Faculdade FORTIUM Departamento de Administração - Disciplina: Economia Brasileira Contemporânea Prof.: Ailton Guimarães 1 NOTA DE AULA 7 Planos heterodoxos (parte I): Plano Cruzado. 1. Introdução Os planos heterodoxos surgiram logo após o fim dos governos militares para tentar atender ao chamado de várias vozes que defendiam ações alternativas para debelar a inflação cujo combate com medidas ortodoxas não lograram êxito. Esse debate entre ortodoxos (aqueles que, segundo o dicionário Houaiss, seguem os padrões, normas ou dogmas estabelecidos, tradicionais) e heterodoxos (aqueles que, segundo o dicionário Houaiss, contrariam padrões, normas ou dogmas estabelecidos) não era novo, mas ganhou força com a chegada da chamada Nova República que trouxe ainda, uma nova corrente de pensamento, a dos inercialistas. Cada uma destas três correntes defendia pensamento distinto no que se refere à análise do processo inflacionário. A primeira delas, a ortodoxa, identificava como principal causa da inflação o desequilíbrio orçamentário do governo que, ao forçar uma expansão exagerada da oferta de moeda, gerava pressões inflacionárias. Este processo induzia os agentes econômicos a formar expectativas inflacionárias elevadas. A oposição a estas idéias era feita pelos heterodoxos. Para estes a inflação era resultado principalmente da incerteza dos produtores divididos em dois mercados: o dos oligopólios, formadores de preços (fix-price) e os de concorrência (flex-price). Em ambos, a influência dos desequilíbrios cambiais e das taxas de juros eram fatores determinantes das expectativas sobre os preços futuros, que em cenário de incerteza eram sempre ascendentes. 1 Mestre em Economia de Empresas, pela UCB - Universidade Católica de Brasília; Especialista em Finanças, pela UFSC - Universidade Federal de Santa Catarina; Especialista em Controladoria, pela Faculdade Tibiriçá/SP. Servidor do Banco Central do Brasil.
O último grupo, o dos inercialistas tinha como argumento principal sobre a inflação a idéia da inflação inercial. Este conceito referia-se à memória inflacionária, onde o índice atual é a inflação passada mais a expectativa futura. Assim, a inflação se mantém no mesmo patamar sem aceleração inflacionária e é decorrente de mecanismos de indexação. Estes mecanismos podiam ser formais e informais. 2. Antecedentes aos planos heterodoxos O I PND - Plano Nacional de Desenvolvimento, que proporcionou um rápido crescimento da economia no período 1969/1973, trouxe a tona alguns desequilíbrios que deram origem a pressões inflacionárias e problemas na balança comercial. A trajetória da inflação ao longo da década de 70 está explicitada a seguir. O gráfico mostra o movimento altista da inflação. Se durante o milagre econômico a inflação média ficou em aproximadamente 19,0% com um nível máximo 24,5%, no período do II PND esses números passam para 45,0% e 79,4%. Ao fim do período do milagre econômico, fica evidente que a manutenção dos níveis de crescimento daquela época dependia cada vez mais de condições externas favoráveis e estas expectativas não se confirmaram. A 1a. crise do petróleo em 1973 trouxe aumento de custos, alta dos juros internacionais pela diminuição da disponibilidade de crédito e queima das reservas internacionais pela maior necessidade de pagamento das importações de petróleo. A situação politica trouxe mais uma contribuição negativa. Em meio ao clamor por melhor distribuição de renda, assume, o novo presidente, Ernesto Geisel, que pertencia ao grupo dos militares defensores da idéia de que a politica monetária não poderia comprometer o crescimento econômico. Por outro lado, havia entre os militares defensores de uma politica de ajustamento para combater os desequilíbrios econômicos causadores da inflação. As opções disponíveis então se resumem em: 2
I Ajustamento para conter a demanda interna, gerando inclusive excedentes para exportação que ajudaria a gerar divisas suficientes para equilibrar as contas externas. II Financiamento do crescimento, mantendo este nos mesmos níveis do período anterior (milagre econômico). Quanto a inflação, haveria um combate gradual. Esta opção tinha como base o pensamento de que a crise externa era passageira e não traria grandes impactos a nossa economia. No inicio de 1974, o novo ministro da economia, Mario Henrique Simonsen, parece optar pela opção de ajustamento, mas devido a pressões políticas (crescimento do questionamento ao regime militar pelo MDB) e financeiras (quebra do banco Halles). Neste cenário de debate entre a necessidade de ajustamento ou a continuação do crescimento via financiamento externo, nasce o II PND. O Plano tinha como proposta promover modificações na estrutura de oferta de longo prazo. Gráfico 1. IGP-DI - Variação % anual 79,4 46,7 24,5 34,1 19,0 19,5 19,5 15,7 16,3 29,9 38,1 41,5 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Fonte: IPEADATA Em outras palavras, o II PND permitiria que no longo prazo o Brasil diminuísse a necessidade importações e fortalecesse a capacidade de vender bens para o exterior. Enquanto estes objetivos não fossem atingidos havia a necessidade de financiamento com recursos externos. Os problemas principais do Plano, apoio político e financiamento externo, foram atacados da seguinte forma: 3
a) A sustentação politica veio do apoio do capital financeiro nacional, das empreiteiras e das oligarquias. Para estas últimas o governo deu como contrapartida a execução de alguns projetos de investimento como, por exemplo: A construção de uma siderurgia em Itaqui (MA); prospecção de petróleo no litoral do Nordeste; petroquímica na Bahia e no Rio Grande do Sul, Fertilizantes em Sergipe e carvão em Santa Catarina. b) A questão do financiamento foi solucionada com o Estado assumindo a captação de recursos externos, inclusive com o uso das empresas estatais, e o setor privado sendo financiado com créditos subsidiados, principalmente do BNDE. As metas de crescimentos econômicos em torno de 10% ao ano e crescimento industrial em torno de 12%, não foram cumpridas muito embora a variação média do PIB não tenha sido decepcionante (média de 6,8% no período). 3. A situação no final da década de 70 Ao fim da década de 70 o Brasil apresentava os seguintes fatos: I) A 2a. crise do petróleo, em 1979, e o aumento das taxas de juros internacionais evidenciam novamente a condição de vulnerabilidade do país frente as crises externas. Os juros da divida comprometem mais de um quarto do valor das exportações e o saldo das reservas foi sendo consumido rapidamente; II) As contas do estado apresentam fortes sintomas de desequilíbrios provocados pela redução da carga tributária; aumento do pagamento de juros da divida interna; deterioração das contas das empresas estatais devido ao alto endividamento e uma politica tarifária desfavorável e descontrole orçamentário provocado pelos diversos mecanismos de incentivo ao capital nacional; III) Elevação da inflação interna, principalmente pela pressão do 2o. choque do petróleo. O último governo militar, sob o comando do general João batista de Figueiredo, começa em 1979 com a responsabilidade de aumentar a abertura politica, impulsionar a liberdade sindical e promover a reforma partidária. 4
Na economia o ministro Delfin Neto promove uma serie de medidas, visando repetir o crescimento econômico da época do milagre e ao mesmo tempo combater a inflação. Dentre estas medidas podemos citar: a) Controle sobre as taxas de juros; b) Expansão do crédito para a agricultura, visando aumentar a safra e controlar os preços; c) Diminuição dos impostos sobre remessa de juros para estimular a captação externa; d) Maxidesvalorização de 30% do cruzeiro em dez/79; e) Alteração da lei salarial com reajustes semestrais diferenciados por faixa de salários; f) Prefixação da correção monetária e cambial. Estas medidas produziram os seguintes resultados: a) Aceleração da inflação com o aumento dos preços públicos; aumento semestral dos salários e maxidesvalorização cambial; b) Crescimento da divida externa em função da ineficácia das medidas de estimulo a entrada de recursos externos e a crise internacional com o 2o. choque do petróleo; c) Aumento do processo especulativo devido ao rompimento da regra de desvalorização cambial, de mini para maxi. 4. A crise da divida externa A deterioração das contas do balanço de pagamentos colocou o país em um processo de ajustamento externo que começou voluntariamente, mas em 1982, com o agravamento da situação, passamos a tutela do FMI. A politica indicada por aquele órgão, que visava principalmente garantir o pagamento da divida externa, tinha como base: 1) Contenção da demanda agregada com a redução dos gastos públicos (principalmente investimentos); aumento da taxa de juros; restrição ao crédito e redução real dos salários. 2) Politica de preços favorável ao setor externo com grande desvalorização real do cruzeiro; elevação do preço dos derivados do petróleo e estimulo a 5
competitividade da industria por meio da contenção de preços públicos e incentivos fiscais a exportação. As conseqüências negativas da politica de ajustamento foram recessão em 1981 e 1983; baixo crescimento em 1982; queda na renda per capita e aumento da inflação. Pelo lado positivo tivemos a melhora no saldo das contas externas com aumento das exportações e redução das importações. Este sucesso no lado externo pode ser creditado a recessão econômica, que produziu queda nas importações, e ao sucesso do II PND no que se refere ao processo de substituição das importações e na melhora da competitividade externa. Faltava resolver o problema das contas internas. O aumento na geração de divisas beneficiou o setor privado, mas o setor mais endividado, e que, portanto necessitava mais de divisas, era o público. Assim, para comprar moedas estrangeiras necessárias ao pagamento de seus compromissos o governo deveria gerar superávit fiscal, emitir moeda ou endividar-se internamente. As duas primeiras alternativas mostravam-se inviáveis, sobrando a última, o endividamento interno. Este processo de transformação da divida externa em divida interna se deu em condições bastante desfavoráveis, com juros mais altos e prazos mais curtos. No que se refere a inflação, esta se mostrava resistente a remédios ortodoxos, reforçando a opinião daqueles que defendiam medidas alternativas. Assim terminou a era dos governos militares. 5. Governo Sarney Os superávits comerciais obtidos, principalmente nos anos de 1981, 1983 e 1984, trouxeram equilíbrio às contas do balanço de pagamentos. Em 1981 e 1983, a melhora foi proporcionada pela redução das importações e em 1984 o impulso veio do aumento das exportações, sendo este movimento derivado da recuperação da economia mundial, dos incentivos fiscais e cambiais ao setor exportador e a contribuição positiva dos investimentos feitos no II PND. Como conseqüência, o PIB experimentou crescimento de 5,3% em 1984. Diante deste quadro, o controle a inflação, que alcançou índices superiores a 200,0% entre 1983/85 (conforme gráfico a seguir), tornou-se o objetivo principal. 6
Feita a escolha pelo combate a inflação, faltava definir o tipo de tratamento a ser utilizado. Considerando que os instrumentos ortodoxos não conseguiram debelar o processo inflacionário, surgiu a necessidade de algum método alternativo. Surgem então, duas correntes com novas explicações para o processo de perda do poder aquisitivo: Os Inercialistas ligados a PUC/RJ e os Pós- Keynesianos da Unicamp/SP. Vale lembrar que antes a corrente predominante era a dos monetaristas ligada a USP e a FGV/RJ. Cada uma destas idéias representava um tipo de tratamento. Os inercialistas defendiam a idéia de que o processo inflacionário tem um componente inercial onde o índice de um período é determinado pelo índice do período imediatamente anterior. Esse comportamento defensivo dos agentes de tentar preservar sua renda real usando como previsor futuro o índice de inflação passada, segundo os inercialistas pode ser combatido com as seguintes propostas: a) Congelamento de preços (choque heterodoxo) durante seis meses e a seguir aumento de até 1,5% ao mês por 18 meses; b) Indexação total da economia durante certo em intervalos bastante curtos de modo que a taxa de inflação não se refletisse nos preços relativos. Após determinado período, quando os preços estivessem alinhados, haveria a troca da unidade de conta da economia e a eliminação da inflação. 7
Para os Pós-Keynesianos o processo inflacionário é causado principalmente pela incerteza na previsão dos preços. No Brasil, a incerteza teve origem na crise da divida externa e no desequilíbrio das contas publicas. Então, a solução viria da estabilidade da politica cambial e de juros, sendo ambas proporcionadas por: I) Renegociação da divida externa; II) Um ajuste patrimonial do Estado. 6. O Plano Cruzado O aumento progressivo da inflação no final de 1985 e inicio de 1986 levou ao lançamento do Plano Cruzado em 28/02/1986. O cruzeiro foi substituído por uma nova moeda, o cruzado e foram definidas regras de conversão de preços e salários, visando evitar efeitos de transferências de renda de um setor para outro. As principais medidas foram: - Conversão dos salários pela média dos últimos seis meses mais um bônus de 8% (para o salário mínimo o bônus foi de 16%); - Introdução do mecanismo de gatilho salarial que seria acionado toda vez que a inflação atingisse 20%; - Congelamento de preços ao nível de 28/02/1986 por prazo indeterminado. Exceção para a energia elétrica que foi reajustada em 20%; - Fixação da taxa de câmbio no nível de 27/02/1986 sem previsão de flexibilização; - Substituição das ORTNs pelas OTNs com valor fixo para 12 meses; - Os novos contratos pós-fixados somente sofreriam reajustes de indexadores após 12 meses; - Sobre os antigos contratos prefixados foi aplicado um fator de desconto (a tablita com fator diário de 0,45%), visando retirar a previsão inflacionária inserida em suas taxas nominais; - Não foram estabelecidas metas para a politica monetária e fiscal. No primeiro momento o plano foi um sucesso tendo provocado queda significativa da inflação e crescimento econômico. Estes resultados levaram alguns componentes do governo a acreditar em um cenário de inflação zero e então, o congelamento de preço virou o principal item do plano. 8
Em seguida verificou-se que o próprio sucesso do plano em relação a continuidade do crescimento econômico traria pressões ao congelamento de preços, dificultando sua manutenção. Diante disso, junho de 1986 o governo tentou conter a demanda através do estabelecimento de empréstimos compulsórios sobre o consumo de gasolina, automóveis e passagens aéreas internacionais. Acrescente-se que os aumentos de preços decorrentes destas medidas não foram considerados nos índices de preços, causando desconfiança nos agentes econômicos. As contas externas também sofreram significativa piora com o aumento de remessas de lucros, evasão de capital e redução dos investimentos diretos. A manutenção do congelamento foi providencial para o governo que na eleição de 15 de novembro de 1986 obteve expressiva maioria. Logo a seguir em 21/11/1986 foi lançado o Plano Cruzado II com o principal objetivo de aumentar a arrecadação em 4% do PIB. Este aumento de receita causou mais inflação que o governo queria retirar dos índices, recuando por pressões de diversos setores da sociedade. Em janeiro de 1987 a inflação atingiu 16,8% e o gatilho salarial foi disparado. No mês seguinte o controle de preços foi retirado, as OTNs foram corrigidas e a indexação voltou ainda mais forte, principalmente pela desconfiança nos índices calculados pelo governo. Para tentar reduzir a inflação o governo passou a praticar uma politica monetária restritiva com a elevação dos juros reais e restrição ao crédito. O resultado foi a queda da demanda e o desaquecimento da economia. As contas externas pioraram fortemente com a perda de reservas, levando ao pedido de moratória em fevereiro de 1987. Em abril daquele ano a inflação bateu 20%, levando a queda do ministro da economia Dílson Funaro. Chegava ao fim a primeira experiência heterodoxa na economia. Bibliografia: Vasconcellos, Marcos Antonio Sandoval; Gremaud, Amaury Patrick; Toneto, Rudnei Junior. Economia Brasileira Contemporânea. São Paulo: Editora Atlas, 7ª ed. 2007. Capítulos. 15, 16 e 17. 9