Direito Regulatório e Aviação Civil no Brasil Cleso José da Fonseca Filho Procurador-Geral da Agência Nacional de Aviação Civil Integrante do NDSR Faculdade de Direito da UnB
Roteiro O Direito Internacional e a Aviação Civil A Organização do Setor Aéreo no Brasil A Agência Nacional de Aviação Civil
TRANSPORTE AÉREO NO BRASIL (2004 2013) Aumento de 165% no período. Passageiros transportados em 2013: 109,2 milhões. Cargas: crescimento médio de 4,6% a.a. Desde 2010: o avião é o principal meio de transporte utilizado por brasileiros em viagens interestaduais com distâncias superiores a 75 km. *No mesmo período, o crescimento médio da economia foi de 3,5% a.a., e da população foi de 1%. ANAC: Em outras palavras, o crescimento médio anual do transporte aéreo doméstico representou mais de 3,7 vezes o crescimento do PIB brasileiro e mais de 13 vezes o crescimento da população (fonte: Anuário do Transporte Aéreo 2013 ANAC )
Passageiros transportados - 2005 2014 (Fonte: Anuário do Transporte Aéreo de 2014 ANAC)
ATRASOS E CANCELAMENTOS - 2005 2014 (Fonte: Anuário do Transporte Aéreo de 2015 ANAC)
Tais dados exemplificam a realidade setorial em que incide a atividade reguladora do Estado e os desafios relacionados à expansão do setor. São relevantes para o dimensionamento do porte do regulador, do fomento, e das ações repressivas, dentre outros.
Primórdios do Direito Aeronáutico Reações tópicas às questões decorrentes da nova tecnologia Evolução. Ideia-força: Soberania. Soberania terrestre projetada no espaço aéreo. Restrições à exploração comercial internacional.
PRIMEIRAS MANIFESTAÇÕES JURÍDICAS SOBRE A AVIAÇÃO Cuius est solum, eius est usque ad coelum (aquele que é proprietário do solo, é proprietário até os céus) adágio romano 1784 França (Paris). Proibição de voos com balões sem aprovação prévia. 1819 França (Siena). Primeira regulação de segurança (safety). Exigência de paraquedas em balões e proibição de experimentos aeronáuticos no período de colheitas. 1908 EUA (Kissimee). Primeira regulação sobre tráfego aéreo. Definição de que o espaço aéreo sujeito ao controle legal da cidade se estenderia para cima do solo até o limite de 20 milhas, além de outras previsões. Além da regulação, o órgão legislativo recomendou a compra de uma aeronave para viabilizar o reforço das normas de controle do espaço aéreo. 1910 EUA. Primeira regulação relativa ao transporte de correspondência. (no mesmo ano: Conde Von Zeppelin cria companhia dedicada a explorar serviço de dirigível entre Friedrichshafen e Dusseldorf) 1919 Primeiro serviço aéreo regular entre Paris e Londres. Convenção de Paris, considerada o primeiro ato internacional de Direito Aeronáutico. Projeção da soberania do solo no espaço aéreo. Anexos voltados a dar uniformidade em questões técnicas (padrões de aeronavegabilidade, licenças). Criação da CINA (ou ICAN), Comissão Internacional de Navegação Aérea. 1944 Convenção de Chicago.
O DIREITO INTERNACIONAL E A AVIAÇÃO CIVIL MECANISMOS MULTILATERAIS. A CONVENÇÃO DE CHICAGO, de 1944 Principal ato internacional sobre aviação civil. Contexto. Além do aspecto militar, a aviação já havia evoluído e os serviços já possuíam dimensão global. Afirmação da completa e exclusiva soberania sobre o espaço aéreo nacional. Influência das preocupações de caráter estratégico-militar. Controle (fechamento) do espaço aéreo em relação a companhias aéreas estrangeiras. Criação da OACI.
OS 19 ANEXOS DA CONVENÇÃO E AS 'STANDARDS AND RECOMMENDED PRACTICES' (SARPS) INTERNACIONAIS Standard - necessário à segurança ou regularidade da aviação internacional Ex. Para atuar como membro da tripulação é necessária uma licença válida. (Anexo 1, Personnel Licensing) Ex. 2. Transporte de bens perigosos devem ser embalados conforme as regras previstas em capítulo específico do Anexo 18 (Dangerous Goods). Recommended Practice desejável para a segurança ou regularidade da aviação internacional Ex. Recomenda-se que o desenho de aeródromos leve em conta, onde for apropriado, o uso do solo e as medidas de controle ambiental. (Anexo 14, v. I Aerodromes Design and Operations) 10
O ESFORÇO DE PADRONIZAÇÃO A-380
PADRONIZAÇÃO Europa (EASA) CS 25.803 Emergency evacuation (a) Each crew and passenger area must have emergency means to allow rapid evacuation in crash landings, with the landing gear extended as well as with the landing gear retracted, considering the possibility of the aeroplane being on fire. (b) Reserved. (c) For aeroplanes having a seating capacity of more than 44 passengers, it must be shown that the maximum seating capacity, including the number of crew members required by the operating rules for which certification is requested, can be evacuated from the aeroplane to the ground under simulated emergency conditions within 90 seconds. Compliance with this requirement must be shown by actual demonstration using the test criteria outlined in Appendix J of this CS 25 unless the Agency find that a combination of analysis and testing will provide data equivalent to that which would be obtained by actual demonstration. Estados Unidos (FAA) FAR 25.803 Emergency evacuation. (a) Each crew and passenger area must have emergency means to allow rapid evacuation in crash landings, with the landing gear extended as well as with the landing gear retracted, considering the possibility of the airplane being on fire. (b) [Reserved] (c) For airplanes having a seating capacity of more than 44 passengers, it must be shown that the maximum seating capacity, including the number of crewmembers required by the operating rules for which certification is requested, can be evacuated from the airplane to the ground under simulated emergency conditions within 90 seconds. Compliance with this requirement must be shown by actual demonstration using the test criteria outlined in appendix J of this part unless the Administrator finds that a combination of analysis and testing will provide data equivalent to that which would be obtained by actual demonstration. Brasil (ANAC) RBAC 25 25.803 Emergency evacuation. (a) Each crew and passenger area must have emergency means to allow rapid evacuation in crash landings, with the landing gear extended as well as with the landing gear retracted, considering the possibility of the airplane being on fire. (b) [Reserved] (c) For airplanes having a seating capacity of more than 44 passengers, it must be shown that the maximum seating capacity, including the number of crewmembers required by the operating rules for which certification is requested, can be evacuated from the airplane to the ground under simulated emergency conditions within 90 seconds. Compliance with this requirement must be shown by actual demonstration using the test criteria outlined in appendix J of this part unless the Administrator finds that a combination of analysis and testing will provide data equivalent to that which would be obtained by actual demonstration.
UM CASO DE MONISMO? No tema das relações entre Direito Internacional e Direito Interno, normalmente são mais enfatizados aspectos formais que materiais. Não obstante, é neste último campo que os sistemas se afetam mutuamente. As formas dessa influência são: recepção de várias instituições funcionando no outro sistema jurídico, a aplicação dos mesmos métodos de interpretação e argumentação jurídica e, por último, a regulação das mesmas matérias em ambos os sistemas. E por isso a doutrina procura mitigar as teorias. (George Galindo, Tratados Internacionais de Direitos Humanos e Constituição brasileira, 72)
MECANISMOS BILATERAIS: ACORDOS DE SERVIÇOS AÉREOS (ASA) Liberdades do Ar (tráfego) Céus Abertos (tráfego, rota, frequência, tarifa)
HISTÓRICO DA LIBERALIZAÇÃO DOS ASAS 2005 Lei 11.182 prevê o regime de liberdade tarifária 2007 CONAC (res. 7/2007) recomenda à ANAC que promova, por ocasião das negociações dos Acordos sobre Serviços Aéreos, a expansão da capacidade entre os países da América do Sul, de modo que não haja restrição de oferta para este segmento do mercado internacional intra-regional. 2008 Res. ANAC 016/2008 Altera valores máximos de desconto para as tarifas aéreas internacionais, com origem no Brasil e destino nos países da América do Sul, até a total liberalização das tarifas a partir de 1º de setembro de 2008. Res. ANAC 061/2008 Altera a política tarifária para voos internacionais regulares com origem no Brasil e regulamenta o Art. 49 da Lei 11.182, de 2005. A partir de 1º de janeiro de 2009, passam a ser permitidos descontos progressivos das tarifas, inicialmente 20%, passando a 50% a partir de 1º de abril de 2009, 80% a partir de 1º de julho de 2008, e liberdade tarifária a partir de 1º de janeiro de 2010. 2010 A partir de ASA celebrado com o Zimbábue, por decisão da Diretoria da ANAC, os acordos passam a ser negociados buscando: quadro de rotas totalmente aberto, múltipla designação de empresas, liberdade tarifária, além de direitos de tráfego até a 5ª. Liberdade.
ORGANIZAÇÃO DO SETOR AÉREO NO BRASIL HISTÓRICO 1º Período: de 22/04/1931 a 20/01/1941 (civil) Departamento de Aeronáutica Civil (DAeC). Decreto 19.902, de 1931. Vinculado ao Ministério da Viação e Obras Públicas. 2º Período: de 20/01/1941 a 27/09/2005 (militar) Decreto 2.961, de 1941. DAeC passa a se vincular ao Ministério da Aeronáutica (instituído pelo referido Decreto). Em 1969 o DAeC é substituído pelo Departamento de Aviação Civil (DAC). 3º Período: de 27/09/2005 até os dias atuais (civil) fase 1: ANAC e Comando da Aeronáutica; fase 2: Secretaria de Aviação Civil ligada ao Ministério da Defesa (Decreto 6223, de 2007); fase 3 (atual): Secretaria de Aviação Civil integrando a Presidência da República e supervisionando a ANAC e a INFRAERO
1º Período: de 22/04/1931 a 20/01/1941 (civil) Departamento de Aeronáutica Civil (DAeC). Decreto 19.902, de 1931. Vinculado ao Ministério da Viação e Obras Públicas. Definição de políticas para o setor e execução; Regulação e fiscalização (aeródromos, concessões de linhas aéreas, tarifas, vistoria e matrícula de aeronaves, registro de aeronautas, aplicação de normas internacionais, etc.) Ministérios da Guerra e da Marinha mantinham junto ao DAeC dois oficiais aviadores como elementos de ligação e colaboração no estudo das questões de aeronáutica e no desempenho de funções técnicas especializadas (art. 14)
2º Período: de 20/01/1941 a 27/09/2005 (militar) DAeC Busca de tratamento uniforme e sob a mesma autoridade, da regulação técnica e econômica Visão no sentido de que o setor aéreo seria um elemento estratégico relevante para a segurança nacional Contexto da II Guerra Mundial
2º Período: de 20/01/1941 a 27/09/2005 (militar) Decreto 65.144, de 1969. Cria o Departamento de Aviação Civil (DAC) e o Sistema de Aviação Civil do Ministério da Aeronáutica DAC como órgão central do Sistema de Aviação Civil (art. 30 do DL 200/67). Centralização Orientação normativa Supervisão técnica Fiscalização
2º Período: de 20/01/1941 a 27/09/2005 (militar) Uma das características do período é a ampla intervenção estatal do setor aéreo Estado assume o papel de responsável sobre aspectos de eficiência do setor (alocação de recursos, etc.). A forma de operação das empresas e outros aspectos econômicos do setor poderiam ser objeto de regulação. Regulação estrita e competição controlada. Tarifas, rotas, horários, regras de entrada, etc.
2º Período: de 20/01/1941 a 27/09/2005 (militar) Década de 90 Início do processo de revisão do modelo intervencionista Decreto 99.179, de 1990. Programa Federal de Desregulamentação. Redução da interferência do Estado e fortalecimento da iniciativa privada. Art. 1º Fica criado o Programa Federal de Desregulamentação, fundamentado no princípio constitucional da liberdade individual, com a finalidade de fortalecer a iniciativa privada, em todos os seus campos de atuação, reduzir a interferência do Estado na vida e nas atividades do indivíduo, contribuir para a maior eficiência e o menor custo dos serviços prestados pela Administração Pública Federal e sejam satisfatoriamente atendidos os usuários desses serviços. DAC inicia o processo de desregulamentação Portaria nº 248/GM5, de 2001. Liberação das tarifas dos voos regulares.
3º Período: de 27/09/2005 até os dias atuais (civil) Fase 1: ANAC e Comando da Aeronáutica; Fase 2: Secretaria de Aviação Civil ligada ao Ministério da Defesa (Decreto 6223, de 2007); Fase 3 (atual): Secretaria de Aviação Civil passa a integrar a Presidência da República (chefia de Ministro de Estado). Posição de supervisão da ANAC e da INFRAERO (Lei 10.683, de 2003, com a redação da Lei 12.462, de 2011 (Secretaria de Aviação Civil e Conselho de Aviação Civil)
PRINCIPAIS INSTITUIÇÕES BRASILEIRAS COM ATRIBUIÇÕES RELATIVAS À AVIAÇÃO CIVIL CONSELHO DE AVIAÇÃO CIVIL Art. 11-A da Lei 10.683, de 2003, com a redação da Lei 12.462, de 2011 COMISSÃO NACIONAL DE AUTORIDADES AEROPORTUÁRIAS (CONAERO) Decreto 7.554, de 2011 SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL Lei 10.683, de 2003, com a redação da Lei 12.462, de 2011 ANAC Lei 11.182, de 2005 MD/COMAER (DECEA/CENIPA) LC 97, de 1999
ANAC A ANAC regula o setor aéreo civil por normas que emanam de sua Diretoria Colegiada, órgão que representa a Agência Reguladora, caracterizada pela independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes (art. 4º).
ANAC Autonomia orgânica Art. 12. Os diretores serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados pelo Presidente da República, após serem aprovados pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da Constituição Federal. Art. 13. O mandato dos diretores será de 5 (cinco) anos. (...) Art. 14. Os diretores somente perderão o mandato em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado, ou de pena demissória decorrente de processo administrativo disciplinar. Autonomia funcional (decisões não submetidas a revisão ministerial) Art. 4 o A natureza de autarquia especial conferida à ANAC é caracterizada por independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes. Art. 8 o Cabe à ANAC...: XLIII decidir, em último grau, sobre as matérias de sua competência;
ANAC Conceito de autoridade aeronáutica autoridade de aviação civil (ANAC) autoridade de aeronáutica militar (COMAER) Atribuições centrais: REGULAÇÃO (ATIVIDADE NORMATIVA) REGULAÇÃO TÉCNICA RBACs (ex. RBAC 25 Evacuação de Aeronave RBAC 25, 25.803) REGULAÇÃO ECONÔMICA ex. Slots. FISCALIZAÇÃO CERTIFICAÇÃO Processo de Certificação baseado em regulação técnica REGISTRO RAB
AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL - ANAC Visão da ANAC sobre a atividade regulatória do transporte aéreo A atividade regulatória do transporte aéreo envolve duas frentes de atuação: a regulação técnica e a regulação econômica. A regulação técnica tem como objetivo garantir a segurança de passageiros e usuários da aviação civil, além da continuidade do serviço prestado, por meio de regulamentos que tratam sobre certificação e fiscalização do setor. Isso envolve o cumprimento de requisitos associados ao estabelecimento e controle de qualidade na execução de procedimentos, bem como o treinamento de mão de obra por parte dos operadores aeroportuários, operadores aéreos, centros de instrução, oficinas e indústria. A regulação econômica envolve a atuação do Estado frente ao setor em função de falhas de mercado (o que varia de acordo com as características e a natureza da atividade, como a possibilidade de exercício de poder de mercado e a existência de assimetrias de informação, entre outras). Os dados e as informações necessários para essa análise são obtidos por meio de um monitoramento constante do transporte aéreo, e têm como objetivo subsidiar decisões regulatórias e supervisionar os serviços oferecidos aos usuários, de modo a garantir a segurança e a eficiência na aviação civil. (www.anac.gov.br)
O FUTURO DA AVIAÇÃO. AVIAÇÃO NÃO TRIPULADA
O B R I G A D O!