Sistemas Locais de Produção: Em busca de um referencial teórico

Sistemas Locais de Produção: Em busca de um referencial teórico João Amato Neto (Produção/Poli-USP) amato@usp.br Renato Garcia (Produção/Poli-USP) renato.garcia@poli.usp.br Resumo Este trabalho apresenta uma revisão dos principais elementos teórico-conceituais que caracterizam os Sistemas Locais de Produção (SLPs), com vistas em experiências de aglomerações de empresas. Nesse sentido, o artigo pretende, além de avançar na compreensão dos elementos determinantes da capacidade competitiva das empresas em SLPs, apresentar um referencial teórico e uma metodologia de análise empírica de aglomerações de empresas. Palavras-chave: sistemas locais de produção, economias externas, competitividade. 1. Introdução A competitividade e o desenvolvimento de Sistemas Locais de Produção (SLPs) são temas que vêm ganhando interesse crescente no debate sobre o desenvolvimento econômico e empresarial. A partir de algumas experiências bem-sucedidas de aglomerações de produtores, como os distritos industriais da Terceira Itália e o Vale do Silício nos Estados Unidos, diversos autores passaram a observar mais cuidadosamente a importância dessas regiões, cuja característica marcante é a concentração geográfica e setorial de produtores especializados. A partir desse crescente interesse, foi verificada uma necessidade de melhor compreensão dos fenômenos que estão associados à competitividade dessa forma de organização produtiva. Tais vantagens competitivas são, basicamente, de duas naturezas. Primeiro, em virtude do processo de divisão do trabalho e da especialização dos produtores verificados nas aglomerações, a concentração geográfica é capaz de proporcionar economias externas à firma, as quais podem ser apropriadas pelo conjunto dos produtores, mesmo que de forma assimétrica. Segundo, as ações conjuntas deliberadas entre os agentes são capazes de reforçar sua capacidade competitiva, atravesa da provisão de serviços coletivos geradores de valor. O objetivo deste trabalho, nesse sentido, é justamente reunir os elementos principais que determinam a capacidade competitiva dos produtores em SLPs, contribuindo para a melhor compreensão desses fenômenos. Serão utilizados complementarmente para isso os trabalhos de Amato Neto (2000) e de Suzigan et al. (2001a), que apresentaram essas questões a partir de diferentes enfoques. Além disso, pretende-se ainda adequar esses elementos á realidade brasileira, apresentando ao final da discussão um resumo de uma metodologia para a análise empírica de experiências de aglomerações de empresas. 2. Definição geral de SLPs Uma questão inicial para a compreensão dos elementos que cercam a importância dos SLPs é a de como definir cluster. Altenburg & Meyer-Stamer (1999), citados por Suzigan et al. (2001a) contribuem para responder essa questão ao afirmar que em sentido amplo, o termo ENEGEP 2003 ABEPRO 1

cluster apenas retrata concentrações locais de certas atividades econômicas (...). Aglomerações puras de empresas não relacionadas não dão origem à eficiência coletiva. Nesse sentido, deve-se analisar que tipos de eficiência coletiva são buscados pelas empresas de um determinado SLP. Em alguns casos, podem estar relacionados diretamente às economias externas incidentais, como oferta de mão-de-obra especializada, acesso à fonte de matéria-prima da região ou mesmo por estar próximo aos grandes compradores dos produtos locais, como no caso das PMEs fornecedoras de partes e componentes às empresas maiores. Em outros, os agentes buscam deliberadamente, por meio da cooperação e das ações conjuntas, reforçar sua capacidade competitiva, compartilhando custos e riscos e estabelecendo serviços de caráter coletivo. Por isso, é essencial focalizar não só os efeitos de economias externas, mas também as interações entre empresas e as formas de cooperação entre elas. Entretanto, como apontaram Altenburg & Meyer-Stamer (1999: 1694), dada a complexidade de padrões de interação em clusters, (...) é impossível formular uma definição precisa de cluster ou estabelecer uma separação clara entre aglomerações puras e clusters complexos, com fortes externalidades. Apesar dessa dificuldade, os mesmos autores formulam o que chamam de definição operacional de SLP baseada em variáveis mensuráveis: Um cluster é uma aglomeração de tamanho considerável de firmas numa área espacialmente delimitada com claro perfil de especialização e na qual o comércio e a especialização inter-firmas é substancial. No interior de um SLP deve existir uma série de elementos constitutivos, que refletem o próprio potencial competitivo coletivo dos agentes econômicos: regras sociais, as tradições e os costumes, que são singulares ao sistema local (as chamadas instituições informais ). A existência de uma elaborada rede de instituições facilita a disseminação de conhecimento e inovação, contribuindo para o incremento da capacidade competitiva dos produtores aglomerados. Além da presença de economias externas locais relacionadas a tamanho de mercado, concentração de mão-de-obra especializada, spill-overs tecnológicos e outros fatores que favorecem a especialização local, algumas características costumam estar presentes nos clusters. As mais importantes podem ser resumidas como a seguir. As empresas locais usualmente interagem por meio de sistemas compartilhados de produção, comércio e distribuição. Elas também cooperam em marketing, promoção de exportações, suprimento de insumos essenciais, atividades de P & D e outras (Suzigan et al., 2001a). Entretanto, é necessário especificar que tipos de ações conjuntas ou iniciativas de cooperação os agentes locais desenvolvem e a sua freqüência. Entre elas, destacam-se: 1. Compras conjuntas de insumos. 2. Participação conjunta em feiras e exposições (nacionais e internacionais). 3. Estratégias compartilhadas de comercialização, tais como marca, propaganda, canais de distribuição, força de vendas, entre outros. 4. Compartilhamento de instalações, como unidades de manufatura e laboratórios de testes e certificação. 5. Realização de serviços conjuntos, como prospecção de mercado, provisão de informações. 6. Participação em consórcios de exportação 7. Estabelecimento conjunto de escolas técnicas e centros de pesquisa para formação e qualificação da mão-de-obra. ENEGEP 2003 ABEPRO 2

Busca-se então o contra-balanceamento entre competição e cooperação. As empresas locais podem se beneficiar do apoio de instituições locais, muitas vezes comandadas por lideranças locais, que usualmente coordenam ações privadas e públicas. Assim, as empresas procuram cooperar em áreas, em que elas teriam dificuldades em atuar isoladamente, as chamadas áreas pré-competitivas. Os produtores compartilham custos e riscos dessas decisões e beneficiamse coletivamente do acesso a esses bens e serviços, que muitas vezes podem exercer papel decisivo no processo de concorrência empresarial. 3. Principais contribuições e abordagens teóricas sobre SLPs O crescente interesse do debate sobre os SLPs pode ser claramente verificado pelo grande número de contribuições de autores, que passaram a estudar o tema, em muitos casos com abordagens bastante complementares, mesmo partindo de enfoques bastante distintos. Além das contribuições advindas do campo da organização industrial, autores ligados à economia industrial, geografia, estudos regionais e estratégias empresariais também contribuíram para o adensamento do debate. Suzigan et al. (2001a) apresentaram um resumo das principais abordagens conceituais e correntes teóricas que abordaram a importância e a competitividade dos SLPs. Esse sumário é recuperado e discutido a seguir. Primeiro, destaca-se a chamada Nova Geografia Econômica, cujo maior expoente é Krugman, (1991; 1998). A abordagem de Krugman baseia-se nas contribuições pioneiras de Marshall, em que se assume que as aglomerações resultam de causação cumulativa induzida pela presença de economias externas locais. Para esses autores, as economias externas têm caráter puramente incidental e a estrutura espacial da economia é determinada por processos de mão invisível operando forças centrípetas e centrífugas. O quadro 1, abaixo, procura exemplificar algumas destas forças. Forças centrífugas Presença de externalidades negativas: e deseconomias de escala (poluição, congestionamentos, preço dos imóveis) A Região já ficou saturada da atividade Guerra fiscal expulsa novos investimentos no local Falta de insumos estratégicos (mão de obra Especializada; matérias-primas essenciais; energia, água, outros) disponíveis para novos empreendimentos na região Fonte: Elaborado pelos autores. Forças centrípetas Existência de boa infra-estrutura de logistica (tranporte, comunicação, serviços urbanos) O SLP ainda está em crescimento Incentivos fiscais atraem novas empresas para o Cluster Outras Externalidades Positivas atraem novos investimentos (condições opostas às do lado esquerdo) Quadro 1 Exemplos de Forças centrifugas e centripetas verificadas em um Sistema Local de Produção Segundo, a abordagem que enfoca a importância das Estratégias das Empresas, cujo principal autor é Porter (1998). Nessa abordagem, é enfatizada a importância de economias externas geograficamente restritas, também de caráter incidental. Entre elas, destacam-se as concentrações de habilidades e conhecimentos altamente especializados, instituições, rivais, atividades correlatas e consumidores sofisticados. Nesse sentido, as estratégias locacionais são parte integrante das estratégias mais gerais definidas no âmbito dos negócios e são as forças de mercado que determinam o desempenho dos produtores aglomerados. Em termos de políticas públicas, esses autores apontam que o governo deve prover educação, infra-estrutura ENEGEP 2003 ABEPRO 3

física e regras de concorrência, sem no entanto atuar como um agente ativo na promoção do desenvolvimento local. O terceiro conjunto de autores é aquele ligado à Economia Regional, entre os quais destaca-se o trabalho de Scott (1998). Para esse autor, há uma forte interligação entre a geografia econômica e desempenho industrial, dada a existência de forças incidentais e de mercado para a formação de densos sistemas locais. No entanto, um elemento que diferencia esta abordagem das anteriores é o reconhecimento da importância da coordenação extra-mercado e das políticas públicas, que têm papel essencial na construção de vantagens competitivas localizadas. Em quarto lugar, é apontada a abordagem da Economia da Inovação, em que se destaca o trabalho de Audretsch (1998) ou mesmo de Belussi (1999). Segundo esses autores, seguindo a tradição neo-schumpeteriana, que destaca a importância dos processos de aprendizado interativo, a proximidade local facilita o fluxo de informação e os spillovers de conhecimento. Reconhece-se nesse sentido que a proximidade entre as empresas e universidades, centros de pesquisa, instituições de ensino e de prestação de serviços aos produtores exercem papel importante na geração de vantagens competitivas diferenciais ao conjunto dos produtores aglomerados. Assim, atividades econômicas baseadas em novos conhecimentos têm grande propensão a aglomerar-se dentro de uma dada região geográfica. Isto tem desencadeado uma mudança fundamental na política pública voltada aos negócios, afastando-se de políticas que restringem a liberdade de contratar das empresas e direcionando-se a um novo conjunto de políticas capacitantes, implementadas nos âmbitos regional e local. (Suzigan et al., 2001a). Por fim, é destaca a abordagem da Eficiência Coletiva, que se pauta fundamentalmente nos trabalhos de Schmitz (1997). Essa abordagem, que tem como uma das suas grandes virtudes a elevada abrangência, foi largamente utilizada em diversos estudos aplicados realizados no Brasil (Veja-se nesse sentido Tironi, 2001). Além das economias externas locais incidentais ou espontâneas, existem também forças deliberadas que intensificam a capacidade competitiva das empresas. Essas forças deliberadas provêm da cooperação, conscientemente buscada entre agentes privados, e do apoio do setor público. O conceito de eficiência coletiva, nesse sentido, combina os efeitos espontâneos (ou não-planejados) àqueles conscientemente buscados (ou planejados), e é definida como a vantagem competitiva derivada das economias externas locais e da ação conjunta. 4. O debate sobre a formação dos SLPs Uma questão que está sempre presente nos estudos, especialmente empíricos, de sistemas locais de produção é a preocupação em compreender a formação dessas estruturas produtivas localizadas. Embora não haja um claro padrão de conformação de sistemas locais, diversos autores (como Scott, 1998 e David, 1999) apontam para a existência de acidentes históricos (historical accidents) que conformam essas estruturas produtivas localizadas. Esse é a propósito um dos pilares da forte crítica de David ao trabalho de Krugman (ver Suzigan, 2001). Há nesse sentido uma certa convicção na literatura, que trata de aglomerações de empresas, de que essas estruturas localizadas não podem ser criadas por meio de incentivos de políticas públicas deliberadas. Essa convicção fundamenta-se no argumento de que os sistemas locais emanam de condições específicas e socialmente criadas, resultado da existência de formas de identificação sócio-cultural que não podem emergir fora desses contextos específicos. ENEGEP 2003 ABEPRO 4

Autores mais ligados à tradição dos institucionalistas (como North, 1990) chamam esse fenômeno de instituições informais, que surgem a partir do funcionamento próprio e específico da sociedade, não podendo ser criado por meio de sistemas jurídicos ou por políticas públicas. Essas instituições informais são as regras sociais, as tradições e os costumes, que são singulares ao sistema local. Outros autores, mais ligados à sociologia, utilizam os conceitos de embeddedness e de capital social para explicar a maior facilidade em estabelecer ações coletivas cooperadas entre os agentes. Para esses autores, um dos elementos que explicam as vantagens competitivas das estruturas localizadas é a existência do capital social, que estimula a adoção de estratégias coletivas e inibe comportamentos oportunistas dos agentes (Granovetter, 1985). Porém, a despeito dessa forte convicção na literatura de que sistemas locais não podem ser criados, as experiências empíricas mostram que em muitos casos as políticas públicas tiveram papel fundamental na conformação dessas estruturas localizadas. Esse é o caso do Vale do Silício e até mesmo de Campinas, nos quais o Estado teve papel fundamental na conformação de diversas das capacitações locais, que deram suporte ao processo de desenvolvimento dos sistemas produtivos. 4. Configuração e dinamismo dos sistemas locais Dentro da discussão e das investigações acerca da conformação de sistemas produtivos locais, um problema que tem sido recorrentemente colocado é a questão da coordenação (governança) da atividade produtiva. Essa questão deriva de uma característica usualmente encontrada nos sistemas produtivos localizados, que é a presença concentrada de produtores, muitas vezes com predominância de empresas de pequeno e médio porte, e de indústrias correlatas e de apoio. Forma-se portanto uma estrutura produtiva complexa, em que se encontram empresas que atuam em diversas etapas de uma cadeia produtiva. Além disso, nesses sistemas locais, verifica-se usualmente um extenso processo de divisão do trabalho entre diversos produtores especializados, o que se traduz em economias externas incidentais, muitas vezes de fundamental importância para a competitividade dos produtores. Isso revela o elevado grau de desintegração vertical, o que exige a manutenção de interações constantes entre os agentes. A conformação dessas interações traz consigo a preocupação (que tem se traduzido em uma agenda de pesquisa) sobre as formas de coordenação (comando, governança, poder) entre os diversos agentes envolvidos no processo. Algumas das questões que emanam desse debate são: - Quais são os determinantes da capacidade de comando da relação entre as empresas? - Quais são os elementos que levam a diferentes configurações em termos das relações de poder dentro dos sistemas locais e seus vínculos não-locais (globais)? - A existência de assimetrias acentuadas dentro das aglomerações impacta de que forma a organização produtiva do sistema e das relações entre os agentes? - As relações entre os produtores locais e os agentes responsáveis pela comercialização do produto representam um estímulo ao desenvolvimento do sistema? - Em que áreas as empresas conseguem se desenvolver ou encontram obstáculos colocados pela forma de organização da cadeia de produção e distribuição do produto? ENEGEP 2003 ABEPRO 5

Além disso, deve-se incorporar a esta análise a existência dos condicionantes específicos de operação de cada cluster, a partir da análise dos seguintes aspectos: - Tipo e formas de organização produtiva e de mercado que são predominantes em cada uma das experiências aplicadas. - Natureza dos produtos fabricados, comercializados e distribuídos pelos produtores aglomerados. - Principais atributos de qualidade, como processos, normas, embalagens, armazenamento, transporte. - Forma de inserção dos produtores em cadeias produtivas locais, nacionais e globais. - Formas de relacionamento entre os agentes, incorporando as eventuais assimetrias entre eles. A preocupação com os condicionantes da capacidade de comando das relações entre empresas e da governança da atividade produtiva tem recebido algumas contribuições importantes nos últimos anos. Alguns estudos têm sido realizados a partir dessa preocupação, já que o desenvolvimento dessas estruturas produtivas tem apontado para a existência de crescentes assimetrias entre os produtores. Muitos trabalhos sobre os distritos industriais italianos, especialmente nos anos 80, mostravam que esses sistemas produtivos organizavam-se sem a presença de líderes sistemáticos, o que configurava uma relação entre iguais e sem qualquer espécie de hierarquia entre os agentes. Porém, o desenvolvimento dessas regiões ao longo das décadas de 80 e 90 fez com que aumentassem as assimetrias entre as firmas locais, fazendo com que a relação deixasse de ser entre iguais e conformassem-se relações hierarquizadas comandadas pelas empresas maiores. Estudos recentes, como os de Lazerson e Lorenzoni (1999) ou de Belussi (1999), demonstraram que a dinâmica recente dos distritos industriais italianos incorporou fortes relações assimétricas de subcontratação entre as firmas locais. Esse fenômeno pode ser claramente verificado nas experiências brasileiras. Os sistemas locais mais consolidados, em termos do volume de produção e da sofisticação das suas funções corporativas, apresentam fortes assimetrias entre os produtores locais. Em alguns desses casos, como na indústria de calçados de Franca, as firmas maiores comandam claramente as relações, verticais e horizontais, que se estabelecem com a cadeia local (Suzigan et al., 2001b; Garcia, 2001). A partir dessa preocupação com as formas de configuração dos sistemas locais, emana uma agenda de pesquisa que deve orientar a realização de novos estudos aplicados sobre SLPs. A agenda de pesquisa proposta por Suzigan (2001) ressaltou a importância dos estudos aplicados para o debate sobre os SLPs, já que, segundo o autor, a incorporação de novas experiências empíricas é de fundamental importância para novas questões sejam inseridas no conhecimento sobre os SLPs. Dentro dessa agenda, os seguintes pontos devem ser alvos de investigação e análise: - Qual o papel das instituições públicas na dinâmica dos SLP s, e que tipo de instrumentos de política econômica devem ser utilizados, principalmente no caso de países emergentes? - Qual é o grau de importância da existência de confiança entre os atores de um SLP e da liderança local no processo de consolidação deste sistema? - Quais são os principais bloqueios que impedem um maior grau de cooperação entre os agentes/empresas que atuam em SLP s? - Quais as principais características que diferenciam os aglomerados (SLP s) de setores ENEGEP 2003 ABEPRO 6

tradicionais (têxtil/confecções, couro/calçados, móveis, etc.) de clusters de base tecnológica (eletrônica, aeroespacial, biotecnologia, etc.) e quais tipos de políticas públicas ( política industrial, tecnológica, de comércio exterior) seriam mais adequadas em cada caso? 5. Considerações finais Os novos desafios de maior competitividade por parte das empresas e de promoção do desenvolvimento sócio-econômico, que se apresentam para a sociedade e seus vários agentes (empresas, governos, sindicatos, entidades de classe e demais instituições), requerem uma busca permanente de soluções criativas e duradouras. Em particular, na busca de maior eficácia na alocação espacial de investimentos produtivos em sintonia com a elevação do poder de competitividade das empresas, novos tipos de arranjos inter-organizacionais vêm surgindo em várias partes do mundo. Esses novos arranjos apontam para novos padrões de localização industrial, que muitas vezes se consolidam a partir de estratégias globais de produção, comércio e distribuição de mercadorias. As grades empresas, principais agentes e coordenadoras desse processo, têm buscado fontes de provisão de mercadorias em que sejam encontradas as melhores condições em termos de custo e dos atributos do produto e competências dos fabricantes. Em muitos casos, que rompem com as tradicionais tendências de localização de investimentos, perdem importância os critérios convencionais das vantagens competitivas tradicionais de oferta abundante de matérias-primas, de mão-de-obra baratas, proximidade com mercado consumidor favorável e outros. Com a emergência de um paradigma de produção enxuta/ágil e flexível, o surgimento de novos empreendimentos está cada vez mais condicionado pelas atuais tendências de descentralização geográfica da produção. Neste sentido é que a emergência de novas formas de organização industrial - voltadas para maior cooperação entre empresas (redes de cooperação produtiva) e a formação de aglomeração de empresas (clusters ou Sistema Locais de Produção), operando em uma determinada cadeia produtiva, pode oferecer elementos originais para a elaboração de políticas públicas. Bibliografia ALTENBURG, T. & J. MEYER-STAMER (1999). How to promote clusters: experiences from Latin America. World Development, v. 27, n. 9. AMATO NETO, J. (2000). Redes de cooperação produtiva e clusters regionais. São Paulo: Atlas. AUDRETSCH, D. B. (1998), Agglomeration and the location of innovative activity. Oxford Review of Economic Policy, v. 14, n. 2, Summer. BELUSSI, F. (1999). Policies for development of knowledge-intensive local production system. Cambridge Journal of Economics, v. 23, p. 729-747. DAVID, P.; (1999). Comment on The role of geography in development, by Paul Krugman. In: Annual World Bank Conference on Development Economics 1998. Washington: The World Bank. KRUGMAN, P. (1991). Geography and trade. Cambridge: MIT Press. KRUGMAN, P. (1998). What s new about the New Economic Geography? Oxford review of economic policy, v. 14, n. 2. GARCIA, R. (2001). Vantagens competitivas de empresas em aglomerações industriais: um estudo aplicado à indústria brasileira de calçados e sua inserção nas cadeias produtivas globais. Campinas, UNICAMP-IE. Tese de Doutorado. ENEGEP 2003 ABEPRO 7

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