º do CRP), a verdade é que também não são inequívocos, por falta de densificação legal, os parâmetros a mobilizar para efeitos desta qualificação 7. 2.3.2. Não obstante, encontrando-se algum labor jurisprudencial no sentido de se atender ao uso efetivo predominante dos terrenos no momento da alienação 8, ponto é saber de que forma se comprovam, no título e ou no registo, todos estes requisitos de admissibilidade do fracionamento (os que são exigidos pelo Código Civil e os que são aditados pelo Regime da Estruturação Fundiária), e desde logo a qualidade do terreno e o tipo de cultura correspondente. 2.4. Ora, faltando, na Lei n.º 111/2015, um preceito legal como aquele que existia no art. 45.º do Decreto-Lei n.º 103/90 (que sujeitava os atos de fracionamento a parecer favorável da direção regional de agricultura e permitia obter, a um tempo e a coberto de um só suporte, a certificação da generalidade dos requisitos legais exigidos), e a aceitar-se a vigência da Portaria n.º 202/70, até à entrada em vigor da portaria prevista no art. 49.º da referida 6 Cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª ed., 7.ª reim., Almedina, Coimbra, 2001, p. 111, e acórdão do STA (processo n.º 01548/13), onde se conclui que o regulamento de execução editado ao abrigo da lei revogada, continua a vigorar na pendência da nova lei, em tudo o que não colida com esta, até que seja editado novo regulamento de execução. 7 Cfr. a este propósito António C. Pinheiro et. al., Fracionamento de Prédios Rústicos, disponível em www.dspace.uevora.pt/rdpc, questionando se não deve servir antes como parâmetro o potencial produtivo dos terrenos. 8 Cfr. acórdão do STJ, processo n.º 380/07.7TCSNT.L1.S1, disponível em www.dgsi.pt. 4/5
Lei, parece que a apreciação da legalidade do ato, para efeitos de titulação e de registo, não poderá prescindir agora de uma soma de subsídios probatórios, desde as declarações das partes e o seu confronto com os documentos relativos ao prédio, à prova da configuração do prédio e da sua localização face à RAN. 2.5. Tudo isto, naturalmente, no caso da alienação de prédio rústico, se o transmitente for proprietário de qualquer terreno contíguo, pois se assim não suceder, bastará então, para que se dê por afastada a proibição a que alude o art. 1376.º do CC e deixe de se colocar qualquer problema de fracionamento da propriedade rústica, a declaração desse facto no título translativo do prédio rústico. 2.6. Relevando, para efeitos do disposto no art. 1376.º/3 do CC, a situação existente à data da alienação, e cabendo à entidade tituladora patentear no título um conteúdo negocial conforme ao ordenamento jurídico (art. 4.º do Código do Notariado), não vemos realmente que se possa dispensar a declaração das partes de que resulte que o ato não envolve fracionamento proibido, ou que se deixe de exigir o conhecimento desse aspeto legal no âmbito da qualificação, atenta a sanção agora posta no art. 1379.º do CC e a sua repercussão na viabilidade do pedido de registo 9. Encerramento Em face do exposto, cremos analisada a questão jurídica que constitui o objeto da consulta, à qual também se juntou uma primeira reflexão sobre as alterações introduzidas pela Lei n.º 111/2015. Dada a relevância que as várias hipóteses legais de fracionamento da propriedade rústica agora assume no âmbito da qualificação registal, designadamente por via do agravamento da sanção a que alude o art. 1379.º do CC, aguardamos que a publicação da Portaria relativa à fixação da unidade de cultura e a aplicação prática do novo quadro legal permitam uma ponderação mais fina de cada uma dessas hipóteses legais. Parecer aprovado em sessão do Conselho Consultivo de 23 de março de 2016. Maria Madalena Rodrigues Teixeira, relatora, António Manuel Fernandes Lopes, Luís Manuel Nunes Martins, Blandina Maria da Silva Soares. Este parecer foi homologado pelo Senhor Presidente do Conselho Diretivo, em 23.03.2016. 9 Obviamente, não se trata de exigir uma menção cautelar, assente na suposição ou conjetura de um quadro negocial diverso daquele que está exteriorizado no título, mas antes de refletir no título as exatas circunstâncias em que o negócio jurídico é realizado e, portanto, de projetar no seu conteúdo o cumprimento das normas legais imperativas que lhe dizem respeito. 5/5