Repensando a Governança e a Anti- Corrupção Ortodoxia Desafiadora Daniel Kaufmann, Instituto Banco Mundial www.worldbank.org/wbi/governance Apresentação no Quarto Seminario da Comissão de Ética Pública, Rio de Janeiro, 1 de dezembro de 2003 1
Repensando a Governança: Temas Chaves 1. Anti-Corrupção dentro de perspectiva ampla de Governança 2. Governança pode ser medida, monitorada, analisada 3. Indicadores Agregados e Desagregados de Governança: Como foi construído, interpretado -- & margens de erro 4. O Desempenho da Governança varia entre países & entre as dimensões da governança (com foco no Brasil) 5. Progresso em Governança no Mundo e no País? 6. Dados apóiam a pesquisa: a Governança Importa? 7. Lições Principais, 1: Abordagem/estratégia superestimada da Gestão do Setor Público? 8. Lições Principais, 2: Papel subestimado: i) da Política (e do seu financiamento); ii) do Setor Privado; iii) da Voz do 2 Cidadão
Abordagem Empírica à Governança 1. Macro : Indicadores Agregados Mundiais de Governança : 200 países, 6 componentes, periódico. 2. Mezzo : Pesquisa Nacional de Empresas 3. Micro : Diagnósticos especializados, em profundidade, no país da Governança e da Capacidade Institucional : Inclui pesquisas sobre : i) usuário dos serviços públicos (cidadãos); ii) empresas, e iii) dirigentes públicos Primeiro no Nível Agregado/Macro 3
O que é Governança?: Uma definição de trabalho Governança é o processo e instituições por meio dos quais exerce-se a autoridade num país: (1) o processo pelo qual os governos são escolhidos, responsabilizados, monitorados, e substituídos; (2) a capacidade dos governos de gerenciar recursos de modo eficiente, e de formular, implementar e fazer respeitar políticas e regras sólidas; e, (3) o respeito pelas instituições que governam as interações econômicas e sociais entre si 4
Operacionalizando a Governança: Desdobrando sua definição em componentes que podem ser medidos, analisados, e trabalhados Cada um dos 3 componentes principais da definição pode ser quebrado em 2 subcomponentes: Expressao (Voz) e Responsabilização Estabilidade política e ausência de violência Marco regulatório de qualidade Efetividade governamental Controle da corrupção Estado de Direito 5
Fontes de Dados da Governança Dados Subjetivos sobre governança de 25 fontes diferentes construídas por 18 organizações distintas Fontes de dados incluem pesquisas nacionais de empresas, agências classificadores de riscos comerciais, grupos de discussões, órgãos do governo, organizações internacional, etc.) Mais de 200 procurações para as diversas dimensões da governança Organizar estas medidas em seis grupos correspondentes à definição de governança para quatro períodos : 1996, 1998, 2000, e 2002, englobando até 199 países 6
Fontes de Dados da Governança Pesquisa Nacional de Empresas : Pesquisa sobre Competitividade Global (Global Competitiveness Survey), Pesquisa sobre o Ambiente de Negócios no Mundo (World Business Environment Survey), Anuário Mundial de Competitividade (World Competitiveness Yearbook), BEEPS Pesquisa Nacional de Pessoas : Gallup International, Latinobarometro, Afrobarometer Avaliações de Especialistas das Agências Classificadores de Risco Comercial : DRI, PRS, EIU, World Markets Online, Avaliações de Especialistas das ONGs, Grupos de Discussões: Repórteres Sem Fronteiras, Fundação Heritage, Freedom House, Anistia Internacional Avaliações de Especialistas de Governos, Organismos 7
Mapa Mundial da Governança: Controle da Corrupção, 2002 Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002 ; Map downloaded from : http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/govmap.asp Colors are assigned according to the following criteria: Red, 25% or less rank worse ( bottom 10% in darker red); Orange, between 25% and 50%; Yellow, between 50% and 75%; Light Green between 75% and 90% ; Dark Green above 90% 8
Mapa Mundial da Governança : Estabilidade Política / Ausência de Violência, 2002 Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002 ; Map downloaded from : http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/govmap.asp 9 Colors are assigned according to the following criteria: Red, 25% or less rank worse ( bottom 10% in darker red); Orange, between 25% and 50%; Yellow, between 50% and 75%; Light Green between 75% and 90% ; Dark Green above 90%
Controle da Corrupção Países Selecionados, KK 2002 Good 2.5 0 Bad -2.5 Source for data: Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M., Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, WP #3106, August 2003. Units in vertical axis are expressed in terms of standard deviations around zero. Country estimates are subject to margins of error (illustrated by thin line 10atop each column), implying caution in interpretation of the estimates and that no precise country rating is warranted.
Indicadores de Governança : Brasil, 1998 & 2002 Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002 ; Colors are assigned according to the following criteria: Dark Red, bottom 10 11 th percentile rank; Light Red between 10 th and 25 th ; Orange, between 25 th and 50 th ; Yellow, between 50 th and 75 th ; Light Green between 75 th and 90 th ; Dark Green above 90 th.
Indicadores de Governança: Jordânia, 1996, 2000 & 2002 Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002 ; Colors are assigned according to the following criteria: Dark Red, bottom 10 12 th percentile rank; Light Red between 10 th and 25 th ; Orange, between 25 th and 50 th ; Yellow, between 50 th and 75 th ; Light Green between 75 th and 90 th ; Dark Green above 90 th.
Indicadores de Governança : Chile 1998 vs. 2002 Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002 ; Colors are assigned according to the following criteria: Dark Red, bottom 10 13 th percentile rank; Light Red between 10 th and 25 th ; Orange, between 25 th and 50 th ; Yellow, between 50 th and 75 th ; Light Green between 75 th and 90 th ; Dark Green above 90 th.
O Nível Mezzo de Mensuração -- Ouvindo as Empresas -- Pesquisa Nacional de Empresas Ampla -- Separação de Preços e Serviços Mais Significativa é possível -- Permanecer atento às Margens de Erro 14
Brasil & Chile, Variáveis da Governança, Visão da Empresa, 2003 Good 100 Brazil Chile Percentile Rank (0-100) 50 Poor 0 Diversion of public funds Bribery for permits Bribery in taxation Bribery in procurement Bribery to influence laws Bribery in judiciary Illegal Political Financing Source: EOS (firm survey), 2003. Percentile ranks based on comparative performance among the 102 15 countries in the sample. Thus, ranks range from 0 (bottom country among the 102) to 100 (top country).
O Fosso da Governança : A Evidência Geral é Preocupante Até agora, o Progresso na Governança é, na melhor das hipóteses, modesto A Evidência aponta para o progresso médio lento, quando há, no mundo nas dimensões mais importantes da governança Isso contrasta com algumas outras dimensões do desenvolvimento (por ex., qualidade da infra-estrutura; qualidade do ensino de matemática/ciências; absorção efetiva de novas tecnologias), onde o progresso é aparente Ao mesmo tempo, variação substantiva em todo o país, mesmo dentro de uma região. Alguns sucessos. E são os dias iniciais. 16
Declínio Significativo nas Taxas de Inflação no Mundo 3 High Inflation TRANSITION 1.5 EMERGING (avg. in logs) Low OECD+NIC 0 1984-1988 1989-1993 1994-1998 1999-2001 Source: Rethinking Governance, based on calculations from WDI. Y-axis measures the log value of the average inflation for each region across each period 17
Qualidade da Infra-estrutura 6.5 High East Asia Industrialized OECD 4 Transition Low Emerging 1.5 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Source: EOS 1997-2003 (Quasi-balanced panel). Question 6.01: General infrastructure in your country is among the best in the world? 18
Extensão da Independência do Judiciário 7 Independent OECD 4.5 East Asia Industrialized Transition Non- Independent Emerging 2 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Source: EOS 1998-2003 (Quasi-balanced panel). Question 5.01: The judiciary in your country is independent from political influences of members of government, citizens or firms? 19
Força da Lei e Corrupção não aprimoraram recentemente 1.00 Good 0.75 Control of Corruption Rule of Law 0.50 0.25 Poor 0.00 1996 1998 2000 2002 20 Why should we be concerned?
Nas economias emergentes, ainda que pouco progresso na média, existem exemplos excelentes, e é possível aprender com a variação Na África, Ilhas Maurício, Botsuana como estrelas, Gana teve algumas transgressões, bem como Mali e, até certo ponto, Madagascar; Serra Leoa e alguns outros têm progredido em algumas dimensões? Em outros continentes, os casos da Eslovênia, Hungria, os 3 países bálticos, Costa Rica, Coréia do Sul, Chile, Costa Rica 21
Boa Governança Importa Realmente? Evidência Mundial : Governança Aprimorada, Pública e Privada, faz uma diferença enorme nas Rendas Per Capita das Nações Boa Governança Paga : O Dividendo de 400% A relação inversa não se mantém :-- Nenhuma Evidência de que países de Renda Alta/mais Ricos resulte automaticamente em governança aprimorada 22
Controle dos Resultados da Corrupção nas Rendas mais Altas 10 GDP per capita (PPP, logs) 9 7 Poor Control Medium Control Good Control 23
No nível Micro Diagnósticos em profundidade, no país : Pesquisas com cidadão/usuários dos serviços públicos, dirigentes públicos e de empresas (complementando os Indicadores Agregados Mundiais de Governança, e pesquisas nacionais Mezzo de empresas) 24
Principais características de novas ferramentas diagnósticas de governança Enquetes com varios publicos: domicílios, empresas e autoridades públicas [ triangulação ] Perguntas vivenciais (vs. opiniões /genéricas) Perguntas fechadas especialmente desenhadas e testadas Marco conceitual: estrutura de incentivos por trás da governanca; enfoque no desenvolvimento Exigências técnicas rigorosas na implementação Implementação por institutuições locais, com a colaboração do Banco Mundial Reconhecer a multidimensionalidade da governanca Enfoque no fornecimento de serviços: insumo para ação 25 e mudança
Diagnóstico Em-profundidade de São Paulo Sao Paulo in-depth diagnostic, 2002: Illustrative results from surveys of firms, citizens & public officials Almost 60% of firms reported high frequency of bribery in 2001-2 Over 90% of firms considered corruption a serious obstacle to growth Almost 70% of firms report high private returns to the firm from contributions to political parties Yet corruption trend appeared to have stabilized: only 8% of firms reported an increase in bribe frequency between 2000-2002 26
Sao Paulo Public Agencies Diagnosed SIS SMS SIURB SME SF SEMAB SAS SSO SEHAB SMT Secretaria de Implantaçao de Subprefeituras Secretaria Municipal de Saùde Secretaria de Infra-estrutura Urbana Secretaria de Educaçao Secretaria de Finanças Secretaria Municipal de Abastecimiento Secretaria de Assistencia Social Secretaria de Serviços e Obras Secretaria de Habitaçao e Cohab Secretaria Municipal de Transportes 27
Sao Paulo Diagnostic Illustration: Extent of Corruption in Procurement as Reported by Public Officials within their Institutions, 2002 % 20 15 10 5 0 SIS SMS SME SF SEMAB SAS SSO SEHAB SMT % corrupt contracts 28
New Diagnostic Tools permit measuring important dimensions of capacity illustration from Bolivia diagnostics: How Politicized Agencies exhibit Budgetary Leakages 20 15 10 5 0 Low Moderately Low Moderately High High -5 Politicization Yellow columns depict the unconditional average for each category. Blue line depicts the controlled causal effect 29 from X to Y variables. Dotted red lines depict the confidence ranges around the causal effect depicted by the blue line.
Transparência dentro dos Órgão don Governo Impede a Compra de Posições Públicas [Bolivia] 18 15 Job Purchase 12 9 6 3 Low Moderately Low Moderately High High Internal Transparency Simple Average Association Margin of Error Based on 90 national, departmental, and municipal agencies covered in the Public Officials Survey. 30
Estados Mexicanos: Extensão da Corrupção Administrativa & Burocrática (Pesquisa ITM, 2002) Baixa Média Baixa Média Média Alta Alta Querétaro Aguascalientes Coahuila Michoacán Sonora Tlaxcala Baja Baja California Baja Baja California Sur Sur Morelos Nayarit Oaxaca Quintana Roo Roo San San Luis Luis Potosí Sinaloa Yucatán Campeche Colima Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Jalisco Nuevo León León Tamaulipas Zacatecas Chiapas Guerrero Hidalgo México Puebla Tabasco Veracruz Fonte: EGDE, Instituto Tecnológico de Monterrey, 2002. 31
Separação da Corrupção é Importante: Propinas nos órgão Federais vs. Municipais (baseado em respostas de dirigentes públicos, um país Latino-Americano, 2001) % reporting that this form of corruption i very frequent 30 25 20 15 10 5 0 Propinas para obter contratos públicos Propinas para alterar decisão judicial Propinas para obter um serviço público Órgãos Municipais Órgãos Federais 32
Domicìlios de baixa renda pagam desproporcionalmente Razão suborno renda total (Ecuador) 4.2 4 3 2 1 0 2.1 1.4 Baixa Media Alta renda renda renda 33
Peru: Fontes de Influência Indevida do Setor Privado sobre o Estado % reporting agent is highly influential 100 70 40 10 Drug Economic Conglomerates Groups Responses by: Firms Public officials FDI/ Transnational Corporations Organized Crime Professnl Labor Unions Associations Based on governance diagnostic surveys 34 of public officials and enterprises
Algumas Lições Importantes da Pesquisa Empírica As Conseqüências e Custos da Desgovernança : Rendas, Investimentos mais Baixos; Pobreza & Desigualdade Mas sem o círculo virtuoso automático (da renda) As Determinantes da Desgovernança e da Corrupção: Captura e Influência Indevida dos Grupos de Interesses Sem Voz, Liberdade de Imprensa, Devolução, Transparência Pouco Profissionalismo no Serviço Público Sem Exemplo do Topo/Falta de Liderança Panacéias Fáceis e Graduais Mas desafia a causalidade/endogeneidade inversa : Necessidade de se pesquisar determinantes mais fundamentais : variáveis políticas, históricas 35
Nenhuma Evidência em suporte de algumas noções populares 1. Proposição Constante de novas leis/regulamentações A-C 2. Criação de inúmeras Comissões & Órgãos novos 3. Globalização, Privatização, Reformas como Culpadas 4. Relativismo Cultural (a Corrupção é determinada-culturalmente ) 5. Determinismo Histórico by contrast, what appears to be important 36
O que pode funcionar uma lista de 10 1. Localização (dimensionada para as condições locais) Knowhow/conhecimento, e noções detalhadas de governança e corrupção em dimensões específicas 2. Mecanismos de Transparência (e*governança, dados) 3. Voz e Responsabilização Democrática (& mídia) 4. Independência do Judiciário, Direitos de Propriedade (RoL) 5. Foco na Prevenção, em Incentivos (por ex., Meritocracia, Orçamento) 6. Reforma Política, incluindo o Financiamento Político 7. Setor Privado & Multinacionais (MNCs): Responsabilidade e Ética Corporativas (redução da Captura do Estado ) 8. Competição - se unir à elite dos Clubes Econômicos do mundo 9. Compacto Global : Instituições Financeiras Internacionais, Responsabilidades do G-8, da OCDE 10. Com modéstia: aprendizagem, abordagem interdisciplinar 37
Melhora da Governanca na Pratica: Estrategias diferenciadas em cinco paises Reformas Institucional e do Serviço Público: Privatização transparente no Equador Reforma salarial na Bolivia Divulgação do patrimônio na Bolivia e Georgia Política econômica: Deregulamentação e deslicenciamento na Bolivia Reforma alfandegaria no Equador e Letonia Administração Fiscal na Letonia e Equador Reforma de codigos fiscais/alfandegarios alfandegarios na Alban Corrupção Controles financeiros: Reforma de compras públicas na Bolív Equador e Georgia Legal-Judicial: Reforma da Suprema Corte na Bolívia Teste de competencia e demissão de juízes na Georgia, Albania e Letonia Mediação na Albania Fiscalizacao publica e sociedade civi Ombudsman na Albania e Bolivia Coalisão do setor privado na Bolívia Estudos diagnosticos e monitoramento por ONGs no Equador e outros 38
Grupo melhor equipado para formular um Programa Nacional de Ação para Controle da Corrupção Coalizão ampla Comitê anticorrupção Programas nacionais AC não são úteis ONGs Vários do Executivo Órgãos fiscalizadores do cumprimento Comitês de vigilância 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 39 % respostas escolhendo este grupo como melhor equipado
Governança Nacional: Desafios da Integração de Atividades Anticorrupção na Mudança Institucional Uma fórmula simples sintetizando Governança/Anticorrupção: MG e AC = CI + LI + AC Melhor Governança e AntiCorrupção = = Conhecimento/Informação +...+ Liderança (incl. política) +...... + Ação Coletiva (mudança) 40
Atividades do Instituto Banco Mundial em Apoio à Governança/Anti-Corrupção no Brasil (seleção) Diagnóstico e Programa de Ação em Governança/Anti-Corrupção da Prefeitura de São Paulo (em andamento) Rede Parlamentar Latino-Americana contra a Corrupção São Paulo, Brasil, julho de 2003 GAPE Governo Aberto, Participativo e Eficiente em nível Local no Brasil (Open and Participatory Government at the local level in Brazil) março/abril de 2004, com a ESAF. Para divulgar as melhores práticas contra corrupção e de boa governança em nível municipal; para dirigentes municipais e sociedade civil nas cidades brasileiras para aprender estratégias específicas anti-corrupção a serem aplicadas em suas cidades. [Programa através de vídeo-conferência, cara-a-cara, e sítios da Internet interativos fornecendo assistência às prefeituras. Interessado na aplicação das lições aprendidas durante os cursos.] Colaboração/Insumos ao IV Fórum Global [IV FG] a ser patrocinado (e realizado no) pelo Brasil em 2004. IDF -- Fundo de Doação para o Desenvolvimento Institucional -- Governança/Anti-Corrupção 41
Dados para Análise e informações para Assessoria de Políticas, e não para Classificações Exatas Os dados nesta apresentação são dos indicadores agregados de governança, pesquisas e voz dos especialistas, além de estarem sujeitos a uma margem de erro. Não têm a intenção das classificações comparativas exatas entre países, mas para ilustrar os indicadores de desempenho para auxiliar na elaboração das implicações para uma estratégia. Não refletem a visão oficial do Banco Mundial ou de sua Diretoria sobre as classificações. Os erros são responsabilidade do autor(es) que beneficiou-se neste trabalho da colaboração de diversos funcionários do Banco e de especialista externos. www.worldbank.org/wbi/governance 42