NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO Prof. Marcio José Assumpção NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO EDITAL N 01/2010 TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 9ª REGIÃO FCC Fundação Carlos Chagas 1 2 NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO 12/06 08:45 12:30 HORAS 13/06 08:45 12:30 HORAS 27/06 14:00 17:45 HORAS 04/07 14:00 17:45 HORAS 1. Conceitos. 2. Princípios orçamentários. 3. Orçamento-Programa: conceitos e objetivos. 4. Proposta orçamentária: Elaboração, discussão, votação e aprovação. 3 4 5. Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e Lei Orçamentária Anual LOA. 6. Lei nº 4.320/64: Da Lei de Orçamento; Da receita; Da Despesa; Dos Créditos Adicionais; Da execução do Orçamento. 7. Lei Complementar nº 101/2000 (LRF): Do planejamento; Da Despesa Pública; Da Transparência, Controle e Fiscalização. 5 6
ORÇAMENTO TRADICIONAL VERSUS ORÇAMENTO PROGRAMA O Orçamento Tradicional - características não é baseado em uma programação; distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.); força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos; 7 8 O Orçamento Tradicional - características conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas; O Orçamento Tradicional - características não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos. 9 10 11 O Orçamento-Programa - características atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para um conjunto de compras e pagamentos; atribui responsabilidade ao administrador; permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; 12 O Orçamento-Programa - características permite mobilizar recursos com razoável antecedência; permite identificar duplicidade de esforços; permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade.
Orçamento-Programa - histórico A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320. Orçamento-Programa O Decreto-Lei nº 200/67, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. 13 14 O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo. O Orçamento-programa pode ser definido como sendo um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. 15 16 Como se observa, o orçamentoprograma não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens: a) melhor planejamento de trabalho; b) maior precisão na elaboração dos orçamentos; c) melhor determinação das responsabilidades; d) maior oportunidade para redução dos custos; 17 18
e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público; f) facilidade para identificação de duplicação de funções; g) melhor controle da execução do programa; h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do interrelacionamento entre custos e programas; e j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. 19 20 21 Elaboração do Orçamento-Programa Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam: 22 1. Determinação da situação identificação dos problemas existentes. 2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas. 3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas. 23 4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas. 5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso. 6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos. 24 7. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários. 8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados.
Ciclo Orçamentário O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do qual se Elabora, Aprova, Executa, Controla e Avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Ciclo Orçamentário Portanto, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final. 25 26 É fácil, assim, perceber como o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, este bem mais restrito, de duração rigorosamente definida e representado por etapas sucessivas e não superpostas. O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício financeiro, uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário: elaboração da proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e, por fim, controle e avaliação do orçamento. 27 28 Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre primeiro de janeiro e trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos órgãos/entidades do setor público. O art. 34 da Lei nº 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Já o art. 35 dispõe que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente emprenhadas. É o Regimento Misto da Contabilidade Pública, de Caixa para as Receitas e de Competência para as Despesas. 29 30
Proposta orçamentária: Elaboração, Discussão, Votação e Aprovação. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA Esta fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser compatível com os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo. 31 32 Os Poderes Legislativo, Judiciário e o Ministério Público têm autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já estabelecidos pelos planos e diretrizes O Órgão Central do Sistema de Orçamento (MOG/SOF) fixa parâmetros a serem adotados no âmbito de cada Órgão/Unidade Orçamentária. 33 34 Há dois níveis de compatibilização e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as unidades de cada Órgão; o segundo, já no âmbito do Órgão Central do Sistema de Orçamento, entre os vários órgãos da Administração Pública. Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da República encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional. Assim a iniciativa em matéria orçamentária é do Poder Executivo e a competência é do Legislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei não tivesse de retornar à sanção do Presidente da República. 35 36
Antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o Órgão Central de Orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a participação do Setor Público no PIB e a previsão de arrecadação elaborada pela Secretaria da Receita Federal. O volume de dispêndios assim estabelecido determinará a quantificação da demanda financeira e servirá para formular o limite da expansão ou retração da despesa. 37 38 Os recursos financeiros serão determinados em função dos seguintes fatores: comportamento da arrecadação tributária; política de endividamento; e participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas. No processo de programação, buscase uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira, quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do equilíbrio entre receitas e despesas públicas). 39 40 Na consolidação das propostas, nos níveis central ou setoriais, pode-se conduzir a alterações nos dispêndios ou nas disponibilidades financeiras. É importante que a programação financeira que se realiza no âmbito de cada setor da Administração Pública e que reflete a expressão financeira das metas físicas seja procedida respondendo as seguintes indagações: 41 42
O que? Definindo o que deve ser realizado por indicação do Plano Plurianual e com a priorização estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Para que? Indicando os objetivos que serão perseguidos com a ação. 43 44 Quanto? Estabelecendo a dimensão física da ação, ou seja, as metas e volumes de trabalho necessários para realizar a ação. Quando? Correspondendo ao cronograma de execução, à realização da despesa. 45 46 Como? Definindo metodologias para a realização das ações. Diz respeito à combinação dos recursos necessários à viabilização das ações. Quem? Referindo-se a quem será o responsável pela execução; cuja resposta será dada no nível setorial. A responsabilidade pela execução dos projetos e/ou das atividades será da unidade gestora do recurso. 47 48
Considerando ser a peça orçamentária o documento que define todo o processo de gestão dos recursos públicos, devem ser contemplados, na fase de elaboração orçamentária, todos os elementos que facilitem a análise sob os aspectos da eficiência e da eficácia dos projetos. Nessa linha, a fase de elaboração da proposta requer o exercício paralelo da programação da despesa orçamentária, a qual se propõe atender às seguintes etapas: 49 50 estabelecimento das diretrizes gerais do Governo, observados os programas do PPA; quantificação dos recursos financeiros; transmissão das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada Ministério/Órgão aos níveis menores de sua competência; elaboração pelos níveis menores (Unidades Orçamentárias ou Administrativas) do seu programa de trabalho (projetos/ atividades/ operações especiais) evidenciando para cada ação: 51 52 53 objetivos a alcançar; metas e fases a serem atingidas; recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessários; custos unitários; unidades de mensuração utilizadas; 54 compatibilização do programa de trabalho em nível superior do órgão (SPO dos Ministérios Civis ou órgãos equivalentes do Ministério da Defesa e outros); revisão ou recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas face às prioridades ou limitações financeiras; e consolidação da proposta orçamentária (SOF/MOG).
As informações preliminares à elaboração da proposta orçamentária, têm origem nas bases operacionais da estrutura dos sistemas. As Unidades Gestoras, Administrativas ou Orçamentárias, em seus níveis operacionais, dão o ponto de partida para a elaboração da proposta orçamentária com o oferecimento das propostas parciais que serão consolidadas pelo Órgão Setorial do respectivo Ministério/Órgão, a Coordenação- Geral de Orçamento e Finanças COF ou órgãos equivalentes. 55 56 Vale salientar que integram as propostas parciais, além das Unidades Orçamentárias da Administração direta, as entidades da Administração indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o orçamento. APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO É a fase de competência do Poder Legislativo, quando mais uma vez a população é convocada a participar da discussão. 57 58 APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO Nesta fase, basicamente com vistas à correção de erros ou omissões presentes na proposta, podem ser apresentadas emendas que, como aponta o art. 166, 3º, da Constituição Federal: APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO sejam compatíveis com o PPA e LDO, que indiquem os recursos necessários, desde que sejam provenientes de anulação de despesas, excetuando-se as que incidam sobre pessoal e encargos, serviços da dívida pública e transferências tributárias a Estados, Distrito Federal e Municípios. 59 60
VETO, SANÇÃO, PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO Após a aprovação por parte do Poder Legislativo, o Projeto de Lei Orçamentária volta ao Poder Executivo para veto, sanção, promulgação e respectiva publicidade. EXECUÇÃO E CONTROLE É a fase em que se coloca em prática o que foi autorizado na Lei Orçamentária, arrecadando-se as receitas, executando-se as despesas e exercendo-se ainda um rígido controle sobre a execução do orçamento. 61 62 EXECUÇÃO E CONTROLE Esse controle deve ser exercido pelo sistema de controle interno da entidade, pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, bem como pelo controle social. EXECUÇÃO E CONTROLE Como podemos perceber, o entendimento acerca do orçamento público, sua legislação e formas de controle são muito importantes para o contador público. Essa é a questão central de todo o trabalho de contabilização dentro da administração pública, o qual tem a finalidade de oferecer subsídios e formas de controle ao gestor. 63 64 (TRT 3ª REG/2009)Em relação ao processo de elaboração, discussão, votação e aprovação da proposta de Lei Orçamentária Anual, considere: I. O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 65 66
II. Uma das condições para a aprovação das emendas propostas pelo Poder Legislativo ao projeto de lei orçamentária é que elas sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. III. A iniciativa de apresentação da proposta de lei orçamentária é privativa do chefe de cada um dos três poderes, a qual será consolidada durante o processo de discussão no Poder Legislativo. 67 68 IV. Os recursos que, em decorrência de veto ou emenda, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, para a abertura de créditos extraordinários com prévia autorização legislativa. Está correto o que se afirma APENAS em (A) I e II. (B) I e III. (C) I, II e IV. (D) II, III e IV. (E) III e IV. 69 70 (TRT 4ª REG/2006)No direito financeiro pátrio, a estimativa da receita orçamentária se baseia na (A) arrecadação havida no exercício anterior. (B) receita executada nos dois últimos exercícios. (C) arrecadação dos três últimos exercícios. (D) projeção de receita para o exercício em que se executará a lei de orçamento. (E) receita corrente apenas, pois a de capital é imprevisível 71 72
(TRT 16ª REG/2009) É vedado pelo art. 167, da Constituição Federal: (A) utilização, com autorização legislativa específica, somente de recursos dos orçamentos da seguridade social para suprir necessidades ou cobrir déficits de empresas, fundações e fundos, inclusive os mencionados no art. 165, 5º. 73 74 (B) concessão ou utilização de créditos adicionais e suplementares limitados. (C) abertura de crédito suplementar ou especial com prévia autorização legislativa e indicação dos recursos correspondentes. (D) transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. (E) realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que não excedam os créditos orçamentários ou adicionais. 75 76 (TRT 16ª REG/2009) Conforme artigo 168, da Constituição Federal, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais são destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público, ser-lhes-ão entregues, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 5o, até o (A) 5º dia útil de cada mês. (B) dia 20 de cada mês. (C) 7º dia útil de cada mês. (D) dia 15 de cada mês. (E) dia 25 de cada mês. 77 78
(TRT 18ª REG/2008) Analise as afirmações abaixo, relativas ao ciclo orçamentário no Brasil. I. O Plano Plurianual tem sua vigência iniciada no primeiro dia do segundo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo e terminada no último dia do primeiro ano do mandato seguinte. II. A Lei das Diretrizes Orçamentárias estabelecerá a política de aplicação de recursos das agências financeiras oficiais de fomento. III. O projeto de Lei Orçamentária Anual deve ser apreciado pelas duas casas do Congresso Nacional em sessões separadas. 79 80 IV. Nenhum projeto de investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual ou sem lei que autorize a inclusão. Está correto o que consta APENAS em (A) I. (B) I e II. (C) I, II e IV. (D) II e III. (E) III e IV. 81 82