Neoextrativismo no Brasil? Atualizando a análise da proposta do novo marco legal da mineração. Rodrigo Santos (PoEMAS/UFF) Bruno Milanez (PoEMAS/ UFJF) Seminário Internacional Carajás 30 Anos MR Marcos Legais, Poder Judiciário e Instituições Jurisdicionais São Luís, 06 de maio de 2014
Panorama Concepção de Neoextrativismo Evidências de Neoextrativismo no Brasil Indícios Econômicos e Reprimarização Indícios Político-Institucionais e o Novo Marco Legal da Mineração Considerações finais
Concepção de Neoextrativismo modelo de desenvolvimento crescimento via recursos naturais redes produtivas simples inserção internacional regressiva/subordinada América Latina (aumento na participação de bens extrativos nas exportações, cf. Gráfico 1) trajetória histórica riqueza natural, instabilidade econômica e fragilidade institucional anos 1950: substituição de importações (endividamento externo, IDEs e intervenção estatal) anos 1980: crise econômica (tx. juros, política monetária dos EUA e crise da dívida) anos 1990: guinada neoliberal reforma do Estado, atração de capitais, abertura e privatizações baixa competitividade de bens manufaturados inserção externa ou especialização regressiva (cf. Gráfico 2) anos 2000: neoextrativismo progressista (cf. Quadro 1) interesse nacional e combate à pobreza e à desigualdade boom das commodities e evolução da renda mineral na A. Latina (cf. Gráfico 3)
Concepção de Neoextrativismo papel do Estado liberalização/proteção de dinâmicas de acumulação internacionalização de empresas: empréstimos (75% da carteira da BNDESPar: energia, mineração, petróleo e gás) provimento de infraestrutura exportadora (EFC, IIRSA, etc.) regulação/institucionalização de atividades econômicas garantia de direitos de propriedade ampliação da captura de renda extrativa (cf. Quadro 2) Estado compensador : combate à pobreza e à desigualdade redistribuição de recursos fiscais direta e indiretamente vinculados à renda extrativa tensões econômicas (maldição dos recursos): termos de troca, volatilidade de preços, monotonização econômica e doença holandesa sociambientais (injustiça ambiental): poluição, desmatamento/erosão, urbanização/favelização e sobrecarga de bens/serviços públicos, violência, exploração sexual, fragmentação territorial, deslocamento e inviabilização da formas tradicionais de reprodução socieconômica
Percentual do valor das exportações Concepção de Neoextrativismo Gráfico 1. Participação dos minerais e combustíveis nas exportações de alguns países da América Latina (1995-2011) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 Argentina Bolívia Brasil Chile Equador México Peru Venezuela 10 0 Fonte: UNCTAD (2012).
Percentual Concepção de Neoextrativismo Gráfico 2. Participação da América Latina na produção mineral mundial (1985-2010) 60 50 40 30 20 10 0 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Bauxita Cobre Minério de ferro Níquel Estanho Zinco Fonte: USGS (2012).
Percentual do PIB Concepção de Neoextrativismo Gráfico 3. Evolução da renda mineral na América Latina e no mundo (1970-2010) 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 América Latina Mundo Fonte: Banco Mundial (2011).
Concepção de Neoextrativismo Quadro 1. Aspectos gerais do neoextrativismo Meios Fonte: Os autores. Liberalismo (1889-1930) Especialização da estrutura produtiva como inserção externa vantajosa Desenvolvimentismo (1930-1985) Generalização da estrutura produtiva como industrialização Neoliberalismo (1985-2002) Neoextrativismo (2003-) Especialização da estrutura produtiva como inserção externa competitiva Escala Nacional Nacional Internacional Global Resultados Papel do Estado Origem dominante do investimento Estrutura produtiva monolítica Coadjuvante, apenas garantindo condições para atuação das empresas Internacional, ao nível das estruturas de financiamento e comercialização Estrutura produtiva complexa, completa e conexa Protagonista por meio de empresas estatais Nacional Internacional Estrutura produtiva simples, incompleta e desconexa. Coadjuvante, apenas regulando a atuação das empresas Internacional Protagonista por meio de empresas estatais ou semiestatais e captura de renda Indiferente, com algumas posições favoráveis ao capital nacional
Concepção de Neoextrativismo Quadro 2. Mudanças institucionais na América Latina com impactos sobre a indústria extrativa Período neoliberal Período Neoextrativista País Argentina Brasil EC 6/1995 Bolívia Chile Mudanças visando o estímulo à atividade privada na mineração Ley 24498/1995 de Actualización Minera Código de Minería (Ley 1777/1997) Código de Minería (Ley 18.248/1983) Equador Ley de Minería (Ley 126/1991) Peru Venezuela Ley General de Minería (Decreto Legislativo 109/1992) Decreto con rango y fuerza de ley de minas (295/1999) Mudanças permitindo/ facilitando investimentos estrangeiros no país (genéricos ou em mineração) Decreto Nº 1853/1993, modifica Ley Nº 21382/1976 de Inversión Extranjera Ley de Inversiones (Ley 1.182/1990) Estatuto de la Inversión Extranjera (Decreto Ley 600/1976) Ley 12 de Cámaras de Minería (Decreto Nº 415/1993) Ley de Promoción de la Inversión Privada (Decreto Legislativo 757/1991); Regulación de la inversión extranjera (Decreto 2095/1992) Fonte: Adaptado a partir de Chaparro (2002) e Viale (2012). Mudanças visando à apropriação estatal da renda extrativa Lei de recuperação da YPF (Ley 26741/2012) Aumento de percentual e modificação na base de cálculo dos royalties (propostas no novo marco legal da mineração) Criação do Imposto Direto sobre Hidrocarbonetos (Ley 3058/2005) Nacionalização dos hidrocarbonetos (D.S. Nº 28701/2006) Criação do novo regime tributário do imposto específico para a renda operacional da atividade mineira (Ley 20.469/2010) Lei reformatória da lei de hidrocarbonetos (Ley 85/2007) Aumento de percentual e modificação na base de cálculo dos royalties (Decreto Supremo 209/2011) Lei de imposto sobre preços extraordinários do mercado internacional de hidrocarbonetos (Ley 40114/2013)
Evidências do Neoextrativismo no Brasil similaridades entre neoextrativismo ou neodesenvolvimentismo crescimento = desenvolvimento estratégia exportadora Estado protagonista reprimarização da pauta de exportações: isolamento e destruição de setores (cf. Gráfico 4) como especialização ou inserção regressiva da produção: ampliação da participação da indústria extrativa mineral no Valor Adicionado nacional (cf. Gráfico 5)
Evidências do Neoextrativismo no Brasil Gráfico 4. Evolução da exportação brasileira por intensidade tecnológica (1996-2011) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Produtos não industriais Baixa tecnologia Média-baixa tecnologia Média-alta tecnologia Alta tecnologia Fonte: MDIC (2013).
% Evidências do Neoextrativismo no Brasil Gráfico 5. Participação de atividades econômicas selecionadas no Valor Adicionado (2000-2012) 25 20 17,2 15 13,3 10 5 0 1,6 4,3 Extrativa mineral Transformação Construção civil Produção e distribuição de eletricidade, gás, água, esgoto e limp. Urb. Fonte: IBGE (2012).
2009 2009-2012 Junho 2013 Novembro 2013 Abril 2014 Novo Marco Legal da Mineração Plano Nacional de Mineração 2030 Elaboração do Novo Marco Legal (MME, Casa Civil) Lançamento do Novo Marco Legal pelo Executivo Primeiro Substitutivo Preliminar Segundo Substitutivo Preliminar
Novo Marco Legal da Mineração Maximização Operacional e Segurança Jurídica Visão da atividade mineradora Regimes de aproveitament o Pesquisa e vinculação à concessão PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar Aproveitamento de recursos minerais como atividade de utilidade pública e de interesse nacional (cf. art. 1). concessão (licitação e chamada pública) e autorização duração de licença definida por edital de licitação para concessões (cf. art. 10 1º; art. 14 IV; ) Idem (cf. art. 3). Idem (cf. art. 3) autorização e concessão (licitação ou não) (cf. art. 9) 2º Somente as áreas caracterizadas pela existência de recursos ou reservas minerais poderão ser objeto de concessão precedida de licitação. Obs.: exclusão do procedimento de chamada pública nos contratos de concessão, mantendo direito de prioridade autorização de pesquisa com prazo máximo de 6 anos (cf. art. 25) e direito automático de concessão (dispensa licitação), com avaliação do plano de aproveitamento pela ANM em até 180 dias (cf. art. 33; 35) Idem (cf. art. 8) Idem (cf. art. 25; 33; 35)
Novo Marco Legal da Mineração Maximização Operacional e Segurança Jurídica Duração de contratos Liberação de áreas detidas Cessão e transferência de direitos Uso de direitos minerários como garantia de empréstimos PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar 40 anos (prazos prorrogáveis de 20 anos) para contratos de concessão (cf. art. 15) e 10 anos (prazos iguais de prorrogação) para contratos de autorização (cf. art. 17 1º) condicionamento da cessão de direitos à regularidade fiscal e tributária e inexistência de débitos com poder público (cf. art. 9) 30 anos (prazos prorrogáveis de 15 anos) para autorização (cf. art. 18 1º) e 40 anos (prazos prorrogáveis de 20 anos) para contratos de concessão (cf. art. 37). Obs.: possibilidade de expedição estadual de autorização (cf. art. 19) áreas detidas e disponíveis pela Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) submetidas à licitação para concessão em até 12 meses (cf. art. 11) condicionamento à regularidade fiscal e tributária e inexistência de débitos sobre a área (cf. art. 14) e permissão do MME de cessão e transferência de direitos (autorização e concessão) em até 180 dias (cf. art. 13 3 ) possibilidade de oferta de direitos minerários como garantia para financiamento voltado ao desenvolvimento da mina, por penhor ou propriedade fiduciária (cf. art. 79) Idem (cf. art. 18 1º; 19; e 37) submissão à licitação de áreas detidas em prazo indeterminado e disponíveis no prazo de 6 anos (cf. art. 11 1º ) Idem (cf. art. 13 2 ; art. 14) Idem (cf. art. 79)
Novo Marco Legal da Mineração Fortalecimento da Regulação Pública aumento do poder discricionário do Estado e centralização de decisões maior participação na gestão da política mineral? PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar Planejamento, estímulo à pesquisa e à agregação de valor criação do CNPM (cf. art. 22) com funções de planejamento, estímulo à pesquisa e à inovação e promoção da agregação de valor. Composição e funcionamento definida por Ato do Poder Executivo. Idem. Detalhamento da composição: representantes do MME, MCT, MDIC, MAPA, empresas, setor tecnológico, universidade, sociedade civil, trabalhadores mineiros, estados (mínimo de 2 representantes) e municípios mineradores, municípios impactados, Câmara dos Deputados, Senado e OCB (cf. art. 52). Ausências do MMA, MDS e MDA. Idem (cf. art. 52) Regulação, mediação de conflitos e arrecadação de royalties criação da ANM (cf. art. 24), com funções de regulação, gestão de informações e fiscalização do aproveitamento (cf. art. 25). Administração por Diretoria Colegiada escolhida pela Presidência (cf. art. 27-28) Sem alterações significativas (cf. art. 54; 55; 57; 58) Idem (cf. art.54; 55; 57; 58)
Novo Marco Legal da Mineração Renda Mineral simplificação e ampliação do recolhimento, controle e fiscalização complexificação, reconhecimento dos impactos da rede de produção e maior democratização (?) PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar Royalties e base de cálculo arrecadação da CFEM (cf. art. 35) sobre receita bruta de venda deduzidos os tributos efetivos sobre comercialização (cf. art. 36). Similar (cf. art. 65; 66), apresentando maior detalhamento. Alíquotas Alíquota máxima de 4% (cf. art. 36) Alíquotas estabelecidas em Anexo II (não disponível) Distribuição Restrições de utilização 65% para DF e municípios produtores, 23% para estados produtores e 12% para União (60% MME-ANM: 2% MMA; 40% FNDCT) (cf. art. 38) proibição de pagamento de dívidas (à exceção das com a União) e pessoal permanente (cf. art. 38) 60% para DF e municípios produtores, 20% para estados produtores e 10% para União (60% MME-ANM: 2% MMA; 20% FNDCT; 20% CETEM). 10% para municípios não produtores, afetados por infraestruturas de transporte rodoviária, ferroviária, hidroviária e portuária (em detrimento da infraestruturas dutoviárias), de estocagem (estéril, rejeitos, etc.), de beneficiamento, etc. (cf. art. 68) Similar (cf. art. 68), com criação de conselhos paritários da sociedade e do setor produtivo para o acompanhamento da aplicação dos recursos (cf. 6º) arrecadação da CFEM sobre receita bruta de venda, custo apurado do minério, preço parâmetro da R. Federal, valor no documento fiscal de saída, valor da arrematação ou valor de primeira aquisição (cf. art. 65; 66) Idem (cf. Quadro 3) Idem (cf. art. 68) Idem (cf. art. 68 6º)
Novo Marco Legal da Mineração Quadro 3. Alíquotas da CFEM ALÍQUOTA 0,2% 0,5% MINERAL Diamante e ouro, quando não extraídos por empresas mineradoras; demais pedras preciosas e pedras coradas lapidáveis. Água mineral; argilas destinadas à fabricação de revestimentos, tijolos, telhas e afins; agregados para construção, tais como areia, brita, seixo, argila e afins; rochas ornamentais; fósforo, potássio e minérios empregados como corretivo de solo na agricultura ou na alimentação animal. 1,0% Tungstênio, dolomito e quartzo industrial. 1,5% Carvão mineral. 2,0% 4,0% Fonte: Brasil (2013) Bauxita; calcário, manganês e fosfato, salvo quando empregado como corretivo de solo na agricultura ou na alimentação animal; caulim e nióbio, ouro e terras raras. Diamante, quando extraído por empresas mineradoras, ferro, grafite e demais substâncias minerais.
Novo Marco Legal da Mineração Quadro 4. Taxação mineral efetiva no mundo Posição País/Região % Posição País/Região % 1 Ontário 63,8 16 Filipinas 45,3 2 Uzbequistão 62,9 17 EUA 45,0 3 Costa do Marfim 62,4 18 Bolívia 43,1 4 Gana 54,4 19 Papua Nova Guiné 42,7 5 Mongólia 51,0 20 Argentina 40,0 6 Groelândia 50,0 21 Zimbábue 39,8 7 Zâmbia 50,0 22 Austrália 39,0 8 México 49,9 23 Austrália Ocidental 36,4 9 Arizona 49,9 24 Congo 36,0 10 Polônia 49,6 25 Rússia 35,0 11 Indonésia 48,0 26 Brasil 35,0 12 Canadá 48,0 27 China 32,0 13 Tanzânia 47,8 28 Cazaquistão 32,0 14 Peru 46,5 29 Suécia 28,6 15 África do Sul 46,0 30 Chile 28,0 Fonte: SANTOS (2012), a partir de UBS (2010); OTTO et al. (2006).
Novo Marco Legal da Mineração Agregação de Valor/Verticalização da Rede intenção de verticalização ascendente da rede de produção mineral como agregação de valor ausência de alterações da estrutura de tributação, promotora da exportação mineral in natura tributação inferior sobre exportação mineral (IRPJ, 25%; CSLL, 12%; CFEM, 4%) isenção de PIS (0,65%) e COFINS (3%) isenção (Lei Kandir, n. 87/1996) de ICMS (13%) dinâmicas estruturais de mercados globais de minérios e bens minerais beneficiados PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar Perspecti va de desenvol vimento econômic o referências genéricas à agregação de valor (cf. art. 1) na cadeia produtiva nacional dos bens minerais (cf. art. 22), assim como na Exposição de Motivos ao projeto referência à agregação de valor a partir da produção de semiacabados e acabados, com previsão de medidas genéricas ( desoneração tributária, linhas de crédito diferenciadas, etc.) (cf. art. 2) redefinição mais ampla e genérica da promoção de ações de agregação de valor e transformação dos recursos minerais a partir de instrumentos financeiros e econômicos (cf. art. 3)
Novo Marco Legal da Mineração Perspectiva Ambiental como Gestão Sustentável (visão utilitarista da natureza) intenção de aperfeiçoamento da gestão ambiental na IEM ênfase no cumprimento de requerimentos já existentes Perspecti va ambient al Requeri mentos legais PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar referências genéricas ao desenvolvimento sustentável, e (cf. art. 1) referência genérica à recuperação de danos ambientais (cf. art. 1) e à responsabilidade do minerador por atividades de fechamento de mina e recuperação ambiental (cf. art. 3; 14; 16) referências ao desenvolvimento sustentável (cf. art. 2) e ao bem-estar das comunidades (cf. art. 3). Referência ao estabelecimento, pelo CNPM, de indicadores de sustentabilidade do estabelecimento minerador, incluindo as comunidades impactadas e os municípios afetados (cf. art. 52). Atribuição ao CPRM de funções colaborativa em projetos de preservação do meio ambiente (cf. art. 112). Criação do cargo de Especialista em Regulação de Recursos Minerais (cf. art. 116) referências à recuperação de danos ambientais, mitigação de impactos ambientais e adequação ambiental, assim como ao Referência ao respeito às normas de licenciamento estabelecidas pelos órgãos ou entidades competentes (cf. art. 3). Atribuição ao CPRM da função de mapeamento dos principais passivos ambientais minerais (cf. art. 112). Ausência de quaisquer referências à prevenção de impactos. Similar (cf. art. 2;3; 52; 112; 116). Idem (cf. art. 2; 3; 112)
Novo Marco Legal da Mineração Perspectiva Ambiental como Gestão Sustentável (visão utilitarista da natureza) redução da dimensão condicionante do licenciamento ambiental perspectivas genéricas de saúde & segurança, além de responsabilidade intergeracional Licenciame nto ambiental Saúde e Acidentes de Trabalho Perspectiva intergeraci onal PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar referência genérica à proteção à saúde e à segurança do trabalho (cf. art. 1) referência genérica ao suprimento de bens minerais às gerações atuais e futuras (cf. art. 22) Inclusão do termo de referência para a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental no contrato de concessão (cf. art. 32), convertendo o EIA em mecanismo não condicionante da implantação da operação mineral. referência à proteção à saúde e à segurança do trabalho, com a adoção das melhores práticas internacionais na mineração para a redução dos acidentes de trabalho (cf. art. 3) Referência mais genérica ao termo de referência para a elaboração de estudos ambientais com vistas ao licenciamento (cf. art. 32) tende a reduzir a dimensão condicionante de todo o processo de licenciamento. Idem (cf. art. 3; 40) Idem (cf. art. 52) Idem (cf. art. 52)
Novo Marco Legal da Mineração Direitos territoriais e dos afetados noção genérica de impactado/afetado instrumentos de consulta limitados a empresas e trabalhadores PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar Noção de afetado referência à noção de área afetada (cf. art. 14) Idem (cf. art. 32). Introdução de noções de comunidade impactada e modo de vida significativamente afetado, incluindo atividades de beneficiamento, estocagem e transporte (à exceção de minerodutos) na produção de impactos (cf. art. 6. Ver também art. 52), não correspondentes a mecanismos de compensação Idem (cf. art. 32; 5). Instrume ntos de Consulta e Consenti mento Previsão de consulta ou audiência pública para definição de ator normativos da ANM que impactem direitos de agentes econômicos e trabalhadores na mineração (cf. art. 30). Ausência de instrumentos de consulta prévia e informada e consentimento aos demais afetados. Similar (cf. art. 60) Similar (cf. art. 60)
Novo Marco Legal da Mineração Direitos territoriais e dos afetados desburocratização de processos de desapropriação limitação de restrições territoriais às atividades minerais e possibilidade áreas livres para a mineração Desapro priação de superfici ários Restriçõe s à mineraçã o PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar possibilidade de desapropriação de superficiário pela ANM ou diretamente pelo concessionário ou autorizatário (autorizada pela agência) (cf. art. 44) criação de atividades com potencial de restrição à mineração dependente de anuência da ANM (possivelmente incluindo unidades de conservação, terras indígenas, territórios quilombolas, etc.) e introdução da noção de relevante interesse mineral (cf. art. 109), que pode ser utilizada como justificativa para revogação de quaisquer direitos territoriais. Dessa forma, o dispositivo tende a instituir áreas livres para a mineração (ver também art. 11, acerca de áreas livres e/ou disponíveis detidas pela CPRM) Idem (cf. art. 44) Idem (cf. art. 109)
Considerações Finais elementos de neoextrativismo no Brasil dimensão econômica: reprimarização das exportações e do PIB dimensão política: novo marco legal intenção expansionista reorientada por mecanismos de segurança de propriedade impactos sobre contas nacionais e redistribuição restrita impactos sobre direitos territoriais e de afetados fortalecimento e centralismo estatal restringidos redefinição das relações Estado-mercado a partir de interesses corporativos diversificados ausência de mecanismos democráticos/participativos de controle social reconfiguração das tensões econômicas a partir de intensificação ou regulação liberal?
Neoextrativismo no Brasil? Atualizando a análise da proposta do novo marco legal da mineração. Rodrigo Santos (PoEMAS/UFF) Bruno Milanez (PoEMAS/ UFJF) Seminário Internacional Carajás 30 Anos MR Marcos Legais, Poder Judiciário e Instituições Jurisdicionais São Luís, 06 de maio de 2014