;/ / -/ Rio de Janeiro, 22 de agosto de 2012. Ref.: Indicação 094/2011, sobre Projeto de Lei Complementar n 116/2007 de autoria da Deputada Elcione Barbalho que "Desonera do Imposto sobre a Propriedade Urbana - IPTU, os imóveis públicos (terrenos de marinha e acrescidos), ainda que ocupados ou possuídos por particulares.". I - Considerações iniciais Trata-se de projeto de Lei proposto pela Deputada Elcione Barbalho objetivando a isenção do IPTUdos imóveis públicos, ainda que ocupados ou possuídos por particulares, sob a justificativa de que os ocupantes de terrenos de marinha, aí incluídos seus aterros, são duplamente onerados com o pagamento do IPTU, pois já têm o ônus da ocupação precária. Por não ter a propriedade da terra, têm de pagar o foro anual de 0,6% do valor do preço de mercado. Impende ressaltar que com relação ao IPTU, tendo em vista a pluralidade de fatos geradores e de contribuintes, existe um problema prático de grande relevância. É que imóveis do domínio da União podem estar em poder de terceiros, como "titulares de domínio útil" ou como "possuidores a qualquer título". Embora o art. 146, Ill, a, da Constituição vigente determine caber à lei complementar a definição dos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes dos impostos nela discriminados, é de se indagar se as definições constantes dos artigos 32 e 24 do Código Tributário Nacional foram recepcionadas pelo atual ordenamento constitucional, tendo em vista terem sido promulgadas ainda na vigência da Emenda Constitucional n 18, de 1965.
Ao definir como fato gerador do IPTU a "propriedade", o "domínio útil" ou a "'posse" de bem imóvel por natureza ou acessão fisica, e como contribuintes o "proprietário do imóvel", o "titular de seu domínio útil" e "seu possuidor a qualquer título" (art. 32 e 34), o CTN produziu certa confusão na doutrina, mas a jurisprudência, gradativamente, fixou alguns pontos importantes. Embora o CTN adote como contribuinte o "possuidor a qualquer título", a jurisprudência predominante recusa reconhecer a sujeição passiva relativamente aos inquilinos e aos comodatários de imóveis, sob a alegação de não exercerem eles posse com animus domini. Além disso, passou-se a discutir fenômenos como "posse direta" e "posse indireta", "posse desdobrada" e "posse exclusiva", "possuidor por direito real" e "possuidor por direito pessoal". Vale dizer: a jurisprudência rechaça o possuidor a qualquer título, pois examina o título do possuidor, para verificar se ele pode ser contribuinte do IPTU. Os promitentes compradores, quando possuidores do imóvel, são reconhecidos como contribuintes. o STJ I. também proclama que a jurisprudência daquela Corte é pacífica no sentido de que o contribuinte do IPrU é o proprietário do imóvel ou o possuidor por direito real, que exerce a posse com animus domini. Deste entendimento, conclui-se que se tratando de posse fundada em relação de direito pessoal, exercida, portanto, sem animus domini, mostra-se descabida a cobrança do imposto. A autora do projeto aponta contradição no posicionamento do STJ, cuja jurisprudência exige posse animús domini para a caracterização do possuidor como contribuinte, enquanto aceita o enfiteuta de terreno da marinha como contribuinte, não obstante a precariedade da posse do enfiteuta de terreno de marinha. 1 BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. MANDADODE SEGURANÇA.COBRANÇADE IPfU E TLP - IMÓVELPERTENCENTEÃ UNIÃO- CONTRATODE CESSÃO DE USO - ANIMUS DOMINI - AUSÊNCIA- RELAÇÃODE DIREITOPESSOAL- IMUNIDADETRIBUTÁRIA- FATOGERADOR DA TLP - ISENÇÃO- LEI DISTRITALN. 6.945/81 E 4.022/2007. 1. Somente é contribuinte do IPTU o proprietário do imóvel ou o possuidor por direito real, que exerce a posse com animus domínio 2. No contrato de concessão de uso de bem imóvel, a relação entre o ceesionário e o bem é de direito pessoal, razão pela qual, o cessionário não pode ser contribuinte do IPTU. 3. A União goza de imunidade tributária para cobrança de impostos (art. 150, IV, "a", da Constituição Federal.) 4. A União está isenta do pagamento da TLP (art. 8 da Lei Distrital n. 694/81 com alteração da Lei Distrital n. 4.022/2007. 5. Recurso não provido. (fis. 351). Acórdão em AgRg no Agravo em Recurso Especial n 152.437-DF. Relator: Ministro Cesar Asfor Rocha. DJ
No mesmo sentido, o Projeto de Lei Complementar n" 222, de 2004, determinava a inclusão ao art. 32 do CTN de parágrafo com a seguinte redação: "No que se refere aos terrenos da marinha, o fato gerador do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)não abrange os casos de posse e de domínio útil". II- Do parecer Projetos de lei com esse conteúdo enfrentam grandes dificuldades na Comissão de Finanças e Tributação, onde os relatores são advertidos dos problemas financeiros que ocorreriam aos Municípios que mantêm a infraestrutura de serviços urbanos, relativamente a imóveis que ocupam terreno de marinha. Assim, argumentos de natureza financeira acabam prevalecendo no sentido de não aprovação do projeto. Além disso, a não tributação dos ocupantes desses terrenos revelar-se-ia como um privilégio inaceitável. Por esse motivo, o Projeto de Lei Complementar n 222, de 2004, acabou sendo arquivado, e no caso do Projeto de Lei Complementar n 116, de 2007, o relato r divulgou seu voto pela rejeição da proposição. Acontece que o Código Tributário Nacional definiu como fato gerador do IPTU "a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão fisica (art. 32) e como contribuinte "o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil ou o se possuidor a qualquer título (art. 34)"". As definições estabelecidas pelo Código Tributário Nacional têm permitido o surgimento de polêmicas sobre a exigibilidade do IPTU sobre outras pessoas que o proprietário do imóvel. A interpretação favorável aos Municípios encontra-se alicerçada no próprio texto da Constituição Federal, que a propósito da imunidade recíproca entre os entes federados, dispõe no 3 do art. 150 que: 3 - As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos
privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel. No entanto, o Supremo Tribunal Federal vem rechaçando as tentativas municipais de tributar os titulares do domínio útil e os possuidores dos bens da União, com argumentos que ensejam melhores reflexões. Inclusive, a questão teve repercussão geral reconhecida junto ao STF2 diante da relevância do tema do ponto de vista jurídico, uma vez que a definição sobre o alcance da imunidade tributária, em relação aos imóveis que, embora pertencentes aos entes públicos, são utilizados por concessionários ou permissionários para a exploração de atividades econômicas com fins lucrativos, o que norteará o julgamento de inúmeros processos similares que tramitam nos tribunais brasileiros. o que pode ocorrer com relação aos particulares que integrarem a relação jurídico-tributária na qualidade de contribuintes do IPfU. o STF entendeu, ainda, que a discussão também apresenta repercussão econômica, porquanto a solução da questão em exame poderá ensejar relevante impacto financeiro no orçamento dos diversos municípios que se encontram em situação semelhante a esta. o Superior Tribunal de Justiça tem jurisprudência que não se harmoniza com a do Supremo Tribunal Federal, aceitando a tributação sobre o titular do domínio útil, mesmo quando a proprietária é a União. A questão da incidência do IPfU sobre os "terrenos de marinha" tem sido alvo de grandes polêmicas e os grupos de pressão têm realizado diversos movimentos contrários a essa tributação. Verifica-se, portanto, que a questão jurídica tem profundos desdobramentos políticos e financeiros, pois alguns municípios mantêm 2 BRASIL, Supremo Tribunal Federal. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE RECÍPROCA. IPTU. IMÓVEL DE PROPRIEDADE DE ENTE PÚBLICO. CONCESSÃO DE USO. EMPRESA PRIVADAEXPLORADORADE ATIVIDADEECONÔMICA COM FINS LUCRATIVOS. CONTRIBUINTE DO IMPOSTO. QUALIFICAÇÃO. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. Decisão: O Tribunal reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada, vencido o Ministro Ayres Britto. Não se manifestaram os Ministros Cezar Peluso, Cármen Lúcia e Joaquim Barbosa. Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 601.720. Rio de Janeiro. Município do Rio de Janeiro e Barrafor Veículos Ltda. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski.
infraestrutura urbana em regiões dominadas por "terrenos de marinha" 3 e não podem deixar de cobrar o imposto. E isso porque os terrenos da marinha pertencem à União por expresso mandamento constitucional (art. 20, VII, CF),justificandose o domínio federal em virtude da necessidade de defesa e de segurança nacional. Entretanto, algumas áreas dos terrenos de marinha se tornaram urbanas ou urbanizáveis por aquiescência do Governo Federal, passando a ser permitido o uso privado. Com relação às construções e edificações particulares, incídem regularmente as normas próprias editadas pelos Estados e pelos Municípios, estes, inclusive, dotados de competência urbanística local por preceito expresso na Constituição (art. 30, VII). Como essas áreas pertencem à União, o uso por particulares é admitido pelo regime da enfíteuse+, pelo qual, a União, na qualidade de senhorio direto, transfere o domínio útil ao particular, enfíteuta, tendo este a obrigação de pagar anualmente importância a título de foro ou pensão e de pagar também, no momento de transferência onerosa do domínio útil ou cessão de direitos por ato inier vivos, o laudêmio, quando o senhorio não exercer a preferência. Embora excluído o instituto da enfiteuse do novo Código Civil, foi feita a ressalva do instituto em relação aos terrenos de marinha, em ordem em que essa matéria seja suscetível de regulação por lei especial. (art. 2.038, 2 ). Ademais, o ocupante de terrenos de marinha desfruta de toda a infraestrutura de serviços e obras oferecidos pelos municípios e não teria cabimento que não pagasse o tributo municipal. 3 Terrenos da marinha são as áreas que, banhadas pelas ãguas do mar ou dos rios navegáveis, em sua foz, se estendem à distância de 33 metros para a área terrestre, contados da linha do preamar médio de 1831. (CARVALHOFILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 2S a Edição. São Paulo: Atlas, 2012. p. 1190). 4 Enfiteuse era o desmembramento da propriedade, em que o proprietário (denominado senhorio direto) conferia a alguém (o enfiteuta ou foreiro) o direito real consistente no domínio útil do imóvel, mediante o pagamento de uma importância anual denominada de foro, cânon ou pensão. Se o enfiteuta quisesse transferir o domínio útil a terceiro, deveria pagar ao senhorio direto uma importância, denomínada laudêmio, que era fixada no percentuaj de 2,5% do' valor da alienação. A lei civil estabelecia que a enfiteuse poderia extinguir-se pelo resgate, figura pela qual o enfiteuta passaria a ser o pleno proprietário do bem; nesse caso, deveria pagar ao senhorio direto o valor de um laudêmio e dez foros anuais (art. 693, do Código revogado). (CARVALHOFILHO,José dos Santos. Manual de direito administrativo. 2sa. Edição. São Paulo: Atlas, 2012. p. 847).
Dito isso, conclui-se que a proposta de isenção deve ser rejeitada porque causaria "profundo impacto" sobre receitas municipais e também porque primeiro há a necessidade do julgamento da repercussão geral pelo STF. Este é o parecer. De qualquer forma, sugere-se a remessa do projeto para análise da Comis - o de Direito Tributário.