ARQUIVO DISPONIBILIZADO NA BIBLIOTECA VIRTUAL DO PROJETO REDESAN http://redesan.ufrgs.br/ Título: TR 07-II Programa de Aquisiçâo de Alimentos Autor: Claudia Romeiro d Ávila. 2011 Palavras Chave: PAA, Agricultura Familiar, Políticas Públicas, Modalidades Categoria (Pasta): EPAN > Materiais dos Cursos > Equipamentos Públicos de Alimentação e Nutrição > Gestão de Equipamentos Curso de Formação de Gestores Públicos em Segurança Alimentar e Nutricional - 2011 ( FGP - SAN 2011 na RedeSAN ) Módulo II GESTÃO dos EPAN, EAN, PAA, AUP E FEIRAS SEMANA 07/II (S-07/II) Tema: EDUCAÇÃO ALIMENTAR E NUTRICIONAL TEXTO REFERENCIAL (TR) PROGRAMA DE AQUISIÇÂO DE ALIMENTOS 1 Introdução Claudia Romeiro d Ávila 2 Definido no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) está sendo operacionalizado por órgãos federais, governos estaduais e municipais. Foi instituído com a finalidade de incentivar a agricultura familiar através de mecanismos de comercialização nos próprios locais de origem desses produtores, especialmente 1 Este texto está publicado em no ebook Programa de Aquisição de Alimentos: uma inovação em políticas públicas de segurança alimentar e nutricional, Passo Fundo, IFIBE, 2010, disponível na Biblioteca Virtual da RedeSAN. Todas as referências bibliográficas estão devidamente citadas na publicação. 2 Economista Doméstico, Mestre em Extensão Rural. 1
aquelas camadas deste segmento que produzem em pequenas quantidades e que estão enfrentando dificuldades para agregar valor à produção (Art. 19, caput da Lei nº. 10.696/03) e também com a finalidade de colaborar no enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil. O Programa foi concebido no bojo de um grupo de políticas estruturantes do Programa Fome Zero, visando implementar ações no âmbito das políticas agrícola e de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), com objetivo de fortalecer a política global de combate à fome. Para tanto, buscou-se incentivar a agricultura familiar através de ações vinculadas à distribuição de alimentos aos grupos sociais em situação de insegurança alimentar e nutricional, além de facilitar o processo de comercialização no âmbito local e promover a formação de estoques estratégicos de alimentos. De maneira geral o PAA se destina à aquisição de produtos fornecidos pelos agricultores familiares, sendo possibilitada a compra sem licitação até um limite máximo por agricultor ao ano, desde que os preços não ultrapassem o valor dos preços praticados nos mercados locais. No que se refere à implantação do PAA, o MDS prioriza regiões metropolitanas, regiões do semi-árido, Territórios da Cidadania e dos Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD), 3 enquanto espaços privilegiados de combate à fome e à insegurança alimentar e nutricional. A operacionalização ocorre através de sistemas públicos descentralizados de soberania alimentar, por meio da integração das políticas de segurança alimentar e nutricional. Segurança Alimentar e Nutricional: aspectos conceituais De acordo com Maluf (2007), existem várias definições de SAN, que lhe conferem significados diversos. Isto se deve, por um lado, à evolução da compreensão a respeito do tema, desde que se iniciaram as discussões sobre segurança alimentar em meados do século XX, obrigando à contextualização das definições. Como a SAN defini um objetivo de política pública, estratégico e permanente, contribui para uma 3 Os Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local são organizações territoriais, institucionalmente formalizadas, com um número definido de municípios que se agrupam para desenvolver ações, diagnósticos e projetos de segurança alimentar e nutricional e desenvolvimento local, gerando trabalho e renda. 2
noção suscetível de distintas acepções e meios para sua efetivação, sendo pouco provável uma compreensão única a respeito. Segundo a formulação aprovada na II Conferência Nacional (2004), SAN é a realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econômica e ambientalmente sustentáveis (MALUF, 2007). Nessa mesma linha de pensamento, para a Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SESAN (2004), entende-se por SAN a garantia do acesso diário à alimentação, em quantidade, qualidade e regularidade suficientes a todo o cidadão brasileiro, em especial aos mais pobres. Como pode ser observado na definição da SESAN, os programas de SAN do MDS são iniciativas do Programa Fome Zero que buscam erradicar a fome e suas conseqüências imediatas para o conjunto da população mais pobre. Na prática, são ações e programas que seguem os preceitos da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, envolvendo a atuação dos ministérios, governos estaduais e sociedade civil em geral. Essas iniciativas visam contribuir para a superação dos desafios e o alcance da estratégia de desenvolvimento no conjunto do país. Há uma determinação para que a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional integre seus objetivos com as demais políticas sociais promovidas pelo MDS, como por exemplo, com os programas da SESAN, que são: acesso à alimentação, à educação para a alimentação saudável; gestão da política de SAN; construção de cisternas; PAA; restaurante popular; cozinha comunitária e popular; banco de alimentos e colheita urbana; hortas comunitárias; CONSAD; educação alimentar; apoio a comunidades quilombolas; apoio a comunidades indígenas e atendimento emergencial. Todos esses programas contemplam distintos projetos, sendo que o Programa Fome Zero possui um conjunto de 25 políticas e 60 programas que atendem a três dimensões: estruturais, específicas e locais (HIRAI e SACCO DOS ANJOS, 2007). A execução do PAA, para a SESAN, deve orientar-se pela estruturação de sistemas justos, de base agroecológica de produção, extração, processamento e distribuição de alimentos, além de promover o acesso universal a alimentação saudável e adequada às populações que se beneficiam da Rede de Equipamentos 3
Públicos de Alimentação e Nutrição e da rede sócio-assistencial local, especialmente aquela sob responsabilidade do Centro de Referência de Assistência Social - CRAS e dos Centros de Referência Especializada de Assistência Social - CREAS. 2. O Programa de Aquisição de Alimentos Com ações direcionadas à agricultura familiar, o PAA foi instituído pela Lei nº. 10.696, de 2 de julho de 2003, Artigo 19: Fica instituído o Programa de Aquisição de Alimentos com a finalidade de incentivar a agricultura familiar, compreendendo ações vinculadas à distribuição de produtos agropecuários para pessoas em situação de insegurança alimentar e à formação de estoques estratégicos, e regulamentado pelo Decreto nº. 4.772 de 15 de agosto de 2003. O objetivo do Programa é garantir o acesso aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade necessárias às populações em situação de insegurança alimentar e promover a articulação entre a produção da agricultura familiar e a destinação dessa produção, visando o desenvolvimento da economia local (MDS, 2007). Constitui-se enquanto um importante instrumento de desenvolvimento local, estruturador de circuitos locais de abastecimento, que garante renda para os agricultores familiares, atuando na compra direta de alimentos a preços justos, regulando de forma indireta os preços definidos pelo mercado e, ao mesmo tempo, garantindo o abastecimento de duas redes de políticas públicas que atendem populações em situação de insegurança alimentar e vulnerabilidade social: a rede de alimentação e nutrição e a rede sócio-assistencial local. Encontra-se inserido em um conjunto mais abrangente de políticas desenvolvidas pelo Governo Federal, em parceria com o poder público estadual, municipal e com diferentes organizações da sociedade civil por meio do Programa Fome Zero. Compreende, portanto, uma de suas ações estruturantes dedicada à formação de estoques estratégicos e à distribuição de produtos da agricultura familiar para pessoas em situação de vulnerabilidade social e/ou de insegurança alimentar. O PAA é uma política dita redistributiva, que oferece apoio à agricultura familiar, sem por isso cair no assistencialismo. Na acepção de Sabourin (2006), primeiro tratou-se de ampliar as políticas sociais incondicionais (acesso à saúde, escola, aposentadoria rural etc.) para o meio rural. Mais recentemente, 4
o Programa de Aquisição de Alimentos dos agricultores familiares constitui uma ferramenta estimulante para a produção, assegurando um preço garantido e, em geral, levemente superior ao do mercado de troca. Graças a esse sistema de abastecimento dos órgãos públicos (segurança alimentar, bem como merenda escolar, hospitais etc.), é possível fazer com que, por meio da redistribuição, camponeses tenham acesso a mercados institucionais protegidos da concorrência do mercado capitalista. As políticas estruturais podem modificar as bases sociais e culturais das populações consideradas em situação de risco nutricional. Mediante o desenvolvimento de mecanismos que permitam o acesso a ativos de produção, tornase possível garantir a melhoria de renda, em bases permanentes, para as populações excluídas (BELIK, 2003 apud HIRAI E SACCO DOS ANJOS, 2007). Entre os anos de 2003 e 2005 o PAA foi operacionalizado, exclusivamente com recursos disponibilizados pelo MDS, via Fundo de Combate e Erradicação à Pobreza e implementado a partir de parcerias entre a SESAN, governos estaduais e municipais, além da Companhia Nacional de Abastecimento - CONAB. A partir do exercício de 2006, o PAA passa a ter participação do Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA, por meio da Secretaria de Agricultura Familiar - SAF, com dotação orçamentária própria. O público-alvo do Programa são agricultores familiares, identificados pela Lei n o. 11.326, de 24 de julho de 2006, enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF. São também beneficiários aquicultores, pescadores artesanais, silvicultores, extrativistas, membros de comunidades remanescentes de quilombos, comunidades indígenas e agricultores acampados/assentados pela reforma agrária, inseridos no PRONAF. Dentre o públicoalvo, deverão ser priorizados povos e comunidades tradicionais como indígenas, quilombolas e extrativistas, acampados da reforma agrária, atingidos por barragens e agricultores familiares enquadrados nas categorias A, A/C e B do PRONAF que, preferencialmente, estejam organizados em cooperativas, associações ou grupos informais de, no mínimo, cinco agricultores. Os beneficiários consumidores são pessoas e famílias atendidas pela Rede de Equipamentos Públicos de Alimentação e Nutrição (restaurantes populares, banco de alimentos, cozinhas comunitárias), populações periurbanas e rurais, atendidas pelos 5
programas sociais locais, especialmente aqueles referenciados pelo CRAS e pelo CREAS. Para participar do Programa o produtor deve ser identificado como agricultor familiar, cuja qualificação é comprovada por meio da Declaração de Aptidão ao PRONAF - DAP. Para a maioria dos agricultores familiares, a DAP pode ser obtida junto a instituições previamente autorizadas, entre as quais estão as entidades oficiais de assistência técnica e extensão rural ou as Federações e Confederações de agricultores, por meio de seus sindicatos. Para públicos específicos a DAP também pode ser fornecida por outras organizações, tais como: Fundação Nacional do Índio - FUNAI, para populações indígenas Fundação Cultural Palmares, para populações remanescentes de quilombos Ministério da Aqüicultura e Pesca ou Federação de pescadores e suas colônias filiadas, para pescadores Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para assentados da reforma agrária. A seleção dos beneficiários produtores deverá, preferencialmente, adotar o critério de menor renda bruta anual familiar e seguir as diretrizes estabelecidas pela Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, que visam garantir a inclusão desses povos e comunidades nas políticas públicas. A seleção das entidades sócio-assistenciais beneficiárias das doações de alimentos deverá ser aprovada pelo Conselho Municipal de Segurança Alimentar - COMSEA ou demais conselhos correlatos atuantes. Deverão ser priorizadas as entidades sócio-assistenciais que desenvolvem trabalhos publicamente reconhecidos de atendimento às populações em situação de vulnerabilidade social, que compõem a rede sócio-assistencial local e forneçam, gratuitamente, refeições de forma continuada e que sejam carentes de recursos. A aquisição de produtos da agricultura familiar dispensa licitação, requeridas pela Lei nº. 8.666/93, desburocratizando o processo e apoiando a comercialização 6
desenvolvida por esta categoria específica de produtores, desde que os preços não sejam superiores aos praticados nos mercados regionais. Como observa Mattei (2007), esta ação criou um marco jurídico capaz de possibilitar uma maior presença do Estado no apoio aos processos de comercialização da produção dos agricultores familiares. O limite de aquisições é definido pelo Decreto que regulamenta o Programa, estabelecendo um valor máximo de acesso de até R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais) por agricultor familiar ao ano, exceto para a operacionalização do PAA Leite/Leite Fome Zero cujo teto é de até R$ 4.000,00 (quatro mil reais), por semestre. O PAA é um programa interministerial e o Decreto nº. 6.447 de 7 de maio de 2008 incluiu o Ministério da Educação no Grupo Gestor do Programa. Atualmente a gestão é compartilhada por seis ministérios: MDS e MDA (gestores financeiros); Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Fazenda; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério da Educação. O Grupo Gestor tem como finalidade definir as medidas necessárias para a operacionalização do Programa e sua coordenação, atualmente, está sob responsabilidade do MDS. A Tabela 1, a seguir, apresenta uma síntese das modalidades do PAA, de acordo com a fonte dos recursos disponibilizados, a instituição responsável pela execução e a forma de acesso aos interessados. 7
TABELA I - SÍNTESE DAS MODALIDADES DO PAA, FONTE DOS RECURSOS, INSTITUIÇÃO EXECUTORA E FORMA DE ACESSO DOS INTERESSADOS Modalidade Fonte de Recursos Executor Limites Forma de Acesso Compra Direta da Agricultura Familiar MDS/MDA CONAB R$ 8.000,00 Individual, podendo ser articulado por cooperativa e associação Formação de Estoques pela Agricultura Familiar MDS/MDA CONAB R$ 8.000,00 Cooperativa e associação Compra Direta Local da Agricultura Familiar com Doação Simultânea - CDLAF MDS Estados e municípios R$ 4.500,00 Cooperativa, associação, grupo informal e individual Compra Direta da Agricultura Familiar com Doação Simultânea MDS CONAB R$ 4.500,00 Cooperativa e associação Incentivo à Produção e ao Consumo do Leite (PAA Leite/Leite Fome Zero) MDS Estados do Nordeste e região norte de Minas Gerais R$ 4.000,00/Semestre Cooperativa, associação, grupo informal e individual 8
Fonte: MDS/SESAN, 2008. 9
A modalidade Compra Direta da Agricultura Familiar objetiva a aquisição da produção da agricultura familiar para composição dos estoques estratégicos do Governo Federal, para atender pessoas em condição de insegurança alimentar e apoiar os agricultores familiares em situação de baixa de preço. São adquiridos os seguintes produtos: arroz, castanha de caju, castanha do brasil, farinha de mandioca, feijão, milho, sorgo, trigo, leite em pó integral, farinha de trigo. Esta modalidade é operacionalizada exclusivamente pela CONAB, diretamente com os agricultores familiares, podendo-se abrir Pólos de Compra para atendimento às demandas. A modalidade Formação de Estoques pela Agricultura Familiar propicia aos agricultores familiares instrumentos de apoio à comercialização. A destinação dos produtos adquiridos por meio dessa modalidade é para complementar as cestas de alimentos entregues a grupos vulneráveis. Esta modalidade é operacionalizada exclusivamente pela CONAB, sendo disponibilizada a partir da emissão da Cédula de Produto Rural - CPR Estoques, a associações ou cooperativas de agricultores familiares. Na modalidade Compra Direta Local da Agricultura Familiar com Doação Simultânea - CDLAF, os Estados e municípios são selecionados por meio de editais públicos, lançados anualmente. Existe forte relação entre a modalidade CDLAF e a Rede de Equipamentos Públicos de Alimentação e Nutrição, como restaurantes populares, banco de alimentos, cozinhas comunitárias e a comercialização direta dos produtos da agricultura familiar nas feiras locais. A modalidade Compra Direta da Agricultura Familiar com Doação Simultânea - CPR Doação, tem como objetivo garantir o acesso das pessoas em situação de insegurança alimentar aos alimentos e fortalecer a agricultura familiar. Esta modalidade é operacionalizada através da CONAB em todo o território nacional. A modalidade Incentivo à Produção e ao Consumo do Leite, também conhecida como PAA Leite/Leite Fome Zero, tem como objetivo propiciar o consumo do leite às famílias que se encontram em situação de insegurança alimentar e incentivar a produção familiar. Possui dois focos principais: os segmentos populacionais vulneráveis que recebem o leite gratuitamente e os pequenos produtores familiares. Ao adquirir produtos da agricultura familiar, o PAA garante um aporte de renda mensal aos agricultores e o escoamento da produção possibilita uma alimentação mais saudável às populações em situação de insegurança alimentar. O Programa, portanto, beneficia o agricultor familiar e o consumidor associado à política de SAN, o desenvolvimento da agricultura familiar e da economia local. 10
Dentre os benefícios diretos do PAA aos agricultores familiares, de acordo com Zimmermann (2007), destacam-se as receitas de comercialização dos produtos quase três vezes superiores às dos não beneficiários, com grande satisfação do preço pago aos produtos. Numa abordagem não assistencialista, o PAA criou mercados até então inexistentes e alterou a relação entre produtores e intermediários, nas regiões onde essa prática ainda é comum. A recuperação dos preços pagos aos agricultores está entre os benefícios indiretos do PAA, assim como a organização e o planejamento da oferta no segmento produtivo, incluindo a produção, classificação, acondicionamento, armazenamento e sanidade dos produtos. Isso tem ocorrido, de acordo com Delgado et al. (2005), tanto nos locais de abrangência dos Pólos de Compra da CONAB quanto nos demais, onde são realizadas as compras institucionais através dos convênios firmados entre o MDS os Estados e as prefeituras municipais. Há casos em que o simples anúncio da compra pública de determinada quantidade de produto é suficiente para elevar os preços agropecuários. PROJETO RedeSAN - FAURGS / UFRGS / MDS Rua Miguel Teixeira, 86-2º andar / CEP: 90050-250 / Porto Alegre RS (51) 3288-6687 ou (51) 9976-3219 / secretaria@redesan.ufrgs.br / www.redesan.ufrgs.br 11